Desarrollo Bajo en Carbono para Colombia PDF Free Download
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DESARROLLO BAJO EN CARBONO PARA COLOMBIA
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1818 H Street NW Washington DC 20433
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Se sugiere citar este documento como:
Banco Mundial; Departamento Nacional de Planeación (2014). Desarrollo de Bajo Carbono
para Colombia. Washington D.C.
USAID
Los puntos de vista de los autores en esta publicación no reflejan necesariamente la visión
de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
CONTENIDO
ABREVIATURAS 9
PREFACIO 13
AGRADECIMIENTOS 15
RESUMEN EJECUTIVO 17
1. Contexto del país 17
2. Opciones de mitigación, por sector 18
A. Energía 18
B. Transporte 20
C. Agricultura, silvicultura y uso del suelo (AFOLU) 22
3. Evaluación macroeconómica 24
4. Análisis integrado: escenario de bajas emisiones de carbono 25
A. Potencial para la reducción de las emisiones de carbono 25
B. Marco para la estrategia de desarrollo bajo en carbono 26
C. Tendencias de desarrollo y políticas de bajos emisiones de carbono 27
5. Resumen y conclusiones 29
CAPÍTULO 1. MITIGACIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO EN COLOMBIA:
CRECIMIENTO, COMPETITIVIDAD Y SOSTENIBILIDAD 31
1. Objetivos del estudio 31
2. La lógica de la estrategia de desarrollo bajo en carbono para colombia 32
3. Cuestiones de cambio climático para Colombia 33
4. Emisiones de GEI 34
5. Acciones sobre el cambio climático en Colombia 36
6. Introducción al análisis sectorial 37
7. Análisis macroeconómico 39
8. Estructura del Informe 39
CAPÍTULO 2. MITIGACIÓN DE LA EMISIÓN DE GEI
EN EL SECTOR ENERGÉTICO 41
1. Antecedentes 41
A. Desarrollo del sector 42
B. Demanda creciente de energía 42
C. Eficiencia energética y energías alternativas 46
4 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
2. Análisis básico 48
Proyecciones de generación de electricidad y emisiones 49
3. Intervenciones de bajas emisiones 50
A. Eficiencia energética (EE) 51
B. Sustitución de combustible 55
C. Tecnologías nuevas para la generación de electricidad 57
D. Resumen de las intervenciones 62
4. Vencer las barreras a la implementación 64
A. Alumbrado residencial y aparatos electrodomésticos 64
B. Alumbrado público 65
C. Motores industriales 65
D. Calderas industriales 66
E. Energía eólica 67
F. Energía geotérmica 68
5. Conclusiones y recomendaciones 68
CAPÍTULO 3. EL SECTOR TRANSPORTE 71
1. Antecedentes 71
A. Transporte público 73
B. Automóviles 74
C. Motocicletas 77
D. Transporte no motorizado 77
E. Transporte de carga 78
2. Análisis básico 79
3. Intervenciones de bajas emisiones de carbono 79
A. Transporte público 80
B. Transporte privado 85
C. Transporte no motorizado 89
D. Transporte de carga 90
E. Resumen e intervenciones 94
4. Barreras a la implementación 97
A. Apoyo político 97
B. Información pública 97
C. Planeamiento a largo plazo 98
D. Aplicación de la normas ambientales 98
E. Barreras comerciales 98
5. Conclusiones y recomendaciones 99
CAPÍTULO 4. AGRICULTURA, SILVICULTURA
Y OTROS USOS DEL SUELO AFOLU 101
1. Antecedentes 101
A. AFOLU: el sector clave que emite gases de efecto invernadero 101
B. Prácticas mejoradas en el uso del suelo: urgente necesidad de
planificar integradamente el uso del suelo 105
C. Agricultura: un sector dinámico, emergente con dificultades para mitigar los GEI 107
2. Análisis Base 109
A. Silvicultura: sector con un enorme potencial para el secuestro de carbono 109
B. Ganadería: un sector en crecimiento que enfrenta la urgente necesidad
ConteniDo | 5
de aumentar la eficiencia y liberación de tierras 112
C. Agricultura – sistemas de cultivos anuales y perennes 115
3. Intervenciones, costos y beneficios 118
A. Sector ganadero 119
B. Sector forestal 122
C. Uso del suelo 130
D. Agricultura 134
E. Análisis transversal de las intervenciones 137
4. Avanzando: incremento de las intervenciones más productivas,
costo - efectivas y que emiten menores niveles de GEI 138
A. Suelo 139
B. Capital 141
C. Tecnología 143
D. Mano de obra 145
E. Otras barreras 146
F. Conclusiones y recomendaciones 147
CAPÍTULO 5. ANÁLISIS MACROECONÓMICO 151
1. Antecendentes 151
A. El marco del modelo de equilibrio general computable 152
B. De los análisis costo-beneficio a la evaluación macroeconómica 154
C. Evaluación macroeconómica de intervenciones de bajas emisiones 156
D. Intervenciones del lado de la demanda 156
E. Plantaciones forestales 164
F. Impuestos verdes 167
2. Conclusiones 173
CAPÍTULO 6. CONTRIBUCIONES A LA ESTRATEGIA
DE DESARROLLO BAJO EN CARBONO DE COLOMBIA 175
1. Antecedentes 175
2. Evaluación Integrada 176
A. Potencial para reducir las emisiones 176
B. Costos netos de reducción 177
3. Marco para la Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono 179
A. Crecimiento económico 180
B. Competitividad 181
C. Sostenibilidad y resiliencia 182
D. Inclusión social 182
4. Tendencias de las emisiones de carbono y políticas para la
Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono 183
A. Urbanización 183
B. Suelo 184
C. Energía hidroeléctrica 186
D. Combustibles fósiles 187
E. Impactos del cambio climático 187
5. Resumen y conclusiones 188
BIBLIOGRAFÍA 191
6 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
TABLAS
Tabla 1: Intervenciones de bajas emisiones de carbono 26
Tabla 2: Resultados del programa de reemplazo y eliminación
de refrigeradores residenciales 53
Tabla 3: Resultados del programa de reemplazo de calderas para la sustitución
de combustible en Bogotá, con y sin externalidades 57
Tabla 4: Plan de expansión de capacidad 2010 –
2024 por tecnología en MW - Escenario I 58
Tabla 5: Costos estandarizados (leveled costs) de los combustibles
fósiles y alternativas 59
Tabla 6: Eficiencia energética 63
Tabla 7: Resumen de intervenciones 95
Tabla 8: Deforestación en Colombia, por región entre 1990 y 2010 103
Tabla 9: Alta productividad de las plantaciones forestales en Colombia 110
Tabla 10: Área con pasturas, cabezas de ganado y la capacidad de carga 2000-2010 113
Tabla 11: Composición del stock ganadero en 2009 con las emisiones
relacionadas con el grupo por edad 113
Tabla 12: Área plantada y producción (2005, 2010) 115
Tabla 13: Intervenciones prioritarias para la mitigación de las emisiones de GEI 118
Tabla 14: Inversión, costo y mitigación potencial de las intervenciones (2012–2040) 137
Tabla 15: Cambios porcentuales en las emisiones de CO2 159
Tabla 16: Cambios porcentuales en diferentes variables 161
Tabla 17: Cambios porcentuales en las emisiones nacionales de CO2 163
Tabla 18: Escenarios de impuestos verdes 169
Tabla 19: Medidas de bajas emisiones de carbono y objetivos de desarrollo del país 180
FIGURAS
Figura 1: Emisiones de GEI de Colombia por Sector, 2002-2013 26
Figura 2: Emisiones de GEI por Sector, 2004 35
Figura 3: Inventario de las Emisiones de GEI, 1990 - 2002 35
Figura 4: Consumo Final por sector [PJ] 2009 43
Figura 5: Capacidad instalada para la generación de electricidad [MW]–2009 44
Figura 6: Demanda de energía total por tipo de combustible 2000-2030 [Petajulios] 48
Figura 7: Demanda total de energía por sector 2000–2030 [Petajulios] 49
Figura 8: Emisiones de CO2 de la demanda final de energía (Gg de CO2e) 49
Figura 9: Curva de abatimiento: sector energético 64
Figura 10: Emisiones globales de CO2 en el sector transporte, por tipo de vehículo 72
Figura 11: Emisiones globales de CO2 en el sector transporte, por país o región 72
Figura 12: Composición del parque automotor, 2009 74
Figura 13: Evolución del parque automotor 75
Figura 14: Crecimiento de la venta de vehículos y PIB real, 2001–2010 75
Figura 15: Variaciones en los precios de los vehículos para el productor y el consumidor 76
Figura 16: Emisiones de CO2 básicas para Colombia en el sector transporte 79
Figura 17: Emisiones de CO2 en la implementación del SITP 81
Figura 18: Emisiones de CO2 en la implementación del programa BRT 83
Figura 19: Emisiones de CO2 en la implementación del programa SETP 84
ConteniDo | 7
Figura 20: Emisiones de CO2 resultantes de implementar el sistema de Metro en Bogotá 85
Figura 21: Participación de los carros eléctricos en el mercado nacional, 2012–2040 87
Figura 22: Emisiones de CO2 en la implementación de los carros eléctricos 87
Figura 23: Emisiones de CO2 en la implementación del sistema
de cargo por congestión en Bogotá 89
Figura 24: Emisiones de CO2 del transporte no motorizado 90
Figura 25: Emisiones de CO2 en la chatarrización de los camiones de carga 91
Figura 26: Mapa de los tramos que conforman la red ferroviaria 92
Figura 27: Emisiones de CO2 en el cambio de modo del transporte de carga
de carretera a ferrocarril 92
Figura 28: Emisiones de CO2 por mejoras aerodinámicas en los vehículos de carga 93
Figura 29: Emisiones de CO2 por mejoras en las técnicas de conducción
de los vehículos de carga 94
Figura 30: Emisiones de CO2 escenario base versus escenario bajo en carbono 96
Figura 31. Curva de abatimiento 96
Figura 32: Fuentes de emisiones de GEI del sector AFOLU 101
Figura 33: Densidad de carbono por arriba del nivel del suelo
para 16 millones ha en la región del Cauca, Colombia 104
Figura 34: Uso del suelo actual Vs. potencial 105
Figura 35: PIB agrícola como contribución al PIB Nacional (1990-2010) 107
Figura 36: Zonas potenciales para el desarrollo forestal (MADR, 2011) 109
Figura 37: Área de plantaciones forestales, 1999-2040 – tendencia histórica,
metas del Gobierno e intervención propuesta 110
Figura 38: Curva MAC: sistemas silvopastoriles 120
Figura 39: Curva MAC: pasturas mejoradas 121
Figura 40: Curva MAC: silvicultura y plantaciones de caucho 126
Figura 41: Modelo espacial de la futura expansión de las plantaciones
de palma de aceite en Colombia 128
Figura 42: Curva MAC: plantaciones de palma de aceite 128
Figura 43: Distribución de los suelos histosoles en Colombia 133
Figura 44: Curva MAC: eficiencia de uso de fertilizantes en el cultivo de arroz 135
Figura 45: Curva MAC: mango y aguacate 136
Figura 46: Curva MAC: AFOLU 138
Figura 47: Dinámica proyectada debido al cambio climático del área apta para
cultivar café Arábica de más alta calidad en el departamento
del Cauca, Colombia 145
Figura 48: Categorías de AFOLU y su potencial de mitigación
de los GEI en Colombia al 2040 relativo a la línea base del año 2012 147
Figura 49: Estructura de producción 153
Figura 50: Cambio porcentual en el PIB nacional 157
Figura 51: Cambio porcentual en el PIB sectorial 158
Figura 52: Cambio porcentual en el consumo de los hogares 158
Figura 53: Consumo de electricidad para iluminación 159
Figura 54: Cambio porcentual en el PIB nacional con el reemplazo
y chatarrización de refrigeradores 160
Figura 55: Cambio porcentual en el PIB nacional con vehículos eléctricos 162
Figura 56: Cambio porcentual en la tasa de desempleo 162
Figura 57: Cambios porcentuales en el PIB sectorial 163
Figura 58: Cambio porcentual en el PIB nacional por plantaciones forestales 165
8 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 59: Proporciones de aportes al crecimiento del PIB 166
Figura 60: Proporciones de aportes a la generación de nuevos puestos de trabajo 166
Figura 61: Cambio porcentual en las emisiones de CO2 167
Figura 62: Cambio porcentual en las reducciones en emisiones de CO2 168
Figura 63: Cambio porcentual en el PIB real 170
Figura 64 Impuestos verdes (medida de transporte) 171
Figura 65: Cambio porcentual en las producciones sectoriales 172
Figura 66: Cambio porcentual en las reducciones en emisiones de CO2 173
Figura 67: Potencial para reducir las emisiones de GEI de Colombia, 2012-2040 177
Figura 68: Curva de costos marginales de abatimiento (MAC) 179
RECUADROS
Recuadro 1: Metodología del análisis costo-beneficio 38
Recuadro 2: Generación hidráulica y energía firme en Colombia 44
Recuadro 3: Producción de combustible fósiles en Colombia 45
Recuadro 4: Parque eólico de Jepirachi 48
Recuadro 5: Ejemplo de mejora en la eficiencia de uso del nutriente de
nitrógeno en el arroz en campos inundados globalmente (IFDC, 2012) 117
Recuadro 6: Modelo de Equilibrio General Aplicado (MEG4C) 152
ABREVIATURAS
ACB Análisis Costo Beneficio
ACD Densidad de Carbono en el Suelo (Above Carbon Density)
AFOLU Agricultura, silvicultura, y cambio de uso del suelo (Agriculture, Forestry and
Land Use)
AGRONET Red de Información y Comunicación Estratégica del Sector Agropecuario
ANDI Asociación Nacional de Industriales de Colombia
ASTI Indicadores de Ciencia y Tecnología Agrícola (Agricultural Science and
Technology Indicators)
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BPA Buenas Prácticas Agrícolas
BPD Barriles por día
BRT Sistemas de Buses de Tránsito Rápido
CAF Corporación Andina de Fomento
CENI Centros de Investigación
CENICAFE Centro Nacional de Investigaciones de Café
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CES Función de producción de elasticidad de sustitución constante
CET Función de elasticidad constante de transformación
CH4 Metano
CIAT Centro Internacional de Agricultura Tropical
CIPAV Centro para la Investigación en Sistemas Sostenibles de Producción
Agropecuaria
CIF Certificado de Incentivo Forestal
CO2 Dióxido de Carbono
CODHES Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
CONIF Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal
CONPES Consejo de Política Económica y Social
CORPOICA Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria
CREG Comisión Reguladora de Energía y Gas
DANE Departamento Nacional de Estadísticas
DDRS Dirección de Desarrollo Rural Sostenible
DDRS-DNP Dirección de Desarrollo Rural Sostenible-DNP
DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
DNP Departamento Nacional de Planeación
DOE US Departamento de Energía de los Estados Unidos (Department of Energy US)
ECDBC Estrategia de desarrollo bajo en carbono de Colombia
EE Eficiencia Energética
EIA Administración de Información Energética (Energy Information Administration)
EIECC Estudio de Impactos Económicos del Cambio Climático en Colombia
ELES Sistema de gasto lineal extendido
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria
ENA Encuesta Nacional Agropecuaria
EPM Empresas Públicas de Medellín
ESMAP Programa del Banco Mundial para la Asistencia en la Gestión del Sector
Energético (World Bank’s Energy Sector Management Assistance Program)
EUN Eficiencia de Uso de los Nutrientes
aBreviaCiones | 9
10 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
FAO Organización para la Alimentación y la Agricultura (Food and Agricultural
Organization)
FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FAZNI Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No
Interconectadas
FEDEGAN Federación Colombiana de Ganaderos
FEDEPALMA Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite
FINAGRO Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
GEI Gases efecto invernadero
GEF Fondo Global Ambiental (Global Emissions Fund)
GNV Gas natural vehicular
GREE Modelo de Equilibrio General para el Medio Ambiente
GWP Potencial del calentamiento global
H2S Sulfuro de Hidrógeno
Ha Hectarea
IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia
(Institute of Hydrology, Meteorology and Environmental Studies)
IDP Personas desplazadas internamente (Internally displaced persons)
IFDC Centro Internacional de Desarrollo de Fertilizantes (International Fertilizer
Development Center )
IPCC Panel Intergubernamental en Cambio Climático (Intergovernmental Panel on
Climate Change)
KFW Banco Alemán para el Desarrollo (Kreditanstalt Für Wiederaufbau)
KVR Kilómetros-vehículo recorridos
MAC Curva de Abatimiento Marginal (Marginal abatement curve)
MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
MCS Matriz de Contabilidad Social
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio
MEGC Modelo de Equilibrio General Aplicado
MME Ministerio de Minas y Energía
MPD Millones de pies día
MW Mega Watt
NH3 Amoniaco
O&M Operación y Mantenimiento
OCED Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo
ONG Organización No Gubernamental
PEGA Plan Estratégico de la Ganadería Colombiana
PES Pago por los servicios del ecosistema
PIB Producto Interno Bruto
PMC Plan Maestro de Ciclorutas de Bogotá
PND Plan Nacional de Desarrollo
PROURE Programa de Uso Racional de Energía
REDD Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación
RPM Revoluciones por minuto
SETP Sistema Estratégico de Transporte Público
SIN Sistema Interconectado Nacional
SITP Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá
SSI Sistemas Silvopastoriles Intensivos
TLC Tratado de Libre Comercio
TNM Transporte no motorizado
TSR Caucho Técnicamente Especificado (Technically Specified Rubber)
UGG Unidad de Gran Ganado
UPME Unidad de Planeación Minero Energética
USAID Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
VEB Vehículos Eléctricos de Batería
ZNI Zonas No Interconectadas
aBreviaCiones | 11
prefaCio | 13
PREFACIO
Cada vez existe mayor evidencia de que el impacto del cambio climático sea probable-
mente riguroso tanto para los países industrializados como para los países en desar-
rollo. Todos los meses se publican nuevos estudios que vinculan el cambio climático con
sequías y tormentas tropicales más severas, la muerte de los arrecifes de coral y de las espe-
cies de peces que en ellos habitan, el impacto negativo en la ganadería y producción de
cultivos, y el riesgo del aumento del nivel del mar y las inundaciones costeras. Si bien cierto
grado de alerta parece ser inevitable, una de las formas de asegurarse contra los escenarios
más extremos del cambio climático es reducir las emisiones de gases efecto invernadero (GEI).
En tanto numerosos países reconocen la urgencia de reducir las emisiones de GEI, se plantean
preguntas sobre qué medidas se deben tomar en el corto y mediano plazo, qué costo tendrán
y si existen compensaciones importantes en términos del desarrollo económico y social.
El objetivo del presente informe es realizar una contribución a la estrategia del cambio climático
y plan de acción de Colombia. El mismo representa el esfuerzo realizado a lo largo de dos años
por parte de un equipo formado por expertos colombianos e internacionales para identificar y
evaluar las políticas y acciones necesarias para reducir las emisiones de gases efecto invernadero.
El estudio utilizó dos herramientas importantes para realizar las evaluaciones de las bajas
emisiones de carbono: una metodología económica para estimar los costos de las medi-
das de éstas en todos los sectores. Esta metodología permite, por ejemplo, comparar tipos
de medidas muy diferentes entre sí, así como introducir programas más eficientes para el
sistema de alumbrado público y plantaciones. La segunda herramienta es un modelo mac-
roeconómico desarrollado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) para evaluar
el impacto integrado de medidas específicas de bajas emisiones de carbono en el resto de
la economía, incluyendo el crecimiento económico y el empleo.
El foco típico de los estudios de desarrollo bajo en carbono se dirige hacia las emisiones aso-
ciadas a la producción y consumo de energía que, para el mundo en su conjunto, dominan
las emisiones de GEI. En Colombia, las grandes fuentes de emisiones de GEI y el potencial
para reducirlas están en el uso del suelo (agricultura, silvicultura) y cambio de uso del
mismo, a lo cual en conjunto se los llama AFOLU en este trabajo. El estudio ha identificado
numerosas formas de reducir las emisiones del sector AFOLU a través de actividades de
desarrollo de alta prioridad en el sector agrícola y forestal que forman parte de la estrategia
de desarrollo de Colombia. No sorprende que para materializar estas medidas sea necesario
abordar las acuciantes acciones de política relacionadas con la infraestructura, derechos de
la tierra, y mantener la estabilidad en las zonas rurales.
Colombia ha sido pionera en el tema del transporte público urbano sostenible y muchas de
las medidas y programas que se evaluaron en este estudio aportan lecciones para los plani-
ficadores del sector transporte tanto a nivel nacional como internacional. Si bien el estudio
se ha focalizado en intervenciones discretas que se pueden implementar ahora –como in-
versión en el sistema de transporte público urbano BRT, modernización e integración de los
sistemas de transporte público, y expansión del sistema de transporte no motorizado- otros
esfuerzos para mejorar la eficiencia de las ciudades y disminuir las emisiones de GEI, medi-
ante la modificación de la organización espacial de las ciudades, llevarán tiempo.
14 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
El estudio adopta un enfoque económico sometiendo las prometedoras medidas de bajas
emisiones de carbono al análisis costo-beneficio. Si bien numerosas medidas demuestran
tener buenos retornos financieros y económicos, una pregunta fundamental es por qué
no se han implementado. Este y otros estudios han probado que la disponibilidad de tec-
nología comercial y buenos retornos financieros a menudo no son suficientes para resolver
los vacíos de información y conocimiento, las limitaciones de tipo institucional y legal, o las
costumbres sociales. La incapacidad para vencer estas barreras por lo general es la razón por
la cual las acciones de bajas emisiones de carbono no se implementan. Para resolver este
problema parcialmente, el estudio puso el foco en aquellas acciones que han demostrado tener
éxito en Colombia o en una economía similar en otra parte del mundo. Con el objetivo de poner
de relieve el desarrollo bajo en emisiones de carbono, será necesario concientizar al público y
educar a los consumidores, realizar demostraciones y capacitaciones públicas, establecer nuevos
estándares y reglamentaciones, así como proveer incentivos financieros nuevos.
Los próximos dos años son fundamentales para tomar acciones serias para la mitigación del
cambio climático. Numerosos estudios se han focalizado en el largo plazo, y en la promesa
de las tecnologías nuevas. Mientras que las tecnologías de bajas emisiones de carbono de-
sempeñarán un papel esencial en la reducción de las futuras emisiones de GEI, un objetivo
explícito de este estudio fue identificar primero las medidas que podrían contribuir signifi-
cativamente a la reducción de las emisiones de GEI y podrían aplicarse de forma inmediata,
para luego evaluar su contribución al crecimiento económico y al empleo.
Es probable que muchas de las medidas que se identificaron y evaluaron en el presente
estudio —eficiencia energética, energía renovable, y transporte sostenible— se puedan
aplicar en otros países. Dada la gran participación actual de las emisiones y la reducción
de las que se proyectan en los sectores agricultura, forestal y uso del suelo, probablemente
el informe sea especialmente importante para países de América del Sur, África, y Sudeste
Asiático, porque procuran definir e implementar políticas de bajas emisiones de carbono.
Malcolm Cosgrove-Davies
Gerente – América Latina y el Caribe
Energía y Extractivos
Banco Mundial
Laurent Msellati
Gerente – América Latina y el Caribe
Agricultura
Banco Mundial
Alexander Martínez Montero
Subdirector, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
Departamento Nacional de Planeación
agraDeCimientos | 15
AGRADECIMIENTOS
Este estudio representa un esfuerzo conjunto entre el Departamento Nacional de Plane-
ación (DNP) y el Banco Mundial. Concebido e iniciado en 2011, el estudio tiene como
objetivo proporcionar una insumo a la estrategia de desarrollo bajo en carbono de Co-
lombia (ECDBC) y, en concreto, para evaluar los costos económicos y los impactos macro-
económicos de desarrollo bajo en carbono.
El estudio fue apoyado por la generosa financiación del Fondo Español para América La-
tina y el Caribe (SFLAC por sus siglas en inglés) y de la Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USID por sus siglas en inglés). Además, el Banco Mundial y el DNP
prestaron apoyo tanto financiero como en especie para la ejecución de los estudios, talleres,
y para la producción de los informes finales.
Este documento fue preparado por un equipo multidisciplinario compuesto por expertos
colombiano y personal del Banco Mundial. El estudio fue dirigido en el Banco Mundial por
Todd Johnson y Erick CM Fernandes. Todd Johnson fue el editor general del informe final.
Los autores y colaboradores, por área temática, fueron las siguientes:
Energía: Ángela Inés Cadena, Diego Alba, Katherine Ovalle, Oscar Urrea, Mónica Espinosa,
Santiago Vargas y Gabriel Vizca (Universidad de Los Andes).
Transporte: Fabio Gordillo and Felipe Forero de Global Solutions Dynamic Plus (GSD+).
Agricultura, silvicultura y otros usos del suelo AFOLU: Guillermo Llinás Rocha, Laura
González Arévalo, José Leibovich Goldenberg, Eduardo Uribe, y Andrew Jarvis junto con
Jeimar Tapasco del Centro Internacional de Agricultura Tropical.
Modelación macroeconómica: Ana María Loboguerrero y Miguel Andrés Uribe, DNP.
Los miembros del equipo de estudio del Banco Mundial incluyen a: Todd M. John-
son, Erick Fernandes, Alexandra Planas, Natalia Gómez, Mary Louise Gifford, Anna Lerner y
Juan Carlos Cárdenas Valero. Carlos Carpio y William A. Ward, ambos con Clemson University,
capacitaron a los equipos sectoriales en el análisis costo - beneficio. Andrés Escobar con-
tribuyó al diseño inicial y alcance del estudio.
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Spanish Fund For Latin America and the Caribbean
En el transcurso del estudio que duró dos años, el equipo consultó frecuentemente en-
tidades gubernamentales e instituciones académicas y de investigación. Además del DNP,
los organismos gubernamentales consultados para el estudio incluyen al Ministerio de
Minas y Energía, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible. El equipo agradece el constante apoyo gubernamental
que se ha recibido para esta labor, en particular por su previsión y la insistencia en que el
estudio evaluara escenarios de baja emisión de carbono no sólo plausibles, si no agresivos,
aprovechando las ventajas comparativas de Colombia en la silvicultura, la agricultura y el
transporte sostenible.
El trabajo se benefició de varios talleres y consultas celebradas en Colombia. Entre ellas, una
reunión en marzo de 2012 en Bogotá sobre los sistemas agrícolas silvopastoriles y planta-
ciones comerciales de bosques. En diciembre de 2012, se llevó a cabo un taller consultivo
sobre un primer borrador del estudio. Aunque son muchos para ser mencionarlos por su
nombre, los expertos que asistieron a la reunión en representación del Gobierno, las institu-
ciones académicas y de investigación, además de la sociedad civil, proporcionaron valiosos
comentarios y sugerencias que fueron incorporadas en el informe final.
Como parte del proceso de revisión del Banco Mundial, el siguiente personal proporcionó
comentarios y sugerencias útiles para el estudio: Gloria Grandolini, Laura Tuck, Philippe Ben-
oit, Ethel Sennhauser, John Nash, Christophe de Gouvello, Sabine Hader, Juan Carlos Be-
lausteguigoitia, Harold Bedoya, Paloma Anos Casero, David Sislen, Daniel Sislen, Xiaodong
Wang, Erika Jorgensen, Peter Dewees, Habiba Gitay, Jane Ebinger, Valerie Hickey, Malcolm
Cosgrove-Davies, Chandra Sinha, Ariel Yepes-García, Zhi Liu, Bianca Sylvester, Janina Franco,
y Geoffrey Bergen.
La gestión del estudio por parte del DNP estuvo acargo de Giampiero Renzoni Rojas, Caro-
lina Urrutia Vásquez, Alexander Martínez Montero, Ana María Loboguerrero Rodríguez,
Miguel Andrés Uribe Veloza, Deissy Martínez Barón, Fabián Villalba Pardo, Silvia Liliana
Calderón Díaz y Andrés Camilo Álvarez.
Se agradece la gestión en la asistencia para la edición y producción de Andrea Castro Astu-
dillo, Barbara Koeppel, Adela Martínez Camacho, Ainsley Elizabeth McPherson, Amrita Kun-
du y Joaquín Gómez Meneses.
RESUMEN EJECUTIVO
Colombia se encuentra bien posicionada, tanto a nivel regional como internacional, para
proseguir con su estrategia de desarrollo bajo en carbono dado que ya cuenta con el gran
aporte de los proyectos de generación hidráulica, el programa modelo de transporte urbano,
y el significativo potencial existente para reducir las emisiones provenientes del uso del suelo.
A través del desarrollo bajo en carbono, los países pueden demostrar su compromiso para
enfrentar la amenaza del cambio climático global, al mismo tiempo que identifican y dan
apoyo a programas que contribuyen al desarrollo social y económico de un país. Los ges-
tores de políticas públicas pueden facilitar el desarrollo bajo en carbono garantizando que
éstas y los recursos públicos estén dirigidos a establecer medidas para reducir las emisiones
de gases efecto invernadero – GEI (y otras metas de desarrollo sustentable); intervenciones
que sean eficaces en función de los costos y alcancen metas macroeconómicas como la
generación de empleos e ingresos.
Dada la importancia de la generación hidroeléctrica y el enorme potencial que tiene Co-
lombia para expandir sus actividades agrícolas y forestales, una consideración adicional a
tener en cuenta es que las medidas de mitigación no deben incrementar el grado de vulne-
rabilidad del país respecto del impacto resultante del cambio climático y, alternativamente,
debe aumentar su resiliencia frente a los desastres naturales y a los provocados por el hom-
bre. Los presentes resultados y conclusiones se basan en un análisis de las opciones de miti-
gación del impacto del cambio climático realizado en forma conjunta por el Departamento
Nacional de Planeación (DNP) de Colombia y el Banco Mundial.1
1. Contexto del país
Colombia está preparando una estrategia a nivel nacional para el cambio climático en la
que se evalúa el grado de vulnerabilidad del país frente al mismo y las opciones para mi-
tigar las emisiones de los gases efecto invernadero (GEI). El presente estudio es uno de los
diferentes aportes a la estrategia en cuestión: Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en
Carbono – ECDBC-. Tiene como principales objetivos (i) introducir herramientas y metodo-
logías para evaluar las intervenciones de mitigación del cambio climático en sectores clave
y para evaluar los impactos macroeconómicos del desarrollo bajo en carbono en Colombia;
y (ii) utilizando estas herramientas, proveer una evaluación inicial de los costos y del poten-
cial de mitigación que tienen las opciones bajas en carbono y las implicaciones de proseguir
una estrategia de desarrollo bajo en carbono.
Al igual que en otros países en desarrollo, Colombia es vulnerable a los impactos del cambio
climático desde distintas dimensiones. Los cambios en los niveles de precipitaciones plan-
1 El presente estudio
se finalizó en el anõ
2012 con base en la
información disponible
en su momento de
elaboración.
18 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
tean desafíos significativos para el país, dada la importancia de los proyectos de generación
hidroeléctrica y al potencial impacto en la producción agrícola. Con base en esta vulne-
rabilidad y comprendiendo la necesidad de una acción global, Colombia ha participado
activamente en acuerdos internacionales sobre cambio climático y ha adoptado medidas a
nivel país para enfrentar las consecuencias y causas del mismo.
Colombia no contribuye de manera significativa a las emisiones de gases de efecto inver-
nadero en el ámbito internacional (ocupa el lugar 41 entre todos los países). La gran partici-
pación de la generación hidroeléctrica (70 por ciento de la capacidad instalada) hace que el
sector energético sea uno de los que menor nivel intensivo en carbono tiene en el mundo.
El país también tiene un nivel emisiones relativamente bajo per cápita. El 38 por ciento de
las emisiones de GEI de Colombia provienen del sector agrícola, el 14 por ciento del cambio
de uso del suelo (deforestación), el 37 por ciento de la producción y consumo de energía
(de cuyo porcentaje la mayor participación corresponde al sector transporte), y el 11 por
ciento restante a los desechos y emisiones de los procesos industriales (como el cemento).
En la formulación de la estrategia para mitigar el impacto del cambio climático en el país,
el Gobierno ha puesto el foco en identificar las medidas para disminuir las emisiones de
carbono que están en línea con los objetivos del desarrollo económico y social del país.
Este principio ha sido primordial en la selección de las intervenciones de bajas emisiones de
carbono que se evaluaron para este informe.
2. Opciones de mitigación por sector
Utilizando una metodología costo-beneficio económico común, los equipos de exper-
tos en los sectores energía, transporte y AFOLU (agricultura, silvicultura y otros usos del
suelo, por sus siglas en inglés), evaluaron una selección de casos promisorios de inter-
venciones bajas en emisiones de carbono. Si bien se realizó un intento para evaluar las
de mayor envergadura y mejores perspectivas en Colombia, no se han evaluado todas
las opciones de mitigación debido a las limitaciones de tiempo, recursos e informa-
ción.2 Se utilizaron tres criterios principales para seleccionar las intervenciones de bajas
emisiones de carbono: (a) gran potencial para reducir las emisiones de GEI, (b) buenos
retornos económicos, y (c) alta probabilidad de ser implementadas (en relación con la
factibilidad técnica, política y social).
A. Energía
Los retornos financieros y económicos de numerosos proyectos de eficiencia energé-
tica son elevados y pueden aportar otros beneficios para el país tales como mejorar la
competitividad de la industria y reducir las cargas en horas pico de consumo. No obs-
tante, la huella de bajo carbono del sector energético de Colombia tiene un potencial
mucho menor para la reducción de las emisiones comparado con otros países en los
que la generación hidroeléctrica no es abundante. La dependencia de Colombia de la
generación hidroeléctrica y la vulnerabilidad que ello implica en cuanto a los riesgos
del cambio climático, son argumentos convincentes para ampliar las fuentes de gene-
ración renovable no convencional de energía. La reducción de los costos tecnológicos
y de desarrollo de algunas fuentes de energías renovables no convencionales, las hacen
más atractivas en Colombia y pueden servir para diversificar el sector energético, domi-
nado por la generación hidroeléctrica.
2 Se excluyeron del análsis
las medidas para las
cuales la información
disponible era
insuficiente, incluyendo
las medidas en los
sectores de producción,
almacenamiento,
transmisión y refinación
de petróleo, gas y
petroquímicos.
resumen ejeCutivo | 19
(1) Eficiencia energética
Todas las intervenciones de eficiencia energética que se evaluaron – iluminación residen-
cial y comercial, refrigeración, motores industriales y alumbrado público – fueron defi-
nidas como opciones “gana-gana” para la reducción de GEI, es decir, generan beneficios
económicos positivos sin considerar sus beneficios por el cambio climático. Igual que en
otros países, el reemplazo de la iluminación incandescente con bombillos de bajo consu-
mo produjo los retornos financieros y económicos más elevados. El mejoramiento de la
eficiencia de los motores en el sector industrial también tiene un buen potencial, hacién-
dose eco de un estudio de la UPME – Unidad de Planeación Minero Energética, adscrita al
Ministerio de Minas y Energía - que estima que el reemplazo de los motores obsoletos o
sobredimensionados puede resultar en ahorros de entre el 5 y el 25 por ciento en el con-
sumo de electricidad, entre otros beneficios. Las medidas que el gobierno de Colombia
puede adoptar para mejorar los programas existentes de eficiencia energética incluyen
un mejor sistema de etiquetado, campañas de información y mejora de estándares. En el
caso de los motores y el alumbrado público con consumo eficiente de energía, el estudio
recomienda aprender de un número de iniciativas piloto en áreas concentradas o indus-
trias antes de extender los programas a nivel nacional.
(2) Sustitución de combustible
La sustitución del carbón por gas natural para utilizar en las calderas industriales de pe-
queña y mediana escala tiene un gran potencial en Colombia. Las emisiones de CO2, PM,
NOx y SOx provenientes de las calderas de carbón han llevado a un deterioro importante
en la calidad del aire en Colombia, al mismo tiempo que los costos de mantenimiento y el
espacio para almacenar el combustible para las calderas de carbón es considerablemente
mayor que en el caso del gas. El reemplazo del carbón por el gas natural podría reducir
hasta en un 52% las emisiones de GEI que producen las calderas de carbón, reduciendo
a su vez un 96 por ciento las emisiones de material particulado. En 2008, un estudio del
DNP estimó que se producían aproximadamente 6.000 muertes en Colombia como resul-
tado de la pobre calidad del aire.
El informe recomienda realizar un proyecto piloto en la zona del Valle de Aburrá, región que
cuenta con una elevada densidad de calderas que actualmente utilizan carbón y que está
próxima a empresas distribuidoras de gas natural. Con el fin de avanzar en un programa de
reemplazo de calderas, se requiere una auditoría más completa respecto de la cantidad y
tamaño de las calderas que se encuentran próximas a las empresas distribuidoras de gas
natural. Entre los incentivos que podrían estimular un programa de conversión de calderas
se encuentran los préstamos a bajo interés para las pequeñas y medianas empresas, con el
propósito de apoyarlas en la transición al gas natural.
(3) Tecnologías de bajas emisiones de carbono para la generación de electricidad
El régimen de vientos de Colombia ha sido clasificado entre los mejores de América del
Sur. Al mismo tiempo, se están explorando los recursos geotérmicos del país para su de-
sarrollo comercial. Las intervenciones de energías renovables como la eólica y la solar, son
atractivas para Colombia dados la reducción en los costos tecnológicos y de desarrollo. Más
importante aún, las tecnologías de energías de bajas emisiones de carbono tales como la
geotérmica, eólica, y solar, pueden proveerle diversificación al sector eléctrico de Colombia
20 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
que está dominado por la generación hidroeléctrica, utilizando recursos nacionales. En este
contexto, el estudio analizó dos inversiones de energías renovables representativas: (i) un
parque eólico de 893 MW en La Guajira y (ii) un conjunto de centrales geotérmicas con una
capacidad de generación de 379 MW.
El análisis determinó que las energías eólica y geotérmica están próximas a ser económica-
mente viables en Colombia, especialmente si se las compara con las centrales eléctricas de
carbón. Sin embargo, desde el punto de vista financiero es muy difícil que los proyectos de
energía eólica (y tal vez los proyectos de energía geotérmica cuando dichos proyectos estén
próximos a su implementación) compitan con las tecnologías convencionales. Si bien las re-
glamentaciones vigentes en Colombia permiten pagos de energía en firme a las plantas de
generación eólica, dichos pagos pueden devaluarse, quizás significativamente, comparados
con el aporte que las centrales eólicas realizan a la confiabilidad del sistema en Colombia.
Con el fin de promover la energía eólica y geotérmica en Colombia, el Gobierno puede reforzar
la recolección de datos de los recursos como un servicio público, mejorar el acceso a la inves-
tigación y desarrollo de la tecnología, y modernizar el acceso de la red a la energía eólica. Tam-
bién podría desempeñar un rol más activo mediante la promoción del acceso a instrumentos
financieros destinados a reducir las emisiones de GEI. Además del financiamiento internacio-
nal, el Gobierno podría proveerles incentivos financieros a los desarrolladores de proyectos de
energía eólica a través de mecanismos fiscales, incluyendo créditos fiscales para la inversión, o
a través de contribuciones al Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No
Interconectadas (FAZNI). En cuanto a la energía geotérmica, el Gobierno puede prestar asis-
tencia para superar los riesgos de exploración críticos, si no es financiando directamente las
perforaciones de ensayo, al menos estableciendo otros incentivos fiscales para las empresas,
tales como la postergación del pago de impuestos o deducciones contra ingresos futuros.3
B. Transporte
Como en muchas partes del mundo, el transporte es la fuente de crecimiento más rápida
de emisiones de gases de efecto invernadero. En Colombia, el sector transporte es el mayor
consumidor de combustibles fósiles. El estudio estimó que, como resultado del consumo
de combustible proyectado, las emisiones de CO2 provenientes del sector transporte se in-
crementarían de 24,2 millones de toneladas en el año 2012 a 46 millones de toneladas en el
2040. El crecimiento es impulsado principalmente por el diésel, cuyo consumo y emisiones
podrían incrementarse en un 127 por ciento en el mismo período. El estudio evaluó las in-
tervenciones de bajas emisiones de carbono en tres principales subsectores del transporte:
transporte público, transporte de carga y vehículos privados.
(1) Transporte público
Con una participación de entre el 65 y el 85 por ciento de los viajes motorizados, el transpor-
te público todavía es el modo más importante en las ciudades de Colombia. No obstante, la
baja calidad del mismo ha provocado un cambio hacia los automóviles privados y las moto-
cicletas, buses ilegales y moto-taxis. En el año 2011, se vendieron 327.000 vehículos nuevos
que representaron la mayor cantidad de unidades vendidas en un solo año y un incremento
del 33 por ciento respecto del año 2010. El análisis de las intervenciones de bajas emisiones
de carbono en el sector del transporte público se complica por el hecho de que existen
numerosos beneficios secundarios, incluyendo aquellos en salud por el mejoramiento de la
3 La ley 1715 de 2014
expedida por el Gobierno
Nacional busca promover
la integración de las
energías renovables
no convencionales al
sistema energético
colombiano mediante:
1. La entrega de
excedentes de energía
de fuentes renovables
no convencionales
producida por los
autogeneradores. 2.
Incentivos tributarios
como reduccion la
deducciones para
la declaración de
renta. 3. Incentivos
arancerlarios para
las importaciones de
tecnologias destinadas
a la generación de
fuentes renovables
no convencionales.
4. Reduccion en la
tasa de depreciacion
acelerada de equipos.
5. La investigación
y generación de
información para el
sector.
resumen ejeCutivo | 21
calidad del aire, la reducción del número de accidentes y un mayor acceso a los servicios de
transporte por parte de los grupos de bajos ingresos.
Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá (SITP)
El objetivo del SITP es mejorar la eficiencia del transporte urbano, reduciendo la cantidad
excesiva de vehículos mediante la regulación de la cantidad de buses y su frecuencia en
una ruta dada. Bajo esta intervención, la flota de buses en Bogotá se reduciría de aproxi-
madamente 20.000 a 12.000 unidades sin una reducción en el servicio global al eliminar
la redundancia de rutas y mejorar la eficiencia de toda la flota. Los resultados de la medida
son menos kilómetros recorridos por vehículo y reducciones en el consumo de diésel y en
las emisiones de GEI. Con la implementación del SITP, las emisiones de CO2 del transporte
público se podrían reducir en un 44 por ciento en el año 2040. Además, al reemplazar el 60
por ciento de la flota diésel por buses eléctricos, las emisiones de CO2 se podrían reducir en un
66 por ciento en el 2040 comparado con la línea base es decir, solamente con los buses diésel.
Sistemas de Transporte Público Urbano (BRT)
Los sistemas de Transporte Público Urbano (BRT) que constituyen una alternativa eficiente y ac-
cesible a los sistemas de trenes urbanos se han extendido en Colombia y en todo el mundo en
los últimos años. Los sistemas BRT reemplazan a los sistemas tradicionales con buses articulados
de alta capacidad que reducen el consumo de combustible por pasajero y las emisiones de ga-
ses de efecto invernadero; imitan a un sistema de trenes moderno que tiene carriles exclusivos,
incluyendo un sistema de líneas alimentadoras, un sistema de pre-pago de pasajes, y ascenso
y descenso de pasajeros en plataformas. Comparado con los sistemas de rieles, el sistema de
buses mantiene un importante grado de flexibilidad en las rutas y expansión futuras. Habiéndose
implementado primero en Bogotá, actualmente se están implementando los programas BRT en
cinco capitales departamentales: Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena y Pereira. El programa
BRT completo en estas cinco ciudades incluye la construcción de 447 kilómetros de carriles ex-
clusivos para buses, de los cuales 282 km se han puesto en funcionamiento a partir del año 2012.
Sistema Estratégico de Transporte Público (SETP)
El programa SETP está destinado a mejorar los sistemas de transporte público existentes en
ciudades de tamaño mediano (250.000 a 600.000 habitantes) a través de la optimización del
suministro de vehículos y sistemas de transporte relacionados. Las medidas típicas de este
programa incluyen un sistema unificado de cobro de la tarifa, terminales de transferencia,
paraderos, control de información sobre tránsito y transporte, y construcción y manteni-
miento vial. Se estimó que la implementación del SETP resultaría en una reducción proyec-
tada al año 2040 del 63 por ciento en las emisiones anuales de CO2 por parte del transporte
público en las seis ciudades en las que se ha implementado.4
(2) Transporte de carga
El transporte por carretera representa el 64 por ciento del transporte total de carga en
Colombia, seguido por el ferrocarril que es utilizado principalmente para el transporte de
carbón (33 por ciento) y del fluvial (3 por ciento). La antigüedad promedio de la flota de
camiones en Colombia es de 19 años, mientras que en el año 2010 en el caso de México era
de 13 años y en Brasil de 16 años.
4 Seis ciudades ya han
desarrollado planes del
SETP y fue en dichas
ciudades donde se
realizó la evaluación
de la intervención. Las
ciudades son Armenia,
Pasto, Popayán, Sincelejo,
Santa Marta, y Montería.
22 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Mejoras en las técnicas de conducción de los vehículos de carga
Con mejores técnicas de conducción, los conductores de vehículos de carga pueden reducir
significativamente el consumo de combustible y por ende las emisiones de CO2. Específica-
mente, al evitar la aceleración rápida y frenar innecesariamente, manteniendo una veloci-
dad constante cuando sea posible y sin hacer funcionar el motor en forma continua a altas
revoluciones por minuto (RPM). Con la implementación de un programa de conducción
similar al programa SmartWay de los Estados Unidos, y asumiendo que la mitad de todos
los conductores de vehículos de carga en Colombia participan en el programa, se estima
que el consumo de combustible de las empresas que participarían en dicho programa en
Colombia podría reducirse en hasta un 7 por ciento y con ello, las emisiones de CO2 en 6,2
millones de toneladas entre los años 2012 y 2040. Los beneficios del programa, en gran
medida por el menor consumo de combustible, pesan más que los costos, haciendo que la
intervención sea atractiva tanto financiera como económicamente.
(3) Transporte privado
Vehículos eléctricos de batería y tasas de congestión en la ciudad de Bogotá
La ventaja con la que cuenta Colombia para promover el uso de Vehículos Eléctricos de
Batería (VEB) para su flota de vehículos privados radica en que cerca del 70 por ciento de la
electricidad del país es generada por centrales hidroeléctricas domésticas. No sólo los ve-
hículos eléctricos alimentados por hidroelectricidad producirían en general reducciones en
las sustancias contaminantes a nivel local y global si no que, dados los costos de la gasolina,
los consumidores alcanzarían grandes ahorros en el costo del combustible al pasar de la
tecnología de motores con combustión interna a los vehículos eléctricos de batería.
Actualmente Bogotá aplica restricciones al tránsito para los vehículos privados pero la tasa
de motorización continúa aumentando. Una solución podría ser un sistema de tasas de
congestión. Bajo dicho programa, los usuarios de vehículos privados pagan una tarifa para
conducir en áreas específicas durante días y horas predeterminados, por lo general con una
tarifa mayor para las horas pico. En las zonas incluidas en esta restricción, las emisiones de
CO2 se han reducido en un 19,5 por ciento en Londres y en un 18 por ciento en Estocolmo.
Las tasas de congestión junto con el mayor uso de los VEB producirían una reducción en
emisiones acumuladas de 41 millones de toneladas de CO2 entre los años 2012 y 2040. Si
bien los costos de implementación de la tecnología VEB son elevados, los ahorros en los
costos de operación del parque automotor son mayores.
Los elevados costos iniciales de las baterías y el costo de la complejidad para instalar puntos
públicos de recarga, pueden impedir la implementación de los vehículos eléctricos (lo que
hace que el programa no sea económicamente viable en la actualidad). Otra limitación son
las barreras comerciales a la importación de vehículos eléctricos, como los elevados arance-
les aduaneros, que podrían impedir o detener la ejecución de los programas de importación
de vehículos eléctricos o híbridos en Colombia.
C. Agricultura, silvicultura y uso del suelo (AFOLU)
En la actualidad el sector AFOLU representa más de la mitad de las emisiones de GEI de
Colombia, incluyendo las emisiones producidas por la deforestación, el ganado, y los ferti-
resumen ejeCutivo | 23
lizantes. Existe un gran potencial para el desarrollo agrícola y forestal en Colombia, y dicho
potencial tiene implicaciones para el desarrollo económico regional y nacional así también
como para las emisiones de GEI. La agricultura y otras actividades de uso del suelo se han
beneficiado con la reducción del nivel de violencia rural durante la última década. Se espera
que las actividades de deforestación se reduzcan al pasar los bosques a planes de gestión
exclusivos y a medida que se desarrolla la economía local en sus áreas circundantes. Una
adecuada gestión del desarrollo agrícola podría resultar en un menor nivel de emisiones
producidas en el sector ganadero, donde la productividad históricamente ha sido extrema-
damente baja. Grandes extensiones de tierra, especialmente en la región del Orinoco, están
siendo explotadas para madera comercial y otros cultivos de plantación (palma, árboles
frutales, y café). A través de su aporte a la captura de carbono en suelo y biomasa leñosa,
las plantaciones comerciales podrían aportar reducciones significativas en las emisiones de
carbono netas. Desde el punto de vista de las emisiones, las intervenciones evaluadas más
importantes en el sector AFOLU fueron las relacionadas con la prevención de la deforesta-
ción, las plantaciones comerciales y el ganado.
(1) Prevención de la deforestación
El manejo sostenible de los bosques naturales tiene un importante potencial de mitigación
en Colombia puesto que el 55 por ciento del territorio del país está cubierto por bosques
naturales. En la actualidad, son pocos los programas de manejo sostenible que se encuen-
tran en marcha. Casi el 50 por ciento de los bosques del país ha sido otorgado a descen-
dientes de origen africano y a las comunidades indígenas, lo que le ha dado importancia a
los programas forestales tanto desde el punto de vista social como económico. Se han pro-
puesto proyectos que apuntan a reducir la deforestación y la degradación de los bosques
(REDD+5) para enfrentar el problema de la mala gestión de la tala selectiva de bosques. Una
estimación conservadora es que los proyectos REDD+ se podrían implementar en 2,5 millo-
nes de hectáreas (ha) en las regiones del Amazonas y costa del Pacífico. Entre los beneficios
que resultan de las intervenciones REDD+ es que pueden proveer incentivos monetarios
a las comunidades locales para el manejo y protección de los bosques. Dicho ingreso está
destinado a compensar a las comunidades por el ingreso que no reciben de más por la
venta de la madera o por la no transformación de los bosques en zonas de cultivo. REDD+
es también una alternativa atractiva para los inversores en los mercados de carbono. Las
intervenciones evitarían la deforestación de unas 27.500 ha en la costa del Pacífico y de
12.500 ha en la región del Amazonas por año. Una limitación esencial para las actividades
de REDD+ es que el marco para el apoyo internacional aún se está negociando y que ello
demoró la firma de acuerdos REDD+ y la transferencia de los recursos financieros a las co-
munidades de las zonas forestales.
(2) Plantaciones comerciales
Las plantaciones forestales de gran escala abarcan hoy en Colombia sólo 20.000 ha apro-
ximadamente, pero ofrecen una estrategia promisoria para la mitigación del impacto del
cambio climático a largo plazo, considerando los planes de expansión propuestos por el
Gobierno y el sector privado. Se evaluó un escenario elevado de 4 millones ha de plantacio-
nes forestales entre los años 2012 y 2040, de las cuales el 6 por ciento se localiza en la región
andina, el 19 por ciento en la región del Caribe, y el 75 por ciento en la región del Orinoco. La
implementación de la intervención propuesta supondría una captura de carbono en suelo
de aproximadamente 44 millones de toneladas de CO2e/año, o cerca de la mitad de las
5 Reducción de Emisiones
por Deforestación y
Degradación (REDD).
Según la ONU, “REDD
+” va más allá de la
deforestación y la
degradación forestal, e
incluye la conservación,
la gestión sostenible
de los bosques, y el
aumento de las reservas
forestales de carbono.
24 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
actuales emisiones de Colombia. La suma de las inversiones del sector privado requeridas
para los 4 millones ha, alcanza alrededor de los US$450 millones anuales, que se supone
serán provistos por los inversores y los bancos comerciales dada la rentabilidad de las plan-
taciones de madera comercial. Otras plantaciones comerciales que se evaluaron incluyeron
el caucho (260.000 ha) y los árboles frutales (395.000 ha). Aparte de las cuestiones de segu-
ridad rural, las principales barreras para las plantaciones comerciales son la infraestructura
relativamente subdesarrollada en áreas promisorias, la escasez de mano de obra, la falta de
conocimientos técnicos (know-how), y las limitaciones y sensibilidades que persisten en
relación con una reforma agraria. Actualmente, el Gobierno está trabajando en una nueva
política agraria cuyo objetivo es proteger a los pequeños terratenientes al mismo tiempo
que permitir el cultivo en granjas de mayores tamaños y económicamente más viables.
(3) Sector ganadero
El sector ganadero es uno de los que más contribuye a las emisiones de GEI actuales y
futuras de Colombia. A nivel nacional hay aproximadamente 39 millones ha de pastos, en
un área de suelo total de 113 millones ha. Solamente entre el 2010 y el 2011, la cantidad de
cabezas de ganado se incrementó de 24 a 27 millones de cabezas. En Colombia se están
promoviendo varios programas para mejorar la productividad y sostenibilidad de la produc-
ción ganadera, incluyendo los sistemas silvopastoriles y de pastos mejorados. Los sistemas
silvopastoriles intensivos constituyen una forma de explotación agroforestal que combina
los pastos para el ganado con la producción de forraje, madera, o frutas. Ofrecen una alter-
nativa para convertir extensas áreas de cría de ganado con baja productividad en modelos
de producción más eficiente con una mayor capacidad de carga animal y la producción de
cultivos comerciales. La plantación y manejo de árboles y arbustos contribuye a mejorar la
calidad de los pastos mediante la fijación del nitrógeno, aporta la sombra de los árboles
para el ganado a fin de reducir el estrés por calor, a mejorar la calidad del forraje con es-
pecies leguminosas con alto contenido de proteína, y a una mejor captura de carbono en
suelo en relación con los pastos tradicionales. De acuerdo con la Federación Colombiana de
Ganaderos (FEDEGAN), estos sistemas pueden aumentar la capacidad de carga promedio
de las pastos de 0,71 a 3,3 unidades de ganado por hectárea.
En la actualidad, Colombia tiene aproximadamente 20 millones de hectáreas con pastos de
baja productividad y, mientras sólo 5.000 ha están actualmente bajo sistemas silvopastoriles
intensivos, estos sistemas se podrían conservadoramente expandir a 3,8 millones ha en todo
el país. Las principales barreras para la rápida expansión de sistemas de este tipo son la poca
comprensión que existe entre los ganaderos sobre la manera de implementarlos, sus costos
y beneficios, y la falta de servicios de extensión. El Ministerio de Agricultura ha adoptado este
proceso de expansión entre sus tareas, lo cual servirá para vencer algunas de estas barreras.
3. Evaluación macroeconómica
Es importante para los gestores de política entender cómo un programa de desarrollo
bajo en carbono puede afectar la macroeconomía, incluyendo el ingreso y empleo na-
cionales. Para explorar estos impactos macroeconómicos, el estudio utiliza un modelo
de equilibrio general computable (denominado MEG4C) aplicado. El modelo fue desa-
rrollado por el DNP el cual fue modificado y vinculado con el análisis costo-beneficio
para permitir la evaluación de una variedad de intervenciones para la mitigación del
impacto del cambio climático en Colombia.
resumen ejeCutivo | 25
Específicamente, es importante conocer cómo las intervenciones que se implemen-
tan en un sector podrían tener impactos positivos o negativos en otros sectores.
Mediante la evaluación de varios tipos representativos de intervenciones de bajas
emisiones de carbono – que representan casi el 60 por ciento de la reducción de
emisiones del estudio – es posible indicar la dirección y magnitud esperadas de los
efectos macroeconómicos de intervenciones específicas para mitigar el impacto del
cambio climático en Colombia.
El análisis sugiere que las mejoras en la eficiencia energética, como los bombillos efi-
cientes y el reemplazo y chatarrización de neveras, tendrán impactos macroeconómicos
positivos en el PIB y el empleo. De particular interés es el impacto que las inversiones en
plantaciones forestales y proyectos de similar naturaleza que reportan captura de car-
bono podrían tener sobre el PIB y el empleo. Y a diferencia del caso general en el que el
consumo de energía está correlacionado positivamente con las emisiones, un incremen-
to en la producción del sector forestal reduce las emisiones de CO2. La aplicación de los
impuestos ambientales también se analizó como parte del análisis macroeconómico y
demuestra que el destino de los ingresos generados por los impuestos ambientales tiene
un gran impacto sobre el crecimiento económico así como sobre las emisiones de GEI.
El análisis macroeconómico demuestra la importancia de considerar no sólo los impactos
directos de las intervenciones de bajas emisiones en las variables macroeconómicas como
el PIB y el empleo, sino de los efectos más amplios sobre el resto de la economía, a través de
los eslabonamientos hacia atrás de los mercados de capital y trabajo.
4. Análisis integrado: escenario de bajas emisiones de carbono
A. Potencial para la reducción de las emisiones de carbono
La implementación de las intervenciones de bajas emisiones de carbono en los sec-
tores de energía, transporte y AFOLU, le permitiría a Colombia mantener y reducir
realmente sus emisiones de GEI en las próximas tres décadas. Las estimaciones se
basan principalmente en una agregación de las intervenciones de bajas emisiones
de carbono por sector, más algunos ajustes con el fin de considerar las brechas en el
análisis sectorial. Bajo una trayectoria de emisiones de la línea base para Colombia
hasta el año 2040, las emisiones podrían aumentar aproximadamente un 1,3 por
ciento anual, alcanzando aproximadamente 250 mtCO2 en el 2040. Si Colombia im-
plementara las intervenciones sectoriales evaluadas en el presente estudio, se po-
drían reducir las emisiones hasta en 200 mtCO2 en el 2040, llegando a un nivel de 50
mtCO2 en el mismo año. La reducción de las emisiones dependería en gran medida
de cuán rápido o extensamente se desarrollan en Colombia las actividades del sector
AFOLU. A la luz de estas grandes incertidumbres, se presentan varios escenarios para
el sector en la Figura 1, que representan el potencial bajo, mediano y alto para las
reducciones. Las intervenciones en el sector transporte podrían proveer un potencial
de reducción de alrededor de 50 mtCO2 para el año 2040. El potencial de reducción
de las emisiones en el sector energía incluye las intervenciones de eficiencia ener-
gética y energías renovables del Capítulo 2, a las que se añaden las estimaciones
recientes del potencial mecanismo de desarrollo limpio para la eficiencia energética
y las energías renovables en los sectores de energía e industrial.
26 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 1| Emisiones de GEI de Colombia por Sector, 2002-2040
300,000,000
250,000,000
200,000,000
150,000,000
100,000,000
50,000,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figure 1 | Colombia GHG emissions by sector, 2012-2030
Transport
Energy
AFOLU - med scenario
AFOLU - low scenario
AFOLU - high scenario
Carbon Emission
300.000.000
250.000.000
200.000.000
150.000.000
100.000.000
50.000.000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figure 1 | TITULO EN ESPAÑOL
Transporte
Energía
AFOLU - escenario medio
AFOLU - escenario bajo
AFOLU - escenario alto
Emisiones de CO2
B. Marco para la estrategia de desarrollo bajo en carbono
Un principio importante de la estrategia de cambio climático de Colombia ha sido el
alineamiento del desarrollo bajo en carbono con las metas de desarrollo económico más
amplias del país. También se demostró que existen numerosos proyectos de bajas emisio-
nes de carbono en Colombia que tienen buenas tasas de retorno económico y social. En
la Tabla 1 se muestra, en forma cualitativa, la forma en la que las intervenciones de bajas
emisiones de carbono pueden contribuir a las metas de desarrollo económico asociadas
con el crecimiento del ingreso nacional, la competitividad, la sostenibilidad y resiliencia,
y la inclusión social.
Tabla 1 | Intervenciones de bajas emisiones de carbono
Objetivos Energía Transporte AFOLU
Crecimiento
Económico
Energía
renovable
Sistemas de
transporte público
urbano (BRT); ve-
hículos eléctricos
Plantaciones comer-
ciales, producción de
frutas y hortalizas
Competitividad Eficiencia
energética
BRT; SETP; SITP;
eficiencia en el
transporte de
carga
Pasturas mejoradas;
aumento de la pro-
ductividad en el sector
ganadero
Sostenibilidad/Resil-
iencia
Energía
renovable
BRT, SETP, SITP,
transporte no mo-
torizado; vehículos
eléctricos
REDD+, sistemas silvo-
pastoriles;
Inclusión
Energía
renovable
para el acceso
SITP, BRT, SETP,
transporte no
motorizado
Producción de frutas y
hortalizas
resumen ejeCutivo | 27
C. Tendencias de Desarrollo y Políticas de Bajos Emisiones de Carbono
Se espera que varias tendencias significativas de desarrollo impacten altamente las emi-
siones de GEI de Colombia en las próximas décadas. Algunas son comunes a otros países
con niveles de desarrollo similares. Sin embargo, otras son específicas de la región y el país.
Energía hidroeléctrica. Como se ha señalado, el dominio de la energía hidroeléctrica es
una de las principales razones de la baja intensidad de carbono del sector energético Co-
lombiano. A pesar del notable potencial sin explotar, existen incertidumbres en cuanto a
la rapidez con que se pueden desarrollar los recursos hidroeléctricos restantes y las vulne-
rabilidades a sequías e inundaciones que se podrían crear por la construcción de nuevas
hidroeléctricas sin mayor capacidad de almacenamiento de agua. Se espera que el cambio
climático modifique la variabilidad en los patrones de lluvia y de escorrentía.
• Barreras a superar. Mejorar la gestión de los aspectos sociales / ambientales en desa-
rrollo de la energía hidroeléctrica puede ayudar a reducir los retrasos en la expedición
de las licencias y la construcción. El tamaño también importa: el desarrollo de las plantas
más pequeñas a menudo tiene la ventaja de tener menores impactos ambientales/so-
ciales, tiempos más cortos de expedición las licencias, mayor facilidad de financiación, y
períodos de construcción más cortos. Sin embargo, las plantas hidroeléctricas pequeñas
a filo de agua se encuentran expuestas a mayor riesgo a la variabilidad climática.
• Proyectos de control de agua multipropósito. Una de las limitaciones del sistema
de energía hidroeléctrica actual en Colombia es la falta de capacidad de almacenamien-
to para regular los flujos durante las estaciones húmedas y secas. El aumento de esta
capacidad a través de proyectos de control de agua de aguas multipropósito podría
ayudar a reducir los impactos de la sequía y las inundaciones y reducir los efectos sobre
la producción de energía, en comparación con las plantas a filo de agua.
Combustibles fósiles. La producción de petróleo, gas y carbón se ha expandido. Si bien
hay crecientes presiones financieras y de desarrollo para aumentar el consumo interno de
carbón para la generación de energía y el uso industrial, esto sería elevar las emisiones
de GEI. En los próximos años, los impuestos internacionales de carbono podrían afectar
la industria colombiana de carbón y sus exportaciones, así como de otros hidrocarburos
(petróleo y gas natural).
• Diversificación energética. Los combustibles fósiles, especialmente el gas natural,
han sido importantes en la diversificación del sector eléctrico, más allá de la hidroelec-
tricidad. El país podría diversificar aún el sector con una serie de tecnologías energéticas
renovables y de bajas emisiones de carbono (eólica, geotérmica, biomasa y solar), que
son cada vez más competitivas a medida que los costos tecnológicos caen y los costos
de las fuentes de energía convencionales aumentan.
• Gas natural y carbón nacional. Si el carbón fuera más utilizado en el país, esto
podría diversificar la matriz energética; pero también aumentaría las emisiones de
carbono. Cuando se incluyen tanto los costos operativos y sociales / ambientales, el
gas natural es por lo general el combustible preferido para los consumidores residen-
ciales, comerciales e industriales, en sectores tales como la electrónica, alimentos y
bebidas, y la generación de energía.
28 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Urbanización. La urbanización en Colombia durante los últimos 40 años - más de las
tres cuartas partes de la población vive en las ciudades - ha llevado al aumento de la
demanda para muchas actividades de alto consumo energético como la iluminación y
el aire acondicionado para los edificios, la generación de calor y electricidad para la in-
dustria, el suministro de agua y saneamiento, y la movilidad. La urbanización ha llevado
a un rápido aumento de la propiedad de automóviles, lo que contribuye a una mayor
congestión, el consumo de productos derivados del petróleo y mayores emisiones de GEI.
Sin embargo, la demanda de transporte también ha estimulado el desarrollo de sistemas
públicos más eficientes, como Transmilenio. Además de las políticas y programas que el
país está llevando a cabo para mejorar el transporte público, otros temas transversales
son los siguientes:
• Administración del crecimiento de los vehículos privados: al limitar el uso del vehí-
culo privado, los sistemas generales de transporte urbano pueden operar de manera más
eficiente. Colombia podría limitar las tasas de motorización mediante el aumento de los
impuestos a los combustibles y de vehículos (que son bajos según los estándares interna-
cionales), que, a su vez, podría generar ingresos para los programas de transporte urbano.
Como se señaló anteriormente, la tasa de congestión, que ahora es más fácil de aplicar por
los avances en las técnicas de peaje electrónico, podría reducir drásticamente el tráfico y la
congestión y también ser una fuente de ingresos.
• Combustibles limpios y vehículos: flotas de vehículos públicos y privados podrían ser
menos intensivas en carbono a través de los programas de inspección y mantenimiento,
los cuales que ponen fuera de circulación a las unidades ineficientes, altamente contami-
nantes. Hay una serie de relativamente nuevas opciones tecnológicas y de combustible
que pueden reducir los contaminantes globales y locales, incluyendo las baterías eléctricas
y los vehículos híbridos, vehículos de gas natural y diésel limpio. La reducción de los altos
derechos de aduana para las tecnologías de transporte de bajas emisiones de carbono y el
establecimiento de programas de investigación y desarrollo podrían facilitar la adopción
de tecnologías de transporte urbano menos intensivas en carbono.
Uso del Suelo. El futuro de la gestión del uso del suelo en Colombia es un comodín im-
portante de las emisiones de GEI. El Gobierno planea ampliar las actividades agrícolas y
forestales que podrían reducir las emisiones y secuestrar grandes cantidades de carbono.
Entre las políticas para fomentar el desarrollo agrícola se encuentran:
• El mantenimiento de la seguridad. Para atraer la inversión en la agricultura y la silvicul-
tura, el gobierno tiene que garantizar la seguridad rural.
• Programas proagrarios. Campesinos desplazados podrían ser alentados a volver a la
agricultura a través de los programas de restitución de tierras y titulación de tierras, la pres-
tación de servicios de asistencia técnica y extensión, la conexión con los mercados para la
comercialización de la producción, los incentivos para la inversión en infraestructura y la I
+ D en el sector.
• Acceso a crédito. La vinculación de los programas de crédito para los pequeños agricul-
tores a las prácticas de gestión sostenible de la tierra (como en Brasil) puede beneficiar a
los agricultores y reducir las tasas de deforestación.
resumen ejeCutivo | 29
• Mercado de tierras eficiente. El desarrollo a gran escala requiere de un mercado de
tierras más eficiente, lo que podría implicar el aumento del impuesto agrícola y devolver la
tierra que fue expropiada por grupos armados. Otros sistemas podrían ofrecer concesiones
en terrenos baldíos o para los pequeños agricultores y cooperativas.
Impactos del Cambio Climático. El DNP y otros han demostrado los riesgos de Colombia
por cuenta del cambio climático, incluidas las repercusiones en la disponibilidad de agua
y la producción económica en sectores sensibles al clima, como la agricultura y la silvicul-
tura. Por lo tanto, las políticas de bajas emisiones de carbono deben ser diseñadas de una
manera que consideren los riesgos del cambio climático, y en lo posible, contribuyan a la
sostenibilidad y la resiliencia. Algunas políticas y acciones sensibles al clima que Colombia
puede asumir mientras persigue un desarrollo bajo en carbono son:
• Evaluar la vulnerabilidad climática. La vulnerabilidad de la agricultura, la pesca,
la ganadería, la silvicultura, y la energía hidroeléctrica al cambio climático deben ser
estimadas, no sólo para los escenarios de desarrollo con bajas emisiones de carbono,
sino también para el escenario base de Colombia (ejemplo: plantas hidroeléctricas y
cultivos forestales).
• Construir en resiliencia. Para los sectores sensibles al clima, se pueden tomar medidas
para reducir los riesgos climáticos. Como se señaló anteriormente, los proyectos de con-
trol de agua de multiusos podrían mejorar los flujos hídricos, reducir las inundaciones
y facilitar el riego, lo cual ampliaría enormemente la productividad de los cultivos de
arroz y otros. Evaluaciones de riesgos actualizadas (por ejemplo, planear la infraestruc-
tura para una inundación de 100 años) deben llevarse a cabo y utilizarse para fines de
planificación. En la aplicación de la “energía firme”, los planificadores deben conocer y
comprender los impactos climáticos.
5. Resumen y conclusiones
Una de los principales aportes del estudio son los instrumentos adoptados para evaluar las
acciones y programas de mitigación del cambio climático: una herramienta microeconó-
mica (análisis de costo-beneficio) evaluó los proyectos de bajo carbono específicos, y una
herramienta macroeconómica (Modelo MEG4C) evaluó el impacto de las medidas de bajas
emisiones de carbono y programas sobre la economía en general.
El análisis de costo-beneficio permite comparaciones intersectoriales de las acciones de
bajas emisiones de carbono, en términos de potencial y los costos de mitigación, lo cual
es importante para las autoridades al momento de decidir el uso óptimo de los fondos de
mitigación del cambio climático ya sean de fuentes nacionales o internacionales. El análisis
macroeconómico demuestra la importancia de considerar no sólo los impactos directos de
las medidas de bajas emisiones de carbono en las variables macroeconómicas (como el PIB
y el empleo), sino también los efectos económicos más amplios, como los eslabonamientos
hacia atrás los mercados de factores, que de acuerdo a lo encontrado, son particularmente
significativos en términos de desarrollo agrícola y rural.
Los resultados del estudio pueden alimentar el creciente acervo de conocimientos en
Colombia sobre el desarrollo bajo en carbono. Aunque muchos estudios se han reali-
30 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
zado sobre la energía y el transporte del país, en los sectores agrario y forestal han sido
limitados. El trabajo sobre AFOLU confirma el importante potencial para la mitigación,
pero también explora las muchas barreras para el desarrollo rural, como la seguridad,
la restitución de tierras, desarrollo de infraestructura y financiamiento. Como mínimo,
los análisis sectoriales demuestran que muchas medidas de bajo carbono ya se están
adoptando y se expandieron en Colombia, y que muchos de ellos están en consonan-
cia con los objetivos nacionales de desarrollo.
1. Objetivos del estudio
El objetivo de este estudio es evaluar los costos y beneficios para Colombia de seguir una
senda de desarrollo baja en carbono. Existen actividades de baja intensidad en carbono
en el corto y mediano plazo para reducir las emisiones de GEI. Una pregunta importante es
¿cuánto cuestan, no sólo desde una perspectiva financiera, sino en términos de su impacto
en el desarrollo más amplio, en términos del crecimiento económico, el empleo y la sos-
tenibilidad ambiental y social?
Desde la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro en 1992, los países en todo el
mundo han estado buscando respuestas a estas preguntas, y esencialmente, tratando de
encontrar formas prácticas y costo efectivas para limitar las emisiones de gases de efecto
invernadero dentro del contexto del desarrollo económico. Muchas son las lecciones apren-
didas en los últimos 20 años, pero aún existe una gran incertidumbre respecto del tipo de
intervenciones disponibles dentro de los distintos sectores de la economía y del costo real
o “neto” de dichas intervenciones dados los múltiples beneficios asociados a los cambios en
combustibles, tecnologías, prácticas de producción o hábitos de consumo.
El estudio “Desarrollo Bajo en Carbono para Colombia” – CEDEC, procura introducir herra-
mientas y metodologías para evaluar las posibles opciones de mitigación del cambio climá-
tico en los sectores clave de la economía: Energía, Transporte, y Uso del Suelo. Mediante el
análisis representativo de las opciones de desarrollo bajo en carbono en Colombia y utili-
zando una metodología común (ver Recuadro 1), el estudio provee una visión sobre algu-
nas de las áreas prioritarias para la mitigación del cambio climático en el país, identificando
barreras que se presentan a la implementación de dicha medida, y analizando políticas
específicas para cada sector y toda la economía con el fin de avanzar en una estrategia de
desarrollo bajo en carbono.
El estudio se enfocó en el análisis costo-beneficio bajo el supuesto de que todos los proyec-
tos de desarrollo “bajo en carbono” debieran evaluarse no sólo en cuanto a su contribución
a la reducción de GEI, sino también en cuanto a su viabilidad económica en general. El
principio rector para el estudio ha sido la identificación de proyectos y programas que ten-
CAPÍTULO 1
Mitigación del cambio climático
en Colombia: crecimiento,
competitividad y sostenibilidad
32 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
gan múltiples beneficios para el país en los ámbitos financiero, económico, social y medio
ambiente, con prioridad a los proyectos que son “gana-gana”, es decir, deben implementar-
se independientemente de sus beneficios ambientales globales. No obstante, también se
estableció la prioridad de los proyectos según la envergadura de sus reducciones de emi-
siones globales, y el costo de todos los proyectos está expresado en términos del costo neto
descontado por tonelada de CO2e. El orden de prioridad de las opciones de mitigación del
cambio climático se basó en su potencial para reducir los GEI, beneficios netos, factibilidad
política y social, aspectos institucionales, legales y otras condiciones previas.
Los análisis se focalizaron en los sectores estratégicos y en temas de importancia para Co-
lombia que fueron identificados en forma conjunta por el Gobierno de Colombia y el Ban-
co Mundial, con base en consultas realizadas con organismos del Gobierno, instituciones
académicas y partes interesadas tanto públicas como privadas. Un importante aporte del
estudio es el análisis de las intervenciones del uso del suelo.
Teniendo presente que la mayor parte de las emisiones de GEI actuales en Colombia pro-
vienen de las actividades del uso del suelo, ganadería, fertilizantes, deforestación, el estudio
va más allá de los análisis realizados con anterioridad en Colombia cuyo enfoque estuvo
dirigido a las emisiones asociadas con el consumo de energía. De hecho, una de las hipó-
tesis iniciales del estudio fue no sólo que la mayoría de las actuales emisiones de Colombia
surgen del uso del suelo, sino que una gran parte del potencial para reducir las emisiones
también se encuentra en el área del uso del suelo.
Un segundo aporte del estudio es el análisis de los aspectos macroeconómicos de la estrategia
de desarrollo bajo en carbono para Colombia. Una de las preocupaciones comunes de los
ministros encargados de las finanzas públicas es que el desarrollo bajo en carbono conlleva
mayores costos para la economía y de este modo resulta en reducciones en el ingreso nacio-
nal, aumentos del desempleo u otros impactos económicos negativos. Más que encontrar
costos, este estudio encontró que ciertas medidas pueden de hecho beneficiar el desarrollo
económico nacional. Reconociendo las dificultades inherentes de realizar una evaluación ma-
croeconómica exhaustiva del desarrollo bajo en carbono en Colombia durante las próximas
décadas, el estudio no obstante intenta evaluar las implicancias macroeconómicas de los pro-
yectos representativos para reducir las emisiones de GEI. Mediante la evaluación de proyectos
claves de desarrollo bajo en carbono tales como: la eficiencia energética (EE), las tecnologías
alternativas para el transporte, y las plantaciones forestales, el análisis provee el marco para
evaluar los impactos del equilibrio macroeconómico general de los proyectos de mitigación
del cambio climático en variables tales como el PIB y empleo.
2. La lógica de la Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono para Colombia
¿Por qué Colombia debe perseguir una estrategia de desarrollo bajo en carbono? Sin duda,
los riesgos climáticos que enfrente el país no se pueden reducir únicamente a las acciones
que Colombia realice por su cuenta para la mitigación del cambio climático, el cual es un
problema que se enfrenta al tomar acciones sobre bienes públicos globales. Reconociendo
la dificultad de los países para reducir sus emisiones de GEI en base a un simple cálculo de
costos y beneficios, quienes tienen a su cargo la formulación de políticas a menudo buscan
otros beneficios resultantes de los proyectos para justificar su emprendimiento. En otros
estudios realizados de desarrollo “bajo en carbono”, un principio clave ha sido la perspec-
tiva de obtener apoyo financiero internacional como del Fondo de Inversión Climática o
Capítulo 1. mitigaCión Del CamBio ClimátiCo en ColomBia: CreCimiento, CompetitiviDaD y sosteniBiliDaD | 33
del Fondo Mundial para el Ambiente, para medidas específicas. Sin embargo, a pesar que
este estudio ha perseguido activamente la posibilidad de apoyo financiero internacional,
ha procurado medidas que están, antes que nada, en el interés nacional de Colombia para
emprender, independientemente del apoyo financiero internacional. Entre los beneficios
específicos que una estrategia de desarrollo bajo en carbono puede producir se encuentran
mejorar la competitividad, contribuir al crecimiento de la economía, promover el desarrollo
sostenible e incrementar la resiliencia, y avanzar en las metas de desarrollo social.
Una clase importante de proyectos para reducir las emisiones de GEI es la que corresponde
a EE, en la cual las tecnologías nuevas o las prácticas de gestión producen una disminución
en el consumo de energía al mismo tiempo que proveen el mismo nivel de servicios de
energía, ya sea para electricidad, calor o energía motriz. Este tipo de medidas no sólo reduce
el consumo de energía sino que a menudo mejora la eficiencia de la producción, llevando a
menores costos operativos y a potenciales mejoras en la posición competitiva de las empre-
sas industriales o comerciales. En el caso de Colombia, mientras que las mejoras en el uso
final de la electricidad pueden mejorar el nivel de eficiencia económica y competitividad,
el predominio de las centrales hidroeléctricas significa que las reducciones en emisiones de
GEI serán menores que en los países que tienen una mayor participación de la electricidad
generada con combustibles fósiles. Algunas de las intervenciones que se evaluaron en el
presente estudio están dentro de la categoría eficiencia energética, incluyendo ejemplos
bien conocidos como la eficiencia energética en iluminación y aparatos electrodomésticos,
pero también proyectos como el sistema de transporte público urbano BRT que puede
reducir el consumo de energía por viaje, o agricultura con bajo nivel de labranza. También
hay intervenciones que incrementan la eficiencia del uso del recurso en general como las
mejoras en la productividad del sector ganadero.
Las intervenciones que reducen las emisiones a medida que crece la producción –como los
proyectos forestales donde el carbono se almacena en la biomasa de madera y en los sue-
los- constituyen un ejemplo de intervenciones de bajas emisiones de carbono que pueden
tener beneficios de crecimiento económico directos. Pero hay un conjunto más amplio de
proyectos que pueden contribuir al crecimiento como se verá más adelante en el análisis
macroeconómico. Los proyectos que tienen buenas tasas de retorno financiero y econó-
mico generarán ingreso y empleo. En el análisis microeconómico de las intervenciones de
bajas emisiones de carbono que se llevan a cabo, los proyectos con tasas de retorno eco-
nómico positivas cumplirían con los criterios de contribuir al crecimiento de la economía.
El análisis macroeconómico pone a prueba este supuesto analizando los impactos inter-
sectoriales más amplios que las medidas implementadas en un sector pueden tener en el
resto de la economía. En general, procurar intervenciones con tasas de retorno económico
positivo será un buen indicio de que los proyectos son “gana-gana”.
3. Cuestiones de cambio climático para Colombia
Los impactos del cambio climático constituyen una amenaza creciente para Colombia. El
Cuarto Informe de Evaluación del Panel Intergubernamental del Cambio Climático (PICC)
señala que, bajo escenarios sin ningún cambio, los incrementos de temperatura en la región
de Latinoamérica y el Caribe (comparado con el período 1961-1990) podrían oscilar entre
0,4C° y 1,8 C° para el año 2020 y entre 1 C°y 4 C° para el 2050 (Magrin and Nobre, 2006). Estas
proyecciones, derivadas de modelos de circulación globales, también pronostican cambios
en los patrones de precipitaciones en toda la región (Christensen y otros, 2007).
34 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Los impactos producidos por el agua serán particularmente graves. El mismo reporte predi-
ce que el nivel de los caudales aumentará en las regiones de la costa, en las llanuras orienta-
les, y en las áreas que ya han sufrido inundaciones y deslizamientos de tierra frecuentes en la
última década. Por el contrario, las regiones del norte y andinas del país experimentarán una
disminución en el nivel de los caudales lo que puede afectar los proyectos de distribución
de agua e impactar en las represas y generación hidroeléctrica.
La economía colombiana es especialmente dependiente de la producción agrícola la que
en su mayor parte se espera sea severamente impactada por los cambios climáticos po-
tenciales (con impactos que se producen por los cambios en las temperaturas y nivel de
precipitaciones). Una gran parte de los ecosistemas agrícolas son vulnerables a un mayor
grado de aridez, erosión del suelo, desertización y cambios en el sistema hidrológico. Existe
un mayor riesgo de inundación de los cultivos y una mayor incidencia proyectada del viento
y granizo que impactan negativamente en la agricultura.
Es probable que los impactos sobre la salud también sean severos. Por las inundaciones
en algunas zonas y los cambios en las temperaturas que van más allá del período de cría,
podría haber una mayor incidencia de enfermedades transmitidas por mosquitos (malaria
y dengue). Las regiones andinas son más proclives a sufrir una emergencia de estas epide-
mias además del agotamiento de los recursos hídricos.
Los ecosistemas de Colombia también enfrentarán una presión por la reducción de los gla-
ciares y páramos. Un incremento en la temperatura media del mar puede afectar aún más
los corales y la vida marina dependiente, afectando negativamente la biodiversidad y los
recursos pesqueros. Es probable que ocurran importantes impactos en los bosques –pero
actualmente los impactos específicos son menos conocidos.
4. Emisiones de GEI
El gas efecto invernadero que predomina en las emisiones de Colombia es el dióxido de
carbono (50 por ciento), seguido por el metano (30 por ciento) y el óxido de nitrógeno (19
por ciento). El uno por ciento restante corresponde a GEI no comprendidos en el protocolo
de Montreal, tales como HFC, CFC, y compuestos halocarbonados y hexafluoruro de azufre
(IDEAM, 2008c). El 38 por ciento de las emisiones de GEI en Colombia provienen del sector
agrícola, 14 por ciento del cambio en el uso del suelo (deforestación), y 37 por ciento de la
producción y consumo de energía. El sector agrícola y el cambio de uso del suelo, en con-
junto, generan más de la mitad de las emisiones de GEI del país. (Ver Figura 2)
Entre los otros países en desarrollo, las emisiones de CO2 de Colombia ocupan el puesto
número 41, más alto que Perú (puesto 44), pero por debajo de Bolivia (puesto 38). Colombia
aporta el 0,37 por ciento (180.010 Gg) de las emisiones totales del mundo (49 Gt), y las emi-
siones individuales per cápita son inferiores al promedio mundial, y están muy por debajo
de las registradas en Europa, Asia Occidental y América del Norte.
Capítulo 1. mitigaCión Del CamBio ClimátiCo en ColomBia: CreCimiento, CompetitiviDaD y sosteniBiliDaD | 35
Figura 2 | Emisiones de GEI por Sector, 2004
Figure 2 | GHG emissions by sector, 2004
Energy
25%
Industrial Processes
5%
Wastes
6%
Land-Use Change
14%
Transport
12%
Agriculture
38%
Figura 2 | Emisiones de GEI en Colombia por Sector, 2004
Energía
25%
Procesos industriales
5%
Residuos
6%
USCUSS por Cambio
en el uso del suelo
14%
Transporte
12%
Agricultura
38%
La participación total de las emisiones en el período 1990-2004 se incrementó en aproxi-
madamente 50.000Gg CO2eq, o por el 40 por ciento. Como se ilustra en la Figura 3, en el
período 2002 - 2004 la energía (-4,3%) y la agricultura (4,5%) disminuyeron su participación
en las emisiones, mientras que la industria (+1,0%), residuos (+1,9%) y cambio en el uso del
suelo (incluyendo silvicultura un 5,6%) aumentaron su contribución en dichas emisiones.
Figura 3 | Inventario de las Emisiones de GEI, 1990 - 2002
Figure 3 | GHG emissions inventory, 1990 to 2004
200,000
180,000
160,000
140,000
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
01990 1994 2000
Inventory years
2004
Waste
Land-Use Change
Industrial Processes
Agriculture
Energy
GHG Emissions
Figura 3 | Inventario de las Emisiones de GEI en Colombia, 1990 a 2004
52,940 61,792 65,507 65,972
55,423
4,811 12,061
4,232
61,444
5,314 16,638
4,681
65,169
7,344
30,239
9,316
68,566
9,180
26,015
10,277
200.000
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
01990 1994 2000
Años de inventario
2004
Residuos
USCUSS
Procesos industriales
Agricultura
Energía
Emisiones Totales CO2 Eq. (Gg)
52.940 61.792 65.507 65.972
55.423
4.811 12,061
4.232
61.444
5.314 16.638
4.681
65.169
7.344
30.239
9.316
68.566
9.180
26.015
10.277
Fuente: IDEAM, Segunda Comunicación Anual al UNFCCC
El uso del suelo, incluyendo las emisiones provenientes de la agricultura, silvicultura y defo-
restación, es el factor más importante que aporta a las emisiones de GEI en Colombia. Estos
sectores en particular, producen un gran volumen de emisiones de metano y óxido nitroso,
que son veintiún y 310 veces tan potente como las emisiones de dióxido de carbono sobre
una base de cien años. De acuerdo con las emisiones de gases de efecto invernadero to-
tales del año 2004, la fermentación entérica y la aplicación de nitrógeno como fertilizante
contribuyen con 33.258 y 32.593 Gg CO2e, respectivamente. El sector agrícola representa
36 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
aproximadamente el 12 por ciento del PIB de Colombia (2006), pero emplea a casi un cuarto
de la población del país.
5. Acciones sobre el cambio climático en Colombia
Teniendo en cuenta la amenaza que el cambio climático representa para su desarrollo, Co-
lombia participa activamente en las negociaciones internacionales sobre cambio climático.
Como un país no Anexo I, Colombia no está obligada a limitar o reducir sus emisiones de
GEI bajo el Protocolo de Kioto, pero el país ha adoptado firmemente el principio del UNFCCC
sobre “responsabilidades comunes pero diferenciadas” y ha prometido reducir sus emisio-
nes de GEI en forma voluntaria.
Colombia presentó su Primera Comunicación Nacional al UNFCCC en 2001 y la Segunda
en el año 2010. La Comunicación Nacional de 2010 incluye una actualización del Inven-
tario Nacional de las Emisiones de GEI para el 2000 y 2004, estudios de vulnerabilidad y
adaptación para distintos sectores, incluyendo los recursos hídricos, y un capítulo sobre
medidas de mitigación del cambio climático. También incluye una Estrategia Nacional so-
bre educación, información, concientización y plantea cuestiones sobre cambio climático y
escenarios sobre cambio climático definido por el PICC.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es la autoridad nacional en medio ambiente,
controla los compromisos de Colombia con el UNFCCC y otras acciones relacionadas con el
cambio climático y es la Autoridad Nacional Designada para el cambio climático en general y,
en particular para el Mecanismo de Desarrollo Limpio en Colombia. El Ministerio comprende
un Grupo de Mitigación del Cambio Climático que está a cargo de la estructuración y comer-
cialización de la cartera colombiana en el mercado de reducción de emisiones de GEI.
El Ministerio de Ambiente también comprende al Comité Técnico Intersectorial sobre Mi-
tigación del Cambio Climático (CTIMCC) que prepara propuestas relacionadas con la mi-
tigación de la Política Nacional de Cambio Climático, proponiendo recomendaciones de
proyectos para el Mecanismo de Desarrollo Limpio para su Aprobación Nacional y segui-
miento de la implementación de dicho mecanismo en el país. El comité mencionado tiene
miembros permanentes como miembros especializados en determinados temas.
Colombia cuenta con numerosos grupos que apoya la adaptación al cambio. El Proyecto
Integrado de Adaptación Nacional (INAP) apoya las medidas de prevención y adaptación al
cambio climático, colocando el foco principalmente en los ecosistemas de zonas montaño-
sas, la región de las islas y la salud humana y con el Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático (PNACC) se busca generar conocimiento sobre los riesgos y oportunidades po-
tenciales para que sean incorporados en la planificación a nivel sectorial y territorial.6
Algunas regiones y comunidades locales han comenzado también sus propios procesos de
adaptación al cambio climático como en los nodos de la Zona Cafetera,7 del Pacifico Sur,8
del Caribe9 y la región Centro Andina.10 Los programas de adaptación han comenzado a im-
plementar, entre otros, la vigilancia y un sistema de alerta temprana para la fiebre producida
por el dengue y la malaria relacionados con el cambio climático.
Con la Agenda del Cambio Climático de Colombia, se ha integrado esta cuestión al plan
económico nacional a fin de abordar los desafíos que plantea el cambio climático y apro-
6 El sector agricultura
está formulado su
estrategia de adaptación
a fenomenos climáticos
que busca disminuir
la vulnerabilidad de la
producción agropecuaria
mientras que el sector
transporte formula su
plan de trabajo para
la integración del
Cambio Climático el
cual busca promover
la sostenibilidad a
largo plazo de la
infraestructura de la
red vial primaria. Por
su parte, en el sector
energía se estudia la
vulnerabilidad y las
opciones de adaptación
enfocandose en la
producción y transmisión
de energía.
7 Plan departamental
de Cambio Climático
de Risaralda y los
portafolio de estrategias
para la adaptaciòn
del Cambio Climático
de los municipios de
Guadalajara de Buga y
del Municipio de Tuluá.
8 Plan territorial de
Adaptación Climática de
Nariño.
9 Plan 4C: Cartagena
competitiva y
compatible con el
clima; Plan Maestro de
Monteria: Ciudad Verde;
reducción del riesgo y
vulnerabilidad frente al
cambio climático en la
región de la Depresión
Momposina; Plan de
adaptación al cambio
climático de San Andrés,
Providencia y Santa
Catalina.
10 Plan Huila 2050:
preparandose para el
cambio climático y el
Plan Regional Integral
de Cambio Climático de
Bogotá-Cundinamarca.
Capítulo 1. mitigaCión Del CamBio ClimátiCo en ColomBia: CreCimiento, CompetitiviDaD y sosteniBiliDaD | 37
vechar las oportunidades emergentes de dicho cambio.11 Para Colombia es una prioridad
la formulación e implementación de una Política Nacional de Cambio Climático, como se
estipula en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) para el período 2006-2010. Este hecho
pone de relieve la importancia de: (i) la implementación de un plan nacional de acción,
complementado con planes a nivel regional, local y sectorial; (ii) el desarrollo de un marco
integrado que facilite una coordinación interagencial adecuada con una clara identificación
de las funciones y responsabilidades a cargo de los distintos organismos; (iii) el fortaleci-
miento de la capacidad institucional para reunir y gestionar la información y el control; y (iv)
la promoción de una mayor participación en el mercado de carbono.
6. Introducción al análisis sectorial
Los tres capítulos que siguen detallan la evaluación del potencial de las reducciones de GEI
en Colombia por sector, como se evaluara bajo el estudio CEDEC. Con el fin de permitir el
análisis, se dividió a la economía en tres sectores primarios: energía, transporte, y AFOLU
(agricultura, forestación y usos del suelo). El trabajo sectorial apunta a un análisis detallado
realizado por los equipos de los distintos sectores integrados por grupos de expertos de
Colombia que recibieron contribuciones de especialistas internacionales.
Este estudio no tiene la intención de ser extensivo, por ello no se han evaluado todas las
potenciales intervenciones de bajas emisiones de carbono. En cambio, dadas las limita-
ciones inherentes del estudio, se adoptó un enfoque estratégico. El objetivo principal de
la evaluación fue demostrar un enfoque consistente y riguroso para evaluar las posibles
medidas de bajas emisiones de carbono. El segundo objetivo consiste en aplicar la meto-
dología a un conjunto de intervenciones que tienen buenas perspectivas para la reducción
total de las emisiones durante el período del estudio (hasta 2040). Además de la reducción
de las emisiones, las intervenciones sectoriales se seleccionaron en base a su importancia
respecto del desarrollo económico y social de Colombia, y a la viabilidad de implementar las
intervenciones en el corto a mediano plazo. Si bien algunas intervenciones prometedoras
se excluyeron por la falta de datos apropiados, se trabajó en cada sector para seleccionar
una gama de intervenciones que abarcaran: (1) las intervenciones de mayor envergadura
en términos de reducción de emisiones, y (2) las medidas representativas (por ejemplo en
términos del costo neto y de la factibilidad económica), de manera que el análisis se pudie-
se extender a otras intervenciones similares.
El análisis “microeconómico” utilizó el análisis costo-beneficio adaptado para ser utilizado en
las medidas de bajas emisiones de carbono (ver Recuadro 1). La metodología es similar a la
que utilizara el Banco Mundial para la evaluación del proyecto y pone el foco en asegurar
que los proyectos son “económicos” en el sentido que los beneficios para la sociedad de
emprender el proyecto son mayores que los costos. Antes de comenzar el análisis costo-
beneficio, se impartieron instrucciones a los equipos sectoriales sobre el uso de la metodo-
logía común y que luego la aplicaran en las medidas más prometedoras para sus sectores.
11 Gran parte de las
acciones ha adoptar
en este frente estarán
plasmadas en el
capitulo de Crecimiento
Verde de las bases
del Plan Nacional de
Desarrollo para el
periodo 2014-2018.
38 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Recuadro 1 | Metodología del análisis costo-beneficio
El análisis económico que se utilizó para el estudio CEDEC aplica un marco estan-
darizado de costo eficiencia (C/E) para todas las intervenciones sectoriales. Desde el
punto de vista técnico, la metodología no es un análisis “costo-beneficio” puesto que
no mide los “beneficios” resultantes de la mitigación del cambio climático en térmi-
nos de los impactos reducidos de dicho cambio, sino que compara los costos de las
distintas intervenciones para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI). El análisis calcula el valor presente neto de los costos y beneficios económicos
directos de cada intervención entre 2012 y 2040 para llegar a los “beneficios netos” de
las emisiones reducidas.
La costo eficiencia de reducir las emisiones de GEI es así el valor presente del costo
neto de reducir (evitar) una tonelada de emisiones de CO2-equivalente (US$/t CO2e).
Para cada intervención durante el período del estudio, se sumaron las reducciones
anuales de las emisiones a la reducción acumulada de las emisiones, y la corriente del
costo neto anual se descontó al 10 por ciento anual para arribar al valor presente del
costo neto en 2008. En el análisis económico, a las reducciones de emisiones de CO2
no se les asigna un valor, sino que todos los costos están expresados en CO2e relativas,
lo que implica que a un costo neto por tonelada de CO2e igual a cero, el proyecto
tiene una tasa de retorno igual a la tasa de descuento, o del 10 por ciento.
El beneficio neto de la intervención de mitigación del cambio climático se calcula sustray-
endo los costos directos de los beneficios financieros directos resultantes de la imple-
mentación de la intervención. Los costos financieros reflejan los costos de oportunidad
económicos hasta el punto que se efectuaron correcciones por impuestos y subsidios y
que los bienes comercializados estaban a su valor de paridad de importación y expor-
tación. Los ejemplos de beneficios directos incluyen los ahorros de costo de energía o
ahorros de tiempo de viaje o de costo de viaje. Las externalidades ambientales se consid-
eran como cobeneficios indirectos y se incluyen en el análisis donde se pueden calcular
las estimaciones de sustancias contaminantes e impactos. Se han calculado las interven-
ciones donde las externalidades ambientales son particularmente importantes como el
transporte urbano, y las mismas están incluidas en los resultados (ver Capítulo 3).
El principal defecto del análisis costo-beneficio y la curva de costos marginales de
abatimiento (MAC, por sus siglas en inglés) resultante se produce en los casos en los que
los costos o beneficios principales no son cuantificados. En el caso de la eficiencia en-
ergética, con frecuencia se cita a la ausencia de “costos de la transacción” como la razón
por la cual supuestamente los proyectos económicos no se implementan. Los costos de
la transacción a menudo son los costos ocultos que no se calculan cuando se evalúa el
proyecto y que pueden incluir costos exante y expost (información, contratación, super-
visión y verificación) así como los costos de la implementación del proyecto. Numero-
sos proyectos forestales o de uso del suelo no incluyen los beneficios no cuantificados
como los beneficios asociados a la conservación del suelo o del agua y a la protección
de la biodiversidad. También es difícil cuantificar los beneficios sociales de distinto tipo
incluidos en los proyectos de energía, uso del suelo y transporte como un mayor acceso
a los servicios (energía, movilidad), la reducción de la pobreza o desigualdad de los in-
gresos, o las mejoras generales en la calidad de vida (seguridad personal).
Capítulo 1. mitigaCión Del CamBio ClimátiCo en ColomBia: CreCimiento, CompetitiviDaD y sosteniBiliDaD | 39
Los análisis sectoriales se estructuran de la siguiente manera: (a) información de ante-
cedentes sobre el sector en términos del desarrollo histórico y las emisiones, (b) el cre-
cimiento básico del sector incluyendo las emisiones de GEI, (c) las intervenciones eva-
luadas del CEDEC, (d) las barreras a la implementación de las intervenciones de bajas
emisiones de carbono, y (e) conclusiones.
7. Análisis macroeconómico
Una de las funciones del DNP en relación con la política de cambio climático es evaluar los
potenciales impactos económicos de ese cambio así como el impacto de las políticas para
afrontar los impactos del cambio climático (adaptación) y las políticas para reducir las emi-
siones (mitigación). El DNP ha evaluado previamente algunos de los potenciales impactos
del cambio climático en un estudio que se publicó en 2014 desarrollado en conjunto con el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL).12 Como se mencionara más arriba, uno de los objetivos del presente estudio
es introducir una herramienta para evaluar los efectos macroeconómicos resultantes de la
implementación de las intervenciones de bajas emisiones de carbono. Si bien la evaluación
de los efectos totales de un programa de bajas emisiones de carbono para Colombia está
fuera del alcance de este informe, se introduce una metodología para evaluar los efectos
de equilibrio general de las inversiones específicas de bajas emisiones de carbono. La eva-
luación de varios tipos clave de medidas de bajas emisiones de carbono – que representan
gran parte del potencial de Colombia para la reducción de emisiones – hace posible señalar
los efectos esperados de equilibrio general que se originan en la mitigación del cambio
climático en Colombia.
8. Estructura del Informe
En los Capítulos 2 a 4 se resume el trabajo sectorial detallado que se desarrollara como
parte del CEDEC y se presentan los resultados y conclusiones clave. En el Capítulo 5 se
realiza la evaluación del análisis macroeconómico de las intervenciones de bajas emisio-
nes de carbono y su impacto en la economía en general. En el Capítulo 6 se presenta el
análisis integrado así como las conclusiones del programa total de mitigación del cambio
climático. La conclusión también identifica las intervenciones que podrían implemen-
tarse en el corto a mediano plazo, y que tendrían beneficios económicos y ambientales
adicionales para Colombia.
12 BID-CEPAL-DNP. (2014).
Impactos Económicos
del Cambio Climático
en Colombia – Síntesis.
Bogotá, Colombia.
El sector energético colombiano – incluyendo la producción y el consumo de energía –
responde aproximadamente por un tercio de las emisiones de gases de efecto inverna-
dero (GEI). Si bien el nivel de estas emisiones en Colombia es bajo por el predominio de la
energía hidroeléctrica, el consumo de combustibles fósiles ha estado creciendo en el sector
de la energía, la industria y el transporte (ver capítulo 3). El presente capítulo describe el
panorama general pasado y futuro del suministro y la demanda de energía en Colombia, y
evalúa intervenciones potenciales para reducir dichas emisiones.
1. Antecedentes
Colombia se encuentra en una situación envidiable en términos de recursos energéticos. El
país cuenta con importantes recursos hidroeléctricos, y reservas de hidrocarburos (petróleo,
gas y carbón). Igualmente, tiene grandes reservas no probadas de recursos energéticos no
convencionales (eólica, biomasa, solar y geotérmica).
Ecopetrol, la empresa petrolera nacional, se ha convertido en una de las mayores compañías
petroleras en América Latina y a nivel internacional; y Colombia fue el quinto mayor expor-
tador de carbón del mundo en el año 2012. Mientras que el petróleo y el carbón han sido
objeto de exportación, el gas natural es en gran parte para uso doméstico, con una cuota de
suministro energético que ha ido creciendo en los sectores eléctrico, industrial, comercial y
residencial (REEP, 2012).
La intensidad de la utilización del carbón en la economía colombiana es baja respecto de
la mayoría de los países. De las emisiones de GEI de Colombia, solamente un 36 por ciento
tiene su origen en la producción y el consumo de energía. Este nivel se compara con el
promedio mundial de aproximadamente dos tercios proveniente de la producción y con-
sumo de combustibles fósiles, incluidas las emisiones de CO2 y de metano (IPCC 2007). Un
objetivo importante de Colombia es identificar las oportunidades para reducir las emisiones
de carbono a través de medidas que contribuyan al desarrollo económico y social del país.
En el sector energético, las áreas promisorias a tal efecto comprenden las mejoras de la
eficiencia en el sistema de iluminación, los electrodomésticos, y los equipos industriales. El
programa colombiano para ampliar el uso de gas natural puede tanto reducir las emisiones
CAPÍTULO 2
Mitigación de la emisión
de GEI en el sector energético
42 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
de carbono como proveerle beneficios al comercio y a las industrias específicas que utilizan
tecnología de punta, además de tener un impacto positivo en el ambiente y la salud. La
ampliación del uso de las energías renovables se enfoca a menudo en los programas de
desarrollo bajo en carbono a nivel mundial. Para Colombia, donde la mayor parte de su
electricidad proviene de centrales hidroeléctricas, el desafío ha sido encontrar alternativas
no hidroeléctricas competitivas. Si bien existen numerosas opciones competitivas para las
energías renovables en las áreas que se encuentran desconectadas de la red eléctrica (in-
cluidos los proyectos de generación hidráulica de pequeña escala, la energía solar, la eólica
y la biomasa), el desafío radica en el desarrollo de energías renovables conectadas a la red
tales como la energía eólica y geotérmica que pueden competir con la generación hidráu-
lica y el gas natural.
A. Desarrollo del sector
Numerosos cambios han tenido lugar en la estructura y el nivel de eficiencia del sector
energético colombiano desde la década de 1990. La más importante fue la creación de un
mercado eléctrico mayorista en el que participan tanto agentes económicos públicos como
privados. En dicho mercado, los agentes mayoristas y los consumidores de gran escala com-
pran energía y potencia en grandes bloques mediante la ejecución de contratos con los
generadores o en el mercado spot. Los generadores que participan en este mercado están
conectados al Sistema Interconectado Nacional (SIN). El precio de la energía se determina
de acuerdo con las transacciones realizadas a través del mercado spot y los acuerdos con-
tractuales celebrados entre los distintos agentes (Maurer et al. 2011).
Además, diversas reformas fueron introducidas para estimular el desarrollo económico y
promover una mayor participación de privados en el sector eléctrico, incluyendo la se-
paración de la generación, transmisión y distribución (Maurer et al., 2011). Estos cambios
transformaron el sector eléctrico de un sistema altamente regulado a uno orientado a las
prácticas de mercado.
Adicionalmente, debido a la alta dependencia de Colombia en la energía hidráulica, el Fe-
nómeno del Niño en 1992 dio lugar a cambios significativos en el sector eléctrico: después
de una serie de sequías y cortes de energía, el Gobierno promulgó políticas para reducir
la dependencia de la energía hidroeléctrica (Banco Mundial, 2010), lo que provocó que la
capacidad hidroeléctrica instalada cayera de un 79 por ciento a principios de 1990 a 68 por
ciento actualmente (UPME, 2011).
La Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), lleva a cabo la evaluación de las dis-
tintas alternativas de expansión para satisfacer los requerimientos energéticos nacionales y
para cumplir con los índices de confiabilidad establecidos. La UPME ha estimado la capaci-
dad futura instalada debido al reemplazo de centrales eléctricas (que utilizan carbón y gas
natural) y como resultado de la nueva subasta para el cargo por confiabilidad.
B. Demanda creciente de energía
De acuerdo con la información publicada en el último Plan Energético Nacional (UPME,
2006), el consumo del uso final de la energía creció un 11,5 por ciento entre los años 1990
y 2005, mientras que la población creció un 25 por ciento y el Producto Interno Bruto (PIB)
aumentó un 54 por ciento. En los últimos años, la producción de energía primaria aumentó
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 43
un 3,5 por ciento —con un mayor nivel de participación del carbón (+6,9), gas natural
(+3,9) y petróleo (+1,22)—. El 95 por ciento de la producción de carbón de Colombia se
destina a los mercados internacionales, convirtiéndola en uno de los mayores exportadores
de energía de América Latina. Por el contrario, el consumo del combustible de leña, que
representa alrededor del 7 por ciento del uso total de energía, ha disminuido gradualmente
por el mayor nivel de urbanización y un exitoso programa de gas licuado de petróleo (GLP)
desarrollado en las áreas rurales. Colombia ha adicionado 1.090 MW de nueva capacidad de
generación igualmente distribuida entre hídrica y térmica.
Por sectores, el transporte responde por un tercio de la demanda final de energía. El consu-
mo de diésel ha superado recientemente al consumo de gasolina, reflejando de este modo
el fuerte crecimiento del número de vehículos de uso comercial, de carga y buses. Las in-
dustrias manufacturera y de la construcción representan algo más que un cuarto de la de-
manda de energía, siendo el carbón el combustible predominante, mientras el gas natural
presenta una penetración creciente para la producción de vapor y calor para uso industrial.
El sector residencial representa un poco más del 20 por ciento del consumo de energía de
uso final del país; sin embargo, esta participación ha estado decreciendo por el reemplazo
del combustible de leña por el uso del gas natural, el GLP y la electricidad. La Figura 4 ilustra
la composición de la demanda interna y la participación de cada tipo de energía por sector
en el año 2009 (UPME, 2009)
Figura 4 | Consumo Final por sector [petajulios] 2009
Figure 4 | Final consumption by sector [PJ] 2009
Figure 4 | Consumo final por sector [PJ] 2009
Residencial TransporteComercial
y público Industria y
construcción Agropecuario
y minero
Keroseno
Gasolina
GLP
Electricidad
Diesel
Biodiesel
Petróleo
Leña
Gas natural
Carbón
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Households TransportCommercial
& Public Industry &
Construction Agriculture
& Mining
Kerosene
Gasoline
LPG
Electricity
Diesel
Biodiesel
Petroleum
Wood
Natural Gas
Coal
400.00
350.00
300.00
250.00
200.00
150.00
100.00
50.00
0.00
Con respecto a la electricidad, la capacidad efectiva neta en 2009 alcanzó los 13.543MW
(UPME, 2009). Tal como se muestra en la Figura 5, la capacidad de generación (en porcen-
taje) recibe un gran aporte de las centrales hidroeléctricas (66,5), seguida por la generación
de combustibles fósiles (33)—que está compuesta por gas natural (28) y carbón (5) y la
cogeneración que utiliza fuel oil (0,2)—. En la actualidad, Colombia tiene un proyecto de
energía eólica de 19,5MW.
44 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 5 | Capacidad instalada para la generación de electricidad [MW]–2009
Figure 5 | Installed capacity for electricity generation [MW], 2009
Figure 5 | Capacidad Instalada para la Generación Electrica MW-2009
9.001 MW
66.46%
3,759 MW
27.76%
700 MW
5.17%
57 MW
0.42%
8 MW
0.06%
Hydro
Natural Gas
Coal
Cogeneration
Wind
9.001 MW
66,46%
3.759 MW
27,76%
700 MW
5,17%
57 MW
0,42%
8 MW
0,06%
Hidroeléctrica
Gas natural
Carbón
Cogeneración
Eólica
Fuente: (UPME, 2010)
Desde el año 2004, la capacidad de generación eléctrica ha crecido un 7,2 por ciento (UPME
2011) y está dominada por la generación hidráulica de electricidad. Los resultados de las
primeras subastas de electricidad (realizadas en los meses de mayo y junio de 2008), in-
dican que la participación de la generación hidroeléctrica crecerá en la década siguiente,
alcanzando aproximadamente el 72 por ciento de la capacidad de generación en 2018.
La segunda subasta, que tuvo lugar en diciembre de 2011, sumó 498 MW en generación
térmica y 518 MW en generación hidráulica. Teniendo en cuenta la capacidad adicional y
el cierre de plantas, el sistema incrementará su capacidad instalada total un 27 por ciento
para el año 2020—con 3.050MW aportados por las centrales hidroeléctricas y 850MW por
las centrales térmicas-.
Recuadro 2 | Generación hidráulica y energía firme en Colombia
Similar al caso de Brasil, en Colombia la fuente predominante para la producción
de energía eléctrica es la generación hidráulica. No obstante, al contrario de lo que
sucede en el sistema brasilero, sólo el 6 por ciento de las centrales hidroeléctricas
de Colombia cuentan con embalses con capacidad de almacenamiento para varios
años. De hecho, el 15 por ciento de las centrales colombianas tienen embalses a filo
de agua que pueden agotarse en un solo día, y el 55 por ciento tienen embalses que
permiten su regulación en forma mensual. Esta combinación de capacidad de alma-
cenamiento modesta hace que el sistema sea vulnerable a los riesgos hidrológicos
(Banco Mundial Subastas de Electricidad: una Revisión de Prácticas Eficientes. 2011).
En una sola estación, la generación real de energía hidráulica puede oscilar entre un
45 y un 95 por ciento. Esta situación puede redundar en un problema importante
para el sector energético, especialmente durante los períodos de sequía.
En un esfuerzo para aumentar la estabilidad del sistema eléctrico, el Gobierno co-
lombiano introdujo el concepto de “energía firme” en sus subastas de energía. Básica-
mente, energía firme es una tarifa más alta establecida para aquellos productores de
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 45
energía que pueden/tienen la capacidad técnica para proveer energía cuando más la
necesita la demanda (es decir, en la temporada seca).
El mercado de energía firme paga a los generadores un cargo por confiabilidad con
base en el resultado de las subasta de Obligaciones de Energía en Firme –OEF-, a cam-
bio de un compromiso para suministrar energía a un precio fijo cuando los precios
spot superan un “precio de escasez” definido previamente. Las subastas de energía
firme sirven para otorgar incentivos con el propósito de invertir en nuevos proyectos
de generación de electricidad, al mismo tiempo que les proveen una obligación a
los generadores para que asistan en el suministro de energía. En el largo plazo, este
esquema aumenta la confiabilidad del sistema permitiendo al mismo tiempo precios
competitivos (mediante la subasta de créditos).
Lamentablemente, cuando surgen problemas de más corto plazo (tales como se-
quías inesperadas), el Gobierno debe intervenir directamente, lo que puede debilitar
el mercado de energía firme. Asimismo, puesto que el sector energético colombiano
está dominado por unos pocos agentes, se puede manipular el “precio de escasez”
haciéndolo más caro para los consumidores y colocando potencialmente en desven-
taja a los generadores de menor escala.
Por último, la forma en la que se realizan los pagos de energía firme coloca en desven-
taja a la mayor parte de las fuentes de energías renovables en Colombia y los pagos
son extremadamente bajos comparados con los pagos por capacidad similares en
otros países (Instituto Oxford de Estudios Energéticos, 2012).
El consumo de energía y electricidad per cápita en Colombia, es relativamente bajo en
comparación con el de otros países latinoamericanos (Banco Mundial 2012). Asimismo, la
participación del sector industrial en la demanda de electricidad y energía es baja si se la
compara con países como Venezuela, Argentina, Brasil o Uruguay en los que el consumo es
dos o tres veces superior al de Colombia. No obstante, se espera que en el futuro el consu-
mo de energía siga creciendo en todos los sectores de la economía.
Recuadro 3 | Producción de combustible fósiles en Colombia
Colombia es un importante productor regional de combustibles fósiles. En el año
2010, las reservas probadas de petróleo (R) ascendían a 2.058 millones de barriles con
una producción anual (P) de 785.000 barriles por día, o sea una relación R/P de 7, es
decir, quedan aproximadamente 7 años de producción a la tasa actual de extracción.
Las reservas probadas de gas natural alcanzan los 7.058 trillones de pies cúbicos, con
una tasa de producción diaria de 1.000 millones de pies cúbicos y aproximadamente
17 años de reservas (ANH, 2011). Hasta hace muy poco, Colombia no había alcanzado
el nivel de producción máxima por cuestiones de seguridad en las zonas rurales y la
falta de inversión extranjera. Los elevados precios del petróleo, junto con los cambios
efectuados en el marco regulatorio del sector y las mejores condiciones de seguridad,
han tenido como resultado un incremento significativo en la producción de petróleo.
El factor de recobro de reservas ha mejorado a través de pozos de recobro secundari-
os y se espera un mayor incremento con la introducción de las nuevas tecnologías de
46 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
recobro terciario de reservas de petróleo. Se espera que el incremento en la inversión
extranjera directa y la oferta de nuevas fronteras de exploración y producción, con-
duzcan a un aumento significativo en las existencias de crudo en los próximos años.
La meta del Gobierno central de producir un millón de barriles de petróleo equiva-
lente se cumplió en el primer semestre de 2013 y el objetivo propuesto en el Plan
Nacional de Desarrollo (DNP, 2011) es producir 1,42 millones de barriles de petróleo
equivalente en el año 2014. Una parte significativa de esta producción se destinará
a la exportación. En 2010, el 56 por ciento de la producción de combustible tuvo esa
destinación y se espera que este porcentaje se incremente en los próximos años.
La producción de gas natural se asigna, en su mayoría, al consumo interno y parte de
la producción excedente la toma Venezuela. En 2008, el Gobierno Nacional oficial-
mente autorizó la exportación de gas natural. Se espera que esta medida produzca
un mayor incremento de la producción. A fin de facilitar las exportaciones, Colombia
planea instalar plantas de gasificación y/o licuefacción en la costa atlántica.
Las reservas probadas de carbón en 2010 ascendían a 6.593 mil millones de toneladas
(UPME, 2011), en su mayor parte carbón térmico, que se produce casi exclusivamente
(90 por ciento) en los departamentos de Guajira y César. En 2010, la producción na-
cional de carbón fue de 74 millones de toneladas. Se exportó un total de 72 millones
de toneladas (97 por ciento) que convirtió a Colombia en el sexto mayor exportador
de carbón en el mundo en el año 2010. La meta de producción de carbón para el año
2014 en el Plan Nacional de Desarrollo (DNP, 2011) es de 124 millones de toneladas
de carbón. El consumo interno de carbón, en su mayor parte para los sectores indus-
trial y comercial, es inferior a las 6 millones de toneladas. Asimismo, un aumento en
el nivel de actividad industrial o producción de energía podría conducir a un mayor
nivel interno en la demanda de carbón. En cuanto a la generación de energía, se
espera que crezca la generación térmica a carbón a fin de aportar un mayor nivel de
confiabilidad al sistema dominado por la generación hidroeléctrica.
C. Eficiencia energética y energías alternativas
(1) Eficiencia Energética (EE)
En Colombia, el marco legal para la eficiencia energética (EE) se definió durante la última
década, principalmente con la promulgación de la Ley 697 en el año 2000. La ley establece
los lineamientos, incentivos y programas específicos relativos a la EE y en 2010, el Gobierno
adoptó un plan de acción denominado PROURE (Programa de Uso Racional y Eficiente de
Energía y Fuentes No Convencionales), cuya meta era reducir en el período 2010-2015 la
demanda de electricidad en un 8,66 por ciento en el sector residencial, 2,66 por ciento en el
sector comercial y 3,43 por ciento en el sector industrial.
En Colombia se ha definido una serie de iniciativas específicas relativas a la EE: (a) Dentro
del Ministerio de Minas y Energía se creó un programa para promover la eficiencia en ilu-
minación, comenzando con el reemplazo de las lámparas incandescentes en los edificios
públicos. (b) Las autoridades también habían considerado prohibir la venta de lámparas
incandescentes a partir del año 2010, tal como se hizo en algunos otros países, pero dicha
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 47
medida aún no ha sido adoptada. (c) Bajo el PROURE se está estructurando un programa
para reemplazar los refrigeradores, administrado por el Ministerio de Minas y Energía. (d)
Desde 1995, el Gobierno nacional ha implementado una política de reemplazo de lámparas
a vapor de mercurio por lámparas de vapor de sodio para el alumbrado público (Afanador,
2009), (UPME, 2007). Este proceso se está llevando a cabo en distintos municipios en todo
el país, si bien a la fecha de preparación de este capítulo no se han publicado detalles sobre
los logros alcanzados.
En Colombia, a pesar de la alta participación del sector industrial en el consumo energé-
tico, actualmente no existen programas que promuevan el uso de motores industriales de
desempeño energético eficiente. Sin embargo, existen varios de éstos que facilitan el reem-
plazo de calderas. En Bogotá, hay un programa piloto de calderas propuesto que sirvió de
base para el análisis del presente estudio. Además, a través de un programa conocido como
OPEN -Oportunidades de Mercado para Energías Limpias y Eficiencia Energética- (CAEM,
2009), se están identificando las oportunidades para mejorar la eficiencia energética en
Bogotá, especialmente en consumo de combustibles para la producción de vapor o cale-
facción directa. Las recomendaciones preliminares del programa se enfocan en mejorar la
operación mediante la instalación y el uso de medidores y equipos de control, aunque no
se contemple el remplazo de las calderas debido a las consideraciones de costos y disponi-
bilidad del gas. EPM está promoviendo el reemplazo de calderas a carbón por calderas a gas
natural de mediano y gran tamaño en la región del Valle de Aburrá, específicamente para
los consumidores no regulados.
(2) Energías Alternativas (EA)
Los recursos de energías alternativas con los que cuenta Colombia para la generación de
electricidad son vastos e incluyen la energía eólica, solar, geotérmica y biomasa. No obs-
tante, la abundancia relativa de los recursos hidráulicos y convencionales de combustibles
fósiles disponibles en Colombia, ha limitado el desarrollo en el país de los recursos de ener-
gías renovables y otras alternativas. Una ley de 2001, destinada a promover las energías
alternativas, carece de disposiciones claves para alcanzar su objetivo, tales como tarifas
feed-in, y hasta el presente ha tenido poco impacto en la expansión de la producción de
energía. Actualmente, aparte de numerosas pequeñas hidroeléctricas, el proyecto puntero
de Colombia para las energías alternativas es la granja eólica de 19,5MW instalada en Jepi-
rachi, propiedad de Empresas Públicas de Medellín (EPM) (Recuadro 4). Si bien los planes de
expansión formulados por la UPME a la hora de elaborar este capítulo no tienen en cuenta
la función de las energías renovables, empresas tales como EPM e ISAGEN, han realizado
estudios en la Guajira para construir granjas eólicas entre 150 y 300MW de capacidad.13
Actualmente, Colombia no tiene capacidad geotérmica instalada. El primer pozo geotérmi-
co de prueba en Colombia, fue perforado por Geoenergía Andina S.A. en 1997. Luego de un
período de más de una década, en 2011, el Banco Interamericano de Desarrollo otorgó una
donación de US$2,8 millones a la empresa colombiana de servicios públicos Isagen para
inicialmente investigar el potencial geotérmico del sistema volcánico del Ruiz, que contiene
los reservorios geotérmicos de Chiles, Cerro Negro y Azufral. Si los resultados de la perfo-
ración de prueba son positivos, se requerirán fondos adicionales para la segunda etapa de
perforación a mayor profundidad. Si el área muestra que tiene potencial después de varias
etapas de exploración, Isagen tiene planificado construir en la zona una planta generadora
13 La ley 1715 de 2014
expedida por el Gobierno
Nacional busca promover
la integración de las
energías renovables
no convencionales al
sistema energético
colombiano mediante:
1. La entrega de
excedentes de energía
de fuentes renovables
no convencionales
producida por los
autogeneradores 2.
Incentivos tributarios
como reduccion la
deducciones para
la declaración de
renta 3. Incentivos
arancerlarios para
las importaciones de
tecnologias destinadas
a la generación de
fuentes renovables
no convencionales
4. Reduccion en la
tasa de depreciacion
acelerada de equipos.
5. La investigación
y generación de
información para el
sector.
48 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
con una capacidad de 50 megavatios. Asimismo, en febrero de 2012, Ecuador y Colombia
declararon la intención de conducir en forma conjunta la exploración del sistema de Chiles
en el punto limítrofe que comparten.
Recuadro 4 | Parque eólico de Jepirachi
El parque eólico de Jepirachi, en la región de Guajira, cuenta con una capacidad de
19,5MW y fue construido por la empresa colombiana EPM, con el apoyo financiero
de un Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). Cuando se construyó la planta, EPM
tenía la expectativa que la industria eólica creciera en Colombia con el apoyo de
políticas gubernamentales. Por el contrario, el parque eólico ha enfrentado dificul-
tades financieras debido a factores operativos y técnicos. Los costos de operación
y mantenimiento de las quince turbinas resultaron ser considerablemente mayores
de lo esperado debido a los numerosos rayos que dañaron las cuchillas de las tur-
binas eólicas. Por otra parte, los controladores automáticos no pudieron ajustarse a
las condiciones imperantes de vientos muy fuertes en Jepirachi, creando un torque
excesivo, el cual dañó las máquinas. Esto obligó a la empresa que construyó el
proyecto a cambiar y utilizar controladores manuales, con el consiguiente gasto
adicional y el menor nivel de eficiencia. Asimismo, el inicio de las actividades de
generación en la granja eólica coincidió con el fenómeno climático de La Niña, que
causó velocidades del viento inferiores al promedio, con las consiguientes reduc-
ciones en la producción de energía.
2. Análisis básico
La electricidad (hidráulica), el gas natural, y el diésel representarán la mayor participación en
la matriz nacional de energía en 2030 (para cuando se espera que la demanda de energía se
haya duplicado), seguidos por la biomasa, gasolina y carbón (UPME, 2010) (Figura 6). La tasa
de crecimiento anual promedio para el período de proyección es del 2,55 por ciento (2010-
2030). La industria y el transporte continuarán siendo los mayores consumidores (Figura 7).
Figura 6 | Demanda de energía total por tipo de combustible 2000-2030 [Petajulios]
Figure 6 | Total energy demand by fuel type, 2000-2030 [Petajoules]
Figura 6 | Demanda Total de Energía por Tipo de Combustible 2000-3030 [Petajulios]
2,000
1,800
1,600
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
Other Derivates
Jet Fuel
LGP
Biomass
Coal
Diesel
Electricity
Gasoline
Natural Gas
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
Otros derivados
Combust. Aviac.
GLP
Biomasas
Carbón
Diesel
Electricidad
Gasolina
Gas natural
Consumo [PJ] Energy Demand [PJ]
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 49
Figura 7 | Demanda total de energía por sector 2000–2030 [Petajulios]
Figure 7 | Total energy demand by sector 2000–2030 [Petajoules]
Figure 7 | Demanda Total de Energía por Sector 2000-2030 [Petajulios]
1,800
1,600
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
Agriculture
and mines
Transport
House holds
Comercial
and Public
Industrial
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
Agrícola
y minero
Transporte
Residencial
Comercial
y público
Industrial
Consumo [PJ]
Energy Demand [PJ]
Fuente: Uniandes (2010), a partir de datos de la UPME (2010).
Teniendo en cuenta estas estimaciones de la demanda de energía, el estudio calculó las
emisiones de GEI correspondientes (Figura 8).
Figura 8 | Emisiones de CO2 de la demanda final de energía (Gg de CO2e)
Figure 8 | CO2 emissions from final energy demand (Gg of CO2e)
Figura 8 | Emisiones de CO2 de la Demanda Final de Energía (Gg de CO2e)
Fuel oil
Biomass
Oil
Bagasse
Coal
Kerosene
Diesel
Gasoline
LGP
Natural Gas
90,000
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
-
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
CO2 emissions (Gg of CO2e)
Fuel oil
Biomasa
Petróleo
Bagaso
Carbón
Keroseno
Diesel
Gasolina
GPL
Gas Natural
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
-
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
Gg de CO2 eq
Fuente: Uniandes (2010), preparado con datos de UPME (2010).
Proyecciones de generación de electricidad y emisiones
Cada año, la Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, prepara el Plan de Referencia
Generación – Transmisión de Energía Eléctrica. Este plan cuantifica la necesidad de la expan-
sión del Sistema Interconectado Nacional, SIN, así también como los nuevos requerimientos
de las redes de transmisión y distribución para satisfacer la demanda de electricidad del país.
Según las proyecciones de la UPME, se sumarán 8.394MW al sistema eléctrico colombiano
entre 2011 y 2025 para satisfacer la demanda futura. En los próximos 14 años, se espera que
50 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
la capacidad nueva provenga de la generación hidráulica (6.070MW), gas natural (760MW),
carbón (1.362MW), y combustibles líquidos (202MW).
El Ministerio de Minas y Energía ha definido metas para la EE y las fuentes de energía no con-
vencionales. Según se detalla en el programa URE -Uso Racional de la Energía-, las reducciones
esperadas provenientes de las mejoras de eficiencia energética para el año 2015 son 14,8 por
ciento para el consumo de electricidad y 2,1 por ciento para otras fuentes de energía. La re-
ducción esperada en la demanda total de energía es del 4 por ciento en 2015 (2,3 por ciento
en el consumo de electricidad y 1,8 por ciento en otras fuentes de energía). Si las medidas es-
tipuladas en el programa URE se implementan en forma continua, la UPME cree que la tasa de
crecimiento anual promedio de la demanda de energía se reducirá por más del uno por ciento
en el período 2010-2030 en comparación con el caso de referencia (de 2,55 al 1,45 por ciento).
Si bien las opciones de nuevas EA no se tienen en cuenta en los planes futuros de expansión
tomados en el momento de elaboración de este capítulo, las metas han sido determinadas
por el Gobierno central. Para el Sistema Interconectado Nacional (SIN), Colombia aspira a
alcanzar en 2015 el 3,5 por ciento de las nuevas energías renovables (generación hidráulica
de pequeña escala, eólica, energía geotérmica y biomasa) y el 6,5 por ciento en 2020. Para
las Zonas No Interconectadas (ZNI), la meta de penetración de las nuevas energías renova-
bles (hidráulica de pequeña escala, eólica, solar fotovoltaica y biomasa) es del 20 por ciento
en 2015 y el 30 por ciento en 2030.
3. Intervenciones de bajas emisiones
Dado el gran aporte de la generación hidráulica en Colombia y los programas del Gobierno
tales como el PROURE, es importante evaluar qué otras intervenciones adicionales de bajas
emisiones de carbono, que sean financiera y económicamente viables, se podrían adoptar.
Mientras que la matriz energética de Colombia, que es limpia, limita el potencial para ob-
tener financiamiento para proyectos de bajas emisiones de carbono, existen otras razones
para emprender proyectos de EE, sustitución de combustible y fuentes alternativas de ener-
gía, incluyendo la competitividad, y la diversificación energética, así como la reducción de
la demanda pico y emisión de sustancias contaminantes locales.
Aplicando la metodología costo-beneficio descrita anteriormente, en este capítulo se eva-
lúan intervenciones de bajas emisiones de carbono potenciales en el ámbito de la produc-
ción y del uso de la energía (excluido el transporte). Las intervenciones se evalúan mediante
el descuento de los costos y beneficios de cada una de ellas, incluyendo las externalidades
tal como la contaminación del aire, donde fuese posible. Para propósitos comparativos, los
costos finales son expresados en dólares (US$) por tonelada de CO2 reducido. Las interven-
ciones que son de carácter económico tendrán un costo neto negativo por tonelada de CO2
y aquellas intervenciones que no lo sean, tendrán un costo neto positivo de CO2.
Las intervenciones seleccionadas son de dos tipos: (i) las que actualmente son promociona-
das en los programas del gobierno y que se podrían ampliar o mejorar, y (ii) las nuevas opor-
tunidades desarrolladas en otros países que parecen tener un buen potencial económico y
de reducción de las emisiones de GEI, que además contribuirían al desarrollo sostenible. Las
intervenciones de bajas emisiones de carbono que se llevaron a cabo en el sector energéti-
co, se dividen en tres categorías: eficiencia energética, sustitución de combustible y nuevas
tecnologías para la generación de electricidad.
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 51
A. Eficiencia energética (EE)
Las intervenciones de eficiencia energética constituyen un método importante para reducir
el uso de la energía y las emisiones de GEI, porque su potencial es grande y por lo general
son inversiones muy atractivas desde el punto de vista financiero. Si bien los retornos de
los proyectos de eficiencia energética habitualmente son elevados, existe incertidumbre
en cuanto al costo de implementación y al debate sobre la forma de asignar los costos. Los
llamados costos de “transacción” pueden incluir la adopción de políticas y regulaciones, la
divulgación de información a los compradores y vendedores, la unión de muchos proyectos
de pequeña escala, el arreglo financiero y el monitoreo de los ahorros. Las intervenciones
que se describen a continuación se han implementado en Colombia y en otros países con
distintos niveles de éxito, pero casi siempre con elevados retornos económicos y con un
buen potencial para los ahorros de energía y las reducciones de las emisiones de carbono.
(1) Alumbrado residencial
A nivel internacional, los programas de reemplazo de lámparas incandescentes por lám-
paras fluorescentes compactas (LFC) o por diodos emisores de luz (LED), son populares
generalmente por sus altas tasas de retornos financiero y económico. La tecnología de las
Lámparas Fluorescentes Compactas (LFC) provee un servicio de iluminación eficiente por
una fracción de la electricidad que se necesita para los bombillos tradicionales de filamento
de tungsteno que se utilizan en las lámparas incandescentes estándares. La producción de
LFC se ha expandido a nivel mundial y ahora vienen en una variedad de formas y tamaños
para su utilización en todo tipo de artefacto y están particularmente adaptadas para la ilu-
minación residencial y comercial. La iluminación eficiente produce numerosos beneficios:
ahorros financieros para la familia, reducción de las cargas para la empresa de servicios
públicos (a menudo durante las horas pico) y reducción de las emisiones de GEI. La inter-
vención de la iluminación residencial propone el reemplazo de los bombillos de luz tradi-
cionales por las LFC, asumiendo varios escenarios de tecnología y penetración del mercado.
Metodología y resultados
El análisis costo-beneficio del alumbrado residencial eficiente en Colombia fue realizado
en tres etapas. Primero, un modelo evaluó distintos escenarios de penetración por parte
de diferentes grupos de consumidores. En segundo lugar, la evaluación económica se rea-
lizó considerando el costo de compra, la vida útil, los ahorros de energía y las reducciones
de GEI. Se consideraron dos tarifas de electricidad diferentes, una para la tarifa total (equi-
valente a US$0,715/kWh) y una tarifa correspondiente sólo a los cargos de transmisión y
distribución (US$0,111/kWh). En tercer lugar, se evaluó un programa de reemplazo de LFC
asumiendo una penetración del mercado en tres grupos de población.
Dependiendo de la tasa de penetración (total en el año 2030 para el primer caso y 2020 en
el segundo caso), el reemplazo de 50,6 millones de bombillos incandescentes resultaría en
una reducción de 0,17-0,23 millones de toneladas de CO2 por año, con un beneficio total
alcanzado de US$145 - US$160/tCO2.
En el escenario más optimista, un programa patrocinado por el Gobierno para reemplazar
gradualmente 34,9 millones de bombillos incandescentes, reduciría 5,42 millones de tone-
ladas de CO2 durante el plazo del programa de 28 años. El valor presente neto del programa
52 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
(a dólares de 2012) es de US$69,83 millones, correspondientes a la compra, distribución y
eliminación de los bombillos eficientes. Si se tienen en cuenta los beneficios producidos
por los ahorros en las facturas de electricidad y la reducción de las pérdidas en los seg-
mentos transmisión y distribución, el beneficio alcanzaría a US$286,5/tCO2 ó US$159,7/
tCO2, según la tarifa de electricidad. Además, en el corto plazo, el Gobierno podría ahorrar
dinero por los ahorros en los subsidios a la electricidad que se producirían por la imple-
mentación del programa.
Es importante resaltar que este potencial se calculó utilizando la información de la UPME
(2006) referente a las existencias de bombillos. En ese informe, la proporción de bombillos
incandescentes era aproximadamente del 88 por ciento. No obstante, en un nuevo infor-
me preliminar (UPME & CorpoEm, 2012), las existencias de bombillos eficientes ha crecido
significativamente. De acuerdo con este nuevo informe, los bombillos eficientes ahora re-
presentan más del 60 por ciento del total de bombillos, mientras que los bombillos in-
candescentes representan el 40 por ciento restante. Este cambio reduciría el potencial de
reducción de las emisiones de CO2 para la iluminación residencial.
(2) Reemplazo y eliminación de refrigeradores residenciales
En las últimas dos décadas, se han alcanzado mejoras importantes en el desempeño
energético14 de los refrigeradores en todo el mundo. En México, los refrigeradores que
se vendían entre 1995 y 2000, consumían un 30 por ciento más de electricidad que
los refrigeradores del mismo tamaño vendidos entre 2001 y 2007, y los refrigeradores
vendidos antes del año 1980 consumían el 60 por ciento más que los últimos modelos
(Arroyo-Cabanas, 2009). En los países en desarrollo, la eficiencia de los refrigeradores
es a menudo inferior a la de los países industrializados, especialmente donde existe un
importante mercado para los modelos usados, cuando no hay modelos eficientes dis-
ponibles o cuando los modelos eficientes son significativamente más caros. En México,
por ejemplo, se ha observado que en los Estados de Tlaxcala y Durango, donde el in-
greso promedio personal o familiar es elevado, el uso de la electricidad de los refrigera-
dores es inferior porque los consumidores pueden comprar modelos de refrigeradores
más nuevos y eficientes (Arroyo-Cabanas, 2009).
Metodología y resultados
La intervención de los refrigeradores residenciales se basa en un programa propuesto para
el reemplazo y eliminación de aparatos obsoletos en las cuatro zonas más pobladas del
país: Bogotá, Antioquia, Valle y Atlántico. Para este estudio, se tuvieron en cuenta dos op-
ciones contempladas en el programa mencionado: la primera opción fue el reemplazo de
los refrigeradores con más de 10 años de antigüedad y un consumo de 600 kWh/año. Un
cobeneficio importante a los ahorros de energía es la captura y destrucción de las sustancias
que agotan la capa de ozono (SAO), comunes en los refrigeradores con estas características.
No obstante, esto requeriría un programa especial para las SAO cuando se reemplacen los
aparatos. El programa comenzaría en el año 2012 y finalizaría en el 2020, eliminando 1,11
millones de unidades con una antigüedad superior a los 10 años. Como resultado de evitar
pérdidas en el consumo y distribución de electricidad, esta opción reduciría las emisiones
en 2,18 Mtons de CO2e. Si se incluyen las emisiones evitadas de las SAO, la reducción sería
superior a las 3,12 Mtons de CO2e.15
14 Según el país y la región,
existen definiciones
diferentes respecto de
lo que califica como
un refrigerador con
eficiencia energética.
Se puede definir la
eficiencia energética
en cuanto a los
promedios nacionales,
las normas nacionales de
desempeño mínimo, o
como un valor absoluto
de 350 kWh/año por
ejemplo.
15 Las toneladas de CO2
equivalente reducidas por
las SAO, se calculan por su
potencial de calentamiento
global de 100 años, para
cada molécula CFC;
disponible en http://www.
ipcc.ch/publications_and_
data/ar4/wg1/en/ch2s2-
10-2.html
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 53
En la segunda opción se consideraron solamente los refrigeradores que tenían una
antigüedad de 6-10 años con un consumo de electricidad promedio de 540 kWh/
año. Este tipo de aparatos, por lo general no contiene sustancias que agotan la capa
de ozono (SAO). El programa comenzaría en 2016 y finalizaría en 2024 con la elimi-
nación de 1,12 millones de unidades y una reducción de las emisiones de CO2 en 1,42
millones de toneladas. El cálculo supuso un costo de US$350 por refrigerador, un
costo de reciclado de US$35 y un valor de recuperación de $40 por la venta de partes
del refrigerador obsoleto.
Tabla 2 | Resultados del programa de reemplazo y eliminación
de refrigeradores residenciales
Antigüedad Tarifa Costo
Más de 10 años US$0,175/kWh +US$21,5/tonelada CO2
Más de 10 años US$0,111/kWh -US$4,69/tonelada CO2
6-10 años US$0,175/kWh +US$4,45/tonelada CO2
6-10 años US$0,111/kWh -US$44,60/tonelada CO2
Tal como se ilustra arriba, existe un amplio margen de costo o beneficio según los distintos
niveles de tarifa y la antigüedad del refrigerador. El beneficio del reemplazo es mucho ma-
yor en los aparatos más antiguos, por los beneficios de eliminar las SAO.
Comparado con el esquema de alumbrado residencial eficiente, el programa de reempla-
zo de los refrigeradores no genera beneficios financieros y económicos tan grandes. Los
beneficios del programa son muy sensibles al costo del refrigerador, que se supone sería
similar a los precios del mercado internacional. Si bien es más costoso en comparación
con la intervención del alumbrado residencial, tanto en términos de la inversión inicial y el
retorno financiero para los consumidores, en las dos intervenciones los ahorros de energía
y las reducciones en las emisiones de CO2 son similares.
El programa propuesto para reemplazar los refrigeradores es especialmente atractivo en la
ciudad de Bogotá donde se encuentra la mayor proporción de aparatos con una antigüe-
dad mayor de 10 años. Sin embargo, la inversión es más atractiva en la región del Atlánti-
co por las pérdidas en el segmento de distribución reportadas por el operador de la red:
16,3 por ciento, las más elevadas de las cuatro regiones identificadas. Al reducir el consumo
residencial de electricidad, la empresa de servicios públicos reduce simultáneamente sus
pérdidas de distribución. Con respecto al volumen de la reducción de emisiones, tanto por
los ahorros en el consumo de energía como por la disminución de las SAO, invertir en el
programa de Bogotá es más atractivo. Dado su tamaño y la antigüedad de los refrigerado-
res, Bogotá puede contribuir con el mayor volumen de reducciones en las emisiones de CO2
entre las cuatro regiones analizadas.
54 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
De igual modo que en el caso de la intervención anterior de la iluminación residencial, el
potencial para los refrigeradores se estimó con base en la información de la UPME (2006)
según la cual, la participación de los refrigeradores más obsoletos era de aproximadamente
el 30 por ciento en Bogotá, 25 por ciento en Medellín y el 18 por ciento en Barranquilla. En
un informe nuevo, la proporción de refrigeradores con una antigüedad superior a los 10
años actualmente es sólo del 8,6 por ciento en Bogotá, 11,6 por ciento en Medellín y 13,3
por ciento en Barranquilla, reduciendo el potencial de eficiencia energética y de reducción
las emisiones de CO2 en forma proporcional.
(3) Motores eléctricos en el sector industrial
Los motores eléctricos son importantes para la productividad económica nacional puesto
que la mayoría de las actividades industriales y un importante porcentaje de las actividades
comerciales los requieren. Un estudio recientemente encargado por la UPME (BRP, 2007),
estima que el reemplazo de los motores eléctricos obsoletos y sobredimensionados puede
generar ahorros de entre el 5 y 25 por ciento en el consumo de electricidad de un usuario.
Asimismo, la incorporación de mecanismos de velocidad variable podría generar disminu-
ciones entre 5 y 50 por ciento del consumo energético, que en el caso de la incorporación
de arranques estáticos sería entre el 5 y el 25 por ciento.
Metodología y resultados
Se evaluaron dos escenarios para el programa de motores eléctricos eficientes. El primer escena-
rio propone usar solamente unidades nuevas para toda la demanda incremental en el período
2012-2040. De este modo, en vez de utilizar motores energo-eficientes estándar, se utilizarían
motores energo-eficientes premium. En la segunda intervención, se reemplazarían los aparatos
que se encuentren instalados al 31 de diciembre de 2011. En este caso, se supone que los mo-
tores entrarán en el mercado uniformemente durante 20 años (del 2012 al 2031), asumiendo
que todas las existencias actuales serían reemplazadas por unidades energo-eficientes premium.
La aplicación simultánea de ambas intervenciones, es decir: reemplazar todos los motores
en uso por unidades premium y tener para las ventas nuevas sólo aparatos de este tipo,
produce una reducción de 2.946 Mtons de emisiones de CO2 durante el período de análisis,
cada una de ellas con un costo variable entre los US$-64,0/tonelada y US$-20,1/tonelada,
según la tarifa. La cantidad de motores que se han modificado e instalado en esta interven-
ción alcanza aproximadamente las 110.000 unidades. Estos valores implican que habría un
beneficio neto para la sociedad si se implementase esta intervención.
El costo de un programa nacional de motores energo-eficientes tal como el que se evaluó,
se estima en US$165 millones. El flujo total de fondos del programa comienza a mostrar un
saldo anual positivo después del año 3 (2015) para la tarifa elevada, pero la inversión total
no se recupera hasta el año 16 (2025). Un período de reembolso tan prolongado crearía una
barrera para la absorción por parte de las empresas, e implica que el reemplazo de motores
podría aplicarse preferentemente en industrias específicas.
(4) Alumbrado público
Las mejoras en EE que se realizan en el alumbrado público constituyen una forma sim-
ple de mejorar los servicios públicos al mismo tiempo que se generan ahorros para los
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 55
municipios. Por lo general, estos proyectos incluyen la modernización de las farolas con
lámparas y equipos energo-eficientes, y controles automáticos para optimizar el desem-
peño y el uso de energía.
Metodología y resultados
Los cálculos, con base en datos de Colombia, supusieron que el período de uso promedio
de las lámparas del alumbrado público es de 12 horas por día, lo que implica una vida útil
de 3 años para las lámparas de vapor de mercurio y de 6 años para las lámparas de vapor de
sodio. Los resultados de este ejercicio muestran una reducción de 4.412 GWh y de 772,12
toneladas de CO2 en todo el período de análisis y un beneficio resultante de la tonelada re-
ducida de US$-22,78/tCO2 con una tarifa de US$0,175/kWh. Cuando se considera una tarifa
de US$0,111/kWh, el resultado es un beneficio de US$-11,28/ton de CO2.
De igual modo que en el caso del alumbrado residencial, un alumbrado público eficiente
en el uso de la energía tiene beneficios tanto financieros como económicos. Como un indi-
cador del potencial existente para los ahorros de energía a través de dichos programas, el
alumbrado público consume aproximadamente el 4 por ciento de la electricidad total en el
Sistema Interconectado Nacional (SIN) (Afanador, 2009). El análisis de las luminarias LED no
fue realizado, pero debería considerarse en atención a la rápida caída de los costos de esta
tecnología en los últimos años.
B. Sustitución de combustible
Una de las formas de reducir las emisiones de CO2 es mediante el reemplazo de combus-
tibles altamente contaminantes o combustibles intensivos en carbono por combustibles
más limpios tales como el gas natural que ha penetrado los sectores eléctrico, industrial
y residencial y cuenta con un enorme potencial para aumentar su consumo en industrias
de pequeña y mediana escala. Es importante recalcar que en el caso de los proyectos de
sustitución de combustible, uno de los principales beneficios radica en las mejoras en salud
pública asociadas a la reducción de partículas finas. Si se lo incluye en la evaluación, puede
aumentar significativamente los beneficios económicos de este tipo de proyectos.
(1) Gas natural en calderas de pequeña y mediana escala
En Colombia, las calderas se utilizan para generar vapor para numerosos procesos industria-
les y, por lo general, esas calderas utilizan carbón o gas natural como combustible. Mientras
las calderas a carbón tienen costos más altos de inversión inicial y de mantenimiento en
comparación con las calderas que utilizan gas natural; pero la falta de proximidad a los cen-
tros de distribución del combustible, la inversión inicial y los costos de conexión, pueden ser
prohibitivos. En Colombia, el carbón también ofrece la ventaja de ser más barato, con una
mayor confiabilidad en su suministro que en el caso del gas natural.
Las calderas a carbón tienen como desventaja el mayor volumen de materia de partículas
finas y emisiones de NOx y de SOx, que pueden constituir un problema para los procesos de
producción que requieren ambientes limpios como los de las industrias electrónica, textil, y
de alimentos y bebidas. Igualmente, hay otros factores sociales que no son tenidos en cuen-
ta en el precio del carbón: los más significativos son los costos relacionados con el ambiente
y la salud. Por ejemplo, la emisión de material particulado (MP), especialmente las fracciones
56 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
finas y ultrafinas (<2,5micrones; <0,1micrones) provocan numerosos impactos en la salud a
corto y largo plazo, tales como enfermedades respiratorias crónicas, bronquitis y asma. En un
estudio de los costos del medio ambiente en Colombia (Larsen, 2004 en DNP, 2008), se estimó
que el costo anual promedio en salud por la contaminación del aire urbano por la materia de
partículas es aproximadamente de 1,5 billones de pesos (0,8 por ciento del PIB). De acuerdo
con el DNP (2008), cada año se producen alrededor de 6.000 de muertes y más de 7.000 casos
adicionales de bronquitis crónica debido a la pobre calidad del aire. Otros costos ambientales
relacionados con la combustión del carbón incluyen la lluvia ácida producida por la emisión
de óxido de nitrógeno (NOx) y óxido de azufre (SOx), el agotamiento del ozono en la tropósfe-
ra por las emisiones de NOx y los componentes orgánicos volátiles (COV).
Las emisiones de GEI son inferiores cuando se utilizan calderas a gas natural en lugar de
carbón. Las primeras producen hasta un 52 por ciento menos de emisiones de CO2 y hasta
un 96 por ciento menos de emisiones de partículas en la producción de vapor.16 Los pagos
por carbono pueden servir para nivelar las condiciones entre el carbón y el gas natural, pero
en cuanto a los costos financieros las diferencias entre los dos no son muy grandes.
La no proximidad a los centros de distribución de gas y los costos iniciales de las calderas
nuevas a gas natural parecen ser las principales limitaciones de esta alternativa. La conver-
sión de las calderas de carbón a gas natural es un proceso simple y sencillo que requiere una
serie de modificaciones para el suministro del combustible y la instalación de medidores, y
no exige cambiar el casco de la caldera.
Metodología y resultados
El estudio calculó las reducciones con base en un programa propuesto para la conversión
de calderas en Bogotá para el cual había información detallada sobre calderas en el sector
de la pequeña y mediana industria (Secretaría Distrital de Ambiente y Uniandes, 2009). El
estudio midió el consumo de combustible para distintos tamaños de unidades, teniendo
en cuenta las condiciones operativas promedio de una caldera que utiliza una capacidad de
50, 60, 80, 100, 125 y 150 HP (Caballos de Fuerza).
Para calcular las externalidades ambientales, se utilizaron valores del proyecto ExternE (Co-
munidad Europea, 2005). El proyecto ExternE se ha estado utilizando en Europa desde la
década de 1990 y estima el costo de las externalidades de las emisiones para distintos sis-
temas de generación eléctrica, considerando todas las etapas del ciclo de los combustibles.
Se aplicó esta metodología porque permite comparar ambas tecnologías y los combusti-
bles de interés para el presente trabajo. Los costos de las externalidades por kWh generado
incluyen el impacto de la emisión de PM2.5, PM10, CO2, SO2, NOX, y de una variedad de
otras sustancias contaminantes. Se calculan los efectos sobre la salud humana (morbilidad
y mortalidad), las perturbaciones por ruido, el impacto sobre los cultivos y materiales, los
ecosistemas y los efectos del cambio climático.
El programa piloto que se evaluó corresponde al reemplazo de 30 calderas en Bogotá en un
plazo de 28 años. Se supone que existe un gran potencial para el reemplazo de calderas en
Colombia, pero en este punto no hay suficiente información sobre la existencia de calderas
para evaluar de manera exacta la magnitud de dicho potencial. La Tabla 3 presenta los resul-
tados obtenidos en términos de toneladas reducidas de emisiones de CO2 por año, los costos
de reemplazo y los costos de las toneladas reducidas para la cantidad específica de calderas.
16 Asumiendo factores de
emisión: 355,3 g/GJ para
las calderas a carbón
superiores a 100BHP y
208,91 g/GJ para calderas
inferiores a 100BHP;
6.327g/GJ para calderas
a gas natural superiores
a 100BHP y 1,23 g/GJ
para calderas de menor
tamaño.
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 57
Tabla 3 | Resultados del programa de reemplazo de calderas para la sustitución
de combustible en Bogotá, con y sin externalidades
Capacidad
caldera
BHP
Cantidad
de calderas-
programa
Toneladas de
emisiones de CO2
reducidas/año
Costos de
reemplazo, sin
externalidades
(US$)
US$/Tonelada
CO2 sin
externalidades
Externalidad
Anual
Cobeneficio
[US$/
unidad]
US$/Tonelada
CO2 con
externalidades
50 2 959,08 $2.060.923,31 $76,75 -$16.630 $41,42
60 2 1.145,4 $2.542.491,13 $79,29 -$19.925 $43,81
80 7 5.311,51 $12.369.015,10 $83,17 -$26.515 $47,48
100 14 13.229,36 $31.301.983,73 $84,50 -$33.106 $48,70
125 4 4.767,14 $11.280.078,56 $84,51 -$41.498 $48,92
150 1 1.424,49 $3.434.280,08 $86,10 -$49.736 $50,40
Total 30 26.836,82 $62.988.771,91 $83,83 -$187.410 $48,10
Fuente: Elaboración propia
Los análisis de sensibilidad identificaron el efecto de los distintos costos de inversión y
combustible sobre la economía del proyecto y sobre el costo de una tonelada reducida
de emisiones de CO2. La variable más importante en el análisis costo-beneficio es el costo
relativo del combustible, mientras que la influencia del costo de inversión del equipo es
muy pequeña. El análisis muestra que la rentabilidad de las conversiones de las calderas es
particularmente sensible al precio del gas natural. Por lo cual, si los precios internacionales
del gas natural caen, o si los precios del carbón suben (incluido a través de la inclusión de
los costos de las externalidades), el reemplazo es mucho más competitivo.
El reemplazo de las calderas a carbón por calderas a gas natural reduce la producción de
sustancias contaminantes del aire. En las últimas dos columnas de la Tabla 3 se presen-
ta una estimación de estas reducciones y un análisis de aquellas relacionadas con costos.
Los cobeneficios varían entre US$17.000 y US$50.000 aproximadamente por año, según las
dimensiones de la caldera. Al incluir los cobeneficios, el valor de la tonelada reducida de
emisiones de CO2 disminuye aproximadamente US$30 en promedio para cada tamaño de
caldera, lo que significa que el programa es más económico y cuesta menos reducir GEI por
cada caldera remplazada.
C. Tecnologías nuevas para la generación de electricidad
La tercera área que se explora para las intervenciones de bajas emisiones de carbono es
la sustitución de la generación de electricidad con tecnologías alternativas. Esta sección
presenta el análisis de dos alternativas piloto de generación que podrían conectarse a la red
(SIN): electricidad eólica y geotérmica. Estas intervenciones discretas propuestas, consisten
en reemplazar las plantas generadoras que utilizan carbón y gas natural por: (i) un parque
58 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
eólico con una capacidad de generación de 893MW en La Guajira, y (ii) plantas geotérmicas
con una capacidad de generación de 379MW. Los supuestos relacionados con la entrada de
plantas a carbón y gas natural que deben ser reemplazadas, corresponden al primer esce-
nario del Plan de Expansión de Capacidad 2010 – 2024 diseñado por la UPME y presentado
en la Tabla 4.
Tabla 4 | Plan de expansión de capacidad 2010 – 2024 por tecnología en MW - Escenario I
Año Hidráulica Gas Natural Carbón Cogeneración Líquidos
2010 174,9 169 19
2011 640
2012 150 210
2013 935,2
2014 480
2015 400
2016
2017
2018 1.200
2019
2020
2021 300
2022 1.300
2023
2024 300
Subtotal 5.130,1 469 450 19 210
Total 6.278,1
Fuente: UPME
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 59
La Tabla 5 resume los costos estandarizados (leveled costs) de la línea base y de las tecnolo-
gías alternativas consideradas en esta evaluación.
Tabla 5 | Costos estandarizados (leveled costs) de los combustibles fósiles y alternativas
Vida útil
(años)
Costos
nivelados
(Leveled cost)
de la
inversión
(US$/MWh)
Costos fijos
costs
OyM
(US$/MWh)
Costos
variables
OyM
(US$/MWh)
Total
(US$/MWh)
Carbón 25 69,94 9,73 18,65 98,33
Gas 25 25,62 7,16 52,44 85,22
Geotérmica 25 69,17 11,90 9,50 90,57
Eólica 20 86,76 9,00 0,00 95,76
*Todas las cifras en esta sección, se refieren a dólares estadounidenses de enero de 2012.
(1) Parque eólico de La Guajira
La capacidad de energía eólica a nivel mundial ha tenido un rápido crecimiento en la última
década. En 2009, la capacidad instalada nueva ascendía a 34GW (GWEC, 2010), más del 25
por ciento de la capacidad total de generación de electricidad nueva en todo el mundo, lo
que constituye aproximadamente el 1,8 por ciento de la producción mundial de electrici-
dad (Wiser and Bolinger, 2010). La expansión de la energía eólica ha servido para mejorar
la tecnología y bajar los costos, lo que a su vez permitió estimular las inversiones de en
esta fuente de generación renovable no convencional. En muchos países, utilizando costos
estandarizados (levelized costs) el costo de la generación eólica se está acercando rápida-
mente a ser competitivo con el costo de generación con combustibles fósiles líquidos. Si
bien los costos de la energía eólica por lo general todavía son más altos que los costos de la
generación hidráulica y a gas natural, la generación eólica tiene numerosas ventajas, inclu-
yendo menores montos de inversión, una implementación más rápida, una menor huella
de carbono en el medio ambiente y complementariedad con la generación hidráulica.
Según las encuestas sobre energía eólica realizadas en el año 2002, el régimen eólico co-
lombiano fue clasificado como el mejor en América del Sur—de hecho, la otra región que
tiene una intensidad de vientos similar es la Patagonia de Chile y Argentina—. Las regiones
fuera de la costa del norte de Colombia, han sido clasificadas con vientos de clase siete.17
Colombia ha estimado un potencial para la energía eólica de 18GW solamente en la región
de La Guajira, suficiente para generar el doble de la actual demanda energética del país
(Perex y Osorio, 2002).
Metodología y resultados
El estudio considera la instalación de un parque eólico con una capacidad de 413MW en
dos etapas. En la primera etapa, el parque eólico reemplaza una planta a carbón de 300MW,
17 Los vientos clase siete se
definen como vientos
a nueve metros por
segundo [m/s] a una
altura de 50 metros.
60 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
y en una segunda etapa, el parque eólico podría ser ampliado a 893MW en 2011 y reemplazar
una planta a gas natural de 300MW. Como resultado de todo ello, la generación eólica de elec-
tricidad representaría el 4,8 por ciento de la capacidad total instalada en el país en el año 2022,
superior al 0,14 por ciento de hoy. Los costos de instalación del parque eólico se supusieron
entre US$1.800 y US$2.400/kW, mientras las variaciones en los precios del carbón oscilan entre
US$40 y US$70/toneladas y los precios del gas natural entre US$5 y US$10/MBTU.
Se definió la magnitud de la capacidad de viento requerida como equivalente a la energía ge-
nerada por las plantas térmicas de generación; suponiendo un factor de capacidad del parque
eólico de 0,34, que sería equivalente a reemplazar la producción de electricidad con centrales
a carbón y a gas natural; la generación eólica reemplazaría 1.353GWh/por año de la genera-
ción a carbón para el año 2021 y 1.430GWh/año de la generación a gas natural para el 2022.
Sin tener en cuenta los ingresos de la “energía firme” que las plantas a carbón reciben en Co-
lombia (ver Recuadro 1), se determinó que era económico reemplazar una planta a carbón
por una planta eólica bajo ciertas condiciones. Este resultado ocurre a pesar del bajo factor de
capacidad de las plantas eólicas, y es el resultado de los costos operativos y fijos menores que
tienen las plantas eólicas comparadas con las plantas a carbón. Si el costo de la instalación eó-
lica es inferior a US$2.200/kW, el costo de la tonelada reducida de emisiones de CO2 será nega-
tivo (beneficio neto), siempre y cuando el precio del carbón sea superior a los US$43/tonelada.
Las ventajas de las plantas eólicas cambian cuando se incluyen los ingresos por energía
firme en la planta a carbón (el costo de una tonelada reducida se incrementa en aproxima-
damente US$20/tCO2). Esto es así porque la energía firme proveniente de la planta a carbón
(2.365 GWh/año) es mucho mayor que la del parque eólico (1.230 GWh/año), utilizando la
fórmula actual para cada una tal como lo calcula la Comisión de Regulación de Energía y
Gas —CREG—. Si se asume que el precio del carbón en 2021 es de US$50/tonelada y el
costo de instalación de generación eólica es de US$2.200/kW, el beneficio de reducir las
emisiones de CO2 es de US$3,88/tonelada, pero con los ingresos de energía firme, el costo
de la intervención sería de US$13,9/tonelada.
Cuando la planta eólica reemplaza a la planta a gas natural, el beneficio económico es me-
nor, en gran parte por los menores costos de capital de la primera, en comparación con
una unidad a carbón. No obstante, este resultado depende en gran medida de los precios
supuestos para el gas natural. Si se incluyen los ingresos de energía firme, el costo de una
intervención eólica aumenta aproximadamente en US$10/tCO2 – inferior a la del carbón –
porque es menor la diferencia entre la energía firme de la planta a gas natural (2.102 GWh/
año) y la planta eólica (1.429 GWh/año).
Suponiendo un precio para el gas natural de US$7,4/MBTU y el costo de la instalación eó-
lica en US$2.200/kW en 2022, el costo de la tonelada reducida de emisiones de CO2 sería
de US$18,5/tonelada y de US$ 28,5/tonelada, incluyendo los ingresos de energía firme. La
planta de generación eólica reduciría las emisiones de CO2 por un total de 8,36 millones de
toneladas durante un lapso de 20 años.
(2) Complejo geotérmico en Nariño
Actualmente, cerca de 24 países utilizan el calor concentrado en el subsuelo para generar
energía (GEA, 2010). La energía geotérmica es una tecnología probada en expansión y ya
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 61
ha demostrado su viabilidad comercial a largo plazo en algunos países. La capacidad de
generación geotérmica instalada en todo el mundo creció a una tasa anual del 20 por ciento
entre 2005 y 2010. En 2010 había proyectos geotérmicos nuevos en 70 países, lo que repre-
senta un incremento del 52 por ciento desde el año 2007 (GEA, 2010). En América Central,
los proyectos geotérmicos han tenido un desarrollo exitoso; algunos de los más importan-
tes son los de El Salvador (204MW), Costa Rica (166MW) y Guatemala (52MW).
En el caso de Colombia, la producción de energía geotérmica podría ofrecer las siguientes ventajas:
• Diversificación de la generación de energía con un recurso doméstico que provee en-
ergía firme y en gran medida independientemente del clima (diferente a las energías
hidráulica, eólica y solar);
• Costos operativos y totales bajos (con costos estandarizados inferiores a los del carbón);
• Alto Factor de capacidad (superior al 90 por ciento);
• Mínimo volumen de producción de residuos y menor huella de carbono en el medio
ambiente que la producida por las plantas a carbón, gas natural o hidráulicas, cuando es
desarrollada responsablemente
Colombia tiene dos áreas potenciales que están calificadas con niveles medio y alto para el de-
sarrollo de proyectos geotérmicos (Banco Mundial, Reporte de Geotermia, 2012). Estos sitios
son el Volcán Azufral que, según la UPME, tiene el potencial de elevadas temperaturas, una
buena combinación de roca cubierta e impermeabilidad, acceso vial y un potencial comercial
promisorio. Por otra parte, el Tufiño – la región de Chiles Cerro Negro – que se extiende a lo
largo de la frontera entre Colombia y Ecuador, se encuentra actualmente en exploración y se
ha estimado que tiene aproximadamente una capacidad de generación de 138MW.
Metodología y resultados
De igual manera que en el caso del análisis de la energía eólica, la intervención propuesta
consiste en reemplazar la combustión de carbón y gas natural por la generación de energía
geotérmica. El proyecto consistiría en dos etapas: (i) exploración y desarrollo del yacimiento
geotérmico en Nariño (las zonas de Chiles, Azufral o Cerro Bravo) con una planta geotérmica
de 175MW que comenzaría a operar en 2021 y reemplazaría a la planta a carbón de 300MW;
y (ii) desarrollo de yacimientos adicionales para ampliar la capacidad geotérmica a 379 MW
en 2022, reemplazando la planta a gas natural. La intervención supone una planta geotér-
mica con un factor de capacidad de 0,8 y la utilización de una planta “dual flash”. 18
(3) La energía geotérmica reemplaza una planta de carbón
La evaluación económica de una planta geotérmica proporcionó resultados promisorios y se
considera una intervención “gana-gana” siempre que se omitan los ingresos de energía firme y
que los costos de instalación de la generación geotérmica sean inferiores a US$4.800/kW. Aún
en el caso que el costo de instalación se incremente a US$5.000/kW, el valor todavía no es más
que de US$8/tCO2, suponiendo que el precio del carbón está por encima de US$40/toneladas.
A pesar de los elevados costos iniciales de exploración e instalación, los costos de operación
y mantenimiento de una planta geotérmica son inferiores a los de una planta de carbón, y su
18 Habitualmente se utilizan
más las dual flash plants
para desarrollar nuevos
yacimientos geotérmicos.
Son capaces de utilizar
más del flujo total del
reservorio que una
single-flash plant, por
lo tanto, producen un
15 a 25 por ciento más
de energía (DiPippo,
2007). Sin embargo,
este incremento
en la utilización del
recurso conlleva el
correspondiente
aumento en la
complejidad y costo
de la planta.
62 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
elevado factor de capacidad permite que la instalación de un menor nivel de esta genere la
misma energía. Cuando se incluyen los ingresos de energía firme, y a pesar del hecho de que la
energía geotérmica tiene un alto factor de capacidad, una planta a carbón de 300MW puede
recibir más energía firme que una planta geotérmica de 175MW porque la energía firme es
proporcional al tamaño de la planta. Si se incluyen los ingresos de energía firme, el costo de
reducir una tonelada de emisiones de CO2 es más del doble llegando a US$20.
Utilizando el mismo precio del carbón que en la intervención anterior (US$50/tonelada en
2021) y suponiendo que el costo de la instalación geotérmica es de US$4.400/kW, el costo
de la tonelada reducida de emisiones de CO2 sería de -12,6 US$/toneladaCO2 sin las obli-
gaciones de energía firme o de 3,1 US$/toneladaCO2 con las obligaciones de energía firme.
Asumiendo un factor de emisión de 0,06 toneladas de emisiones de CO2/MWh para una
planta geotérmica, la intervención se reduciría a un total de 8,11 millones de toneladas de
emisiones de CO2 en un plazo de 25 años y contribuiría con el 1,1 por ciento del total de la
capacidad total de generación eléctrica (y un 3,1 por ciento de la generación de electrici-
dad) en Colombia para el 2022.
(4) La energía geotérmica reemplaza una planta de gas natural
Considerando el mismo factor de capacidad (0,8) para la generación geotérmica, se necesita una
planta geotérmica de 204MW para reemplazar la electricidad generada por una planta de gas
natural de 300MW. Como en los casos anteriores, los análisis de sensibilidad se realizaron sobre el
costo de reducir una tonelada de emisiones de CO2, utilizando el precio del gas natural y el costo
de instalación. Igual que en las intervenciones de energía eólica, el análisis es muy sensible a los
precios del gas. Si los precios del gas aumentaran en el futuro a más de US$7,5/MBTU en 2022,
ello reduciría el costo de una planta geotérmica en comparación con una de gas natural. Asu-
miendo un precio de US$7,5/MBTU y un costo de instalación geotérmica de $4.400/kW, el costo
estimado de la tonelada reducida de emisiones de CO2 cae a US$9,2/toneladaCO2.
Igual que en el caso de la planta de carbón, la energía firme de la planta de gas natural es
superior a la de la planta geotérmica, en consecuencia el costo estimado de la tonelada
reducida se incrementa a US$17,0 /toneladaCO2. Con esta medida, se reduciría un total de
8,28 millones de toneladas de emisiones de CO2 emitidas en un período de 25 años.
Con base en al análisis, el reemplazo de las plantas térmicas de generación por plantas
geotérmicas, actualmente en Colombia es más económico que la generación de energía
eólica. Este resultado es válido aun cuando los costos de las plantas geotérmicas son más
altos que los de las turbinas eólicas y su factor de emisión no es completamente cero.19 La
razón principal detrás de la superioridad de la generación geotérmica es la gran diferencia
existente en los factores de capacidad entre las dos tecnologías, que resulta en costos de
capital menores para que la capacidad instalada satisfaga la misma producción de energía.
D. Resumen de las intervenciones
La tabla 6 presenta un resumen las intervenciones de bajas emisiones de carbono que se
evaluaron en el presente capítulo del sector energético. Se señala el total potencial de re-
ducción20 durante el período de la intervención considerada, la reducción anual de emisio-
nes de CO2 que se podría alcanzar y el costo asociado expresado en el costo por tonelada
19 Mientras que la
producción de energía
geotérmica por lo
general tiene un
menor impacto en
el medio ambiente
comparado con la
de los combustibles
fósiles o hidráulica
convencionales, los
fluidos del subsuelo
que se encuentran
cuando se realizan las
perforaciones, contienen
una combinación de
gases (CO2, H2S, CH4
y NH3) y materiales
tóxicos (mercurio, boro,
arsénico y antimonio)
que deben ser tratados
cuidadosamente para
mitigar el impacto de su
extracción en el medio
ambiente. El factor
para la estimación de
emisiones de CO2 es de
0,06 tonelada CO2/MWh
(DiPippo, 2007).
20 En algunas
intervenciones el
potencial es bajo porque
no existen encuestas
nacionales sobre la
tecnología actual.
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 63
reducida de emisiones de CO2. La figura 9 muestra la curva del costo de abatimiento margi-
nal para las intervenciones evaluadas, expresando el costo en el eje y (cuanto más negativo
más rentable la intervención) y el potencial de la reducción de las emisiones en el eje x.
Tabla 6 | Eficiencia energética
Intervención
Potencial
reducción
(Mton CO2e)
Reducción
anual
(kton CO2e)
Período
de
análisis
(años)
Costo
(US$/Ton CO2)
(fn. asumiendo
US$0,175/
kWh – para EE)
Eficiencia energética
Alumbrado
eficiente 5,42 193,6 28 -286,5
Reemplazo y
eliminación de
refrigeradores
5,31 189,6 28 -21,5
1,42 50,7 -4,45
Motores
industriales 2,95 101,7 29 -64,0
Alumbrado
público 0,772 128,7 6 - 22,78
Sustitución
de combustible
Uso del gas
natural para la
producción de
vapor
0,751 26,83 28 48,1
Respecto de los ingresos de energía firme: No Sí
Introducción de tecnologías nuevas
Eólica por
planta de
carbón de 300
MW
7,71 385,5 20 -3,88 13,9
Eólica por
planta de gas
de 300 MW
8,36 418 18,5 28,5
Geotérmica
por planta
de carbón
de 300 MW
8,11 324,4 25 -12,6 3,1
Geotérmica por
planta de gas
de 300 MW
8,28 331,2 9,2 17,0
Fuente: Elaboración Propia
64 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 9 | Curva de abatimiento: sector energético
Figure 9 | Abatement curve - energy sector
Figura 9 | Curva de abatimiento: sector energético
USD/ton CO2e
50
0
-50
-100
-150
-200
-250
-300
Ecient Light Bulbs
Ecient Motors
Public Lightning
Refrigerators > 10 years
Refrigerators > 6-10 years
Geothermal from Coal
Wind from Coal
Geothermal from Gas
Wind from Gas
Boilers with Externalities
USD/ton CO2e
Bombillos ecientes
Motores ecientes
Alumbrado público
Neveras > 10 years
Neveras > 6-10 years
Carbón-Geotermia con OEF
Carbón-Eólica con OEF
Gas-Geotermia con OEF
Gas-Eólica con OEF
Calderas con externalidades
Potencial kton/año
Potential kton/year
50
0
-50
-100
-150
-200
-250
-300
Fuente: Elaboración Propia
4. Vencer las barreras a la implementación
Muchas de las barreras que se interponen a la eficiencia energética y a las energías alternati-
vas en Colombia son similares a las que existen en otros países, incluidos los costos iniciales,
la falta de información por parte de las empresas y los consumidores, las débiles normas
ambientales para las sustancias contaminantes del aire o el fracaso en hacerlas cumplir, y
la falta de equipos en el mercado. Otros factores que afectan la viabilidad económica de
los proyectos incluyen la baja intensidad de carbono del sistema eléctrico colombiano, la
regulación tarifaria y los pagos de energía firme.
A. Alumbrado residencial y aparatos electrodomésticos
En el caso de los bombillos eficientes, una LFC dura 8-15 veces más y utiliza 3-4 veces me-
nos de energía, no obstante, el precio de compra es por lo general 3-10 veces superior que
el de una lámpara incandescente equivalente. La experiencia demuestra que el programa
de las LFC y otros de EE, a menudo necesitan incentivos blandos (campañas públicas de
información y comercialización) para enfrentar altos costos iniciales de implementación.
Los programas de alumbrado y refrigeradores en Colombia, se podrían mejorar mediante
campañas públicas de información con el propósito de identificar los electrodomésticos
que se incluyen en los programas patrocinados por el Gobierno. Como sucede a menudo
con las intervenciones EE a nivel de hogares, las campañas de educación e información
dirigidas a los consumidores son esenciales, al mismo tiempo que ofrecer las garantías a
estos productos pueden reducir el riesgo percibido por el consumidor. Otras actividades im-
portantes que pueden incrementar su demanda son los programas de etiquetado, fijación
estándares gubernamentales para los electrodomésticos y otros tales como certificación de
bombillos eficientes. También se deben definir acciones programadas para la eliminación
de sustancias contaminantes que se encuentran en los bombillos de las lámparas LFC. Otra
barrera es la falta de normas internacionales que determinen las especificaciones mínimas
de calidad y EE para el alumbrado y los aparatos electrodomésticos.
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 65
Si bien un beneficio importante de los programas de reemplazo de los refrigeradores es la
eliminación en el medio ambiente de las SAO para tener un impacto positivo en las reduc-
ciones de las emisiones de CO2, es necesario definir medidas para la apropiada manipula-
ción y recuperación de este tipo de gases. Por lo tanto, el tratamiento y eliminación de los
refrigeradores obsoletos pasa a ser un componente crítico de la intervención, y salvo que se
lo haga adecuadamente, podría eliminar los beneficios potenciales de la reducción de las
emisiones de CO2 de un programa que contemple el reemplazo de refrigeradores.
B. Alumbrado público
A pesar de los buenos retornos financieros y económicos de los programas de alumbrado pú-
blico, las limitaciones institucionales con frecuencia significan que las inversiones no se llevan
a cabo. Los municipios son responsables por la provisión del servicio de alumbrado público,
lo que determina la fuente de financiamiento (presupuesto, honorario o ambos), así como la
autorización para aplicar una “tasa al alumbrado público” y la forma de cobrarlo. Asimismo, el
municipio define el alcance y calidad del servicio, la estructura comercial bajo la cual se opera
y su supervisión. Infortunadamente, existen indicios de ineficiencia en la prestación de los ser-
vicios municipales. Aproximadamente el 47 por ciento de todas los municipios tienen gastos
corrientes y operativos que exceden sus ingresos y dependen fuertemente de la transferencia
de recursos del Gobierno central; además, 539 municipios (55 por ciento) (Afanador, 2009) han
incurrido en deudas que a diciembre de 2008 ascendían a US$60 (COP$116.000).
Debido a la autonomía que se le ha otorgado a cada municipio con respecto a la determi-
nación y fijación de la tasa de alumbrado público, existen importantes diferencias entre lo
pagado por usuarios de grupos similares de ingresos y entre municipios; de hecho, muchos
municipios fijan tasas muy altas para los grupos de menores ingresos (Afanador, 2009). El
rápido avance de la tecnología LED para alumbrado público representa oportunidades adi-
cionales de EE en las ciudades y esta opción debe ser evaluada en Colombia.
C. Motores industriales
Un programa nacional de EE que comprenda a todos los motores industriales en Colombia sería
un desafío, teniendo en cuenta la gran cantidad de establecimientos industriales de pequeña
escala, tales como en la industria de los alimentos y bebidas. Como sucede en otros países, las
principales barreras que perciben las empresas que desarrollan los proyectos de EE comprenden
las inversiones iniciales, competencia por los recursos y la gestión necesaria para atender otras
prioridades (más allá de la EE). Una de las barreras específicas en Colombia es que no existe
oferta de motores eficientes en el país. Por otra parte, los mayores retornos financieros que se
pueden obtener de los proyectos térmicos de EE en contraposición con los eléctricos (dados los
precios relativamente bajos de la electricidad en comparación con los combustibles fósiles), han
desincentivado a las empresas a enfocarse en inversiones de motores energo-eficientes. Una de
las barreras a la implementación de un programa nacional de maquinaria de este tipo es el largo
período de recuperación de la inversión: para un propietario que no tiene garantizadas ventas
en el largo plazo, un período de recuperación de la inversión de unos pocos años, puede ser un
impedimento mayor para la adopción de dicho programa.
Dada la complejidad y dificultades de implementar un programa nacional de motores
energo-eficientes, inicialmente el foco podría dirigirse al desarrollo de proyectos piloto es-
66 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
pecíficos para cada sector. Los proyectos piloto removerían las barreras a nivel empresarial
al mismo tiempo que generarían experiencia y conocimiento que podrían replicarse en
industrias de mayor escala o en otros sectores. Un ejemplo es desarrollar un programa pilo-
to en la industria textil—que constituye el tercer consumidor más grande de electricidad,
la mayor parte mediante motores eléctricos—. Ya existe un número de partes interesadas
que tienen interés en incrementar la eficiencia en el sector, tales como la Oficina de Gestión
Privada creada por la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), la cual está interesada en
incrementar su nivel de productividad y competitividad. Así como el Programa del Gobier-
no Nacional para la Transformación Productiva—grupo que aspira a hacer que el sector
textil colombiano se convierta en un sector de avanzada—, también sería una parte inte-
resada importante. Si los motores pudieran ser fabricados en Colombia, esto eliminaría una
de las principales barreras para contar con motores industriales energo-eficientes, lo cual se
podría promover mediante acuerdos entre la industria, los fabricantes de motores y los im-
portadores. Dicho programa también podría servir para explotar la introducción progresiva
de normas mínimas de EE. Es importante controlar los desarrollos de eficiencia energética
en la industria mediante la estandarización, acreditación y fortalecimiento de laboratorios
de pruebas de manera que el mercado de motores pueda ser adecuadamente controlado y
que los esfuerzos realizados por los fabricantes e importadores nacionales para desarrollar
productos más eficientes puedan ser justamente protegidos.
D. Calderas industriales
Las pequeñas empresas presentan desafíos específicos para la adopción de equipos ener-
go-eficientes, especialmente cuando los costos de capital son significativos y los propie-
tarios pueden no estar interesados en realizar inversiones nuevas en equipos cuando ya
tienen una caldera en funcionamiento. Los estudios de EE determinan que “los consumi-
dores están más preocupados por los costos iniciales que por los costos en la vida útil” (B.K.
Sovacool, 2009). En particular, la pequeña y mediana industria, parecen requerir tasas de
retorno implícitas más altas respecto de las inversiones en bienes de capital, si se compara
con otras inversiones productivas o comerciales. También existe una disponibilidad limitada
de tecnologías para fabricar calderas energo-eficientes en Colombia que cumplan con las
normas de emisiones y EE, o calderas que permitan el uso simultáneo de distintos combus-
tibles tal como el carbón y la biomasa.
El costo del combustible y la incertidumbre respecto de la disponibilidad a largo plazo del
gas natural es una preocupación de particular interés y la empresa debe estar próxima a un
distribuidor de gas natural. El costo de envasar y transportar gas natural es prohibitivo y, por lo
tanto, los programas de reemplazo de calderas solamente pueden considerarse para áreas que
tienen acceso a una red de tubería de gas. Así mismo, si un área no tiene acceso al gas natural,
el suministro actual y futuro necesita ser suficiente para satisfacer todas las demandas de la
región, incluida cualquier demanda nueva de pequeñas y medianas empresas.
Las intervenciones de calderas producen resultados muy diferentes dependiendo si existen
o no normas vigentes sobre emisiones de sustancias contaminantes del aire. Por ejemplo,
si se ignoran las externalidades, el carbón en Colombia es más económico comparado con
el gas natural. Sin embargo, si se internalizan los costos de salud pública y ambientales,
asociados con la baja calidad del aire, el reemplazo de calderas de carbón por calderas de
gas natural se hace mucho más atractivo. A medida que se ha desarrollado la economía
colombiana, el gas natural ha reemplazado al carbón y a otros combustibles inferiores en
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 67
numerosas aplicaciones ya que el público y las empresas valoran los beneficios de los com-
bustibles más limpios.
Varias intervenciones pueden ser tomadas para avanzar en la conversión a gas natural de
calderas de pequeño y mediano tamaño. En primer lugar, se deben identificar las regiones
que ya cuentan con sistemas de distribución en funcionamiento y que tienen excedentes
de gas. Por ejemplo, el Valle de Aburrá tiene más de 100 calderas de pequeño y mediano
tamaño y está próximo a distribuidores de gas natural en la región de Medellín. En segundo
lugar, puesto que no existe en Colombia un inventario de las calderas, se deben realizar
encuestas específicamente para identificar la cantidad y tamaño de las unidades existentes,
así como realizar las proyecciones de la demanda futura. Esta demanda debe compararse
con el suministro de gas natural. Por último, en los casos donde existan condiciones previas
adecuadas, se podría implementar un programa de créditos específicos para convertir las
calderas, apoyado por las asociaciones industriales, los fabricantes y la industria del gas, con
el propósito de vencer las barreras a la inversión inicial.
E. Energía eólica
Bajo las actuales circunstancias, la generación de energía eólica no es atractiva desde el
punto de vista financiero en Colombia. EPM había planificado construir una planta adicio-
nal de 300MW cerca de Jepirachi, pero canceló el proyecto y decidió esperar hasta que los
costos de la tecnología sean menores y exista un mejor marco regulatorio que promueva la
energía eólica en Colombia. Las barreras clave incluyen los costos estandarizados (incluido
el capital, la deuda, los costos de operación y mantenimiento, y las externalidades) de la
energía eólica con respecto a las plantas hidroeléctricas y de gas natural. Al momento de
elaborar el presente estudio del sector energético, Colombia cuenta con pocos mecanismos
de política específicos para dar apoyo a las energías renovables tal como las tarifas feed-in o
una norma de cartera de energías renovables. Este tipo de políticas ha conducido a un gran
incremento en la capacidad de las plantas eólicas en los últimos años en Brasil, donde hoy
los costos de la energía eólica son muy competitivos con otras fuentes de energía. Si bien
la energía eólica y otras energías renovables pueden calificar para pagos de energía “firme”
en Colombia, las reglas actuales significativamente proveen menos pagos por capacidad a
la energía eólica que en otros países. Por ejemplo, mientras los pagos por capacidad para la
energía eólica en los Estados Unidos y Europa están por lo general dentro del rango del 15 al
30 por ciento (Robinson, 2012), los pagos por capacidad para la energía eólica en Colombia
son solo del 5 al 7 por ciento. Por su parte, las regulaciones de la CREG basan sus pagos de
energía firme para la energía eólica en datos históricos, el objetivo del programa es proveer
energía cuando la generación hidroeléctrica no está disponible y durante las horas del día
cuando se necesita electricidad. Si la energía eólica se evaluara sobre esta base, los pagos por
energía firme estarían próximos al rango del 15-30 por ciento que es lo común en otros países.
Teniendo en cuenta la gran disponibilidad y calidad de los recursos eólicos existentes en
Colombia y el potencial para la diversificación de energías, el gobierno colombiano podría
considerar promover el desarrollo de la energía eólica mediante una variedad de mecanis-
mos. Estos podrían ser: (a) fortalecer la recolección de datos sobre energía eólica como un
servicio público, mejorar el acceso a la investigación y desarrollo de tecnologías, y moder-
nizar el acceso a la red para la energía eólica, (b) desempeñar un rol más activo promovien-
do el acceso a instrumentos financieros destinados a reducir las emisiones de GEI. Dichas
fuentes de financiamiento incluyen mecanismos de desarrollo limpio, acceso a préstamos
68 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
blandos multilaterales asignados para energías alternativas tales como el Fondo de Tec-
nología Limpia y el creciente mercado de carbono voluntario, además del financiamiento
internacional, (c) el Gobierno podría proveer incentivos financieros a los desarrolladores de
proyectos de energía eólica a través de mecanismos fiscales entre los cuales se incluyen
créditos tributarios para la inversión o mediante aportes al Fondo de Apoyo Financiero para
la Energización de las Zonas No Interconectadas (FAZNI).
F. Energía geotérmica
Existen numerosas barreras iniciales que enfrentan las plantas de generación geotérmica.
Comparados con otras tecnologías para la generación de electricidad, los proyectos geotér-
micos presentan riesgos únicos e inherentes a su desarrollo que varían según la etapa de
desarrollo de cada uno (Banco Mundial, 2012). Por ejemplo, las actividades previas al estu-
dio y la exploración son riesgosas en el sentido que a menudo no conducen a resultados
exitosos; no obstante, son actividades de bajo costo que no representan importantes pérdi-
das financieras. El Gobierno colombiano podría promover proyectos geotérmicos mediante
la evaluación de los recursos geotérmicos. Casi todos los países con programas de este tipo,
han invertido en actividades de exploración inicial (y a menudo en perforaciones de prue-
ba) para reducir los riesgos y elevar la probabilidad de desarrollo de proyectos por parte del
sector privado. Según la magnitud de los recursos geotérmicos de Colombia, se podrían
considerar políticas adicionales para promover el desarrollo geotérmico. La perforación de
prueba es la actividad de mayor riesgo ya que requiere comprometer importantes recur-
sos con un resultado incierto. El riesgo es que los reservorios no tengan las características
de pozo mínimamente aceptables para soportar el desarrollo comercial del yacimiento, y
sin resultados positivos de la perforación de prueba, es muy difícil para los desarrolladores
del proyecto que los bancos comerciales satisfagan sus necesidades financieras, a menudo
tienen que apoyarse en la inversión de patrimonio que exige un retorno más alto que el
financiamiento comercial, conduciendo a costos financieros más elevados para esta etapa
del desarrollo del proyecto. El Gobierno colombiano puede asistir en esta etapa crítica, si
no es con el financiamiento directo de las actividades de perforación de prueba, al menos
proporcionándoles otros incentivos fiscales a las empresas tales como la prórroga del pago
de impuestos o los adelantos contra futuros ingresos.
5. Conclusiones y recomendaciones
Por numerosas razones, el potencial para el desarrollo de bajo carbono en el sector energé-
tico es limitado en Colombia. Con base en las siete intervenciones analizadas en el presente
capítulo, el potencial para la reducción de las emisiones de CO2 en Colombia es sólo de
aproximadamente 2 millones de toneladas por año, comparado con aproximadamente 14
millones de toneladas anuales que han sido estimadas por el Gobierno como potenciales
reducciones en EE, la sustitución de combustible y las intervenciones de energías renova-
bles en la industria y en el sector energético (Ministerio del Medio Ambiente, 2011). Aparte
de las intervenciones que aquí se han analizado, existen otras medidas importantes en Co-
lombia para reducir las emisiones de GEI en el sector energético. En particular, los limitados
datos no permitieron el análisis de las reducciones de emisiones de: (a) la reducción de las
emisiones en la producción de petróleo, gas natural y carbón; (b) EE y reducciones en las
emisiones el procesamiento de hidrocarburos; (c) procesos de cogeneración y eficiencia
energética en la industria; y (d) captura y almacenamiento de carbono.
Capítulo 2. mitigaCión De la emisión De gei en el seCtor energétiCo | 69
El predominio de la generación hidroeléctrica es el factor más evidente para la baja
huella de carbono del país, especialmente en el sector energético. No obstante, hay
otras tendencias que han reducido el potencial de la eficiencia energética, cambiando
a combustibles con menor contenido de carbono y energías renovables. La amplia
penetración del gas natural en el sector eléctrico y la industria de gran escala, además
de la expansión del GLP para reemplazar el combustible de leña y otros combustibles
para cocinar, también ha reducido la intensidad de las emisiones de carbono de la
economía, en comparación con una situación donde se hubiese utilizado más carbón
colombiano a nivel doméstico en vez de exportarlo. Si el costo relativo de usar car-
bón versus gas natural cambia, por ejemplo en el sector eléctrico, o si las políticas del
Gobierno se modifican para promover el uso de carbón producido más a nivel inter-
no, Colombia podría alcanzar un aumento significativo en las emisiones de CO2 en el
futuro. Tal como se ve en el análisis de las tecnologías alternativas para la generación
de electricidad, ha sido difícil para la energía eólica y la geotérmica competir con la
generación hidroeléctrica y el gas natural, dados los recursos domésticos favorables del
país. No obstante, dependiendo de la disponibilidad futura y del precio del gas natural,
las energías renovables podrían ser más competitivas en el futuro. El costo y la dificul-
tad de construir plantas hidroeléctricas en Colombia también han crecido, tal como lo
demuestran las recientes cancelaciones y demoras en varios proyectos de gran enver-
gadura. Esta tendencia, así también como la creciente preocupación de que el cambio
climático pudiese conducir a períodos de sequías más prolongados o más frecuentes
(ver capítulo 4), plantea dudas sobre si el porcentaje de electricidad de Colombia que
provee la generación hidroeléctrica debería incrementarse.
Las intervenciones propuestas en este capítulo están en concordancia con varios progra-
mas existentes y propuestos en el sector energético y que tienen sentido independiente-
mente de la preocupación por el cambio climático. Específicamente, las intervenciones de
EE pueden ahorrarles dinero a los consumidores, mejorar la productividad de las industrias,
reducir la demanda pico de electricidad, permitir la construcción de nueva capacidad de
generación eléctrica y diversificar la oferta de energía del país. La sustitución de combus-
tible, específicamente de combustibles sólidos (carbón y biomasa) por gas natural, puede
tener beneficios en la productividad para algunas industrias y reducir una fuente importan-
te de sustancias contaminantes locales que son responsables de la contaminación del aire
tanto en interiores como en el medio ambiente. En algunos casos, los avances tecnológicos
actuales conducirán a que Colombia alcance sus metas de eficiencia energética. No obstan-
te, los programas organizados y las políticas de apoyo, incluyendo las adquisiciones a granel,
pueden promover la adopción temprana de tecnologías más eficientes (como el amplio uso
de aparatos electrodomésticos y equipos industriales).
Como se muestra en el análisis de EE, es necesario crear regulaciones para la manipulación
y eliminación de productos químicos peligrosos asociados con los refrigeradores obsoletos
(SAO) y las nuevas tecnologías de iluminación (LFC) para evitar impactos negativos en el
ambiente que puedan pesar más que los beneficios de la eficiencia energética. También
es importante incluir los costos de las externalidades ambientales en los análisis de las
tecnologías de energía donde sea posible, que en el caso de las calderas y el transporte
(ver Capítulo 3) son cobeneficios importantes de los proyectos de EE y de sustitución de
combustible. En esta área, se requieren más estudios adicionales sobre los costos de las
externalidades ambientales.
70 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
El desarrollo industrial limitado es otra razón para la baja intensidad de energía y carbono
en Colombia. Para alcanzar el crecimiento económico y reducir el desempleo será nece-
saria una mayor inversión en la industria y no sólo en la extracción de recursos naturales,
sector que actualmente tiene la mayor participación en el PIB de Colombia. Los programas
tales como la introducción de calderas o motores energo-eficientes pueden apoyar el de-
sarrollo de la producción local de equipos y contribuir a la renovación técnica en muchas
industrias. Además, para remplazar las calderas de carbón en las empresas de pequeña y
mediana escala y promover las intervenciones de eficiencia energética en este sector, el
apoyo industrial será necesario, así como uso del crédito existente para alcanzar un mayor
nivel de productividad. Los recientes acuerdos comerciales internacionales, pueden proveer
un nuevo impulso para que la industria colombiana mejore su nivel de productividad y
competitividad económica.
La introducción de nuevas tecnologías para la generación de electricidad puede ciertamen-
te contribuir a la diversificación de la matriz energética de Colombia y, en este contexto, el
desarrollo de la energía geotérmica y eólica podría ser extremadamente atractivo. El análisis
puso en evidencia que las energías geotérmica y eólica ya están próximas a ser económicas
en Colombia, especialmente comparándolas con las plantas de carbón. Desde un punto
de vista financiero, sin embargo, es muy difícil para los proyectos eólicos (y quizás para los
geotérmicos cuando dichos proyectos se aproximan a su implementación) competir con las
tecnologías convencionales. Si bien las regulaciones actuales en Colombia permiten los pa-
gos de energía firme a las plantas de generación eólica, los análisis recientemente realizados
(Robinson, 2012) sugieren que dichos pagos están devaluados, quizás significativamente,
en comparación con el aporte que las plantas eólicas proveen a la confiabilidad del sistema
en Colombia. El país necesita continuar flexibilizando las regulaciones para facilitar la entra-
da y operación de toda una gama de plantas generadoras de electricidad, incluyendo las
tecnologías distribuidas tales como los sistemas fotovoltaicos conectados a la red que esta-
rán facilitados por medidores inteligentes y mediciones netas. Las tecnologías de energías
renovables distribuidas son aún más atractivas en las aplicaciones desconectadas de la red,
donde se las puede utilizar para alcanzar a las restantes comunidades y hogares no servidos.
21 Este estudio solamente
considera las emisiones
relacionadas con la
combustión y no el
ciclo completo de
la producción de
combustible.
El rápido crecimiento del sector transporte es un fenómeno mundial y por ello este sec-
tor es la fuente más notoria del aumento de emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI) en numerosos países en desarrollo, incluyendo Colombia que, como en otros casos,
ha tenido un aumento del índice de motorización a la par con los ingresos. No obstante,
también se ha desarrollado un modelo de transporte urbano a gran escala que apunta a
proveer servicios más eficientes y equitativos. Este capítulo analiza el sector transporte vial
colombiano, evaluando las opciones para reducir las emisiones y, en forma simultánea, sat-
isfacer la demanda creciente del transporte de pasajeros y carga.
1. Antecedentes
El Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible estima que entre el 2000 y
2050, las emisiones globales en el sector transporte21 crecerán aproximadamente de 8 a
14 gigatoneladas de CO2e. El incremento en el consumo de energía ha estado liderado por
las camionetas (vehículos de pasajeros y camiones) seguido por los camiones de carga y
el transporte aéreo, que juntos representan el 80 por ciento de las emisiones generadas
en el sector transporte; lo que resta del consumo de energía y las emisiones provienen de
los buses, motocicletas y del transporte fluvial y ferroviario. Para el año 2050, se espera el
crecimiento de las emisiones generadas por el transporte aéreo (+400 por ciento), vehículos
pesados (+241 por ciento) y camionetas (+123 por ciento) (figura 10).
CAPÍTULO 3
El sector transporte
72 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 10 | Emisiones globales de CO2 en el sector transporte, por tipo de vehículo
Figure 10 | Gigatonnes CO2-Equivalent GHG Emissions/Year
Figura 10 | Título español
15
12
9
6
3
02000 2010 2020 2030 2040 2050
Total
Two- + Three Wheelers
Buses
Freight + Passenger Rail
Water
Air
Freight Trucks
Light Duty Vehicles
15
12
9
6
3
02000
Giga toneladas
2010 2020 2030 2040 2050
Total
Dos o tres ruedas
Buses
Carga + Pasajeros
en ferrocarril
Fluvial
Aéreo
Camiones de carga
Vehículos ligeros
Fuente: Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible, Proyecto Movilidad (2010).
América del Norte y Europa Occidental, actualmente son responsables de casi el 70 por
ciento de las emisiones globales en el sector transporte (figura 11). No obstante, las tasas
de crecimiento proyectadas para el sector transporte y las emisiones, son superiores en los
países en desarrollo debido a las tasas de motorización más elevadas asociadas al creci-
miento económico y de la población. Para el año 2050, América del Norte, China y Europa
producirán el 50 por ciento de las emisiones de CO2 en el sector transporte y Latinoamérica
producirá alrededor del 10 por ciento.
Figura 11 | Emisiones globales de CO2 en el sector transporte, por país o región
2000 2010 2020 2030 2040 2050
15
12
9
6
3
0
Figure 11 | Global emissions of CO2 in transport, by country or region (gigatonnes)
Figure 11 | Título español
Total
Eastern Europe
Middle East
Africa
Former Soviet Union
OECD Pacic
India
Latin America
Other Asia
OECD Europe
China
OECD North America
2000 2010 2020 2030 2040 2050
15
12
9
6
3
0
Total
Europa del este
Medio oriente
África
Antigua Unión Soviética
OECD Pacíco
India
América Latina
Otros Asia
OECD Europa
China
OECD Norteamérica
Giga toneladas
Fuente: Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible, Proyecto Movilidad (2010).
De acuerdo con la Segunda Convención Nacional de Colombia (2004), el sector transporte
representa el 12,1 por ciento de las emisiones de CO2e del país. Las secciones que siguen a
continuación proveen un panorama general del sector transporte colombiano, poniendo el
foco en el transporte vial, subsector en el que se ha producido el principal crecimiento en el
consumo de energía y las emisiones.
Capítulo 3. el seCtor transporte | 73
A. Transporte público
Con una participación entre el 65 y el 85 por ciento de los viajes motorizados, el transporte
público es el más importante en las principales ciudades colombianas, una tendencia que,
no obstante, ha estado disminuyendo. Por ejemplo, la cantidad de pasajeros bajó en Ibagué,
la capital de Tolima, a una tasa anual del 10 por ciento durante el período 1997-2004. En
Bogotá, la disminución de la cantidad de pasajeros fue del 4,9 por ciento anual en el período
2000-2004. La razón de esta disminución se puede atribuir a numerosos factores, pero una
cuestión crítica ha sido el bajo nivel de calidad del transporte público urbano.
En la mayoría de las ciudades colombianas, el servicio público de buses es operado por em-
presas privadas, con los gobiernos municipales a cargo de la aprobación y control de dicho
servicio. La falta de planificación y aplicación de la ley ha traído muchas irregularidades en
el sector. Por ejemplo, numerosas empresas autorizadas han creado un negocio afiliando a
propietarios de buses independientes y cobrándoles una tarifa mensual. Esto, como era ló-
gico, ha resultado en una sobreoferta de proveedores de transporte, congestión de tránsito
y baja rentabilidad para los propietarios. Las empresas de buses también tienen permitido
operar vehículos obsoletos e ineficientes con el consiguiente menor nivel de calidad en el
servicio, mayor consumo de combustible y emisión de sustancias contaminantes.
El bajo nivel de calidad del transporte público y el incremento de los ingresos han promo-
vido un cambio hacia las motocicletas, automóviles privados, buses ilegales y moto-taxis.
En algunos casos, estas alternativas pueden proveer un confort adicional a los pasajeros a
un costo menor y un tiempo de viaje más corto. En general, la rápida expansión de estas
alternativas de transporte ha aumentado la congestión del tránsito, el consumo de energía
y las emisiones de GEI.
Colombia ha estado intentando modernizar su sistema de transporte público durante va-
rios años, con programas cuyo objetivo es integrar y organizar las operaciones del sistema
en una forma más eficiente y equitativa. La implementación del sistema Transmilenio en
Bogotá en el año 1999, fue el comienzo de este nuevo enfoque. Utilizando el sistema de
buses de transito rápido (BRT), el sistema Transmilenio introdujo corredores y carriles sepa-
rados, grandes estaciones exclusivas para buses articulados, acceso prepagado y una flota
moderna y eficiente de buses de alta capacidad. El objetivo global del sistema fue mejo-
rar la eficiencia del transporte público, dándole prioridad a los vehículos del sistema BRT y
acelerando el ascenso y descenso de pasajeros. El sistema Transmilenio también introdujo
un marco regulatorio que le permite al Gobierno de la ciudad realizar un control efectivo y
reglamentar el nivel del servicio.
El éxito del sistema Transmilenio produjo su ampliación en Bogotá y motivó a otras seis ciu-
dades colombianas a implementar sistemas similares (Medellín, Pereira, Barranquilla, Buca-
ramanga, Cartagena y Cali). También ha llevado al Gobierno Nacional a diseñar y promover
un programa de reorganización diseñado específicamente para ciudades intermedias, el
cual tiene como bases algunos principios de diseño del sistema Transmilenio. Esta iniciativa,
conocida como Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP), inicialmente se está im-
plementado en 12 ciudades en todo el territorio del país.
El desarrollo exitoso del sistema Transmilenio hizo que la cantidad de pasajeros superara la
capacidad del sistema. En el año 2002, la cantidad de pasajeros por hora en ambas direc-
74 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
ciones durante la hora pico fue de aproximadamente 62.000 pphpd, y actualmente esta
cifra es de 211.000 pphpd. Debido al exceso de demanda, el sistema ha sufrido problemas
relacionados con demoras, accesibilidad al mismo y confort en Bogotá se ha comenzado el
Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), un programa para integrar todo el transpor-
te público en dicha ciudad dentro del sistema Transmilenio, el cual consolidará y ampliará el
transporte público en la ciudad. El principal objetivo del SITP es modernizar la flota regular
de buses públicos de la ciudad de Bogotá y, al mismo tiempo, reducir la flota total integrada
por aproximadamente 20.000 vehículos obsoletos a una flota más nueva y de menor tama-
ño, de aproximadamente 12.000 unidades. La ciudad también está planificando construir
un sistema de metro de alta capacidad para complementar el sistema de buses existente.
La implementación de todas estas iniciativas llevaría a una mejor accesibilidad del sistema,
a la reducción en los tiempos de viaje y, con el correr del tiempo, atraería pasajeros de otros
medios de transporte tal como los automóviles privados y motocicletas que contribuyen a
la congestión del tránsito, al uso excesivo de combustible y a las emisiones contaminantes.
B. Automóviles
Según la Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el parque automo-
tor del país en 2009 era de 5,8 millones de unidades, conformado en más de tres cuartas
partes por motocicletas y automóviles, seguidos por las camionetas y los camperos (14,4
por ciento). Entre 2003 y 2009, los automóviles experimentaron una tasa de crecimiento
anual promedio de 9,2 por ciento y en 2011 se vendieron 327.000 vehículos nuevos, la
mayor cantidad de unidades vendidas en un solo año en la historia del país, que representó
un incremento del 33 por ciento en comparación con 2010. Las externalidades negativas
del uso de automóviles, por ejemplo en el medio ambiente o la salud humana, no están
internalizadas en el costo de operación de los automóviles (a través de impuestos viales o
a los combustibles). La dificultad para reflejar las externalidades negativas del transporte
privado también ha contribuido a la reducción del uso del transporte público y ha servido
para estimular las inversiones y políticas que benefician a los usuarios de automóviles.
Figura 12 | Composición del parque automotor, 2009
Figure 12 | Composition of fleet, 2009
Figure 12 | Composición del parque, 2009
Tractors | 0.5%
Motorcycle | 45.0%
Lorry | 0.4%
Minibus | 1.2%
Pickup | 7.4%
Van | 7.0%
Truck | 2.6%
Micro Bus | 1.0%
Bus | 1.3%
Automobile | 33.6%
Tractocamión | 0,5%
Motocicleta | 45,0%
Volqueta | 0,4%
Microbus | 1,2%
Campero | 7,4%
Camioneta | 7,0%
Camión | 2,6%
Buseta | 1,0%
Bus | 1,3%
Automóvil | 33,6%
Capítulo 3. el seCtor transporte | 75
Figura 13| Evolución del parque automotor
Figure 13 | Evolution of automobile fleet
Figure 13 | Evolución parque automotor
7
6
5
4
3
2
1
0
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Units (millions) Growth (right axis - %/year)
7
6
5
4
3
2
1
0
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Unidades (millones) Crecimiento (eje derecho - %/año)
Fuente: Ministerio de Transporte
El crecimiento durante la primera década del siglo XXI de la cantidad de vehículos priva-
dos en Colombia, se debe principalmente al crecimiento de la población y los ingresos
y a la caída del costo real de los vehículos y su funcionamiento. Por otra parte, la imple-
mentación del programa “pico y placa” que comenzó en 1998 y que prohíbe el tránsito
de automóviles durante horas y días específicos según el número de la placa del vehí-
culo, ha fomentado indirectamente la compra de un segundo vehículo. Un estudio de la
composición del parque automotor señala que por cada incremento del uno por ciento
en el PIB per cápita, las ventas de vehículos privados se incrementan en aproximada-
mente 0,61 por ciento. Esto, junto con las proyecciones de la Universidad de los Andes22
sobre la tasa del crecimiento del PIB para los próximos años (alrededor del 4,1 por ciento
anual en el período 2012-2020), indica el grado al cual se espera aumente la propiedad de
vehículos privados. En la Figura 14 se muestra el comportamiento de las ventas de automó-
viles privados con respecto al PIB para los años 2001-2010.
Figura 14 | Crecimiento de la venta de vehículos y PIB real, 2001–2010
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Figure 14 | Growth of vehicle sales and real GDP, 2001–2010
Figure 14 | Crecimiento de ventas de vehículos y PIB real (%)
10%
8%
6%
4%
2%
0%
-2%
-4%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
Crecimiento anual del PIB (izq) Crecimiento de automóviles (der)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
10%
8%
6%
4%
2%
0%
-2%
-4%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
GDP annual growth (left) Growth of vehicle sales (right)
Fuente: DANE
22 Estimaciones de la
Universidad de los Andes
con base en la Encuesta
Anual Manufacturera del
DANE.
76 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
23 La apreciación del peso
en el perido 2000-2010
es consecuencia del
aumento de la inversión
extranjera que ha
tenido lugar durante los
últimos 10 años y a su
vez ha sido impulsada
por un mejor nivel de
seguridad nacional y una
creciente confianza de
parte de los inversores
internacionales. Los
proyectos en el sector
petróleo y minería
representan una gran
participación del influjo
de capital extranjero en
el país.
Otro factor que impulsa el aumento en las ventas de los automóviles privados es la dismi-
nución en los precios de los vehículos y sus repuestos. Esto ocurrió principalmente por la
apreciación del peso colombiano que afectó directamente la importación de automóviles
y repuestos.23 Los importantes acuerdos comerciales celebrados con EEUU, la UE y Corea,
también han contribuido a la baja de los precios de los vehículos por la competencia y la
reducción de los derechos de importación. La Figura 15 muestra la evolución histórica de
los precios.
Figura 15 | Variaciones en los precios de los vehículos para el productor y el consumidor
Figure 15 | Variations in producer, consumer prices of vehicles
Figure 15 | Título en español combinado para los dos gráficos
5%
4%
3%
2%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010*
feb-08
jun-08
oct-08
feb-09
jun-09
oct-09
feb-10
jun-10
oct-10
Automóviles Autopartes Vehículos Gastos de mantenimiento
5%
4%
3%
2%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010*
feb-08
jun-08
oct-08
feb-09
jun-09
oct-09
feb-10
jun-10
oct-10
Vehicles Vehicle parts Vehicles Maintenance expenses
Fuente: DIAN (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales)
Estudios realizados por la Universidad de los Andes (Acevedo, 2009) sugieren que la expan-
sión del parque automotor privado, manteniendo todo lo demás constante, llevará a una
reducción del servicio del transporte público, especialmente en las ciudades de tamaño
mediano. El mismo estudio estima que los 8,6 millones de viajes en transporte público,
crecerán levemente a 10,6 millones en el 2020 y luego disminuirán a 7,9 millones en el
2040, debido principalmente a la baja calidad de servicios de transporte. En una ciudad de
tamaño mediano como Neiva, la capital del Departamento de Huila, la participación del
transporte público en 2009 fue del 61 por ciento del total de viajes motorizados.
Aun cuando Colombia es un país con un bajo índice de motorización, comparado con el
resto de Latinoamérica, el índice está creciendo rápidamente. Los patrones de crecimiento
de las ciudades, el uso del suelo y la planeación urbana son además cruciales para la imple-
mentación de sistemas de transporte eficientes. Numerosas ciudades de Latinoamérica y el
Caribe han estado creciendo en forma horizontal en vez de hacerlo verticalmente, lo que
presiona el sistema de transporte. A medida que crece la población, aumenta el ingreso y las
ciudades se expanden, las personas están dispuestas a gastar el ingreso disponible y parte
de su tiempo en comprar un vehículo y vivir fuera del centro de la ciudad. Esto incrementa la
duración promedio de los viajes y por ende el consumo de energía que utiliza el transporte.
Los cambios o nuevas reglamentaciones respecto de la densidad poblacional en la ciudad
pueden impactar fuertemente la demanda de viajes. Los gobiernos, en todos sus niveles,
están considerando qué tipo de modelo de transporte se adapta mejor al país. Una opción
que se está analizando es seguir el modelo europeo donde se le da prioridad al transporte
público mientras se limita la expansión de las ciudades en formas que requieren o fomentan
la propiedad y uso del vehículo privado.
Capítulo 3. el seCtor transporte | 77
24 Decreto 035 de 2009.
25 La resolución 2394 de
2011 reglamentó los
tipos de tecnología y
asignó tiempos para
las restricciones de los
motores de dos tiempos,
sin embargo, mediante
la resolución 5031 de
2011 y el decreto 345 de
2012 se derogaron las
iniciativas inicialmente
propuestas en el año
2009.
26 “Plan Maestro de
Ciclorutas”
C. Motocicletas
En la última década, la participación de las motocicletas en el parque automotor nacional
ha crecido considerablemente. De acuerdo con el Ministerio de Transporte, en la actuali-
dad existen aproximadamente 4,8 millones de motocicletas en el país, lo que corresponde
a aproximadamente el 50 por ciento del parque automotor nacional (incluyendo buses y
camiones entre otros tipos de vehículos). En el año 2009, se vendieron 340.000 unidades,
en el 2010, 426.000 y en el 2011 esa cifra ascendió a 530.300 motocicletas. Este rápido creci-
miento no sólo se debe al aumento en el poder de compra de la población, si no en el bajo
nivel de la calidad del servicio que ofrece el sistema de transporte público en todo el país.
De hecho, algunas de estas motocicletas son utilizadas ilegalmente para el transporte de
pasajeros a una tarifa menor que la tarifa del sistema regular de buses. En algunas ciudades,
en su mayoría en la Región del Caribe, la cantidad de viajes de las motocicletas ilegales al-
canza un 47 por ciento del total (Sincelejo, Sucre). Este servicio ilegal crea un problema para
la implementación de los sistemas de transporte público como el SETP.
En un intento de controlar el mercado de las motocicletas, el Gobierno de Bogotá promulgó
un decreto en el año 200924 para prohibir en forma gradual el uso de motocicletas de dos
tiempos, las cuales queman aceites lubricantes en la mezcla de combustibles, producen
grandes volúmenes de sustancias contaminantes del aire, y con frecuencia son ruidosos,
entre otros aspectos negativos. Los motores de dos tiempos se han prohibido en muchas
ciudades de los países en desarrollo en el continente asiático, donde se descubrió que
contribuían con un volumen desproporcionado a la contaminación del aire urbano. En los
EEUU, los fabricantes de motocicletas comenzaron a cambiar de motores de dos tiempos a
motores de cuatro tiempos en el año 1978, con el fin de cumplir con las nuevas normas de
emisiones. Japón y los países europeos han seguido el ejemplo. No obstante, en Colombia,
los propietarios de las motocicletas de dos tiempos han reaccionado enérgicamente contra
la medida y han tratado de retrasar la prohibición.25
D. Transporte no motorizado
En Bogotá y otras ciudades colombianas, la infraestructura para el Transporte No Moto-
rizado (TNM) comenzó a mejorar desde 1998. El objetivo de los sistemas TNM han sido
los ciclistas y peatones con el propósito de mejorar la movilidad y desmotivar el uso del
automóvil y la motocicleta. En las principales ciudades colombianas, los viajes de peatones
y bicicleta representan el 17 por ciento de la participación en el total de viajes.26
Miles de metros de andenes se han construido o recuperado para los peatones, los cuales
sirven de principal vía alimentadora de los sistemas BRT y del sistema de buses en gene-
ral, beneficiando de este modo el uso del transporte público. Si los andenes se mantienen
limpios, seguros y con buena iluminación, motivan al peatón a caminar y a dejar de lado
el transporte motorizado. Los estudios realizados muestran que el porcentaje más alto de
viajes a pie comprende desde pocas cuadras hasta 2,5 kilómetros.
En la actualidad, Bogotá cuenta con 344 kilómetros de ciclorutas que son utilizadas diaria-
mente por 300.000 personas. No obstante, esta red no se ha ampliado como lo especificaba
el Plan Maestro en los últimos ocho años. Además de la falta de ampliación, ha habido falta
de mantenimiento de las mismas y la tasa de crecimiento de los usuarios de bicicleta se ha
estancado en los últimos años.
78 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
A pesar de los problemas mencionados arriba, la bicicleta todavía es un importante medio
de transporte en esta ciudad. Una reciente innovación que ha tenido lugar en este sector,
es la alternativa del bicitaxi para los viajes de corta distancia que ha venido a servir como
una alternativa de conexión para el sistema Transmilenio. En el año 2004, había 450 bicitaxis
operando en las áreas próximas al sistema Transmilenio. Éstos han crecido gradualmente
desde ese año, especialmente en las zonas de bajo nivel de tránsito en las que el transporte
público no presta servicio. Actualmente, se estima que hay 5.500 bicitaxis en las zonas don-
de el transporte público es malo o inexistente. Si bien estos vehículos no son técnicamente
un medio de transporte legal, se han convertido en una forma de transporte limpia, eficien-
te y complementaria al sistema BRT.
E. Transporte de carga
El transporte vial es el modo de transporte de carga más importante en Colombia, represen-
tando el 64 por ciento del total. En segundo lugar se encuentra el transporte férreo, con una
participación del 33 por ciento, seguido por el transporte fluvial que representa el 3 por cien-
to.27 Los camiones transportan una variedad de productos, mientras que en su mayoría los
trenes transportan carbón desde las minas ubicadas en la región norte hasta los puertos ubi-
cados en la costa del Caribe.28 La edad promedio del parque de camiones de carga en Colom-
bia es de 19 años.29 En comparación, en el 2010 la edad promedio del parque de camiones en
México era de 13 años30 y en Brasil de 16 años.31 La avanzada edad del parque de camiones en
Colombia impide un nivel de desempeño óptimo en términos de consumo de combustible y
emisiones de GEI. La lenta rotación de los vehículos de carga en Colombia se debe en parte a
instituciones débiles o inexistentes que garanticen la seguridad y el desempeño ambiental. El
bajo nivel de desempeño de los vehículos, incluyendo los elevados costos de mantenimiento,
el consumo de combustible y las tasas de accidentes, reduce la competitividad de la indus-
tria del transporte de carga y le impone al país costos sociales adicionales. A medida que la
economía colombiana crece, es importante mejorar la eficiencia del sector carga mediante
estrategias y políticas nuevas tales como los programas de educación y capacitación así tam-
bién como una política más estricta respecto del otorgamiento de licencias y de inspección
y mantenimiento. Por ejemplo, debido a la falta de herramientas económicas y las iniciativas
gubernamentales, el 19% del tiempo32 los camiones van vacíos. Esto representa no solamente
una oportunidad de mejorar la eficiencia del sector sino también reducir las emisiones de GEI.
Para el transporte a larga distancia de grandes volúmenes de carga, el ferrocarril es el medio
de transporte más eficiente. Las tarifas del ferrocarril también pueden ser tres o cuatro veces
más económicas que las tarifas del transporte por camión.33 A pesar de estas ventajas, el fe-
rrocarril en Colombia se utiliza, casi exclusivamente en la industria del carbón. El país cuenta
con dos corredores importantes de demanda de carga que se extienden entre el centro
del país y los puertos costeros y que podrían ser servidos por el ferrocarril. Una limitación
importante ha sido el financiamiento privado o público de la infraestructura, que a su vez
necesita una política y plan definidos para el desarrollo.
El transporte fluvial está extremadamente subutilizado en Colombia a pesar de que existen
4.200 kilómetros navegables de ríos, algunos de ellos ubicados en importantes corredores
de carga y con potencial para tarifas hasta 12 veces más económicas que las del transporte
por camión. Una gran expansión del transporte fluvial parecería una medida atractiva para
Colombia, sin embargo, ha habido falta de estudios de factibilidad, de evaluaciones y de
planes implementados para ampliar las rutas en las vías navegables.34
27 “Los modos de
transporte en Colombia”,
http://godues.wordpress.
com/2007/11/13/los-
modos-de-transporte-
en-colombia/
28 El Decreto 4100 del año
2004 es el documento
mediante el cual los
límites de tamaño y
la carga se establecen
(Regulación 4100 de
2004, el Ministerio de
Transporte).
29 Ministerio de Transporte
30 Alianza Flotillera, México
31 Agência Nacional de
Transportes Terrestes de
Brasil, ANNT.
32 Observatorio de carga,
2009, Ministerio de
Transporte.
33 Ministerio de Transporte.
34 Recientemente, el
Gobierno nacional
mediante el Plan Maestro
de Transporte Fluvial
de carga y pasajeros
ha potenciado la
utilización de la red
fluvial con proyectos
como la recuperación
de la navegabilidad
del río Magdalena e
iniciado estudios para la
navegabilidad de otros
rios como lo son el Meta,
Atrato y Putumayo.
Capítulo 3. el seCtor transporte | 79
2. Análisis básico
UPME (2010) preparó escenarios para el consumo de combustibles del transporte (gasolina,
diésel y gas natural vehicular (GNV)) en Colombia para el período 2009-2030. En un “esce-
nario moderado” el consumo de gasolina alcanzaría alrededor de los 95.000 BPD (barriles
por día), el consumo de diésel sería de 202.000 BPD y el GNV alcanzaría los 197 MPD. Esto
corresponde a un crecimiento promedio anual del consumo de combustible del 2,5 por
ciento hasta el año 2030. Si la misma tasa de crecimiento se extendiera al 2040, el consumo
de combustible de Colombia alcanzaría los 110.000 BPD de gasolina, los 250.000 BPD de
diésel y los 245 MPD de GNV.
Con base en el consumo de combustible proyectado, se estima que las emisiones de CO2
asociadas se incrementarán de 24,2 millones de toneladas en el 2012 a 46 millones de tone-
ladas en el 2040. El crecimiento es impulsado principalmente por el diésel, cuyo consumo
y emisiones se incrementarían en un 127 por ciento en este período. Este escenario se ha
utilizado como línea base para las emisiones producidas por el transporte vial nacional en
el presente estudio (figura 16).
Figura 16 | Emisiones de CO2 básicas para Colombia en el sector transporte
Figure 16 | Baseline tCO2 emissions in the transport sector (tons)
50.000.000
45.000.000
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
-
Figure 16 | Emisiones Ton CO2/fuente/año sector Transporte
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Emisiones GNV
Emisiones Diesel
Emisiones Gasolina
50,000,000
45,000,000
40,000,000
35,000,000
30,000,000
25,000,000
20,000,000
15,000,000
10,000,000
5,000,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
VNG Emissions
Diesel Emissions
Gasoline Emissions
Fuente: Elaboración Propia
3. Intervenciones de bajas emisiones de carbono
La presente sección provee los resultados del análisis de las intervenciones de bajas emisio-
nes de carbono que se están adelantando o pueden adelantarse en los sectores de trans-
porte público, privado y de carga. La mayoría de las intervenciones para reducir el consumo
de energía y las emisiones en el sector transporte representan cambios en equipos o tecno-
logía tales como renovar el parque automotor con vehículos más limpios y eficientes. En el
caso del transporte público, las reducciones en las emisiones se originan en el menor nivel
de consumo de combustible mediante la transferencia de la misma o mayor demanda de
transporte (pasajeros o viajes) a una cantidad menor de vehículos más eficientes de mayor
80 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
escala. No obstante, también se producen beneficios adicionales por la transferencia de
una parte de la demanda de un medio de transporte a otro, tal como de automóviles
privados al sistema BRT o al Metro o del transporte de carga por camión al ferroca-
rril. También se evaluó una práctica conocida como “cargos por congestión” una inter-
vención adoptada en algunos países y ciudades para administrar la demanda por el
transporte privado. Esta medida afecta la demanda de transporte al establecer un valor
monetario para los viajes que se realicen dentro de zonas congestionadas establecidas
o durante horas pico, lo cual resulta en (1) menor número de viajes en vehículo, (2) un
cambio en la demanda hacia medios de transporte más eficientes, o (3) trasladando la
hora del viaje a una hora no pico. No se consideraron otras intervenciones de transpor-
te con potencial importante por la falta de información, incluyendo la expansión del
transporte de carga en los Ríos Magdalena y Meta.
A. Transporte público
El análisis del transporte público urbano se enfoca en cuatro estrategias que apuntan a
optimizar y reorganizar el transporte público masivo en las ciudades colombianas. Sistema
Integrado de Transporte Público de Bogotá, SITP; implementación de Sistemas de Buses
de Tránsito Rápido (BRT) en cinco ciudades capitales, Sistemas Estratégicos de Transporte
Público, SETP en 6 ciudades de tamaño mediano con poblaciones entre 256.000 y 600.000
habitantes y Metro en Bogotá.
Se realizó la evaluación de la reducción en emisiones para las primeras tres estrategias con
un escenario base de buses diésel y con escenarios de tecnologías eléctrica e híbrida. Las
reducciones en emisiones para la cuarta intervención, el Metro de Bogotá, fueron evaluadas
asumiendo que los trenes operan con electricidad.35
(1) Sistema Integrado de Transporte Público, SITP
El objetivo del SITP es la reorganización del servicio del transporte público de tal forma que
satisfaga la demanda con una menor cantidad de vehículos. El SITP evitará la “lucha vial en-
tre los conductores por los pasajeros” en los principales corredores de transporte y regulará
mejor la frecuencia/cantidad de buses en una vía dada, de esta forma reducirá los costos y la
congestión en las vías. El SITP se fusionará con el Sistema de Buses de Tránsito Rápido (BRT),
Transmilenio, creando un sistema integrado de transporte público para la ciudad. Cuando el
sistema finalice su implementación en el año 2018, también incorporaría posteriormente al
nuevo sistema de Metro de Bogotá.
Sin la implementación del SITP, Bogotá continuaría prestando el servicio de transporte
público con su flota de aproximadamente 20.000 vehículos. Además de las interven-
ciones de seguridad básicas, la vida útil del actual parque automotor de buses no está
sujeta a ninguna reglamentación y en su estado actual contribuiría a las emisiones de
CO2 con 1,8 millones de toneladas en 2040. Con la implementación del SITP, la flota
de vehículos tradicionales se reduciría a 12.000 unidades y su vida útil se limitaría a 10
años. Con la reducción de la flota y un servicio más eficiente que reduzca los kilómetros
recorridos por vehículo, se reduciría el consumo de diésel y las emisiones de gases de
efecto invernadero.
35 Factor de emisión de
electricidad: 0,2849 CO2
kg por Kw/h, Decreto
180947 Junio 4, 2010
Capítulo 3. el seCtor transporte | 81
Reducciones adicionales en las emisiones por cambio modal de transporte se producirán, por
ejemplo, a medida que los viajes de los vehículos particulares pasen al SITP. La reducción en el
consumo de diésel también ayudaría a reducir la emisión de las sustancias contaminantes del
aire local, tales como CO, SOx, NOx y PM, generando así más cobeneficios. El programa estima
que se reducirán las emisiones de CO2 del transporte público en un 44 por ciento o 1,2 millo-
nes de toneladas a 2040 (2,6% del Total de las Emisiones de Transporte - ETT).
La implementación del SITP exige montos significativos de inversión pública en infraes-
tructura, e inversión privada para la renovación de la flota de buses y para los sistemas
de recaudo de tarifa. Estas inversiones permitirán una reducción en los costos operativos
debido a una disminución en los gastos de mantenimiento y mano de obra, además de
una reducción en los costos de la energía por la disminución en el consumo de combusti-
ble. Estos ahorros producen grandes beneficios financieros y económicos, el Valor Presente
Neto del programa se estimó en US$3,3 mil millones, excluyendo los otros dos beneficios,
reducción de los daños de la contaminación del aire y en los costos en salud pública por
menores emisiones de material particulado. Los dos son resultado del ahorro en el tiempo
de viaje por la mejora en la eficiencia del transporte público en la ciudad. Incluyendo los
cobeneficios, el costo neto de reducir una tonelada de CO2 por la intervención del SITP baja
de -US$262 a -US$421.
La implementación del SITP fue evaluada con una gama de tecnologías de vehículos más
limpios, además de los buses diésel estándares en el escenario base. En los escenarios al-
ternativos, se supuso que el 60 por ciento de la flota diésel se convertiría a buses eléctricos
e híbridos. Comparado con el escenario base, esto resultó en una reducción en CO2 del 66
por ciento si se utilizan vehículos eléctricos y una reducción del 57 por ciento si se utilizan
híbridos en 2040. En la Figura 17 se muestra el comportamiento de las emisiones de CO2 del
escenario base y los diferentes escenarios del SITP.
Figura 17 | Emisiones de CO2 en la implementación del SITP
Figure 17 | CO2 emissions reduced by the SITP
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 17 | CO2 Emisiones SITP
2,000,000
1,800,000
1,600,000
1,400,000
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
0
Baseline
Project
Hybrid Buses
E-Buses
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2.000.000
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
Línea Base
Proyectada
Buses Híbridos
Buses Eléctricos
Fuente: Elaboración Propia
El costo por tonelada reducida de CO2 en el SITP, incluyendo los cobeneficios por el uso de
buses eléctricos, es de US$-953, mientras que con el uso de híbridos el costo es de US$-682.
82 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
(2) Sistema de Buses de Transito Rápido (BRT)
Estos sistemas de buses remplazan a los tradicionales con vehículos articulados de alta ca-
pacidad que prestan un servicio de transporte público más eficiente a una fracción del costo
de los sistemas ferroviarios urbanos de mayor costo. El sistema imita a un sistema ferroviario
moderno con sistema de recaudo antes de ascender al bus, vías exclusivas, ascenso a nivel
de la plataforma, estaciones en la mitad de la vía con carriles de sobrepaso en estaciones
y a centros de control centralizados para la localización de autobuses y regulación de las
operaciones. Los sistemas BRT se utilizan en todo el mundo como una alternativa asequible
y más flexible para el transporte público organizado.
Actualmente, los programas BRT se están implementando en cinco ciudades capitales de
Colombia: Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga y Pereira. El programa BRT
completo en estas cinco ciudades incluye la construcción de 447 kilómetros de vías exclusi-
vos, de las cuales 282 kilómetros están completas y en operación.
Como en el caso de otros sistemas de transporte público, el sistema BRT permite reducir los
kilómetros recorridos por vehículo, logrando así ahorros en el combustible que a su vez resulta
en reducciones en emisiones de carbono y sustancias contaminantes locales. El sistema redu-
ce el consumo de energía de dos maneras. La primera fuente de ahorros se genera al satisfacer
la demanda de transporte con un sistema más eficiente que requiere una menor cantidad de
vehículos con gran capacidad. Una segunda fuente de ahorros se produce por el cambio de
una fracción de todos los viajes de medios motorizados menos eficientes al sistema BRT. En el
escenario base, las emisiones de CO2 del transporte público en estas cinco ciudades alcanzaría
aproximadamente a 2,5 millones de toneladas en 2040 (5,43% del TTE). Con la finalización y
puesta en marcha de los sistemas BRT (en los próximos 5 años), se produciría una reducción de
CO2 que alcanzaría 1,65 millones de toneladas anuales en el 2040 (3,6% del TTE).
Para implementar el sistema BRT, se requiere inversión pública para la infraestructura físi-
ca que necesita dicho sistema en estaciones, mejoras viales y ajustes a carriles exclusivos;
así también como inversión privada para la compra de buses, los sistemas de recaudo de
tarifas, y la gestión/control de la flota. El sistema BRT es más efectivo cuando es una parte
integral de un plan de movilidad más amplio para la ciudad que incluya la gestión de la
demanda de viajes, determinación de la tarificación vial, gestión del estacionamiento y faci-
lidades para el TNM. Las inversiones en el sistema BRT pueden reducir de forma significativa
los costos operativos totales por la disminución en los costos de mantenimiento y mano de
obra y en los costos de la energía resultantes del menor consumo de combustible. El análisis
costo-beneficio determinó que los programas BRT son económicos en las cinco ciudades. El
costo promedio de reducir una tonelada de CO2 mediante el programa BRT fue de US$-142.
La implementación de los programas BRT también genera otros beneficios tales como: (a)
una mayor productividad por los ahorros que se producen en el tiempo de viaje, (b) las
mejoras en la accesibilidad, vías e instalaciones urbanas más seguras, (c) menores costos de
salud por la reducción de las emisiones de material particulado y (d) una reducción en los
costos de los accidentes. Incluyendo estos beneficios, el costo promedio se reduce a US$-
169 por tonelada de CO2 para las cinco ciudades analizadas.
De igual manera que en la intervención del SITP, se introdujeron buses con tecnologías más
limpias en la intervención del sistema BRT para evaluar el potencial de las reducciones de
Capítulo 3. el seCtor transporte | 83
emisiones adicionales. La incorporación del 60 por ciento de flota eléctrica en Cartagena,
Medellín, Cali, Barranquilla y Pereira resultaría en una reducción adicional del 36 por ciento
en las emisiones de CO2 para el año 2040 comparada con el programa BRT con bus a diésel.
La introducción del sistema BRT con el 60 por ciento de flota híbrida en las cinco ciuda-
des, generaría reducciones en las emisiones de hasta un 10 por ciento comparado con el
escenario base. La Figura 18 muestra la diferencia en las emisiones de CO2 utilizando las
diferentes tecnologías de buses.
Figura 18 | Emisiones de CO2 en la implementación del programa BRT
Figure 18 | CO2 emissions through BRT
3,000,000
2,500,000
2,000,000
1,500,000
1,000,000
500,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 18 | CO2 Emisiones BRT
Baseline
Project
H-Buses
E-Buses
3,000,000
2,500,000
2,000,000
1,500,000
1,000,000
500,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Línea Base
Proyectada
Buses Híbridos
Buses Eléctricos
Fuente: Elaboración Propia
(3) Sistemas Estratégicos de Transporte Público, SETP
Los sistemas SETP mejoran la oferta de transporte público existente en las ciudades inter-
medias (250.000 a 600.000 habitantes) a partir de la optimización de los vehículos y sistemas
relacionados. Esta alternativa incluye la unificación del recaudo de la tarifa, la sincronización
de la red de tránsito liviano, el control de la información del tránsito y el transporte, las
terminales de transferencia, las paradas para bus, y la construcción y mantenimiento vial. El
objetivo de todos los componentes es contribuir a reducir el total de kilómetros recorridos
por la flota, así como también las emisiones de GEI asociadas al consumo de combustible.
Las primeras ciudades intermedias seleccionadas para la implementación de los programas SETP
son: Armenia, Pasto, Popayán, Sincelejo, Santa Marta, Montería, Valledupar, Manizales, Ibagué,
Neiva, Villavicencio y Buenaventura. De todas ellas, las primeras seis ciudades han desarrollado
planes concretos y nuestro análisis del sistema SETP se focaliza en estas seis ciudades.
Las obras públicas del programa SETP incluyen la construcción de nuevas vías, la rehabili-
tación de las vías existentes, la construcción de puentes, áreas de transferencia y centros de
despacho, la instalación de señales de tránsito —semáforos especialmente—, y las obras
complementarias en los centros históricos y espacios públicos. La inversión privada en el
programa SETP comprende la adquisición de los buses, los sistemas de recaudo y la gestión
de flota. En el escenario base, sin el programa SETP, las emisiones de CO2 en las seis ciuda-
des alcanzarían aproximadamente las 339.000 toneladas en el 2040. La implementación de
los SETP produciría una reducción del 63 por ciento en las emisiones anuales de CO2 en el
84 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
área del transporte público. En términos absolutos, el programa SETP en las seis ciudades
alcanzaría el descenso promedio de las emisiones de aproximadamente 125.000 toneladas
anuales (0,27% of ETT).
Otros beneficios de implementar el programa SETP comprenden las reducciones en temas parti-
culares, la disminución de la tasa de accidentes y el aumento en la productividad del trabajo hu-
mano que tiene lugar por los tiempos de viaje más cortos, lo cual resulta en un costo promedio
negativo por tonelada de CO2 de US$-98. Sin estos beneficios, el costo es de US$ -42.
Implementar el programa SETP con buses eléctricos reduciría adicionalmente las emisiones
de CO2 en 45 por ciento para el 2040, mientras que el uso de buses híbridos resulta en una
baja adicional del 35 por ciento, ambas relativas al caso con buses diésel solamente. La Fi-
gura 19 muestra las emisiones agregadas de CO2 bajo distintas opciones de la intervención
de SETP para las seis ciudades.
Figura 19 | Emisiones de CO2 en la implementación del programa SETP
Figure 19 | CO2 emissions SETP
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 19 | CO2 Emisiones SETP
400,000
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
-
Baseline
Project
H-Buses
E-Buses
Baseline
Project
H-Buses
E-Buses
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
-
Línea Base
Proyectado
Buses Híbridos
Buses Eléctricos
Fuente: Elaboración Propia
(4) El Metro en Bogotá
La implementación del Metro en la ciudad de Bogotá tiene el propósito de servir al corre-
dor oriental de la capital colombiana con un sistema de tren de alta capacidad que pueda
transportar hasta 80.000 pasajeros por hora en cada sentido. De acuerdo con los estudios de
diseño consultados a la hora de realizar este capítulo, la primera línea del sistema comen-
zará a operar en el año 2018. Tendrá una longitud de 29 km y conectará el área suroriente
de la ciudad con el centro histórico y de ahí seguirá hacia el norte. El costo estimado del
programa será de aproximadamente US$2,2 mil millones.
El Metro reducirá las emisiones de carbono mediante la disminución de los kilómetros re-
corridos, lo que permite ahorrar combustibles al (a) retirar los buses excedentes (aquellos
que cubren la misma ruta) del sistema de transporte de la ciudad y (b) cambiar de modo de
transporte los pasajeros que utilizan vehículos motorizados privados. De hecho, se espera
que el Metro reemplace los viajes en automóvil y taxi en mayor grado que los sistemas BRT
o SITP. Sin la construcción del Metro en Bogotá, y asumiendo que toda la flota de buses
continúa utilizando combustibles fósiles, las emisiones de CO2 que produciría el transporte
Capítulo 3. el seCtor transporte | 85
público de Bogotá (incluyendo las fases I y II de TransMilenio, pero no la completa imple-
mentación del SITP), se estima en un total de 1,8 millones de toneladas en 2040. Con el
Metro, las emisiones de CO2 provenientes del transporte público, alcanzarían aproximada-
mente 1,2 millones de toneladas (ver figura 20).
Figura 20 | Emisiones de CO2 resultantes de implementar el sistema de Metro en Bogotá
Figure 20 | CO2 emissions from a Bogotá metro system
Figura 20 |????
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2,000,000
1,800,000
1,600,000
1,400,000
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
-
Baseline
Project
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2.000.000
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
-
Línea base
Proyectado
Fuente: Elaboración Propia
El Metro requerirá importantes montos de inversión en infraestructura: túneles, vías, es-
taciones y trenes. Sin embargo, la inversión permite reducir los costos operativos, debido
principalmente a la disminución en el consumo de combustible comparado con los bu-
ses. No obstante, las bajas de costos (beneficios) no son suficientes para pesar más que los
costos de infraestructura y otra inversión del sistema. Por lo tanto, el simple análisis costo-
beneficio, sin incluir los otros beneficios, muestra que el programa no es económico con un
costo positivo de reducción en emisiones de CO2 de US$260 por tonelada.
Sin embargo, cuando otros beneficios son considerados —así como en otros esquemas
de transporte—, los cuales incluyen la reducción de emisiones de material particulado, los
aumentos en la productividad que provienen de los ahorros en los tiempos de viaje y bene-
ficios de la disminución de accidentes, el costo de reducir una tonelada de CO2 es conside-
rablemente inferior, pero es todavía positivo: US$97.
B. Transporte privado
El análisis del transporte privado de pasajeros evaluó las siguientes intervenciones: (1) el reem-
plazo gradual de los vehículos a gasolina por carros eléctricos en todo el territorio del país, (2)
la implementación de un programa de cargo por congestión para Bogotá, y (3) una estrategia
para la implementación de una mejor infraestructura para el transporte no motorizado.
(1) Vehículos eléctricos de batería (VEB)
La principal diferencia tecnológica entre un vehículo normal y un VEB es que en vez de tener
un motor de combustión interna, los VEB utilizan un motor eléctrico. Así, los VEB generan
numerosos beneficios el transporte privado de pasajeros. Los dos más importantes son los
86 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
menores costos operativos y la no emisión directa de sustancias contaminantes locales, tales como
PN, NOX, y VOC. La ventaja evidente para Colombia es que la mayor parte de la electricidad se ge-
nera en el país ya es limpia, con un promedio aproximado del 70 por ciento hidroelectricidad.36 El
factor de bajo nivel de emisiones para la electricidad en Colombia, hace que las emisiones de los
VEB sean muy inferiores por kilómetro a las que producen los vehículos con combustión interna.37
Existen tres variables que tienen un efecto significativo en los resultados del análisis costo-beneficio:
el costo de la infraestructura, los costos de los vehículos, y la penetración en el mercado.
a. Infraestructura
La principal infraestructura que se necesita para los VEB es el punto de recarga de las bate-
rías fuera de casa. Dicho punto requiere una inversión adicional que debe tenerse en cuenta
durante el análisis económico. Más importante aún, se deben instalar los puntos de carga
lenta en sitios públicos tales como, centros comerciales, edificios de oficinas y parqueade-
ros. El costo de los puntos de recarga normalmente lo pagan los propietarios de los vehícu-
los y se pueden instalar en su lugar de residencia, oficina u otro lugar de estacionamiento,
otros puntos de recarga son necesarios para apoyar el crecimiento del mercado VEB. Con la
tecnología actual, un VEB necesita 8 horas para quedar completamente recargado. El costo
de los puntos de carga lenta es de aproximadamente US$ 4.000, incluyendo su instalación.
En segundo lugar, los puntos de carga rápida estarían ubicados en lugares estratégicos en
las ciudades a lo largo de las carreteras para prestar servicios que recargarían hasta el 80 por
ciento de la capacidad de la batería en aproximadamente 30 minutos. El costo de estos pun-
tos de carga rápida ronda los US$30.000 por unidad y, presumiblemente, se podría operar
con base en el mercado una vez que esté en operación una masa crítica de VEB. A medida
que la tecnología de las baterías y la recarga cambien, y que las economías de escala se
desarrollen, es probable que estos costos bajen. No obstante, las estimaciones de costo
precedentes son las que se utilizaron para el análisis.
b. Costos de los vehículos
Los VEB son más caros que los vehículos que utilizan gasolina, principalmente por el eleva-
do costo de las baterías comparado con un motor de combustión interna típico. Además,
solo un pequeño número de fabricantes los producen. No obstante, la cantidad de fabri-
cantes de VEB ha estado creciendo, como lo hará la competencia a medida que se expanda
el mercado. Parte del problema actual, es que los fabricantes de VEB apuntan solamente a
unas partes del mismo, como la que conforman California y otras zonas industrializadas, lo
que dificulta en países como Colombia la compra de la tecnología relacionada.
Una limitación adicional para el desarrollo futuro es que todos los VEB deberían ser impor-
tados, lo que tendría efectos macroeconómicos (Ver. Capítulo 5). En conjunto, se espera que
los precios se reduzcan a medida que mejore la tecnología de las baterías y que un mayor
número de fabricantes entren en el mercado. Para el análisis del presente reporte, se asumió
que todos los VEB se importarían.
c. Penetración en el mercado
Se analizaron distintos escenarios con respecto a la penetración de los VEB en el mercado
nacional, que tienen un impacto importante en los resultados totales. A partir de discusio-
36 Emisiones vinculadas
con la generación de
los parámetros de
CO2 en la generación
de electricidad
hidroeléctrica: 0,2849 kg/
Kwh (Resolución 180947
de fecha 4 de julio de
2010)
37 Los VEB producen
xtCO2e/MJ, comparado
con xtCO2/MJ para las
camionetas con motores
de gasolina.
Capítulo 3. el seCtor transporte | 87
nes mantenidas con funcionarios de transporte, se acordó evaluar el efecto de una tasa de
penetración alta de los VEB. Se construyó un escenario en el que los automóviles eléctricos
entran al mercado en forma sostenida hasta alcanzar una tasa de penetración del 84 por
ciento y una participación del 90 por ciento en las ventas de vehículos nuevos en el 2040
(figura 21). Este crecimiento agresivo supone una combinación de incentivos y políticas
para fomentar el consumo de los carros eléctricos.
Figura 21 | Participación de los carros eléctricos en el mercado nacional, 2012–2040
Figure 21 | Electric cars’ share in national market, 2012–2040
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 21 | Participación de los carros eléctricos en el mercado nacional, 2012–2040
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Share over the
whole eet
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Participación
Unidades
Eléctricas
Fuente: Elaboración Propia
En el período de proyección, la implementación de los VEB resultaría en una reducción acu-
mulada de emisiones de CO2 de 221 millones de toneladas y en una reducción anual en el
2040 de 17,3 millones de toneladas (37,65% of TTE). La serie completa de emisiones en el
escenario base y en el escenario “con proyecto” se muestra en la Figura 22.
Figura 22 | Emisiones de CO2 en la implementación de los carros eléctricos
Figure 22 | CO2 emissions in the electric vehicle scenario
30,000,000
25,000,000
20,000,000
15,000,000
10,000,000
5,000,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 22 | Emisiones de CO2 en la implementación de los carros eléctricos
CO2 Baseline
CO2 - Low Carbon
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Línea Base CO2
Bajo Carbono
Fuente: Elaboración Propia
La implementación de los VEB requerirá grandes inversiones, tanto en la infraestructura para
la carga eléctrica como en la compra de los carros eléctricos. No obstante, los ahorros en la
88 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
operación de los VEB, especialmente en relación con los menores costos de la energía que
se necesitan para que los automóviles funcionen (electricidad versus gasolina) producirán
beneficios tanto privados como públicos. Se calcula un costo neto en la reducción de car-
bono de US$59 por tonelada de CO2 para esta intervención.
(2) Cargo por Congestión en la Ciudad de Bogotá
Bogotá ha implementado restricciones al tránsito para los vehículos privados dos veces al día,
entre las 6 de la mañana y las 8 de la noche.38 El sistema está basado en el último dígito de la
placa del vehículo (“pico y placa”). A pesar de este programa, la tasa de motorización y los nive-
les de congestión en la ciudad han seguido creciendo, en parte por la compra de un segundo
carro en los hogares (con un número de placa diferente) y el crecimiento en el número de mo-
tocicletas (que no están sometidas al sistema pico y placa). Una medida posible para contra-
rrestar la congestión es implementar un programa de cargos por congestión, cuyo propósito
es desalentar el tránsito vehicular en zonas predeterminadas de la ciudad estableciendo una
tarifa para permitirles a los vehículos circular en días y horarios específicos.
Singapur (1975), Londres (2003) y Estocolmo (2006) han adoptado programas similares de
cargos por congestión para acceder a las zonas controladas, generalmente en el centro de
las ciudades. Los usuarios de vehículos privados deben pagar una tarifa para conducir en es-
tas zonas durante días y horarios específicos, por lo general con una tarifa más alta durante
las horas pico. En las zonas comprendidas por esta restricción, las emisiones de CO2 se han
reducido en un 19,5 por ciento39 en Londres y en un 18 por ciento40 en Estocolmo.
El análisis de esta alternativa considera inversiones en tecnología que incluye dispositi-
vos lectores y cámaras en distintos puntos de entrada a la zona de congestión, más un
chip de identificación para cada vehículo. También tiene en cuenta el gasto operativo
para que el sistema funcione. El sistema generaría ingresos bajo la forma de cargos por
congestión y multas, y produciría una reducción en los costos operativos por el menor
volumen de tránsito y el menor uso de vehículos (como resultado de los costos mayo-
res de conducir). Sin embargo, se requiere la adecuada coordinación con los sistemas
de transporte público, de manera que los conductores que sufren la restricción tengan
un modo de transporte alternativo.
La implementación del sistema de cargo por congestión es independiente de la entrada
de los carros eléctricos al país. No obstante, la implementación de los VEB modificaría total-
mente el escenario base para el cargo por congestión. A fin de no sobrestimar las reduccio-
nes potenciales de GEI originadas en las intervenciones de los vehículos privados, el análisis
del cargo por congestión asume la implementación de la tecnología de los VEB. Los cargos
por congestión de este modo producirían una reducción en las emisiones acumuladas de
41 millones de toneladas de CO2 respecto del período de análisis (Figura 23).
38 La restricción
actualmente vigente se
basa en el último dígito
de la placa y la fecha,
sí el día es un numero
impar impar (31 de
marzo), los vehiculos que
terminen en numero
impar (1,3,5,7,9) tienen
restricción ese día en el
horario 6:00-8:30 am y
3:00-7:30 pm.
39 Sean D. Beevers, David
C. Carslow, 2004, “The
impact of congestion
charging on vehicle
emissions in London”.
40 Michael Graham
Richards, Treehugger,
2009, “Congestion
Charge Cuts Waiting
Time 50% and CO2 by
18% in Stockholm”.
Capítulo 3. el seCtor transporte | 89
Figura 23 | Emisiones de CO2 en la implementación del sistema
de cargo por congestión en Bogotá
Figure 23 | CO2 emissions based on congestion charging in Bogotá
10,000,000
9,000,000
8,000,000
7,000,000
6,000,000
5,000,000
4,000,000
3,000,000
2,000,000
1,000,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 23 | tCO2 Emisiones Cargos por Congestión
Baseline
Low Carbon
10.000.000
9.000.000
8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Línea Base
Bajo Carbono
Fuente: Elaboración Propia
Los ahorros en los costos de operación para los vehículos privados son más altos que los
costos del programa de cargo por congestión, en gran parte por la reducción de costos de
combustible y mantenimiento. En su conjunto, el programa es económico, lo cual da lugar
a un valor de -US$413por tonelada reducida de CO2.
C. Transporte no motorizado (TNM)
Bogotá cuenta con una red de 344 kilómetros de ciclorutas, en las que los ciudadanos reali-
zan 300.000 viajes por día. El Plan Maestro de Ciclorutas de Bogotá (PMC)41 propone la am-
pliación de 40 km en dicha red. De acuerdo con este plan, la ampliación propuesta redun-
daría en un incremento de 140.000 viajes adicionales: 90 por ciento de ellos sería a expensas
del transporte público, 5 por ciento de los vehículos privados (individuales), y el restante 5
por ciento de otros modos de transporte. El incremento en los viajes en bicicleta reduciría el
consumo de combustibles fósiles y las emisiones de gases de efecto invernadero y de otras
sustancias contaminantes del aire. Esta intervención requiere financiación pública para la
construcción y mantenimiento de las ciclorutas e inversión privada para la compra de las bi-
cicletas y cascos (el uso del caso es obligatorio en Colombia). Estas inversiones producirían
una reducción en los costos de combustible y operación por la disminución en los viajes
motorizados. En su conjunto, la intervención demuestra ser económica, con un costo por
tonelada de reducción de CO2 de US$-62.
También se estimaron los cobeneficios que se originan en el aumento de la produc-
tividad, reducciones en el tiempo de viaje, menores gastos en salud por la reducción
en las emisiones del material particulado, y el menor nivel de ocurrencia de ciertas
enfermedades por el aumento en la actividad física, tal como eventos cardiovasculares,
diabetes, obesidad, hipertensión y algunos tipos de cáncer. La inclusión de los cobe-
neficios mejora el retorno económico de la intervención con un costo por tonelada de
reducción de CO2 de US$-220.
41 “Plan Maestro de
Ciclo-rutas”, Instituto de
Desarrollo Urbano. 1998,
Consorcio Projekta e
Interdiseños
90 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 24 | Emisiones de CO2 del transporte no motorizado
Figure 24 | CO2 emissions from non-motorized transport
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 24 | tCO2 Emisiones Transporte No Motorizado
Línea Base
Bajo Carbono
2,500,000
2,000,000
1,500,000
1,000,000
500,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Baseline
Low Carbon
Fuente: Elaboración Propia
D. Transporte de carga
Con respecto al transporte de carga, se analizaron cuatro intervenciones: (a) la renovación
de la flota de camiones de Colombia, (b) la introducción de una línea ferroviaria que se
extienda desde el centro del país hasta la costa atlántica, (c) mejoras aerodinámicas y (d)
mejora en técnicas de conducción. Un punto importante en este análisis demuestra que las
emisiones de GEI se pueden reducir en el sector transporte de carga sin limitar la actividad
económica del sector. Se puede alcanzar un menor nivel de kilómetros-vehículo recorridos
(KVR) junto con un mayor nivel de productividad (toneladas-kilómetro) con la implementa-
ción de políticas adecuadas y una inversión apropiada.
(1) Renovación de los vehículos de carga
Tal como se menciona anteriormente, la flota de vehículos de carga en Colombia es vieja si
se la compara con la de otros países de la región. Lo cual causa: (a) un elevado nivel de uso
de combustibles, emisiones de GEI y sustancias contaminantes locales, y (b) elevadas tasas
de accidentalidad. El impacto es aún mayor si se tiene en cuenta la relativamente baja capa-
cidad de carga de la flota, lo cual crea la necesidad de realizar más viajes para transportar la
misma cantidad de carga. Otros desafíos en Colombia son la carencia de (a) infraestructura
intermodal de carga, (b) logística eficiente y (c) reglamentaciones sobre peso y tamaño de
remolques acoplados, que podrían propender por un sector de carga más productivo.
La elevada tasa de accidentalidad también es el resultado del deplorable estado de las ca-
rreteras, situación que incluye la falta de dobles calzadas, ángulos de giro muy agudos, y
otras limitaciones de la infraestructura vial que, combinadas con vehículos obsoletos y mal
mantenidos, constituye un escenario con riesgos altamente mortales.
Para resolver esta situación, el Ministerio de Transporte ha introducido un programa de
subsidios para los propietarios de los vehículos más antiguos que acuerden entregar sus
vehículos para chatarrización, cancelar el registro del vehículo y retirarlos efectivamente
del mercado. La idea es que los propietarios de vehículos puedan utilizar este subsidio para
Capítulo 3. el seCtor transporte | 91
la compra de un vehículo nuevo. De acuerdo con el diario El Colombiano, la renovación
del programa desechó 5.334 camiones durante los siete primeros años de implementación
(2005-2012); y de continuarse, se lograría la modernización de la flota de camiones. Con una
mayor eficiencia y un menor número de reparaciones, los beneficios del programa incluyen
la reducción en emisiones de GEI, los mayores niveles de seguridad vial, los mejores niveles
del servicio al cliente, y los menores costos operativos.
Esta intervención alcanza una reducción en las emisiones acumuladas de 8 millones de
toneladas de CO2 en el período 2012-2040 comparado con el escenario base (0,8% de TTE).
Para 2040 habría una diferencia anual de 380.000 toneladas de emisiones entre los distintos
escenarios (el escenario base tiene una renovación natural de los vehículos pero el escena-
rio base incluye una mayor tasa de renovación por los subsidios del Gobierno. La diferencia
en las emisiones entre ambos escenarios se muestra en la Figura 25.
Figura 25 | Emisiones de CO2 en la chatarrización de los camiones de carga
Figure 25 | CO2 emissions when old trucks are removed
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 25 | tCO2 emisiones chatarrización de camiones
Baseline
Low Carbon
9,000,000
8,000,000
7,000,000
6,000,000
5,000,000
4,000,000
3,000,000
2,000,000
1,000,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Línea Base
Bajo Carbono
9.000.000
8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
-
Fuente: Elaboración Propia
De acuerdo con el programa de subsidios, en los 28 años del período del estudio se renovarían
aproximadamente 158.000 camiones (alrededor de 60% de los camiones de línea de base), de
manera que la edad promedio de la flota bajaría de 19 a 15 años. En términos financieros, el
mejoramiento de los vehículos, que representa una gran inversión para el propietario, no se
compensa con el programa de subsidios o los ahorros en los costos de operación que surgen
del menor consumo de combustible como resultado de una mayor eficiencia del mismo. El
resultado total es que la intervención tiene un costo de US$202 por tonelada reducida de CO2.
(2) Transporte de carga por ferrocarril
El desarrollo de los ferrocarriles es considerado un elemento clave en el programa económico
y del medio ambiente del gobierno. El Ministerio de Transporte está promocionando la expan-
sión y consolidación de una red ferroviaria de carga que conecte la zona central del país con
la costa atlántica y que tenga como base al Sistema Ferroviario Central, que será rehabilitado
y extendido con una nueva línea de 192 kilómetros de longitud. El corredor será importante
para la exportación de carbón proveniente de las minas de los departamentos de Boyacá y
Cundinamarca. Se espera que esté en funcionamiento a comienzos del año 2022 (Figura 26).
92 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 26 | Mapa de los tramos que conforman la red ferroviaria
Figure 26 | Current and future railway routes
Figura 26 | ????
Solid lines: Current railway
Dotted lines: Railway sections to be built
Líneas continuas: Ferrocarril actual
Líneas punteadas: Secciones Ferroviarias
en construcción.
Fuente: Ministerio de Transporte
El ferrocarril permitirá transportar volúmenes de carbón que actualmente transitan por las
carreteras, en camiones. De acuerdo con los pronósticos de producción,42 estos volúmenes
se estiman en 10 millones de toneladas en el 2012 y en 25 millones de toneladas para el
2040. Si no se implementa este proyecto, se espera que el gran incremento en la carga de
carbón continúe siendo transportado por carretera.
Las reducciones en emisiones de CO2 provienen principalmente del hecho de que los tre-
nes utilizan menos combustible que los camiones para transportar la misma cantidad de
carga. Con base en la utilización completa del ferrocarril, se obtiene una reducción en las
emisiones acumuladas de 4 millones de toneladas de CO2 durante el período del pronósti-
co; y para el año 2040 habría una diferencia anual en las emisiones de 235.000 tCO2 entre la
intervención y el escenario base (0,5% de TTE) (Figura 27).
Figura 27 | Emisiones de CO2 en el cambio de modo del transporte de carga;
de carretera a ferrocarril
Figure 27 | CO2 emissions in a shift from highways to rail
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 27 | tC02 emisiones ferrocaril
1,000,000
900,000
800,000
700,000
600,000
500,000
400,000
300,000
200,000
100,000
-
Baseline
Low Carbon
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
-
Línea Base
Bajo Carbono
Fuente: Elaboración Propia
El transporte de carga por ferrocarril produce ahorros operativos en comparación con el
transporte por carretera por la disminución en los gastos de mantenimiento y costos del
combustible. No obstante, la implementación de la infraestructura del proyecto junto con
42 INCOPLAN y SUMATORIA,
2008
Capítulo 3. el seCtor transporte | 93
la compra de material rodante requiere grandes inversiones que no son suficientes para
compensar los ahorros más arriba mencionados. Como resultado de ello, el costo neto de la
reducción de carbón es de US$300 por tonelada de CO2.
(3) Implementación de mejoras aerodinámicas en los vehículos de carga
Para el transporte de carga por camión, la resistencia aerodinámica se encuentra entre las
principales causas de la pérdida de energía a alta velocidad. Cuanto más larga es la ruta y
más alta la velocidad, mayor será el beneficio potencial en términos de eficiencia del com-
bustible por la reducción de la resistencia aerodinámica.
Actualmente, los Estados Unidos tienen un programa público-privado llamado SmartWay,43
que ayuda a los operadores de carga y empresas de logística a mejorar la eficiencia del com-
bustible en la operación de sus vehículos. Una de las intervenciones es la implementación
de mejoras aerodinámicas para reducir el consumo de combustible del vehículo.
Esta intervención analiza el impacto del uso del combustible y de las emisiones de CO2 por la insta-
lación de un deflector de aire en el techo de la cabina, un dispositivo lateral que reduce el espacio
entre la cabina y el remolque, y un parachoques de diseño aerodinámico que reduce el flujo de aire
debajo del camión. Las reducciones observadas en el consumo de combustible con el programa
SmartWay en los Estados Unidos, alcanzan el 11 por ciento. En Colombia, por la geografía, la infraes-
tructura y las restricciones a la velocidad en las carreteras (80 km/hora), no se espera alcanzar las
mismas reducciones en el consumo de combustible como las que se pueden lograr en los Estados
Unidos. Por lo tanto, se estima que en Colombia la reducción sería alrededor de la mitad que en los
Estados Unidos o sobre el 6%. Si se implementa un programa similar al SmartWay, se reducirían 10,5
millones de toneladas de CO2 en el período 2012-2040. Al final de este período (2040), se habrían
reducido aproximadamente 475.000 toneladas de CO2 por año (1% de ETT) (Ver Figura 28).
Figura 28 | Emisiones de CO2 por mejoras aerodinámicas en los vehículos de carga
Figure 28 | CO2 emissions – aerodynamic improvements in freight vehicles
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 28 | tC02 Emisiones Mejoras Aerodinámicas
Baseline
Low Carbon
9,000,000
8,000,000
7,000,000
6,000,000
5,000,000
4,000,000
3,000,000
2,000,000
1,000,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Línea Base
Bajo Carbono
9.000.000
8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
-
Fuente: Elaboración Propia
El análisis económico muestra que los principales ahorros de combustible originados en las
mejoras aerodinámicas, superan el costo de su instalación en el largo plazo. Si bien los aho-
rros de CO2 son muy modestos, comparados con algunas otras intervenciones, el programa
de mejoras aerodinámicas es claramente económico con un costo neto de reducción de
carbono de US$-98 por tonelada de CO2.
43 http://www.epa.gov/
smartway/ “Smart Way”.
94 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
(4) Implementación de mejoras en las técnicas de conducción
Mediante la enseñanza de mejores técnicas de conducción, este programa reduce el consumo
de combustible y en consecuencia las emisiones de CO2. SmartWay,44 tiene un programa de
capacitación para los conductores de vehículos de carga para fomentar la adopción de buenos
hábitos de conducción, tales como mantener una velocidad constante tanto como sea posible,
evitar la aceleración y desaceleración rápida, y minimizar el tiempo que el motor funciona a altas
revoluciones por minuto (RPM). En una serie de doce sesiones de entrenamiento, los conducto-
res aprenden nuevas técnicas de conducción que ahorran combustible. SmartWay estima que el
programa ha generado una disminución del 5 por ciento en el consumo de combustible.
Teniendo en cuenta el hecho de que el terreno de Colombia es por lo general más montañoso
que el de los Estados Unidos, y que la congestión del tránsito en las carreteras también es
habitualmente mayor, se espera que un programa de capacitación de conductores genere
un grado de eficiencia en el uso del combustible aún mayor que en los Estados Unidos. Es así
que se asume que el consumo de combustible en este programa se podría reducir hasta un 7
por ciento. La intervención en Colombia supone que aproximadamente 200.000 conductores
(la mitad de los conductores de camiones de carga de Colombia) participan en el programa.
Los resultados del análisis muestran el potencial para reducir 6,2 millones de toneladas de CO2
entre el 2012 y el 2040 (0,62% de ETT). Al final de este período (en el año 2040), se habrían
reducido aproximadamente 280.000 toneladas de CO2 por año (Ver Figura 29).
Figura 29 | Emisiones de CO2 por mejoras en las técnicas
de conducción de los vehículos de carga
Figure 29 | Emissions of CO2 – improvements in freight vehicle driving techniques
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 29 | tC02 Emisiones Técnicas de Manejo
Baseline
Low Carbon
9,000,000
8,000,000
7,000,000
6,000,000
5,000,000
4,000,000
3,000,000
2,000,000
1,000,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Línea Base
Bajo Carbono
9.000.000
8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
-
Fuente: Elaboración Propia
El análisis económico muestra que los ahorros provenientes del menor consumo de com-
bustible superan con amplitud los costos de entrenamiento y crean un valor por tonelada
de CO2 de US$-158. Las empresas de transporte podrían ahorrar grandes montos de dinero
aplicando los programas de capacitación de conductores.
E. Resumen de intervenciones
La tabla 7 resume las intervenciones de la Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono en el
sector transporte. 44 http://www.epa.gov/
smartway/ “Smart Way”
Capítulo 3. el seCtor transporte | 95
Tabla 7 | Resumen de intervenciones
Grupo de
Intervención Proyecto
VPN económico
sin
co-beneficios
(US$)
VPN económico
con
co-beneficios
(US$)
Total CO2
reducidas
(tons)
Costos por
tCO2 sin co-
beneficios
(US$)
Costos por
tCO2 con
co-benefi-
cios (US$)
Trasnporte
Privado de
Pasajeros
Vehículos de
batéria eléctrica 13.059.158.421 13.059.158.421 221.167.332 59 59
Carga por
congestión -19.287.774.458 -19.287.774.458 41.088.643 -413 -413
Trasnporte
de Carga
Chatarrización
de camiones 1.597.546.908 1.235.602.061 7.921.526 202 156
Mejoras
aerodinámicas
de camiones
-1.026.770.940 -1.026.770.940 14.114.956 -98 -98
Mejoras en
técnicas de
conducción
para camiones
-924.898.664 -924.898.664 6.193.430 -149 -149
Férreo 1.198.206.724 1.089.582.669 3.988.379 300 273
Trasnporte
Público
Urbano
SITP - Diesel -748.930.269 -1.203.948.442 11.687.778 -262 -421
SITP - Eléctrico -3.184.226.491 -4.520.597.202 25.604.054 -671 -953
SITP - Híbrido -3.131.919.930 -4.420.094.667 26.471.454 -483 -682
Metro 796.284.071 296.822.817 3.067.421 260 97
SETP - Diesel -172.485.461 -403.092.607 4.111.250 -42 -98
SETP - Eléctrico -267.197.198 -573.290.810 5.135.582 -52 -112
SETP - Híbrido -9.117.035 -278.760.701 5.005.154 -2 -56
BRT - Diesel -3.614.007.370 -4.304.745.168 25.502.798 -142 -169
BRT - Eléctrico -4.244.792.224 -5.927.532.193 33.460.037 -127 -177
BRT - Híbrido -1.040.091.731 -2.010.445.716 30.194.367 -34 -67
Trasnporte
No
Motorizado
Consolidación
de la ciclovía
en Bogotá
-115.091.107 -408.537.163 1.853.668 -62 -220
Fuente: Elaboración Propia
96 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Suponiendo que se implementan todas las intervenciones indicadas, las emisiones acumu-
ladas de CO2 se reducirían en 385 millones toneladas de CO2 en el período 2012-2040 (y una
reducción total de 23 millones de toneladas de CO2 en 2040). Como también se puede ver,
las emisiones de todo el sector transporte serían menores a las de hoy (Figura 30).
Figura 30 | Emisiones de CO2 escenario base versus escenario de bajo carbono
Figure 30 | CO2 emissions—baseline (BL) scenario versus low-carbon (LC) scenario
50,000,000
45,000,000
40,000,000
35,000,000
30,000,000
25,000,000
20,000,000
15,000,000
10,000,000
5,000,000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 30 | tC02 Emisiones - BL Sector Transporte Vs. LC Sector Transporte
Baseline
Low Carbon
50.000.000
45.000.000
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
-
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Línea Base
Bajo Carbono
Fuente: Elaboración Propia
En términos de costos, siete de las intervenciones resultaron económicamente viables,
incluyendo la mayoría de las intervenciones para el sector transporte público y de carga
(Figura 31). Esto significa que Colombia podría reducir las emisiones de CO2 en este sector
transporte, esencialmente sin costo.
Figura 31 | Curva de abatimiento
Figure 31 | Abatement curve
Figura 31 | ????
SITP - Electric
Congestion Charging
Bicycle path
consolidation in Bogotá
BRT - Electric
Driving techniques
for trucks
SETP - Electric
Aerodynamic
improvements
for trucks
Battery Electric Vehicles
Metro
Truck Scrapping
Railway
400
200
0
-200
-400
-600
-800
-1,000
-1,200 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000
USD/tCO2
Thousands tons of CO2 saved/year
SITP - Eléctrico
Cargas por congentión
Consolidación Ciclovía
en Bogotá
BRT - Eléctrico
Técnicas de conducción
para camiones
SETP - Eléctrico
Mejoras aerodinámicas
de los camiones
Vehículos de baterías
eléctricas
Metro
Chatarrización de camiones
Ferrocarriles
USD/tCO2
Miles de Toneladas de CO2 ahorradas por año
400
200
0
-200
-400
-600
-800
-1,000
-1,200 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000
Fuente: Elaboración Propia
Capítulo 3. el seCtor transporte | 97
4. Barreras a la implementación
Como es de esperarse, numerosas barreras impiden la adopción de las intervenciones de
bajas emisiones de carbono en Colombia. Algunas de esas barreras son comunes a los
proyectos de infraestructura que requieren grandes inversiones en capital o proyectos de
renovación tecnológica, incluyendo los elevados costos iniciales y las limitaciones finan-
cieras. Se entiende también que algunas intervenciones no son económicamente viables
actualmente – como los vehículos eléctricos de batería – pero sí podrían serlo en el futuro a
medida que avance el desarrollo de la tecnología y bajen los costos de capital. No obstante,
existen otras barreras que son menos aparentes y que ameritan su análisis, especialmente
para intervenciones que parecen tener buenas tasas de retorno económicas y financieras.
A. Apoyo político
Todas las intervenciones del sector del transporte público necesitan el apoyo del Gobierno para lle-
gar a ejecutarse, especialmente desde los gobiernos municipales, pero también en el ámbito nacio-
nal. Las intervenciones como el sistema de buses de tránsito rápido (BRT por sus siglas en inglés) no
sólo requieren importantes inversiones en infraestructura pública para el mejoramiento de las vías
y las estaciones, sino también necesitan un fuerte apoyo político para avanzar con la adquisición de
tierras y derechos de paso, aprobación de zonificación y permisos, y para vencer la oposición de los
grupos afectados. El Sistema Transmilenio tuvo que hacer frente a una fuerte oposición de parte de
los propietarios y conductores de buses tradicionales cuando se tomó conciencia que se asignarían
carriles para el uso exclusivo de las unidades del sistema, lo cual reduciría el espacio para otros vehí-
culos. Sin embargo, el sistema Transmilenio inteligentemente incluyó un paquete de intervenciones
de transporte público y diseño urbano, y también políticas de prioridad para el acceso de peatones
y bicicletas. La falta de continuidad del apoyo político también puede afectar los programas de
transporte que por necesidad deben implementarse a lo largo de varios años. Las demoras en la
construcción y el consiguiente deterioro de la calidad del servicio que presta el transporte público,
pueden conducir a la pérdida de credibilidad y de aceptación entre los usuarios y obligar, a los que
puedan permitírselo, a volver a utilizar sus vehículos privados.
B. Información pública
Los programas de mitigación relacionados con el transporte público, como SETP, BRT, SITP y
el Metro, requieren de un componente de información paralela dirigido a los vehículos pri-
vados. El éxito de los programas de transporte público depende no sólo del apoyo político,
sino también de la promoción de nuevos hábitos sociales, integrando los nuevos sistemas
de transporte público dentro de los espacios urbanos, la educación y la toma de conciencia
del público respecto de los beneficios que brindan los sistemas de transporte público efi-
cientes. Es un desafío limitar el uso del automóvil en un país donde la compra de automó-
viles para uso privado ha experimentado un crecimiento significativo y donde se espera un
crecimiento continuo a medida que aumente el ingreso per cápita.
Desafortunadamente, la creciente tasa de motorización y el tránsito de automóviles podrían
afectar negativamente al transporte público cuando ambos compiten por el mismo espacio en
la vía pública. Si se quiere que los programas de transporte público sean exitosos, es vital mode-
rar la demanda de automóviles entre las nuevas generaciones, al mismo tiempo que se debe
mejorar la eficiencia y conveniencia del transporte público. Al respecto, el costo del transporte
público debe ser controlado para hacerlo asequible, así mismo, subsidios directos o indirectos al
transporte público serán necesarios para influenciar el comportamiento de los usuarios.
98 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
C. Planeamiento a largo plazo
La inversión en infraestructura de transporte requiere tiempo y necesita que instalaciones
como carreteras, puentes o líneas ferroviarias se integren en los espacios urbanos y regio-
nales existentes. La adquisición del derecho de paso para construir una nueva carretera
urbana o línea de transporte de pasajeros, habitualmente es un proceso difícil que involucra
la reubicación de edificios comerciales o residenciales existentes. Esta es una de las razones
por las cuales las ciudades actuales a menudo optan por instalar vías elevadas o metros
subterráneos. A nivel regional, también es importante la planificación a largo plazo para la
infraestructura de transporte, como los ferrocarriles o vías navegables. Uno de los desafíos
más grandes para la ampliación del sistema ferroviario de Colombia ha sido la falta de priori-
zación de este tipo de intervenciones en los planes nacionales de desarrollo. Por un lado hay
apoyo de la industria del carbón para ampliar la capacidad del ferrocarril desde las regiones
productoras de carbón hasta los puertos, pero por el otro hay oposición por parte de las
empresas proveedoras del transporte de carga existente.
D. Aplicación de las normas ambientales
Reducir la contaminación del aire relacionada con los vehículos es un beneficio adicional im-
portante de muchas intervenciones en el sector transporte que se describen en este capítulo.
De hecho, muchas de las intervenciones dejan de ser económicamente inviables cuando se
incluyen los beneficios para la salud resultantes de un servicio de transporte más limpio. Al
establecer y aplicar normas para la calidad del aire, por ejemplo mediante la inspección de
los vehículos y los programas de mantenimiento, los gobiernos pueden fomentar el uso de
combustibles y vehículos más limpios. Si las normas ambientales son poco estrictas, o si las
normas ambientales no se aplican efectivamente, los modos de transporte más limpios tienen
poca ventaja respecto de los que utilizan combustibles más sucios. Las principales mejoras
que han tenido lugar en las ciudades de todo el mundo, en grado significativo, lo fueron por
la aplicación de las normas de calidad del aire, lo que a su vez ha fomentado la adopción de
especificaciones mejoradas para los combustibles y vehículos más limpios.
E. Barreras comerciales
Las restricciones a la entrada de las nuevas tecnologías, como los altos aranceles de im-
portación, podrían impedir o detener la ejecución de los programas de importación de
carros eléctricos o híbridos en Colombia.45 Por el momento, gran parte de estas tecnolo-
gías serán desarrolladas en los principales países fabricantes de automóviles del mundo.
No obstante, teniendo en cuenta las ventajas potenciales que dicho tipo de vehículos
podría tener para Colombia y otros países que cuentan con un importante suministro
de electricidad proveniente de la generación hidroeléctrica o de otro tipo de energías
renovables, el Gobierno debería garantizar que estas nuevas tecnologías se puedan ad-
quirir en el extranjero sin barreras comerciales excesivas. Al mismo tiempo, y si existiera
un programa nacional importante de promoción avanzada de los vehículos eléctricos
de batería o híbridos, se debería perseguir la investigación y desarrollo a nivel nacional
junto con la consiguiente comercialización de las nuevas tecnologías para vehículos. Los
incentivos fiscales que actualmente se aplican para la importación de tecnologías para el
medio ambiente, se deberían tener en cuenta para las tecnologías de transporte limpio,
incluyendo las tecnologías que compran los individuos.
45 En diciembre de 2013 se
aprobó el arancel de 0%
para un contingente de
vehiculos electricos, esto
solo por tres años.
Capítulo 3. el seCtor transporte | 99
5. Conclusiones y recomendaciones
El sector transporte es el mayor productor de gases de efecto invernadero por el consumo de
energía en Colombia y se espera que esta tendencia continúe. No obstante, algunas intervencio-
nes disponibles para el transporte con bajas emisiones de carbón para moderar el incremento
de las emisiones de dicho sector y las mismas han demostrado ser económicamente viables y
con buenos beneficios sociales y ambientales. Si se implementaran las once intervenciones de
transporte que se analizan en este capítulo en los próximos treinta años, Colombia podría com-
pensar el aumento esperado de las emisiones de CO2 en el sector transporte y producir menos
emisiones en 2040 que las que genera hoy en día. Asimismo, la reducción de las emisiones no se
produciría a expensas del crecimiento del sector o de una reducción en los servicios del transpor-
te, sino mediante una mayor eficiencia y un menor consumo de combustibles fósiles.
Las estrategias de bajas emisiones de carbono en el sector de transporte público demostra-
ron ser una forma costo efectiva de reducir las emisiones de CO2 debido a que los beneficios
económicos asociados a estas intervenciones tienen altas tasas de retorno. La razón de ello
es que los beneficios económicos asociados con estas medidas tienen altas tasas de retorno
económicas. Los beneficios de los proyectos de transporte público provienen no sólo de los
ahorros en los costos de la energía y de operación, sino también de los mayores incremen-
tos en el bienestar social. El análisis mostró que los proyectos de transporte público generan
externalidades positivas por: (a) las reducciones en la congestión (beneficios de ahorro de
tiempo), (b) tasas de accidentes inferiores (beneficios para la salud y el valor de la vida), y (c)
un menor peso de las enfermedades por la mejor calidad del aire (beneficios para la salud).
Las metodologías para evaluar estas externalidades todavía se encuentran en la etapa de
desarrollo y será necesario mejorarlas, pero aun utilizando estimaciones imperfectas y con-
servadoras de algunos de estos beneficios, aportan una justificación adicional para procurar
las inversiones en el transporte público.
Para materializar todos los beneficios de las intervenciones del transporte público, es nece-
sario controlar y reversar la actual tendencia del nivel de motorización. El rápido incremento
en la cantidad de automóviles y motocicletas en Colombia se produce por los ingresos
crecientes y las deficiencias del transporte público. Para revertir esta tendencia, por lo tanto,
es necesario implementar un servicio de transporte público de alta calidad, intervenciones
que eleven el costo efectivo de los automóviles y motocicletas (como el cargo por conges-
tión u otros cargos a los usuarios), y la aplicación de reglamentaciones para el control de las
emisiones. Las ciudades también deben estimular proyectos que promuevan el cambio del
modo de transporte de automóviles a TNM para los viajes de corta distancia. Como en otras
ciudades del mundo, la mejora del transporte público y la promoción del TNM no solo se
trata de transporte, sino también hacer las ciudades más accesibles y habitables.
Con respecto al transporte privado de pasajeros, diferentes esfuerzos podrían reducir las
emisiones de GEI. El Cargo por Congestión es económicamente viable y produce la segunda
reducción más grande de emisiones de CO2 en el sector transporte, entre todas las evalua-
das. Solamente la estrategia de los vehículos eléctricos de batería tiene un potencial mayor,
pero si bien aún no es económicamente viable, existen numerosos factores que podrían
favorecer la adopción temprana de la tecnología de los vehículos eléctricos en Colombia.
Estos factores incluyen una reducción superlativa en el uso de los productos del petróleo,
costos de operación de vehículos menores por el uso de electricidad limpia provista por la
generación hidroeléctrica del país, y una reducción en los impactos en el medio ambiente
100 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
local por parte de los motores de combustión interna. Dado el rápido desarrollo de los VEB
y las baterías a nivel internacional, sus costos pueden reducirse más rápido que lo supuesto
en el análisis y hacer la tecnología económicamente viable más pronto.
En cuanto al transporte de carga, la construcción-rehabilitación del sistema ferroviario colom-
biano y del programa de chatarrización para los vehículos no mostró ser económicamente via-
ble. Sin embargo, estas intervenciones podrían ser importantes para la competitividad futura
del sistema de transporte del país y de los sectores que dependen de él. El sistema ferroviario
podría ser un complemento importante del sistema de transporte terrestre predominante en
Colombia, mientras que el programa de chatarrización de camiones podría resultar en una
renovación más rápida de la flota de camiones obsoletos del país y eliminar de las carreteras
los camiones que contaminan y, en algunos casos, son peligrosos. Las mejoras aerodinámicas
y las técnicas de conducción para los camiones que se han probado en los Estados Unidos y se
han probado en México, son intervenciones favorables para todas las partes y también ofrecen
otros beneficios como la reducción en los niveles de accidentalidad.
Es muy importante incluir los costos y beneficios de la contaminación del aire en la evaluación
de los proyectos de transporte. La introducción del sistema de transporte público y vehículos
y combustibles más limpios, reduce la exposición a la contaminación del aire de todos los
ciudadanos, especialmente de aquéllos que viajan en corredores de transporte contaminados
como los niños en etapa escolar, trabajadores, pasajeros y conductores de bus. Desde comien-
zos de la década de 1990, numerosas ciudades en Latinoamérica han adoptado medidas para
mejorar la calidad del aire y muchas de esas acciones han involucrado al sector transporte.
Sin embargo, sobre muchos de esos casos todavía no está disponible la información necesa-
ria para estimar los costos corrientes de salud por la contaminación del aire y los beneficios
relacionados provenientes de las iniciativas del transporte limpio. La realización de estudios
epidemiológicos y receptores, así también como los estudios dosis-respuesta, facilitarían la
determinación de los impactos sobre la salud y permitirían el cálculo de los beneficios econó-
micos (los costos de salud evitados un componente importante de los mismos).
En esencia, los grandes centros urbanos a menudo carecen de una buena calidad del aire o de las
capacidades de modelación para determinar las concentraciones de sustancias contaminantes
en distintas partes de la ciudad. Es importante que las ciudades desarrollen las capacidades para
calcular las actividades de emisión, los factores de dispersión de las sustancias contaminantes, las
reacciones físico-químicas en la atmósfera y la formación secundaria de las sustancias contami-
nantes del aire. Las nuevas técnicas para el análisis de la calidad del aire resultan en una buena
precisión, rápidamente, y a bajo costo, que pueden servir para el proceso de toma de decisiones.
En su totalidad, el análisis confirma que existen numerosos proyectos de bajas emisiones de car-
bono que pueden implementarse en Colombia en el sector transporte y que tienen retornos
económicos y financieros positivos (incluyendo los costos sociales y los beneficios). El análisis
tuvo en cuenta proyectos/programas que están siendo desarrollados en el país, la mayoría de
ellos en el sector transporte urbano. Además, aporta una razón adicional para fomentarlos por-
que podrían formar parte de la estrategia de desarrollo bajo en carbono de Colombia. Las mayo-
res ganancias por reducir el uso de la energía y las emisiones de CO2 en el sector transporte, se
encuentran en los cambios sistemáticos como el del modo de transporte al pasar de vehículos
privados al uso del transporte público. También se determinó que políticas como los cargos por
congestión constituyen herramientas poderosas para el futuro del transporte. Las conclusiones
de otros sectores también aplican en transporte: proyectos de bajas emisiones de carbono tie-
nen buenos retornos económicos y reducen las emisiones de CO2 a un menor costo.
1. Antecedentes
A. AFOLU: el sector clave que emite gases de efecto invernadero
Colombia tiene una superficie continental de 114.174.800 ha, de las cuales el 55% corres-
ponde a bosques (49%), suelo no cultivado (0,6%), masas de agua (2,5%) y tierras urbanas
(0,3%). El restante 45% se utiliza para actividades de agricultura, silvicultura y ganadería.
Las emisiones combinadas de GEI generadas por la agricultura, silvicultura y otros usos
del suelo (AFOLU), representan el 38,1% del total de las emisiones nacionales de GEI,
seguidas por las emisiones generadas por los sectores de energía y transporte. Con base
en datos disponibles del año 2008, entre los componentes de AFOLU, el ganado rumiante
(fermentación entérica), el uso de fertilizantes con nitrógeno, y la conversión de bosques
y praderas contribuyen con el 35%, 34% y 18% respectivamente a las emisiones de GEI a
nivel nacional (Figura 32).
Figura 32 | Fuentes de emisiones de GEI del sector AFOLU en Colombia.
Figure 32 | Sources of GHG emissions from AFOLU in Colombia
Figura 32 | ????
Livestock -
enteric fermentation
35%
Rice crops
2%
Manure management
1%
Multiple use land
8%
Conversion of forests
and rangeland
18%
Changes in
forest biomass
2%
Fertilizers
34%
Ganadería -
Fermentación Entérica
35%
Plantaciones de Arroz
2%
Gestión del Estiércol
1%
Uso Multiple de la tierra
8%
Conversión de bosques
y pastizales
18%
Cambios en biomasa
de bosques
2%
Fertilizantes
34%
Fuente: equipo responsable del presente reporte, con datos del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales (IDEAM) 2008, Inventario Nacional de Fuentes de Gases de Efecto Invernadero y sumideros
2000–2004.
CAPÍTULO 4
Agricultura, silvicultura y otros
usos del suelo (AFOLU)
102 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
De acuerdo con la información disponible, el ganado y los fertilizantes para la agricultura
contibuyeron la mayor parte de las emisiones de GEI generadas por el sector AFOLU, segui-
dos por las transformaciones de bosques y praderas.
El elevado nivel de la contribución actual y proyectada de los GEI generados por el sector
ganadero a las emisiones de Colombia, se debe en gran parte al stock ganadero existente
y a la expansión proyectada del mismo para las próximas décadas y también al relativa-
mente elevado potencial del calentamiento global (GWP) del metano relativo al dióxido
de carbono (CO2). El metano tiene 21x más GWP que el el CO2 en un período de 100 años.
Por ejemplo, entre 2010 y 2011, el stock ganadero se incrementó de 21 millones de cabeza
a 28 millones aproximadamente y actualmente alcanza alrededor de los 39 millones de
hectáreas en todo el país. De acuerdo con las estimaciones del (IDEAM), en comparación
con la década de 1990, hubo un aumento del 14% en las emisiones de CH4 procedente del
sector ganadero durante el período 2000-2004. Considerando el incremento en el tamaño
del stock ganadero producido en los últimos cinco años, las emisiones de metano sin duda
se han incrementado ciertamente aún más pero no existen datos confiables disponibles al
momento de elaborar este capitulo.
Si bien en el año 2010 los cultivos anuales y perennes ocuparon solamente 4,9 millones
de hectáreas respecto de más de 39 millones de hectáreas destinadas a pasturas, el uso
de fertilizantes constituye la segunda gran fuente de emisiones de GEI en el sector agro-
pecuario. Esto se debe en gran medida a las que corresponden a óxido nitroso (gas que
tiene un potencial de calentamiento global 310 veces superior al del CO2 en un período
de 100 años). En algunas regiones, las emisiones de fertilizantes se combinan con el uso
incorrecto (volúmenes, aplicación, colocación y oportunidad) de los mismos para distin-
tos cultivos por la falta de conocimiento sobre su uso y las bajas tasas de adopción de
buenas prácticas agrícolas (BPA).
Por último, las emisiones generadas por la tranformación de bosques y praderas naturales
se asocian principalmente con los sistemas de agricultura y ganadería extensiva. La defores-
tación para la expansión agrícola alcanzó a aproximadamente 240.000 ha por año en el pe-
ríodo 2005-2010 y prevalece principalmente en las regiones del Pacífico, Caribe y del Ama-
zonas, particularmente en departamentos como Caquetá, ubicado en la frontera agrícola.
Los factores que impulsan la deforestación varían según la zona del país y las provincias.
Un factor común es la extracción selectiva de madera de los bosques para generar ingresos
para numerosas comunidades rurales y colonos que viven próximos a los márgenes de los
bosques. Una vez que se cortan y procesan los árboles de gran valor, el resto es luego talado,
se quema la biomasa para mejorar el acceso a la zona y liberar los nutrientes que ella contie-
ne y la tierra se convierte para ser cultivada o ser usada como pastura.
A lo largo del tiempo en el cual el fenómeno ha sido estudiado, se han utilizado diver-
sas metodologías para estimar las áreas deforestadas en Colombia. La tabla 8 muestra la
distribución regional de la deforestación en Colombia entre 1990 y 2010, según estima-
ciones del IDEAM.
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 103
46 El área con cubierta
con materia vegetal en
Colombia, estimada en
2010 por el IDEAM, es de
58.633.631 ha.
Tabla 8 | Deforestación en Colombia, por región entre 1990 y 2010
Período Indicador Pacífico Orinoco Caribe Andes Amazonas Total
1990–
2000
Bosque 1990 (ha) 5.249.261 2.335.094 2.368.779 12.565.035 41.924.100 64.442.269
Deforestación anual
promedio (ha) 14.043 24.058 34.302 87.660 119.802 279.864
% de pérdida de
bosque –
promedio anual 0,27 1,03 1,45 0,70 0,29
2000–
2005
Bosque 2000 (ha) 5.227.673 2.182.517 2.014.227 11.716.837 40.669.967 61.811.221
Deforestación anual
promedio (ha) 29.254 28.696 47.313 97.293 112.565 315.120
% de pérdida de
bosque –
promedio anual 0,56 1,31 2,35 0,83 0,28
2005–
201046
Bosque 2005 (ha) 5.035.400 2.123.340 1.807.073 11.151.591 40.096.203 60.213.607
Deforestación anual
promedio (ha) 22.149 9.307 40.018 87.090 79.797 238.361
% de pérdida de
bosque –
promedio anual 2,20 2,19 11,07 3,90 1,0
Fuente: IDEAM (2011). Memoria Técnica de la Cuantificación de la Deforestación Histórica Nacional.
Durante los períodos analizados anteriormente, el área total deforestada fue mayor en las
regiones Amazónica (1990-2005) y Andina (2005-2010), seguidas por las regiones Caribe,
Orinoquía y Pacífica. No obstante, en relación con el área total de bosques de la región, la
deforestación durante esos períodos fue mayor en la región del Caribe, seguida en orden por
la de Orinoquia, Andina, Pacífico y Amazónica. En la Figura 33, se puede ver un mapa de las
existencias de carbono por arriba del nivel del suelo y los límites de deforestación (se muestran
en rojo las existencias de carbono muy bajas) en la region Amazónica de Colombia.
104 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 33 | Densidad de carbono por arriba del nivel del suelo para 16 millones ha en la
región del Cauca, Colombia
Fuente: Asner et al (2012), Mapa de alta resolución de las existencias de carbono en los bosques de la región
amazónica en Colombia.
En el sector noroeste en la figura anterior, la fuerte deforestación y degradación ha llevado a
la densidad de carbono en el suelo (ACD por sus siglas en inglés) a un nivel bajo de 0-6 Mg
C ha-1 en muchas áreas. Cerca del centro de la región en estudio, las mesetas de arenisca
están cubiertas con vegetación baja con un nivel de ACD igualmente bajo. Las existencias
de carbono se incrementan hacia el sureste, donde las elevaciones son menores y la preci-
pitación pluvial anual alcanza los 3.000 mm año-1 (Tiam et al., 2000). La ACD media en estos
bosques más húmedos alcanza los 130 Mg C ha-1, y en muchos tramos la cubierta vegetal
es continua, sugiriendo un muy bajo uso o ninguno por parte de la población.
Una vez que se tala el bosque y se lo convierte para otros usos del suelo, los sistemas de cul-
tivos y pasturas que se utilizan son, en gran medida, bajos en insumos y muy extensivos. Ese
uso ineficiente del suelo tiene consecuencias económicas y sociales. Por ejemplo, un gran
parte de las actividades ganaderas en Colombia usa sistemas de pasturas bajas en insumo
y extensivas con una capacidad de carga promedio inferior a 0,6 LSU /ha, y niveles de hasta
una cabeza de ganado por hectárea. Solamente el 4% del total de las existencias ganaderas
está destinado a la producción láctea especializada o a la cría mejorada de ganado, lo cual
limita por lo tanto la creación de empleo y la rentabilidad económica del sector. Con base
en datos de la investigación agrícola desarrollada en Colombia, se estima que de las 39 mi-
llones de hectáreas que actualmente se utilizan para la producción de pasturas y ganado, 18
millones se podrían destinar a usos alternativos. De igual modo, los sistemas de cultivo con
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 105
baja productividad ponen de manifiesto las importantes ineficiencias que existen en el sec-
tor. Los actuales niveles de productividad del sector agrícola y forestal se podrían mantener
utilizando respectivamente cinco y trece veces menos tierra que la actualmente ocupada.
El uso ineficiente del suelo ejerce presión para desmontar más bosques, promoviendo en
consecuencia la expansión de la frontera agrícola, acompañada por bajos niveles de pro-
ductividad y una creación marginal de empleos. Como resultado de la sobrerrepresentación
de los sistemas de cultivos y ganadero de baja productividad, los datos gubernamentales
muestran que el sector agrícola y ganadero generó solamente un total de 3 millones de
empleos en el año 2011, de los cuales 2,4 millones provinieron de los empleos directos
generadores en el sector agropecuario.
En la Figura 34 se muestra el área (en hectáreas) utilizada para las principales actividades
productivas y la diferencia entre el uso del suelo actual y potencial. Entre ambos, existe un
notable desequilibrio.
Figura 34 | Uso del suelo actual Vs. potencial
Figure 34 | Current vs. potential land use
Figura 34 | ????
45
40
35
30
25
20
15
10
5
-
4.9
0.4
14
21.5
38.6
20
Current use
Potential
Agriculture Forestry plantations Livestock
45
40
35
30
25
20
15
10
5
-
4,9
0,4
14
21,5
38,6
20
Uso Actual
Potencial
Agricultura Plantaciones Forestales Ganadería
Fuente: presentación MADR, julio 2011
B. Prácticas mejoradas en el uso del suelo: urgente necesidad
de planificar integradamente el uso del suelo
Existe la necesidad urgente de revertir la tendencia en expansión identificada en los sis-
temas de baja productividad y extensivos para optimizar el uso del suelo a nivel nacional.
Por ejemplo, aumentando la cantidad de cabezas de ganado por hectárea con mejores
pasturas y sistemas de manejo de las pasturas, se podría disponer de extensiones de tierra
para aplicar sistemas más productivos para el uso del suelo que también generen servicios
ecosistemicos (flujos hidrológicos mejorados para mitigar las inundaciones, menor erosión
del suelo para mitigar las pérdidas de los nutrientes del suelo y carbono en el suelo). Según
estudios realizados por FEDEGAN, el desarrollo de proyectos silvopastoriles o de mejora-
miento de las pasturas, puede incrementar la capacidad de carga47 de las mismas —hoy
usadas extensivamente— de 3,0 a 1,0 LSu/ha, comparado con una línea base de 0,6 LSU/
ha. Estos sistemas de producción mejorados y más intensivos también pueden cumplir con
el fin de hacer que la actividad ganadera sea más competitiva por las economías de escala y
47 La tasa ganadera máxima
posible consistente con
mantener o mejorar la
vegetación o recursos
relacionados.
106 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
los correspondientes menores costos, algo que es esencial en términos del Tratado de Libre
Comercio (TLC) firmado con los Estados Unidos y Europa.
La mayor parte de los sistemas de producción ganadera extensiva en Colombia está invaria-
blemente asociada con las pasturas degradadas que se caracterizan por los bajos niveles de
fertilidad del suelo y su contenido de carbono. El mejoramiento de la productividad de carne
y leche, con los marcos legales y políticas apropiados, podría dejar más extensiones de tierra
libres para otros usos del suelo que tienen potencial de mitigación y que son estratégicos
desde un punto de vista económico, social y del medio ambiente. Estos sistemas alternativos
de uso del suelo incluyen las plantaciones forestales, las palmeras para aceite, los árboles fru-
tales, las plantaciones de caucho y aún los procesos de restauración ecológica en zonas donde
los servicios ecosistemicos son esenciales para asegurar la sostenibilidad no sólo del sector
agrícola si no también de las poblaciones urbanas asociadas y/o cercanas y del sector turismo.
De acuerdo con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), 48 Colombia cuen-
ta con 17 millones de hectáreas de tierras aptas para plantar bosques o agrobosques,
pero en la actualidad sólo se utiliza el 1,5% aproximadamente de ese potencial (253.066
hectáreas). De las 17 millones de hectáreas aptas para bosques, 5 millones no tienen
restricciones biofísicas (por ende, estos suelos no necesitan de mejora alguna para ser
plantados y desarrollados para proyectos forestales) mientras que 12 millones de hectá-
reas tienen restriccciones limitadas.
El 53,3% (60,7 millones de hectáreas) de la superficie total de Colombia está cubierta por
bosques nativos. El desarrollo del sector forestal es un plan nacional a largo plazo y la meta
es tener 1,3 millones de hectáreas plantadas para el año 2025. Asimismo, el país está invir-
tiendo en plantaciones de caucho para satisfacer la demanda nacional de materias primas
para la fabricación de productos de caucho terminados. En el año 2008, el país produjo 2,8
toneladas de caucho natural pero consumió más de 9,6 toneladas de caucho técnicamente
especificado (TSR) y 7,6 toneladas de látex.49 Por otra parte, se está produciendo aceite de
palma con las plantaciones de palma de aceite del país con el fin de satisfacer los reque-
rimientos nacionales para la producción de biocombustible y aceite vegetal, dichas plan-
taciones crecieron de 80.000 hectáreas plantadas en 1990 a más de 280.000 hectáreas en
2010. La producción de aceite de palma alcanzó las 90.000 toneladas en 2010.
La conversión de pasturas a la producción de frutas representa una alternativa con benefi-
cios económicos y ambientales netos cuyo desarrollo ha estado por debajo de su potencial.
A pesar de la existencia de cadenas de producción consolidadas y de un mercado potencial
internacional prometedor (sumado a los acuerdos de libre comercio recientemente firma-
dos), la producción de frutas solamente representa el 5% de las plantaciones de cultivos
agrícolas. En el año 2010 hubo aproximadamente 16.000 y 20.000 hectáreas plantadas con
mango y aguacate, respectivamente.50
Además de usos del suelo alternativos más productivos, es necesario promover la restau-
ración ecológica de los ecosistemas estratégicos como los páramos, tierras húmedas y
bosques andinos, con el objetivo de impedir inundaciones y deslizamientos de tierra, ase-
gurando la regulación del agua y mitigando los efectos del cambio climático. Si bien esta
actividad no es atractiva para los inversores privados y sus costos pueden variar ampliamen-
te según el estado del ecosistema, la población en general percibe sus beneficios ambienta-
les haciendo de la restauración una inversión deseable para la sociedad.
48 http://www.
investincolombia.
com.co/Adjuntos/
Forestry_Sector_
Booklet_2009-10-20.pdf
49 Boletín informativo
del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo
Rural, octubre 2009.
Dirección de Desarrollo
Tecnológico y Protección
Sanitaria.
50 Periódico El Tiempo,
marzo 2011, consultado
marzo 2012 http://www.
eltiempo.com/colombia/
llano/ARTICULO-
WEB-NEW_NOTA_
INTERIOR-9001087.html
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 107
De acuerdo con este estudio, el sector forestal parece ser la opción más atractiva para
Colombia cuando se analizan alternativas al actual uso del suelo en términos de renta-
bilidad potencial, retornos de inversiones, área disponible para la expansión y potencial
para mitigar los GEI. Con posterioridad se generarían varios cobeneficios originados en
un mayor volumen de plantaciones forestales. Además de ser una fuente de secuestro de
carbono, el crecimiento del sector forestal comercial reduciría la presión sobre los bos-
ques naturales de donde se extrae parte de la madera que se necesita para satisfacer la
demanda interna. También genera nuevas oportunidades de empleo para las comunida-
des que actualmente están involucradas en la deforestación destructiva para asegurarse
sus necesidades de subsistencia.
C. Agricultura: un sector dinámico, emergente con dificultades para mitigar los GEI
Las actividades agrícolas (excluyendo la ganadería), actualmente utilizan menos del 25%
de las 21 millones ha aptas para su desarrollo. El sector agropecuario (cultivos + ganadería)
creció el 2,2% anual en el año 2011 comparado con el crecimiento del PIB que fue del 5,5%.
El crecimiento del sector fue el resultado, principalmente, de las actividades de producción
animal y de los productos animales (4,2%) seguido por otros productos agrícolas (3,8%).
Por el contrario, la producción de café se redujo en un 11,2%.51 En las últimas décadas, la
agricultura ha estado perdiendo su participación en el PIB, no sólo por la expansión de
sectores dinámicos como el petróleo y la minería, sino ampliamente porque el sector está
estancado. Se espera que el impacto del cambio climático acentúe este debilitamiento del
sector excepto que se implementen medidas de resiliencia climática y se les preste apoyo a
los agricultores en sus tareas para la adaptación al cambio en la temperatura y en los patro-
nes de precipitaciones pluviales.
Figura 35 | PIB Agrícola como contribución al PIB Nacional (1990-2010)
Figure 35 | Agricultural GDP as a contribution to national GDP, 1990-2010
Figura 35 | ????
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
12,7% 12,7% 12,2% 11,9% 11,5% 11,3% 11,1% 11,1% 10,4% 9,9% 9,5% 9,2%
12,8% 13,0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Agro-industry
Agriculture
9,1%
9,1%
9,3%
9,2%
8,8%
8,6%
8,2%
8,0%
7,6%
7,6%
7,2%
6,9%
6,6%
6,4%
3,5%
3,7%
3,6%
3,6%
3,4%
3,3%
3,2%
3,4%
3,4%
3,5%
3,2%
3,0%
2,9%
2,8%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
12,7% 12,7% 12,2% 11,9% 11,5% 11,3% 11,1% 11,1% 10,4% 9,9% 9,5% 9,2%
12,8% 13,0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Agro-industria
Agricultura
9,1%
9,1%
9,3%
9,2%
8,8%
8,6%
8,2%
8,0%
7,6%
7,6%
7,2%
6,9%
6,6%
6,4%
3,5%
3,7%
3,6%
3,6%
3,4%
3,3%
3,2%
3,4%
3,4%
3,5%
3,2%
3,0%
2,9%
2,8%
Fuente: Elaboración Propia
Con una subutilización del 75% de las tierras aptas para agricultura, existe un importante
potencial para el crecimiento de esta actividad en el mediano a largo plazo. Esto podría
contribuir significativamente a la creación de empleos en el futuro, siempre que se realicen
las inversiones necesarias proclives a incrementar la productividad y a los procesos de valor
51 Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural.
Estadísticas del sector
agropecuario, marzo
de 2012. Dirección de
Política Sectorial.
108 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
agregado. Con base en estudios locales, la región Orinoquía muestra el potencial más alto
para el desarrollo en gran escala de este sector,52 seguida por la región Norte, donde la in-
tensificación de las pasturas podría liberar extensiones subutilizadas y de bajo rendimiento
para otros sistemas de producción agrícola.
Una serie de reajustes estructurales presenta desafíos adicionales al sector, determinando
qué cultivos formarán parte de futuras estrategias agrícolas que, por ende, tendrán una
mayor participación en la composición total de los cultivos. Tres aspectos son los que in-
fluirán sobre la composición del área en el sector agrícola y su correspondientes emisiones,
principalmente 1) el comienzo del tratado de libre comercio celebrado con Estados Unidos,
2) los grandes inversores en las zonas rurales que están procurando obtener ventaja de la
mejora en seguridad, y 3) el potencial para un nuevo polo de desarrollo agroindustrial en
la región Orinoquía.
Los sectores con ventajas comparativas como las flores, frutas y vegetales, se beneficiarán
con los distintos tratados de libre comercio en oposición a los sectores como el arroz y
el maíz que todavía tienen que alcanzar su nivel máximo de eficiencia en términos de
costos y producción, los cuales son cultivos de gran escala que utilizan altos niveles de
fertilizantes. Se le debe dar prioridad a la adaptación de tecnologías de mayor eficiencia
en el uso de fertilizantes y darlas a conocer a los productores de arroz y maíz durante los
próximos 3-5 años. Para las primeras intervenciones, se requieren acciones que permiti-
rán concretar estas oportunidades.
Colombia y otros países en la región de América Latina y el Caribe pueden beneficiarse
con el cambio climático en lo que a producción de arroz se refiere. Un estudio reciente
realizado por el Banco Mundial (2011) puso de relieve que a diferencia del maíz, la soja y
el trigo —que se espera sufran impactos negativos importantes en su rendimiento para
el año 2020— y, ciertamente, para el 2050 se proyecta que la productividad del arroz
aumentará potencialmente, especialmente en Colombia. Esto sugiere que se necesita
especial cuidado para promover el sector del arroz en Colombia mientras se implementa
el mejoramiento de la productividad y políticas de reducción de costos para enfrentar las
importaciones del producto a menor costo, procedente de países donde el cultivo está
fuertemente subsidiado.53
Por otra parte, el Gobierno promovió el desarrollo de la Altillanura, una parte significativa de
la región Orinoquía, que podría servir como un nuevo sumidero de carbono (secuestro) o
ser un desarrollo con una importante liberación de gases de efecto invernadero en la tierra
para cubrir cambios y liberar carbono en suelo. El efecto neto del carbono dependerá de
cuáles sean las características de las actividades implementadas en combinación en estas
áreas de tierra. El impacto del desarrollo y la región Orinoquía y otras regiones del país de-
penderá, de una parte de las acciones que tome el gobierno y, de otra parte, de la participa-
ción del sector privado. Ambos grupos necesitan apoyar al sector para enfrentar los desafíos
de competitividad que la agricultura colombiana enfrenta por la falta de infraestructura de
transporte, servicios, mano de obra, baja fertilidad del suelo y la competencia que propone
el desarrollo de la minería.
52 Se estima que solamente
en la Altillanura, parte
de la región Orinoquía,
el desarrollo agroforestal
cuenta con un alto
potencial para un área
de aproximadamente 3.5
millones de hectáreas
(Documento Borrador
CONPES: “Desarrollo
Integral y Sostenible de
la Altillanura” DNP, marzo,
2012).
53 Los subsidios al Arroz**
en los Estados Unidos
alcanzaron los $12.900
millones en el período
1995-2010. http://farm.
ewg.org/
progdetail.
php?fips=00000&
progcode=rice
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 109
2. Análisis base
A. Silvicultura: sector con un enorme potencial para el secuestro de carbono
Entre 1999 y 2010, el área con plantaciones forestales se incrementó de 145.759 ha a
324.080 ha. Esto muestra un incremento de 78.321 ha en el área plantada durante 11 años,
lo que se traduce en aproximadamente 7.120 ha por año y una tasa de crecimiento prome-
dio anual del 5%.
Suponiendo que continue la tendencia histórica de la expansión de las plantaciones fores-
tales, el área total plantada en el año 2040 será aproximadamente de 215.000 ha e incluye
las variedades de pino y eucaliptus, con bajos niveles de innovación tecnológica y mejo-
ra genética, lo cual resulta en un secuestro de carbono anual promedio de 6 millones de
toneladas de CO2eq y las plantaciones forestales comerciales podrían entonces secuestrar
alrededor de 162 millones de toneladas de CO2eq para el año 2030 bajo la tendencia de
expansión baja – escenarios de tecnología baja. (Figura 36)
Figura 36 | Zonas potenciales para el desarrollo forestal (MADR, 2011)
Fuente: FAO, Cálculos MADR.
Con políticas e incentivos apropiados, sin embargo, Colombia tiene un importante po-
tencial para acelerar significativamente el desarrollo del sector plantaciones forestales, ex-
pandir las exportaciones y mejorar el secuestro de carbono en suelo y biomasa. Si bien
la biomasa cosechada devuelve el carbono secuestrado a la atmósfera, hasta el 30% del
carbono secuestrado en árboles se transfiere debajo del suelo a las raíces que contribuyen a
estabilizar los reservorios de carbono en suelo. Las condiciones ecológicas de Colombia son
muy apropiadas para las plantaciones forestales (ver Tabla 9).
110 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Tabla 9 | Alta productividad de las plantaciones forestales en Colombia
Especies País Rotación Rendimiento
(m3/ha/año)
Maderas blandas
Pinus tecunumannii Colombia 16 30-40
P. radiata Chile 20-25 10-25
P. patula Colombia 16 12-22
Pinus spp Brasil 15-20 16
Pinus spp EEUU (sureste) 25 10-15
Maderas duras
Eucalyptus hybrids Brasil 7 45
E. grandis Colombia 7 30-40
Eucalyptus spp. Uruguay 8-10 27-30
E. globulus Chile 10-12 20-30
E. globulus Portugal 8-10 12
Fuente: CONIF 2002, CENPAPEL 2004.
Figura 37 | Área de plantaciones forestales, 1999-2040 – tendencia histórica,
metas del Gobierno e intervención propuesta
Figure 37 | Forestry plantation area, 1999-2040, trends, government
goals and proposed measures in Colombia
Figura 37 | Área Plantaciones Forestales 1999-2040 Tendencia Histórica,
Metas Gubernamentales and Intervención Propuesta en Colombia
5,000
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
-2000 2010 2015 2020 2040
Thousand Hectares
Historical trend
Government goals
Proposed intervention
145 324 597
1,300
4,300
383 457
770
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
-2000 2010 2015 2020 2040
Millones de Hectáreas
Tendencia Histórica
Metas Gubernamentales
Intervención Propuesta
145 324 597
1.300
4.300
383 457
770
Fuente: Proyecciones DNP–DDRS
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 111
Las plantaciones de caucho sufren de igual modo una tasa de crecimiento baja en el área
plantada. Entre 2002 y 2010, se plantaron 33.213 ha nuevas de caucho en el país, lo que se
traduce en un incremento promedio anual de 3.690 ha.
Suponiendo que el sector continúa su crecimiento relativamente estancado, sin cambios
significativos en términos de inversión o política, el país tendría sólo aproximadamente
150.000 hectáreas plantadas con caucho para el año 2040. Las 107.000 ha plantadas adicio-
nales después de 2011, representarían un secuestro de carbono promedio de 610.000 to-
neladas de CO2eq por año. Esto representaría una reducción de 17,83 millones de toneladas
de CO2eq para el año 2040.
(1) Deforestación y degradación de los bosques: tendencia en baja (1990-2012)
pero aún una fuente importante y subestimada de emisiones de GEI
IDEAM se encontró con que la deforestación provocó la emisión de 64 millones de tonela-
das de CO2 en el período 2005-2010 en Colombia.54 Durante el mismo período, casi 351 mil
toneladas de CO2 se secuestraron a través de la regeneración forestal.55 Por consiguiente,
durante este período de cinco años, se estima que se emitieron a la atmósfera 64 millones
de toneladas de CO2; es decir 13 millones de toneladas de CO2 por año.
Los números del párrafo precedente deben verse como estimaciones muy conservadoras por
las siguientes razones: (i) los datos solamente incluyen el carbono de la parte aérea del bosque
(IPCC define la relación brote-raíz del 0,37 que representa la biomasa de raíces, suponiendo
que toda la biomasa de raíces se descompondrá en CO2, esto resultaría en 37% de mayores
emisiones); (ii) se excluyeron las pérdidas de carbono por la sobre-explotación de la made-
ra en los bosques naturales, sin cambios en el uso del suelo; y (iii) se tuvieron en cuenta las
pérdidas en las existencias de carbono en suelo orgánico después de la deforestación. Si se
hubiesen incluido los tres ítems, la estimación de la pérdida de carbono anual se hubiese
incrementado considerablemente. Es seguro afirmar que las pérdidas de carbono asociadas a
la deforestación en Colombia podrían ser casi un 50% superiores a las estimadas por el IDEAM
y ascender a aproximadamente 20 millones de toneladas de CO2 por año.
La Tabla 8 presenta las tendencias de deforestación históricas de Colombia. Cuando se inter-
pretan estos datos, se debe tener presente que las estimaciones de los dos últimos períodos
(2000–2005 y 2005–2010) son más confiables que las del primer período (1990-2000). Esto
se debe esencialmente a la enorme mejora alcanzada en los métodos de sensores remotos
y computación/estadísticas y a la mejor calidad resultante de la información disponible para
las dos últimas estimaciones.
Los datos presentados muestran que la deforestación en Colombia se redujo de 315.000
ha por año a 238.000 ha por año entre el 2000 y 2010. Esto es equivalente a casi una dismi-
nución del 24% en la tasa de deforestación durante los últimos 10 años. Construyendo una
línea base con estos datos como punto de referencia para predecir tendencias futuras, se
podría argumentar que la pérdida neta de bosques en Colombia sería cero en cuarenta años
a partir de ahora (2050). Naturalmente, esto sería posible sólo si la actual tendencia de de-
forestación continúa disminuyendo. También se requeriría que en el futuro la deforestación
no se reactivase por la acción de fuerzas nuevas como la minería ilegal, construcción vial
o especulación con las tierras. La variabilidad y cambio climáticos, con el tiempo también
podrían resultar en una disminución del área de bosques. Por ejemplo, un estudio reciente
54 Con base en el
contenido de carbono
de los distintos tipos
de bosques, teniendo
en cuenta las tasas
de deforestación
regional que se
presentan en la Tabla
8. El IDEAM, siguiendo
los lineamientos de
IPCC 2006, estimó las
emisiones de CO2 en la
atmósfera, provocadas
por la deforestación en
Colombia en el período
2005-2010. (IDEAM,
2011. Estimación de
emisiones de dióxido de
carbono generadas por
la deforestación en el
período 2005-2010.)
55 El cambio de otros tipos
de cubierta (por ejemplo,
agricultura y pastos
naturales) a bosques.
112 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
del Banco Mundial sugiere que las altas probabilidades de modificación en los patrones de
lluvias y el estrés por sequía prolongado, pueden llevar a reducciones en la densidad de la
biomasa del bosque en la región Amazónica. Los cambios resultantes en la evapotranspira-
ción y por ende en la precipitación conventiva podrían acelerar aún más las condiciones de
sequía y desestabilizar el ecosistema tropical en su conjunto, provocando una disminución
en la capacidad de carga de la biomasa o la muerte regresiva de los bosques.56
B. Ganadería: un sector en crecimiento que enfrenta la urgente necesidad
de aumentar la eficiencia y liberación de tierras
Históricamente, el área destinada a las actividades ganaderas ha sido mayor que las áreas
utilizadas para otras actividades productivas del sector agroforestal. Entre 2000 y 2006, el
área de pasturas del sector ganadero creció un 5,6%, pasando de 36,7 millones ha a 38,8
millones ha. (Tabla 10).
Si bien el área destinada a pasturas ha seguido creciendo, la tasa de expansión cayó al 0,8%
en los cuatros años siguientes, acompañada por un incremento en la capacidad de carga
por hectárea de 0,67 LSU/ha a 0,71 LSU/ha.57 Lo expresado coincide con la formulación del
Plan Estratégico de la Ganadería Colombiana 2019, PEGA, en el que el sector reconoce la
necesidad de intensificar el uso del suelo, proponiendo la ambiciosa meta de liberar gra-
dualmente 10 millones ha para el año 2019. Esta liberación de tierras de las áreas de pastu-
ras irá acompañada de un importante incremento en el stock ganadero. En 2010, el stock
ganadero alcanzó los 27,8 millones de cabezas según la Encuesta Nacional Agropecuaria
(ENA)y, de acuerdo con estimaciones del PEGA, se espera que casi se duplique para el año
2019, llegando a los 48 millones de cabezas de ganado.
Las metas del PEGA están en sintonía con las proyecciones de la Dirección de Desarrollo
Rural Sostenible (DDRS) del DNP con estimaciones de crecimiento de aproximadamente el
20% del stock ganadero acompañado por una reducción en las áreas destinadas a pasturas
del 21% para el año 2030. Se esperan incrementos en el suministro de productos lácteos y
cárnicos a través de un aumento en la capacidad de carga por hectárea que, según el DDRS-
DNP, necesitará llegar a 1,09 UGG. Asimismo, uno de los objetivos del PEGA es el aumento
de las exportaciones para el 2019. En este sentido, se espera exportar anualmente a los
mercados de países vecinos 50.000 toneladas de carne con alto valor agregado, 400.000
toneladas de carne estandarizada y 1.254 millones de litros de leche líquida.58
56 http://www.mendeley.
com/research/
assessment-risk-amazon-
dieback-1/
57 Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural
(MADR). 2011. Anuario
estadístico del sector
agropecuario y pesquero
2010. Yerimpresos.
Bogotá: MADR. Cantidad
de cabezas tomado de
la Encuesta Nacional
Agropecuaria 2001-2010
58 Plan Estratégico para la
Ganadería Colombiana,
PEGA 2019. P.110
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 113
Tabla 10 | Área con pasturas, cabezas de ganado, y la capacidad de carga. 2000-2010
Año Área con pastura
x 106(ha)
Cantidad de cabezas
de ganado* x 106Capacidad de carga
2000 36,7 n.d. 0,66
2001 37,6 24,8 0,65
2002 37,8 24,8 0,65
2003 38,3 24,8 0,65
2004 38,7 24,9 0,64
2005 38,9 25,7 0,66
2006 38,8 26,1 0,67
2007 38,9 26,7 0,69
2008 39,2 26,9 0,69
2009 39,2 27,4 0,70
2010 39,1 27,8 0,71
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR). 2011. Anuario estadístico del sector agricultura,
ganadería y pesca, 2010. Yerimpresos. Bogotá: MADR; *Encuesta Nacional Agropecuaria 2001-2010
La composición del stock ganadero tendrá su impacto en las emisiones del sector puesto que
la producción de CO2 equivalente varía según la edad y el género. (Tabla 11 para la compara-
ción del stock ganadero en 2009 y las emisiones relacionadas según grupo por sexo y edad.)
Tabla 11 | Composición del stock ganadero en 2009 con las
emisiones relacionadas con el grupo por edad
Grupo por edad KgCO2 eq por cabeza
de ganado
Cantidad de ganado por
grupo de edad x 106
Macho 7.782
< 1 año 442,3 1.990
1-2 años 892,3 2.737
2-3 años 1.282,8 2.375
> 3 años 1.325,5 678.675
Hembra 14.840
0-3 meses 211,8 475.073
3-8 meses 510,0 1.154
8-12 meses 567,8 520.318
1-2 años 601,8 2.782
2-3 años 934,2 2.556
> 3 años 2.351,9 7.352
Total 22.623
Fuente: FEDEGAN. Censo ganadero 2009.
114 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Asociado con este incremento del stock ganadero, uno podría esperar un aumento significa-
tivo en las emisiones generadas por la fermentación entérica. Sin embargo, la introducción
de una producción más eficiente y de pasturas mejoradas o de proyectos silvopastoriles,
puede en cambio resultar en menores emisiones por unidad de producto.59 Por ejemplo, los
resultados emergentes de numerosos programas de investigación en curso que apuntan a
reducir las emisiones de metano producidas por el ganado rumiante indican lo siguiente:
• El aumento del nivel de eficiencia en el uso de nutrientes por los animales para pro-
ducir leche o carne puede resultar en menores emisiones de CH4. Esto se puede lograr
utilizando como alimento forrajes o granos de alta calidad y sumamente digestibles.
No obstante, se deben tener en cuenta las emisiones producidas por la producción y/o
transporte del grano o forraje.
• Los modificadores de la fermentación ruminal como los ionóforos, mejoran la eficiencia
de la ingesta de materia seca y eliminan la producción de acetato, reduciendo el volu-
men de hidrógeno liberado. En algunas de las investigaciones publicadas, el CH4 se ha
reducido un 10%, sin embargo, el efecto de los ionóforos ha sido de corta duración
respecto de la reducción del mismo. Es necesario desarrollar un mayor nivel de investig-
ación sobre el uso continuo de ionóforos para este fin.
• La molienda y peletización del forraje pueden reducir las emisiones en un 40%, no ob-
stante, los costos de esta práctica pueden ser prohibitivos.
• Las grasas en la dieta tienen el potencial de reducir el CH4 hasta en un 37%. Esto ocurre a
través de la biohidratación de ácidos grasos, la producción mejorada de ácido propióni-
co, y la inhibición protozooaria. Los efectos son variables y la toxicidad de los lípidos para
los microbios ruminales puede ser un problema. Esta estrategia puede afectar negativa-
mente a los componentes de la leche y resultar en un menor ingreso para el productor.
• El bajo potencial de metano en el ganado bovino y ovino tiene una base genética y es he-
reditario. Esto indica que es posible la cría de ganado bovino y ovino con bajas emisiones.
• Una variedad de legumbres tropicales, forrajes alternativos y nuevos, y extractos de plan-
tas son capaces de reducir el metano en la cavidad estomacal del rumiante.
Existen varios enfoques nuevos para reducir el CH4 que no son prácticos en este punto. Un
ejemplo sería la desfaunación (alterando la composición microbiana) de la cavidad esto-
macal. La eliminación de protozoos ha demostrado que reduce las emisiones de CH4 en un
20%. Puede haber oportunidades para desarrollar estrategias que fomenten el crecimiento
de bacterias acetogénicas de manera que puedan realizar la función de eliminar el hidró-
geno en lugar de los metanógenos. Los acetogénicos convierten el dióxido de carbono e
hidrógeno en acetato que el animal puede usar como fuente de energía. Se está realizando
también investigación para desarrollar una vacuna que estimule los anticuerpos en el ani-
mal que están activos en la cavidad estomacal contra los metanógenos.
Los problemas con algunas de estas estrategias de mitigación para reducir el CH4 son la
potencial toxicidad a los microbios de la cavidad estomacal y al animal, los efectos de corta
duración por la adaptación microbiana, la volatilidad, el gasto, y un sistema de entrega de
estos aditivos a las vacas en pastoreo.
59 Plan Estratégico para la
Ganadería Colombiana
2019, PEGA. P.110
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 115
En el caso de Colombia, las estrategias más prometedoras para reducir las emisiones de CH4
están relacionadas con el mejoramiento del forraje y la calidad de la alimentación y la cría
del ganado que emite menos metano.
C. Agricultura – sistemas de cultivos anuales y perennes
Colombia ha diversificado relativamente el sector agricola, balaceando los cultivos anuales
con los cultivos perennes (Tabla 12). A pesar del nivel de crecimiento generalmente bajo del
sector agrícola, cultivos como el aceite de palma, la caña de azúcar y el cacao han tenido
una expansión del área de cultivo en los últimos años; igualmente, han incrementado su
productividad. Esta tendencia se espera que continúe en el mediano plazo por las favora-
bles condiciones de precio y la alta demanda de productos y por la mayor disponibilidad de
tierras en la región de la Altillanura.
Tabla 12 | Área plantada y producción (2005, 2010)
Cultivos anuales Área plantada (ha) Cultivos perennes Área plantada (ha)
Algodón 44.069 Banano
tipo exportación 44.000
Arroz 431.578 Cacao 91.970
Cebada 7.698 Café 649.838
Maíz 359.484 Caña de azúcar 219.309
Papa 143.110 Caña de azúcar
para panela 185.401
Sorgo 11.378 Mango 17.128
Soya 30.325 Naranja 36.943
Tabaco 9.540 Otros cítricos 25.466
Trigo 9.192 Otras frutas 116.049
Vegetales 67.757 Aceite de palma 403.684
Total 1.114.131 1.789.788
Fuente: Encuesta Nacional Agropecuaria 2010, MADR-DANE-CCI
Las frutas como el mango y aguacate mostraron aumentos moderados en el área cultivada y pro-
ducción: alrededor de 4.000 ha y 200.000 toneladas de aguacate y alrededor de 2.000 ha y 150.000
toneladas de mango (Agronet 2012). El área cultivada y la producción de cultivos de arroz, tanto
mecanizado como con riego, permanecen estables, mostrando un incremento de 30.000 ha entre
los años 2005 y 2010 para el primero de ellos y de 10.000 ha para el segundo (Agronet 2012).
Las proyecciones de la DDRS-DNP estiman un incremento en las tierras con cultivos supe-
rior al 35% entre los años 2010 y 2030. Las estimaciones específicas de cultivos sobresalen
para incrementos pronosticados de 210, 99, 50 y 40% para el crecimiento del área cultivada
116 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
con árboles frutales, caña de azúcar, palma de aceite y cacao, respectivamente. Se espera
que gran parte de la expansión de los cultivos tenga lugar en tierras previamente ocupadas
por el actual pastoreo ineficiente del ganado en la región Orinoquía y por la conversión
general de tierras lejos de las prácticas ineficientes.
La fertilización representa el 34% de las emisiones del sector agrícola y ganadero. A pesar
de la gran contribución de emisiones del sector, hay poca información disponible sobre
el uso de fertilizantes en los principales cultivos y las potenciales medidas de mitigación
relacionados con ello. Según Econometría,60 el 79% de los fertilizantes que se usaban en
el país en 2006 incluían urea (nitrógeno), fosfato de amonio (DAP – nitrógeno y fósforo)
y cloruro de potasio (KCL – potasio),61 productos todos ellos importados de países como
EEUU y Venezuela. A pesar de los altos niveles de emisiones procedentes de los fertilizantes,
la mayor parte de las tierras agrícolas están siendo subfertilizadas desde un punto de vista
puramente agrícola.
El consumo de fertilizantes en el mediano y largo plazo en Colombia dependerá de los
cultivos predominantes, la competitividad de los cultivos respectivos, las prioridades de
cultivos promocionados por el gobierno, la demanda del mercado nacional e internacional
y los impactos del TLC. La predominancia del maíz en plantaciones de gran escala en la
región Orinoquía por ejemplo resultaría en una mayor utilización de fertilizantes con ni-
trógeno y por lo tanto, se incrementarían las emisiones de óxido nitroso provenientes del
sector agrícola. Por el contrario, el desarrollo en base predominantemente de bosques en la
región Orinoquía, que requiere cantidades de fertilizantes significativamente menores, no
sólo reduciría potencialmente las emisiones de óxido nitroso si no que también produciría
el secuestro de carbono y crearía sumideros de metano adicionales en el suelo ocupado por
las plantaciones forestales.
Como se describiera previamente, las emisiones de GEI, especialmente de óxido nitroso,
de los sistemas de cultivos anuales y perennes, provienen principalmente del uso de ferti-
lizantes con nitrógeno. Ante la ausencia de políticas de mitigación, la expansión del sector
agrícola probablemente conducirá a una mayor utilización de fertilizantes y por ende a un
mayor nivel de emisiones. Teniendo esto en cuenta y el peso relativo de esta fuente de
emisiones, es importante analizar alternativas para optimizar el uso de fertilizantes y de las
Buenas Prácticas Agrícolas (BPA) que reducen las emisiones. Existen oportunidades impor-
tantes para mejorar la Eficiencia de Uso de los Nutrientes (EUN), de los fertilizantes con ni-
trógeno tal como la urea, así como el desarrollo de la nueva generación de estos productos
(ver Recuadro para un panorama general del potencial de la eficiencia de uso del nutriente
mejorada para el nitrógeno en sistemas de arroz en campos inundados y los beneficios
ambientales y económicos asociados).
60 Econometría Consultores.
Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural,
Cámara Procultivos
(2007) en: Universidad
de Los Andes, (2011).
Proyecto para realizar
análisis y diseñar
instrumentos que
apoyen la formulación
de políticas para el
desarrollo productivo
y que permitan el
aprovechamiento
de externalidades
positivas generadas
por el crecimiento de
la economía minero-
energética
61 Universidad de Los
Andes, (2011). Proyecto
para realizar análisis y
diseñar instrumentos
que apoyen la
formulación de políticas
para el desarrollo
productivo y permitan
el aprovechamiento
de externalidades
positivas generadas
por el crecimiento de
la economía minero-
energética.
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 117
Recuadro 5 | Ejemplo de mejora en la eficiencia de uso del nutriente de nitrógeno
en el arroz en campos inundados globalmente (IFDC, 2012)
37,5%
25%
+15%* US$ 7-8 billones
por año** US$ 1.5 billones/año
impuesto carbono compensado***
+50%
NUE Mejoras
Mejora de Campo Productividad
de la Inversión
Sensibilidad
Ambiental
Actual
Experiencia *IFDCUDP ** @100 MMT urea
por año actualmente
*** $25/MMT CO2 GHG
equivalente
Futura
2 de 3 bolsas de urea se dejan de
utilizar en la producciónde arroz
Existe una urgente necesidad de contar con información estadística confiable y verificada
sobre el uso de fertilizantes en todo el país. Las estimaciones actuales basadas únicamente
en el área cultivada no son confiables porque las aplicaciones de fertilizantes varían signifi-
cativamente según el tipo de cultivo y las condiciones del suelo. Asimismo, la gran variedad
de cultivos agrícolas producidos por el sector, la falta de información agregada sobre el
uso de fertilizantes con nitrógeno, y sobre los efectos del manejo específico de cultivos en
las emisiones de GEI, causan importantes limitaciones en el desarrollo de intervenciones
importantes para la reducción de las emisiones. En este sentido, el punto de partida para
promover el desarrollo bajo en carbono en el sector agrícola colombiano debiera ser un
inventario de existencias de carbono y la consolidación de la información sobre las últimas
recomendaciones de investigación para los distintos cultivos, las formulaciones de los fertili-
zantes disponibles localmente, y el uso de patrones por productos clave (café, arroz, cultivos
frutales, papas, etc.).
Como se señaló, uno de los principales desafíos del sector agrícola actual y futuro es me-
jorar significativamente la eficiencia en el uso del suelo y facilitar la transformación de la
producción ganadera degradante desde el punto de vista del ambiental hacia sistemas
de producción más sostenibles. A pesar del fuerte compromiso político de avanzar con la
agenda de transformación/conversión del uso del suelo y fortalecer la agricultura producti-
va, ha habido demoras en la implementación del PEGA, en la expansión de las plantaciones
comerciales (como se estipulara en el Plan Nacional de Reforestación), y en el alcance de las
metas de crecimiento para las áreas cultivadas, tal como fueron establecidas por la DNP en
Visión Colombia 2019.
118 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
3. Intervenciones, costos y beneficios
Esta sección evalúa en detalle ocho intervenciones para el secuestro/reducción de las emi-
siones CO2eq para el sector agrícola, ganadero y forestal de Colombia (Tabla 13): (i) imple-
mentación de sistemas silvopastoriles intensivos (SSI); (ii) mejoramiento de las pasturas; (iii)
plantaciones forestales comerciales; (iv) plantaciones de caucho; (v) deforestación evitada;
(vi) uso eficiente de los fertilizantes (arroz); (vii) plantaciones de árboles frutales (aguacate y
mango), y (viii) plantaciones de palma de aceite. Las intervenciones adicionales selecciona-
das que se mencionan también tienen un alto potencial para reducir las emisiones como el
manejo sostenible del bosque natural y la restauración ecológica. Sin embargo, la informa-
ción insuficiente limitó el análisis detallado de sus costos y del potencial de reducción de las
emisiones de GEI en Colombia.
Tabla 13 | Intervenciones prioritarias para la mitigación de las emisiones de GEI
Agricultura Agroforestal Forestal
Anual Perenne Ganadería Árbol+Ganado Natural Plantación
Fertilización
eficiente
(Estudio de
caso: Arroz)
Aceite de
palma
Sistemas
silvopastoriles
intensivos
Plantaciones
forestales
comerciales
Plantaciones
de caucho Mejora de las pasturas REDD+
Conversión de pasturas a
plantaciones de árboles
frutales
Cultivos en
histosoles Cacao Complementos nutritivos
Prácticas
agrícolas
de bajas
emisiones
de carbono
Restauración ecológica
Fuente: Elaboración Propia
Las intervenciones prioritarias para las que se realiza un análisis detallado, cumplen con
los requerimientos técnicos y de política definidos para todos los sectores del estudio. En
términos técnicos, la condición principal de una intervención detallada para ser incluida
en el análisis es la disponibilidad de información detallada y oportuna. Esta condición es
especialmente relevante en el sector agrícola y ganadero por su sistema de información
descentralizado, donde la información es recolectada por distintas agencias con poca coor-
dinación. Además, el potencial de las intervenciones evaluadas debe ser significativo en
términos de área y de potencial de mitigación de GEI, y constituir una alternativa que sea
representativa y al mismo tiempo factible financieramente para el sector. Por último, se
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 119
analizó el costo de implementar las alternativas y la factibilidad de que estas iniciativas sean
implementadas por inversores privados que, por lo tanto, no requeriría altos costos de im-
plementación para el Gobierno. El hecho de que Colombia tenga comparativamente un
bajo nivel de contribución global a las emisiones y de que las acciones de mitigación no son
como consecuencia un área de prioridad, hace que los criterios de viabilidad financiera sean
aún más importantes. Las iniciativas evaluadas también ofrecen beneficios en términos de
adaptación al cambio climático, y la creación de empleo rural y los cobeneficios se descri-
ben en las secciones que siguen.
A. Sector ganadero
(1) Sistemas silvopastoriles
Los sistemas silvopastoriles (SS) constituyen una forma de industria agroforestal que
combina pasturas para ganado con árboles/arbustos leguminosos y madera o árboles
frutales, mientras los sistemas silvopastorales intensivos (SSI) son un tipo específico de
SS que integra arbustos Leucaena plantados a altas densidades intercalados con pasturas
mejoradas altamente productivas y árboles maderables. Los SSI son una alternativa para
transformar a la ganadería extensiva de baja productividad en modelos de producción
más eficiente con mayor capacidad de carga animal por hectárea. La inclusión y manejo
de los componentes árboles y arbustos contribuye a una mejor calidad de la pastura a
través de la fijación biológica del nitrógeno (por los árboles/arbustos leguminosos), a dar
sombra para el ganado para reducir el estrés del calor, a una mejor calidad del forraje a
través de plantas forrajeras con alto nivel de proteínas que aportan las especies legumi-
nosas, y a un mejor secuestro de carbono respecto de las pasturas tradicionales. El SSI
presenta una opción de mitigación interesante para Colombia, teniendo en cuenta la
extensa área (alrededor de 20 millones ha) que está actualmente ocupada por pasturas
de baja productividad. De acuerdo con FEDEGAN, el SSI podría aumentar la capacidad
de carga promedio de 0,71LSU a 3,3LSU por hectárea. Actualmente, se estima que los
SSI ocupan aproximadamente 5.000 ha en todo el territorio de Colombia, especialmente
en el Departamento César ocupando el 55% del área total. Otros departamentos con SSI
comprenden a Tolima, Quindio, Valle y Guajira.62
Colombia tiene potencial para expandir los SSI en aproximadamente 3,8 millones ha en
distintas regiones del país. Los sistemas de producción más aptos varían según la región.
Para las regiones Urabá y oriental de Antioquía, el sistema propuesto es el SSI con baja
densidad de madera; para la región noreste de Antioquia, el sistema propuesto es el SSI;
y para la región del Cauca Inferior, el sistema propuesto es el SSI con alta densidad de
madera. En cuanto a la costa norte (Sucre, Córdoba y Atlántico), se propone un sistema
con producción de alimentos para animales con especies forrajeras y árboles frutales,
combinado con producción de madera con especies nativas. También se plantea un SSI
con árboles para la producción de madera con un alto potencial para ser replicado en el
resto del país (extensivamente en Tolima, Huila y Caquetá, en algunas zonas templadas
de Caldas, Cundinamarca, Santander y Boyacá).
El potencial de mitigación de GEI para convertir 3,8 millones ha, se estima en aproxima-
damente 28,9 millones t/CO2eq/año para las áreas evaluadas. No obstante, es importante
hacer notar que este potencial puede ser mayor ya que las regiones que actualmente están
excluidas del análisis por falta de información apropiada se incluirían en la evaluación.
62 Datos suministrados por
CIPAV.
120 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
El costo de la implementación de estos sistemas estaría en el orden de los US$215 millones
por año, a razón de entre US$720 y US$2.213/ha. El costo de las toneladas evitadas de CO2
varía entre US$-49 y US$0,6/tCO2eq, como se muestra en la Figura 38.
Figura 38 | Curva MAC: sistemas silvopastoriles
Figure 38 | MAC curve - silvopastoral systems
Figura 38 | Curva de Abatimento, Sistemas Silvopastoriles
0
-10
-20
-30
-40
-50 0 10,000 20,000 30,000 40,000
MAC: US$/tCO2
Thousand tonnes of carbon saved/year
Bajo-Cauca (Antioquia)
Eastern -Antioquia
Rest of the country (CIPAV)
Córdoba
Atlántico
Sucre
Urabá - Antioquia
Northeast -Antioquia
US$/tCO2
Millones de toneladas de CO2 ahorradas por año
Bajo-Cauca (Antioquia)
Oriente antioqueño
Resto del país
Córdoba
Atlántico
Sucre
Urabá antioqueño
Noreste antioqueño
0
-10
-20
-30
-40
-50 0 10.000 20.000 30.000 40.000
Fuente: Elaboración Propia
El SSI tiene cobeneficios económicos, sociales y ambientales positivos. En términos del
impacto económico positivo adicional, la implementación del SSI puede aumentar la ca-
pacidad de carga animal por hectárea, incrementar la productividad de leche y carne por
cabeza de ganado y dar apoyo a la subsistencia de las familias con ingresos adicionales
procedentes de la venta de leña y madera. Los sistemas también son intensivos en mano
de obra por lo que podrían generar muchos puestos de trabajo rural necesarios. Los cobe-
neficios ambientales se podrían generar en la forma de conservación de la biodiversidad,
regulación del agua, y mejor fertilidad del suelo. Un beneficio adicional de la adaptación al
cambio climático, es el mayor número de áreas con sombra de árboles para el ganado que
puede aliviar el estrés del calor y, por lo tanto, contribuir positivamente a aumentar la pro-
ductividad animal especialmente en la estación seca. Estos son atributos clave que también
aumentan la resiliencia frente al cambio climático y a la necesidad de adaptarse al mismo.
A pesar de todo el potencial de los cobeneficios descritos más arriba, el SSI no ha sido
ampliamente implementado por distintas razones. Entre ellas, la falta de asistencia técnica
a los productores que necesitan adaptar los sistemas específicamente a su sitio de acuerdo
con las condiciones climáticas y de suelo predominantes. Por otra parte, la inversión inicial
por hectárea es significativamente más alta que los sistemas de pasturas extensivas pre-
valecientes y el acceso al crédito es difícil. Debe recalcarse, sin embargo, que el SSI es una
innovación relativamente reciente y la mayor parte de los ganaderos no están familiarizados
con los sistemas, su manejo, y sus beneficios económicos y ambientales. Esto ha resultado
en la falta de pruebas a nivel regional limitando más la difusión del conocimiento relevante
para los productores. Otro elemento limitante importante es que esta alternativa es más
exigente en la organización administrativa del suelo que la ganadería extensiva tradicio-
nal; también son más exigentes los niveles de control de los procesos para asegurar una
operación sin contratiempos del sistema. Dicho esto, se está realizando una importante
inversión en el SSI con el fuerte respaldo de FEDEGAN, el financiamiento internacional a
través del Fondo Global Ambiental (GEF por sus siglas en Inglés), y las barreras técnicas
están siendo rápidamente vencidas a través de la investigación y los lotes de demostración
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 121
que están siendo desarrollados por Centro para la Investigación en Sistemas Sostenibles de
Producción Agropecuaria (CIPAV). Las tasas de adopción en todo el país están aumentando.
(2) Mejoramiento de las pasturas
El mejoramiento de las pasturas consiste en la recuperación de las pasturas degradadas
mediante el manejo agronómico apropiado incluyendo la rotación de las mismas, la fertili-
zación y las variaciones en la carga ganadera. De acuerdo con FEDEGAN, el mejoramiento
de las pasturas produce incrementos en la fertilidad del suelo y aumenta la producción de
forraje entre un 50 y 100% respecto de las pasturas extensivas. Asimismo, la investigación
realizada por CORPOICA y CIAT demuestra que el uso de pastos para pasturas mejoradas
con raíces profundas conduce a un importante secuestro de carbono por debajo del suelo.
La implementación de proyectos para el mejoramiento de pasturas representa una oportu-
nidad estratégica de mitigación para Colombia porque se estima que una parte considerable
de la producción ganadera del país se desarrolla en pasturas degradadas, lo que representa
un gran potencial para el secuestro de carbono en suelo e incrementando la productividad
como resultado del manejo mejorado de las pasturas. Por la falta de un inventario oficial, el
área exacta de suelo degradado no se conoce, pero, según CORPOICA,63 el 50% estimado de
pasturas que se destinan a la actividad ganadera en los departamentos de Córdoba, Sucre y
Atlántico está degradado (con un desempeño muy inferior al potencial de productividad).
Debido a la información limitada sobre secuestro de carbono para mejorar las pasturas de-
gradadas para otros departamentos, el análisis del potencial de intervención estuvo limita-
do a los Departamentos de Arauca, Casanare y Meta. Para la zona de estudio, el potencial
para la captura neta de carbono se estima en 54.000 tCO2eq en un área de justo más de
51.000 ha sujetas a intervención. El valor de la intervención durante el período de estudio
totaliza US$4 millones por año, con un costo por tonelada de CO2eq, desde US$-103 por
tonelada de CO2 equivalente en Meta a US$-62/TonCO2eq en Arauca (ver Figura 39). Se
debe recalcar que, si se tienen en cuenta otras regiones del país donde esta alternativa se
puede implementar, el potencial de mitigación de GEI se incrementaría considerablemente.
Figura 39 | Curva MAC: pasturas mejoradas
Figure 39 | MAC curve - improved pastures
Figure 39 | Curva de Abatimento, Pasturas Mejoradas
0
-20
-40
-60
-80
-100
-120 0 10 20 30 40 50
MAC: US$/tCO2
Thousand tonnes of carbon saved/year
Meta
Casanare
Arauca
US$/tCO2
Millones de toneladas de CO
2
ahorradas por año
Meta
Casanare
Arauca
0
-20
-40
-60
-80
-100
-120 0 10 20 30 40 50
Fuente: Elaboración Propia
63 Federico Holmann.,
Yasmin Socrro Cajas
Giron., Wilson Barragan
H., Blas Dagor Panza T.,
Roger Ayazo B., Rafael
Soto M. Produzca más.
Diagnosticando y
monitoreando el nivel
de degradación de su
pradera. CORPOICA 201
p.16.
122 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
El mejoramiento de pasturas contribuye a la fertilidad del suelo y a la productividad, au-
mentando la rentabilidad de la actividad ganadera. De igual modo que las alternativas de
los SSI descritos previamente, las pasturas mejoradas intensivas no han sido ampliamente
aceptadas dado que es necesario un conocimiento adicional y el acceso al crédito para
instalar los sistemas.
Aparentemente, en algunos casos, quienes adoptaron el sistema han utilizado solamente
una parte del paquete de tecnología. Por ejemplo, solamente las semillas mejoradas de pas-
turas pero no el requisito del manejo del suelo y de la pastura que se necesita. Esto resulta
en un rendimiento por debajo del óptimo que puede tener un “efecto desalentador” para la
adopción del sistema por parte de otros productores ganaderos.
(3) Nutrición complementaria para el ganado
Los suplementos nutricionales para el ganado consisten en la introducción de cambios en
la dieta del ganado bovino que tiene impacto sobre las emisiones de metano de los ani-
males. El metano es producido durante el proceso digestivo de los animales y representa
la energía de los alimentos que se vuelven residuos de gases que los animales no usan.64
La investigación ha evaluado la relación entre la nutrición animal y la emisión de metano:
una dieta de alta calidad produce reducciones en las emisiones de CH4 durante el proceso
digestivo. Según Kinsman y otros,65 existe una mayor emisión de metano por cabeza de
ganado en los países en desarrollo en parte por el deterioro de las pasturas, la dieta de baja
calidad, y la desnutrición de los animales. El autor estima que en los países en desarrollo el
promedio de las emisiones del ganado alcanza los 55 kg CH4/año, comparado con los 35 kg
CH4/año de los países desarrollados.
Hay información insuficiente sobre las experiencias documentadas de los impactos resul-
tantes de los cambios de la dieta sobre las emisiones de metano, especialmente bajo con-
diciones de clima tropical. Por lo tanto, no es posible definir el potencial de la reducción de
GEI para la intervención propuesta o estimar los costos de su implementación. No obstante,
es evidente que esta intervención tiene un importante potencial de mitigación. Analizando
el crecimiento proyectado del ganado vacuno, está claro que a un nivel macro el sector
ganadero aumentará su contribución a la huella de las emisiones de GEI significativamente
si no se implementan opciones para reducir las emisiones por cabeza de ganado.
Un cambio en la nutrición del Ganado tiene otros beneficios además de las reducciones
de GEI dado que una dieta más rica ofrece beneficios de productividad haciendo que la
intervención sea una alternativa económicamente atractiva para los productores. Para llevar
a cabo una intervención a gran escala sin embargo, es necesario vencer las barreras de infor-
mación y progresar en el estudio de los impactos de los distintos elementos sobre la dieta y
las variaciones en términos de clima y modelos productivos, entre otros.
B. Sector forestal
(1) Plantaciones comerciales de bosque
Las plantaciones de bosques consisten en la siembra de especies maderables de rápido
crecimiento cuyo manejo garantiza un suministro adecuado, lo cual satisface la demanda
de madera en rollo y papel. El tipo de especies y la capacidad para la innovación tecnológica
64 Juan C Carmona1,
Zoot Esp; Diana M
Bolívar2, Zoot MSc; Luis
A Giraldo2, Zoot MSc.
El gas metano en la
producción ganadera y
alternativas para medir
sus emisiones y reducir
su impacto a nivel
ambiental y productivo.
65 Kinsman R, Sauer FD,
Jackson HA, Wolynetz,
MS. Emisiones de
metano y dióxido de
carbono de las vacas
en pleno período de
lactancia supervisadas
en un período de seis
meses. J Dairy Sci, 1995;
78 (12): 2760-2766
en Juan C Carmona1,
Zoot Esp; Diana M
Bolívar2, Zoot MSc; Luis
A Giraldo2, Zoot MSc.
El gas metano en la
producción ganadera y
alternativas para medir
sus emisiones y reducir
su impacto a nivel
ambiental y productivo.
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 123
a través del mejoramiento genético determinará el precio del mercado de la madera, su
uso final (papel, astillas, muebles, etc.) y la rentabilidad de la inversión. La compatibilidad
de las especies maderables con su medio ambiente también determinará la viabilidad de
la plantación por la variabilidad del costo por especie y región y por los requerimientos de
agua y suelo de cada especie.
La intervención propuesta para Colombia en este sentido consiste en sembrar 4 millones de nue-
vas hectáreas de plantaciones forestales entre los años 2012 y 2040. De esas hectáreas, el 6% se
proponen para la región Andina, el 19% para la región Caribe, y el 75% para la región Orinoquía.
La distribución histórica muestra que el mayor desafío para el desarrollo forestal está en la
región Orinoquía cuya cubierta forestal plantada actual no es representativa pero tiene un
potencial futuro considerable.
Según expertos del sector, con la investigación apropiada apuntando a cómo adaptar las
soluciones tecnológicas del interior del país a las condiciones de la región Orinoquía, la re-
gión se convertiría en el primer sitio de desarrollo forestal en el mediano plazo y el objetivo
nacional es alcanzar 4 millones ha plantadas para el año 2040. En la actualidad, se están
implementando proyectos de plantaciones forestales a gran escala en sólo 20.000 ha por
año en Colombia.
El crecimiento a gran escala del sector forestal comercial representa una oportunidad de mi-
tigación importante para el país. Se estima que las plantaciones forestales podrían secuestrar
44 millones de toneladas de CO2eq/año. Alcanzar la meta de 4 millones ha de reforestación
comercial implica multiplicar las plantaciones actuales (424.000) por diez. Esto se traduce en
altos requerimientos de inversión, particularmente en la región Orinoquía donde se concen-
tra más del 50% de la tierra destinada a plantaciones forestales. No obstante, es necesario
destacar que la posibilidad de determinar plantaciones en gran escala exigirá una atención
cuidadosa de las cuestiones ambientales y sociales para garantizar la sostenibilidad de estas
iniciativas de plantaciones en el mediano a largo plazo. La oportunidad de generar empleo
rural significativo a través de procesos de manejo de las plantaciones, protección y valor agre-
gado requiere análisis proactivos cuidadosos y consideraciones de política.
Los riesgos potenciales para las plantaciones forestales de gran escala incluyen la susceptibili-
dad de que aquellas de una sola especie sean atacadas por pestes y enfermedades. Asimismo,
estudios recientes realizados por CIAT sobre el posible impacto del cambio climático sugieren
que en las próximas décadas pueden ocurrir aumentos significativos en la temperatura pro-
medio en las regiones Orinoquía y Amazónica. Ello hará que los bosques y plantaciones na-
turales necesiten más agua y se podría causar estrés en las especies forestales, lo que las hace
susceptibles a una variedad de pestes y enfermedades y también expone a los bosques al alto
riesgo de incendios. Afortunadamente, existe abundante experiencia científica y basada en el
terreno66 sobre diseñar, implementar y manejar proactivamente plantaciones de gran escala
para mitigar los riesgos proyectados biológico, ambiental y económico.
Ejemplos de prácticas de mitigación del riesgo para las plantaciones forestales incluyen (i) di-
versificar las especies a través de bloques estratégicamente combinados de una sola especie,
(ii) proteger líneas de drenaje con vegetación nativa que sea más resiliente a la sequía e in-
cendio, (iii) simular funciones hidrológicas desde microcuencas hasta escalas de cuencas para
identificar los “puntos calientes” y adaptar el diseño de la plantación en forma correspondiente.
66 http://www.fs.fed.us/
research/publications/
producci%F3n_forestal_
para_am%E9rica_
tropical/ap%E9n.h.pdf
124 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Por fortuna, los datos disponibles sobre especies maderables de Colombia sugieren que
numerosas especies de coníferas y madera dura están disponibles y serían aptas tanto des-
de el punto de vista del ambiental como económico para desarrollar plantaciones diversi-
ficadas (en lugar de un monocultivo), resilientes y productivas. Será importante incorporar
el conocimiento ecológico, social y económico más avanzado en el diseño y manejo de
las plantaciones forestales. Las plantaciones de nueva generación se caracterizarán por (i)
procesos efectivos de participación de las partes interesadas, (ii) atención a la integridad del
ecosistema, (iii) protección dirigida y mejoramiento de los altos valores de conservación, y
(iv) contribuciones al desarrollo económico.
Dada la gran incertidumbre en la extensión de tierra que es finalmente desarrollada y el
hecho de que será necesario evaluar cuidadosamente las compensaciones potenciales con
otros sistemas de producción deseables y nacionalmente importantes y los servicios am-
bientales (biodiversidad, hidrología), se deberán evaluar inevitablemente varios escenarios
de AFOLU. La incorporación de prácticas avanzadas de manejo de ciencia y mejoramiento
para plantaciones resilientes ambientalmente, beneficiosas socialmente y rentables eco-
nómicamente, requerirá políticas sólidas para atraer a los inversores. Los datos disponibles
de Colombia sugieren que el retorno potencial de la inversión en el sector forestal es muy
rentable para el sector privado, independientemente del potencial de mitigación de GEI.
Estas intervenciones podrían entonces considerarse gana-gana, en las cuales el apoyo del
Gobierno se concentraría en promover el entorno necesario habilitante y las condiciones
para atraer las inversiones (por ejemplo, incentivos dirigidos a compensar los altos costos
iniciales de establecer plantaciones y mantener plantaciones hasta que se inicie el retorno
financiero, e instrumentos de gestión del riesgo especialmente para especies de alto valor y
crecimiento más lento), en lugar de financiar la actividad de por sí.
A pesar de los beneficios prometidos que se originarían con la expansión del sector forestal
del país, poco ha sido el desarrollo alcanzado en los últimos 20 años. Ello se puede atribuir
a la ausencia de instituciones dedicadas al sector forestal en Colombia. Las políticas del Go-
bierno destinadas a fortalecer el sector forestal existen pero faltan organismos dedicados a
liderar y coordinar las cuestiones forestales. El Gobierno necesita asegurar condiciones para
la seguridad de la inversión, la infraestructura y otros activos públicos para el sector, a pesar
de ello el desarrollo forestal no está sujeto a la inversión directa por parte del Estado. Co-
lombia además cuenta con instrumentos financieros para apoyar las inversiones forestales,
como el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) y los beneficios impositivos que apuntan a
fomentar la inversión forestal. En realidad, al CIF le falta recursos suficientes y necesita una
mayor simplificación y que accedan a él las partes interesadas para facilitar el desembolso
de recursos con el fin de hacerlo atractivo para los grandes inversores. Por ejemplo, en el
período 1995-2011, solamente se establecieron 173.000 hectáreas con el apoyo del CIF y la
inversión total del Gobierno Nacional ascendió a $252 mil millones de pesos colombianos.67
La suma de inversiones privadas requeridas para los 4 millones ha, alcanza aproximadamen-
te a los US$450 millones anuales con un costo negativo por tonelada de CO2eq de US$2,61,
US$2,70 y US$6,01 en las regiones Orinoquía, Caribe y Andina, respectivamente. El costo y
el potencial de mitigación de GEI se ilustra en la Figura 40. Entre las fuentes de financiación
existentes para el sector forestal, el Certificado de Incentivo Forestal (CIF)68 provee condicio-
nes en las que el gobierno reembolsa al desarrollador del proyecto los costos asociados a la
67 CONPES. Documento
3576. Distribución
de recursos para
el Certificado de
Incentivo Forestal
para fines comerciales
(Reforestación CIF)
vigente en 2013. Incluye
montos asignados para
el establecimiento y
mantenimiento de
plantaciones forestales
y actividades CIF
administrativas y de
monitoreo. En 2012, se
aprobaron 445 proyectos
para el establecimiento
de 556,000. La región
Amazonas-Orinoquía
tuvo la mayor asignación
de recursos (40%)
seguida de la región
cafetera (23%).
68 El Certificado de
Incentivo Forestal se creó
por la ley 139 en 1994.
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 125
inversión inicial y al manejo de la plantación durante los primeros 5 años. Asimismo, existen
beneficios fiscales especiales para los inversores en el sector forestal. Además de los benefi-
cios de mitigación, el desarrollo forestal del país tiene externalidades positivas en términos
de generación de empleo, aumento de la capacidad del país para satisfacer la demanda in-
terna de madera en rollo y, fortaleciendo a las instituciones forestales y de investigación, se
espera la habilitaciòn de semillas de mejor calidad y aumentos en las tasas de crecimiento y
por lo tanto en el secuestro de carbono.69
(2) Plantaciones de caucho
El caucho es un cultivo que tiene baja rentabilidad y que tradicionalmente se ha plantado
en la región sureste del país donde por lo general se encuentra en plantaciones de mono-
cultivo o asociado con las actividades ganaderas. Para el período 2012-2040 se propone
la plantación de 260.000 ha de caucho. Esta intervención tendría lugar principalmen-
te en las regiones Amazónica y Orinoquía con plantaciones en 80.000 ha y 180.000 ha
respectivamente. Estas regiones fueron seleccionadas porque tienen tierras disponibles,
condiciones climáticas favorables, tradición en plantar caucho, y como tal la intervención
ofrece una alternativa atractiva tanto para la población local como para los inversores
nacionales e internacionales.
El potencial de mitigación de GEI de las plantaciones de caucho puede proveer una alterna-
tiva relativamente fácil para Colombia puesto que el producto generado va más allá de ser
solamente la madera misma (como es el caso de las plantaciones forestales) proveyendo
de este modo un ciclo de vida del secuestro de carbono más prolongado y más sostenido.
Alcanzar la meta de plantación de 260.000 hectáreas nuevas significa incrementar el área
actual en más de cinco veces, requiriendo inversiones anuales de US$20 a US$80 millones.
La intervención genera un costo negativo por tonelada reducida de CO2eq oscilando entre
US$-1,05 y US$-0,67 en las regiones Amazónica y Orinoquía, respectivamente (Figura 40).
El impacto de las plantaciones de caucho en la economía regional es significativo a partir
del séptimo año posterior a su plantación cuando el cultivo entra en su etapa productiva.
El potencial del secuestro regional de carbono (Figura 40), en el caso de la región Orinoquía,
sería cercano a los 3 millones de toneladas de CO2eq, mientras que la región Amazónica
secuestraría un millón de toneladas de CO2eq. Se sugiere una renovación progresiva del
cultivo para el año 2040, originada en la disminución de la productividad de la planta por la
edad. La tala de bosques para establecer las nuevas plantaciones provocaría la liberación de
emisiones correspondientes al 50% del carbono almacenado previamente.70
La expansión del sector del caucho puede ofrecer numerosas externalidades positivas para
Colombia. Una de ellas es la generación de empleo que se espera de las nuevas plantacio-
nes de caucho creadas en un sector en el que el país ya tiene experiencia y capacidad. No
obstante, la disponibilidad de mano de obra es igualmente una barrera en algunas regiones
con baja densidad de población, como es el caso de la Altillanura. A pesar de los beneficios
mencionados más arriba, el conflicto armado ha sido una barrera para la expansión del
sector del caucho, particularmente en los departamentos de la región Amazónica en la
cual los productores son reticentes a plantar grandes extensiones. El factor seguridad es un
obstáculo que se debe superar para alcanzar las metas de expansión.
69 Según los expertos
del sector, las primeras
semillas genéticamente
mejoradas se obtendrían
entre 4 y 5 años después
de que comience el
proceso de investigación,
y la segunda generación
llevaría entre 6 y 15 años
según las especies y la
calidad de los primeros
clones.
70 Se supone que el 50%
del carbono almacenado
en la madera es emitido
a la atmósfera en el
momento de la tala de
bosques.
126 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 40 | Curva MAC: silvicultura y plantaciones de caucho
Figure 40 | MAC curve - forestry and rubber plantations
Figure 40 | ¿¿¿¿
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7 0 10,000 20,000 30,000 40,000
US$/tCO2e
Thousand tonnes of carbon saved/year
Forestry - Caribbean
Forestry - Andean
Forestry - Orinoco
Rubber - Orinoco
Rubber - Amazon
US$/tCO2e
Miles de toneladas de CO2 ahorradas por año
Forestal - Caribe
Forestal - Andina
Forestal - Orinoco
Caucho - Orinoco
Caucho - Amazonía
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000
Fuente: Elaboración Propia
Según la Figura 40, una intervención focalizada en las plantaciones forestales en la región
Caribe muestra el menor costo por tonelada reducida de CO2 mientras que las plantaciones
de caucho en la región Amazónica tendrían un costo superior pero aún negativo. En térmi-
nos del potencial de mitigación, determinado por el ancho de la curva sobre el eje horizon-
tal, lo que sobresale positivamente es el resultado de la intervención propuesta para la re-
gión Orinoquía que está relacionado con la escala potencial (hectáreas) de la intervención.
(3) Plantaciones de palma de aceite
El potencial de las plantaciones de palma de aceite para contribuir significativamente a la
mitigación, radica en su rápida tasa de crecimiento, la alta acumulación de biomasa, y la
naturaleza perenne de las plantaciones. Además, el interes de inversiones en este sector en
Colombia se ha incrementado por el programa gubernamental de promoción al biodiésel,
implementado en 2008.
Colombia es el principal productor de palma de aceite en América. La producción comercial
comenzó hace cincuenta años y actualmente está consolidada en cuatro regiones geográ-
ficas del país: zona norte, central, este y oeste (Ospina, 2007). Las plantaciones de palma de
aceite representan menos del 1% del total de tierras dedicadas a la agricultura y el 0,3% del
territorio del país (FEDEPALMA, 2011). En el año 2010, las plantaciones de palma de aceite
cubrían 404.104 ha, y aproximadamente 160.000 ha se utilizaban para la producción de
biodiésel (FEDEPALMA, 2011) o sea el 2,6% del PIB agrícola y el 0,22% del PIB total (MADR,
2011). La zona oriental cuenta con el mayor número de plantaciones, aproximadamente el
39,1% del área está plantada con palmas de aceite. Las plantaciones más antiguas están
ubicadas en la zona norte (28,5%) y central (28%). La zona occidental abarca el 4,5% del área
de palma de aceite del país (FEDEPALMA, 2011).
En el año 2009, el Ministerio de Agricultura fijó una meta de 3 millones de hectáreas de
plantaciones para la industria de la palma de aceite (Bochno, 2009) y el Gobierno estableció
mandatos estatutarios para las mezclas de biodiésel e incentivos económicos que incluían
apoyo a los precios, subsidios, exenciones impositivas o impuestos preferenciales (DNP,
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 127
2008). Las herramientas de política reducen el riesgo y la incertidumbre de los precios tanto
de las materias primas como de los insumos energéticos.
En algunos casos las plantaciones de palma de aceite están localizadas en regiones don-
de hay conflictos armados y con problemas de redefinición ilegal de los derechos sobre
propiedad de la tierra (Seeboldt y Salinas, 2010). Según Fajardo (2009), la expansión de las
plantaciones de palma de aceite ha estado supuestamente asociada con un ciclo “expro-
piación de la tierra-expulsión del campesino-implementación de la plantación comercial”
en algunas áreas de la zona norte. Si bien limitada en el área, la expansión de la palma de
aceite en la zona norte ocurrió principalmente en áreas que previamente estaban cubiertas
de bosques (Seedboldt y Salinas, 2010). No obstante, por el alto nivel de humedad y nu-
bosidad, la pudrición del cogollo redujo las plantaciones de 33.700 en 2006 a 18.000 ha en
2010 (FEDEPALMA, 2010b). A su vez, la infrestructura deficiente, los conflictos armados, y las
controversias sobre la propiedad de los predios en territorios colectivos de comunidades
afrocolombianas, han limitado el desarrollo de la industria de la palma de aceite en esta
región (Seedboldt y Salinas, 2010; BID-MME, 2012).
El mercado nacional e internacional en expansión de los biocombustibles ha estimulado un
gran interés en la producción de biodiésel en Colombia, especialmente dado que el Gobierno
tiene la meta ambiciosa de producir biodiésel para lograr la mezcla del 20% con el diésel en
2020 (DNP, 2010). Para el 2010, la mayor parte de las regiones del país habían implementado
la mezcla del 7% del volumen obligatorio, inferior al objetivo inicialmente planificado del 10%.
Este incremento en el consumo nacional de biodiésel de aceite de palma ha provocado la
reducción de las exportaciones de aceite de palma (FEDEPALMA, 2011). Para cumplir con la
metal nacional del 20% se necesitan 600.000 ha de palma de aceite adicionales, para lo cual el
Gobierno ha implementado un programa de subsidios destinado a promover la expansión de
las plantaciones de palma de aceite en varias zonas del país (Consulting Biofuel, 2007).
En este estudio, se ha proyectado un total de 1 millón ha (400.000 ha existentes y 600.000 ha adi-
cionales proyectadas) para un área total de palma de aceite en Colombia, teniendo lugar la ma-
yor parte de la expansión en Meta, Tolima, Antioquia, Cundinamarca, Vichada, y Urabá (Figura 41).
Un estudio reciente, realizado por Castiblanco, Etter y Aide (2013) utilizó varias simulaciones
econométricas para evaluar las proyecciones para la expansión de la plama de aceite con
base en las metas de mezcla de biocombustibles del Gobierno de Colombia y las proyeccio-
nes del Ministerio de Agricultura (Figura 41). El estudio se basó en un modelo econométrico
que incorporaba políticas y subsidios gubernamentales y proyectaba un crecimiento de
aproximadamente 650.000 ha de plantaciones de palma de aceite para el año 2020, que
está próximo a la estimación de 743.000 ha de la asociación de productores de palma de
aceite (FEDEPALMA, 2010a), pero muy inferior a las 930.000 ha estimadas necesarias para
satisfacer la demanda de una mezcla del 20% en el biodiésel y la meta del Ministerio de
Agricultura de un total de 3 millones ha. Además de la expansión proyectada de 1 millón ha
de palma de aceite para el 2020, las 2 millones ha adicionales para igualar las proyecciones
del Gobierno requerirían importantes inversiones estatales y de inversores privados que son
improbables en el contexto de la actual recesión económica mundial. Asimismo, los acuer-
dos de libre comercio firmados con los Estados Unidos y la Unión Europea podrían tener el
efecto indirecto de reducir las plantaciones futuras de palma de aceite en Colombia porque
los costos de producción de los biocombustibles en el país son actualmente superiores a los
de los Estados Unidos y la Unión Europea (Infante y Tobon, 2010; USDA, 2008).
128 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 41 | Modelo espacial de la futura expansión de las plantaciones de palma de
aceite en Colombia. Modelo espacial de la futura expansión de las plantaciones de pal-
ma de aceite en Colombia: (a) probabilidades de expansión según el modelo logístico;
(b) expansión espacial más probable de la palma de aceite en 2020 según el área total
proyectada del modelo econométrico (647.687 ha), las metas de mezcla de biocombusti-
ble calculadas (930.000 ha), y las expectativas del Ministerio de Agricultura (3.000.000 ha)
Fuente: Castiblanco, Etter y Aide (2013).
La intervención genera un costo negativo por tonelada reducida de CO2eq de US$-5 a US$-
60 en las regiones Caribe y Andina, respectivamente (Figura 42).
Figura 42 | Curva MAC: plantaciones de palma de aceite
Figure 42 | MAC curve - oil palm plantations
Figure 42 | ¿¿¿¿
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-50
-60
-70
0 500 1,000 1,500 2,000
US$/tCO2e
Caribe
Andina
Orinoquía
Thousand tonnes of carbon saved/year
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-50
-60
-70
0 500 1.000 1.500 2.000
US$/tCO2e
Caribe
Andina
Orinoquía
Miles de toneladas de CO2 ahorradas por año
Fuente: Elaboración Propia
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 129
(4) Manejo sostenible de los bosques naturales
El manejo sostenible de los bosques apunta a mantener y fortalecer la funcionalidad
económica, social y ambiental de los bosques naturales al mismo tiempo que man-
tener los bienes y servicios para la población. Las prácticas de manejo sostenible de
los bosques naturales en Colombia se concentran particularmente en los bosques
andinos y secos.
El manejo sostenible de los bosques naturales puede generar importantes resultados de
mitigación dado que el 55% del territorio colombiano está cubierto por bosques naturales
manejados sin ningún tipo de estrategia de manejo sostenible (FAO 2010). Las prácticas de
manejo sostenible refuerzan las capacidades de secuestro del carbono, contribuyen a la
mitigación de GEI, a la protección del suelo, a la regulación del agua, a la conservación de la
biodiversidad, y constituyen una ocupación alternativa de subsistencia para las poblaciones
que viven en los bosques.
El potencial preciso de mitigación de la intervención manejo de bosques no se puede definir
en parte por la falta de información sobre clasificación y estado de los bosques. Al momento
de elaborar este capitulo, el Gobierno Nacional aún tiene que presentar una estrategia fo-
restal en la que se determinen las zonas prioritarias sujetas a este tipo de intervención. En el
período 2010-2011 se observó sin embargo que las prácticas de desarrollo destructivas ya
habían debilitado la resiliencia de algunos ecosistemas en Colombia. Las lluvias torrenciales
del fenómeno “La Niña” 2010-2011, pusieron de relieve la fragilidad de los bosques andinos,
el impacto destructivo de la tala de bosques selectiva pésimamente manejada y la cría ex-
tensiva de ganado vacuno en gran escala, como lo ponen de manifiesto los deslizamiento
de tierras y las vastas inundaciones.
Además de la mitigación de las emisiones de GEI, la intervención puede generar externa-
lidades positivas asociadas con beneficios en términos de la conservación de suelos, de la
biodiversidad y de los recursos hídricos. Asimismo, los beneficios incluyen la adaptación al
cambio climático mediante el incremento de la resiliencia de los ecosistemas forestales y
por ende la capacidad para tratar con fenómenos climáticos extremos.
Si bien se han desarrollado proyectos aislados,71 se requiere una estrategia nacional
para formular protocolos y planes de gestión para los distintos tipos de bosques y para
proponer alternativas para el uso sostenible de acuerdo con las características sociales
y mediombientales. La necesidad de esta intervención fue identificada por el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), citando problemas relacionados con una
estructura institucional deficiente y sin coordinación, una capacidad financiera débil y
un bajo nivel de desarrollo en el campo de la ciencia, tecnología e innovación para el
sector forestal. Con base en el diagnóstico descrito antes, el MADS propone cinco tipos
de estrategias para alcanzar un manejo sostenible forestal, incluyendo el fortalecimien-
to de la estructura institucional y de gobierno, la conservación de los bosques y sus
servicios ecosistemico, y la mejora de la productividad y competitividad asegurando la
sostenibilidad financiera del sector.72
71 De acuerdo con la CAF,
se realizaron esfuerzos
dispersos no coordinados
para restaurar los
ecosistemas forestales en
161.892 hectáreas.
72 Manejo Forestal
Sostenible en Colombia.
Retos y perspectivas.
Viceministro de
ambiente Carlos Castaño,
2011. recuperado from:
https://www.dnp.gov.
co/LinkClick.aspx?
fileticket=-CU3W64dgq
U%3d&tabid=190
130 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
C. Uso del suelo
(1) Reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques (REDD+)
Los proyectos REDD+ se proponen como una intervención destinada a controlar la de-
forestación y degradación forestal por la tala de árboles pésimamente manejada. Los
beneficios de las intervenciones REDD+ proveen incentivos para las comunidades que
viven en los bosques y áreas circundantes y para los inversores privados interesados en
el mercado de bonos de carbono. Los beneficios económicos que generan los proyec-
tos REDD+ pueden proveer incentivos a las comunidades locales para tomar la decisión
autónoma de conservar los bosques y detener la deforestación. En algunos casos, este
ingreso podría compensar el ingreso que no recibirán más por la venta de madera o por
transformar el bosque en áreas de cultivo.
Se le han otorgado títulos a comunidades afrocolombianas e indígenas en casi el 50% de
los bosques del país y se supone que en estos bosques se podrían desarrollar los proyectos
REDD+ más competitivos. Una hipótesis conservadora respecto del potencial de mitigación,
es que los proyectos REDD+ se podrían implementar en 2.500.000 ha en las regiones Amazó-
nica y costa del Pacífico.73 Suponiendo que esta área se extiende en partes iguales entre las dos
regiones, donde principalmente se desarrollarán los proyectos en bosques con existencias si-
milares de carbono, y considerando las tasas actuales de deforestación en ambas zonas (Tabla
8), la intervención propuesta evitaría la deforestación de unas 27.500 ha en la costa del Pacífico
y de 12.500 ha en la región Amazónica por año. En una escala global, esto resultaría en una
deforestación evitada de 40.000 ha por año aproximadamente en Colombia.
Considerando la información suministrada por IDEAM, la deforestación actual de aproxi-
madamente 238.300 ha ha producido emisiones atmosféricas de casi 20 millones de tone-
ladas de CO2 por año. Los proyectos REDD+ implementados en parte en las 2.500.000 ha
de bosque existente, podrían conducir a una deforestación evitada de 40.000 ha por año,
correspondiente a casi 3.350.000 toneladas de emisiones de CO2 evitadas por año. Se espera
que el incremento de los proyectos REDD+ en las 2.500.000 ha disponibles de bosques se
implementen gradualmente hasta alcanzar su potencial en el año 2018.
Para que los proyectos REDD+ sean elegibles bajo el programa UNREDD se debe cumplir
una serie de condiciones. La complejidad de estas condiciones es una de las razones por
las que la intervención propuesta en este estudio solamente se extiende hasta el 2018 y las
2.500.000 ha totales de los proyectos REDD+ se esperan para esa fecha. Las condiciones
son: (i) existencia de una amenaza o riesgo real de deforestación o de deterioro del bosque;
(ii) existencia de comunidades organizadas con sólidas estructuras de gobierno; y (iii) deci-
sión libre y autónoma de las comunidades forestales de comprometerse con los objetivos
de conservación de los proyectos REDD+. Por otra parte, para complementar la fortaleza
de los incentivos generados por la venta de los bonos de carbono y para mitigar los riesgos
financieros inherentes a estos proyectos, los proyectos REDD+ pueden incluir actividades
productivas adicionales (manejo y conservación de la biodiversidad, mejoramiento de las
funciones hidrológicas). Estas actividades apuntan a generar ingresos adicionales a través
del uso sostenible de los recursos forestales.
El desarrollo e implementación de los proyectos REDD+ representarían una intervención
que, por un lado, generaría costos muy bajos o ningún costo para el Gobierno, costos muy
73 Solamente en la
costa del Pacífico,
se le han otorgado
títulos a comunidades
descendientes
de africanos en
aproximadamente 5
millones de hectáreas.
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 131
bajos y por lo general costos decrecientes para la mayoría de las comunidades, e ingresos
monetarios adicionales para las comunidades. Naturalmente, la escala de estos ingresos
realmente determinará la capacidad de los proyectos REDD+ para acelerar el reemplazo
de actividades que son de hecho precarias desde el punto de vista económico, como la
deforestación con intenciones legítimas.
(2) Restauración ecológica
La restauración ecológica consiste en asistir, iniciar o acelerar procesos que sustenten la res-
tauración de los ecosistemas que han perdido la capacidad de proveer sus servicios. El nivel
de degradación de un ecosistema determinará si su restauración es o no económica y téc-
nicamente factible. Este proceso puede estar destinado a volver al ecosistema a su estado
original para recupear algunos de los elementos estructurales o funcionales del ecosistema
deteriorado o para recuperar su utilidad sin tener en cuenta el ecosistema de referencia.
Finalmente, si se trata de recuperar la utilidad de los ecosistemas, típicamente se requieren
esfuerzos y costos adicionales.74
Si bien no existe información detallada sobre el secuestro para distintos ecosistemas, la restau-
ración ecológica es una oportunidad para el plan estratégico de mitigación del país porque
se considera que una gran parte de los ecosistemas del país están degradados y algunos de
ellos, como los páramos,75 retienen alrededor de 300 toneladas de CO2/hectárea en sus suelos.
Por la falta de información detallada sobre costos y el potencial de secuestro de CO2 para
los principales ecosistemas de Colombia, no se puede estimar el potencial de las emisiones
reducidas. De acuerdo con el Plan Nacional de Restauración, los ecosistemas más degrada-
dos son los bosques naturales, tierras húmedas, páramos, y vegetación secundaria, parti-
cularmente en Antioquia, Boyacá, Córdoba, y Magdalena. Los costos de cada intervención
pueden tener grandes variaciones, de US$2.500 por hectárea en el mejor de los casos, hasta
US$10.000 para los ecosistemas muy degradados.
La estrategia para la restauración ecológica se debe concentrar en restaurar los ecosistemas
que casi se han destruido completamente y restaurar las áreas cuya recuperación es crítica
para los servicios provistos por el ecosistema. En este último caso, las intervenciones pueden
variar entre US$2.000 y US$5.000, por hectárea excluyendo el costo de la compra del predio.
Además de los correspondientes beneficios en materia de mitigación, la restauración eco-
lógica tambien ofrece otros beneficios en términos de adaptación al cambio climático; los
expertos están de acuerdo en que los ecosistemas saludables son más resilientes. La recu-
peración de pendientes y pasturas degradadas por la actividad ganadera intensiva, podría
además actuar como filtro para los ríos, reduciendo el monto de sedimentos y la probabili-
dad de deslizamientos de tierras, y contribuiría a la prevención de inundaciones. Asimismo,
la restauración ecológica tiene externalidades positivas en términos de aumentar y proteger
la biodiversidad. Según expertos del sector, la fragmentación de los ecosistemas es una
de las causas clave de la pérdida de la biodiversidad, impactando en numerosos servicios
esenciales del ecosistema, la pérdida de especies polinizadoras clave, vitales tanto para los
sistemas naturales como para las tierras agrícolas, es un ejemplo.
El concepto de pago por los servicios del ecosistema (PES) está ganando impulso en Colom-
bia con importantes desarrollos legales y regulatorios ocurridos para facilitar el PES.
74 http://www.
minambiente.
gov.co//contenido/
contenido.aspx?catID=
1239&conID=7434
75 Páramos son humedales
de gran altitud que
sostienen una gran
biodiversidad y que
contienen los suelos
de turba. Un gran
porcentaje de los
páramos del mundo se
encuentra en Colombia.
132 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
(3) Sistemas de cultivo en suelos orgánicos (Histosoles)
Los histosoles, conocidos también como suelos de turba, son suelos que están compuestos
en su mayor parte por materia orgánica que contiene altos niveles de humedad. Estos sue-
los también almacenan grandes volúmnes de carbono que, cuando entra en contacto con
el oxígeno, inicia un proceso de oxidación que genera la emisión de dióxido de carbono.
Los suelos histosoles por lo general están cubiertos de agua y con frecuencia son drenados
por los agricultores para plantar productos agrícolas. No obstante, en general, se estima que
los suelos histosoles en las regiones tropicales húmedas almacenan diez veces más carbono
que los ecosistemas ubicados en la superficie según Wetlands International.76
En el año 2008 se estableció que Colombia se encontraba entre los 76 países con el alma-
cenamiento de carbono más alto en suelos histosoles (tierras de turba) del mundo con un
almacenamiento estimado de 1.000 millones de toneladas. Por otra parte, Colombia está en
el grupo de países que han tenido un incremento superior al 50% de las emisiones liberadas
por el manejo de los suelos de turba (principalmente por el drenaje de estos suelos para la
agricultura), entre los años 1990 y 200877 (Joosten, 2010).
La intervención propuesta consiste en identificar los suelos histosoles en el país para evitar
su drenaje y la remoción de la cubierta de plantas para cultivos agrícolas, conservando así
el carbono almacenado en el suelo. La identificación de estos suelos y la conservación o re-
cuperación de los mismos ofrece una oportunidad en los costos eficientes de la mitigación
para el país ya que los suelos histosoles ocupan pequeñas áreas del territorio de Colombia
pero con volúmenes significativos de almacenamiento de carbono. En la actualidad, una
gran parte de los suelos del páramo colombiano son suelos histosoles que se utilizan para
el cultivo de la papa.
Según los datos disponibles al momento de elaborar este capitulo sobre los cultivos actua-
les en suelos histosoles (IGAC, 2003) en Colombia el IDEAM estima que 1.124.349 hectáreas
fueron plantadas con cultivos en suelos histosoles en el año 2004 con las emisiones corres-
pondientes aproximadamente de 42.540 toneladas de CO2 en 2004 (Figura 43).
76 www.wetlands.org
77 Hans Joosten,
Universidad de
Greifswald, Wetlands
International, Ede, agosto
2010
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 133
Figura 43 | Distribución de los suelos histosoles en Colombia
Fuente: IDEAM, 2007. Con base en los mapas de suelos del IGAC, 2002 y 2003.
La recuperación y conservación de los suelos histosoles tienen impactos positivos más allá
de la mitigación gracias a que tiene la capacidad para alojar a numerosas especies de ani-
males y plantas y con frecuencia este tipo de suelo actúa como regulador de los recursos
hídricos. Se requiere también un proceso de capacitación para concientizar a los agriculto-
res sobre cuán dañino es para la biodiversidad y servicios ecosistemicos utilizar a los sue-
los histosoles para las actividades agrícolas. Por otra parte, es probable que muchos suelos
histosoles se encuentren ubicados en tierras de propiedad privada y, al igual que en el caso
de la restauración ecológica, esto dificultará su protección de la explotación agrícola sin las
políticas e incentivos apropiados.
134 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
D. Agricultura
(1) Fertilización eficiente: caso de estudio con el cultivo del arroz
La mayoría de los agricultores que cultivan arroz en Colombia aplican fertilizantes según el
método del “calendario”. Este sistema consiste en aplicar dosis previamente medidas, de acuer-
do con intervalos de tiempo predeterminados. A pesar de la funcionalidad de los métodos,
numerosos factores no registrados son decisivos para determinar la dosis adecuada de fertili-
zante, tales como: características del suelo, uso previo del fertilizante, vegetación dominante,
condiciones climáticas, requerimientos fisiológicos de las plantas, retornos esperados de la
producción, sistema de plantación, variedad y densidad de los cultivos, susceptibilidad a las
enfermedades, y susceptibilidad a que los tallos se doblen sobre el suelo. Por lo tanto, es co-
mún malgastar el fertilizante, lo que resulta en un uso del insumo ineficiente y caro.
Globalmente, las formas en las cuales las plantas absorben o toman los fertilizantes (llamada
Eficiencia en el Uso de Nitrógeno, NUE por sus siglas en inglés), varía entre el 25 y 34 por
ciento en el caso del arroz y entre el 40 y 60 por ciento en otros cultivos, con un promedio
global que ronda el 50 por ciento (Mosier, 2002). Se ha informado que la ENU global de los
cereales es del 33 por ciento y se ha estimado que un incremento del uno por ciento repre-
senta tanto como US$234 millones (Mosier, 2008).
Para reducir el uso ineficiente de fertilizantes en la producción de arroz, se proponen dos
intervenciones alternativas de producción. Para el arroz cultivado en campos secos o el
arroz cultivado con sistemas de riego (en oposición a las plantaciones permanentemente
inundadas), la intervención más apropiada es darle apoyo a los agricultores a través de un
programa de asistencia técnica especializada y por lo tanto mejorar el uso de fertilizan-
tes. De igual modo que para las plantaciones de arroz en campos inundados, un primer
paso importante será la evaluación básica de las características del suelo para determinar
las prácticas apropiadas. En el primer caso, se propone una intervención cuyo objetivo es
abarcar alrededor de 150.000 ha de plantaciones de arroz en campos secos o en campos
inundados. Se propone que los campos sean manejados con la estrecha asistencia técnica
de personal especializado. En el segundo caso, se propone evaluar 22.000 ha en relación
con la aptitud de las tierras y el suelo, y la posibilidad de ser convertidos a plantaciones de
arroz en campos inundados, de acuerdo con los dos primeros factores.
Los municipios seleccionados para el programa de asistencia técnica son: Nunchía, Villanueva,
Espinal, Ibagué, Ambalema, Campo Alegre, Venadillo, Saldaña, Villavicencio, Puerto López, Fuen-
te de Oro, Granada, Valledupar, Yopal, Villanueva, Aguazul, Guaranda y Nechí. Por su parte, los
municipios considerados por su potencial para plantaciones de arroz en campos inundados son
Jamundí y Cúcuta. Ambas intervenciones luchan por equilibrar mejor el nitrógeno en los suelos
y así reducir la necesidad de utilizar fertilizantes sin perjudicar los niveles de rendimientos y pro-
ducción. Los costos de las intervenciones propuestas son US$5 millones y US$1,5 millones para
el programa de asistencia técnica y la estrategia de evaluación del suelo, respectivamente. La efi-
ciencia de costo para el potencial de abatimiento del carbono varía entre los distintos municipios.
El costo por tonelada de CO2 equivalente oscila entre US$267 en Casanare y US$145 en Cúcuta.
El programa de asistencia técnica brindará beneficios económicos adicionales mientras que
la evaluación de la aptitud de los suelos probablemente haga que los costos pesen más que
los beneficios esperados de la reducción del nivel de carbono (ver Figura 44).
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 135
La intervención presenta cobeneficios que no están aún cuantificados monetariamente.
Un ejemplo es el potencial ahorro de agua que es muy valioso y difícil de alcanzar para
un solo desarrollador de proyecto en un proyecto de gran escala por los elevados costos
fijos de los sistemas de riego. No obstante, socialmente pueden representar un beneficio
en términos de mejora del ambiente o de un uso alternativo posible. Como en el caso del
uso de la asistencia técnica especializada, existen cobeneficios relacionados con la menor
contaminación de las fuentes hídricas y la eutroficación.78
Figura 44 | Curva MAC: eficiencia de uso de fertilizantes en el cultivo de arroz
Figure 44 | MAC curve: Efficiency of fertilizer use in rice
Figura 44 | Curva de Abatimento, Uso Eficiente de Fertilizantes en Arroz
200
150
100
50
0
-50
-100
-150
-200
-250
-300
0 5 10 15 20 25 30 35
Casanare (Riego)
Valledupar
Tolima
Casanare (secano)
y Aguazul
Meta
Guaranda y Nechi
Jamundí
Cúcuta
MAC: US$/tCO2
Thousand tonnes of carbon saved/year
US$/tCO2
Miles de toneladas de C0
2
ahorradas por año
200
150
100
50
0
-50
-100
-150
-200
-250
-300
0 5 10 15 20 25 30 35
Casanare (Riego)
Valledupar
Tolima
Casanare (secano)
y Aguazul
Meta
Guaranda y Nechi
Jamundí
Cúcuta
Fuente: Elaboración Propia
Los productores de arroz en Colombia se han beneficiado con la asistencia técnica gratuita
que les ha provisto el Gobierno durante muchos años. Esto presenta un doble problema.
Por un lado, los productores esperan recibir gratis servicios de asistencia técnica. Por el
otro lado, la asistencia técnica pública y en algunos casos privada, no ha tenido el nivel de
experiencia necesaria para definir los niveles óptimos de fertilización, hasta el punto que
muchos técnicos a cargo de los servicios de asistencia técnica han sido los promotores del
método “calendario”. Asimismo, se promociona un uso elevado de fertilizantes a través del
asesoramiento provisto por el personal técnico representante de empresas de fertilizantes
contribuyendo a los altos e ineficientes niveles de uso del insumo.
Muchos agricultores practican el método de prueba y error en los niveles de fertilización
o en copiar técnicas implementadas por los agricultores vecinos. La falta de objetivos en
el asesoramiento sobre el uso de fertilizantes junto con la baja eficiencia de uso de los nu-
trientes y los retornos inferiores a los esperados en términos de respuestas del cultivo signi-
ficativamente mejoradas, ha contribuido a la percepción de que el uso del fertilizante no es
económicamente rentable.
(2) Incremento del área con producción de frutas: aguacate y mango
La tasa de crecimiento promedio anual de las exportaciones de aguacate y mango a nivel
mundial fue del 13% y 7% respectivamente para el período 2000 y 2005. En el año 2007, la
balanza comercial de las exportaciones de aguacate y mango de Colombia fue negativa con
78 Eutroficación es el
sobreenrequecimiento
del agua por nutrientes
tales como el fósforo
y el nitrógeno, ha
emergido como una de
las principales causas
del impedimento de la
calidad del agua. Los dos
síntomas más agudos
de eutroficación son la
hipoxia (o disminución
de oxígeno) y los brotes
dañinos de algas, que
entre otras cosas pueden
destruir la vida acuática
en las zonas afectadas.
136 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
un déficit de US$1 millón y US$6 millones para el aguacate y mango respectivamente. Con
todo, Colombia ha demostrado su potencial para producir estos dos cultivos en muchas
áreas que actualmente se encuentran bajo sistemas de pasturas extensivas.
En este estudio se propone la expansión de áreas plantadas con aguacate y mango, con
un área de intervención de 395.000 ha sugeridas para ser plantadas para el 2040 y con un
potencial total estimado de secuestro de carbono neto total levemente superior a las 1.900
tCO2eq/año si fuese implementada. Los Departamentos de Antioquía, Caldas, Huila, Quin-
día, Risaralda, Tolima, Boyacá y Cundinamarca se han identificado como áreas prioritarias
para esta intervención.
La plantación de árboles frutales es atractiva por más razones que su potencial de mitiga-
ción. La intervención consistiría en una actividad productiva con tradiciones arraigadas en
Colombia. Las plantaciones de árboles frutales son económicamente rentables y generan
empleo. El ciclo de vida productiva del aguacate se estima en 25 años y la del mango en 30
años. Los costos de inversión, de operación y mantenimiento (O&M), así como los ingresos,
varían según la región y la escala a la cual se implementa el proyecto. Las inversiones en
aguacate y mango varían entre US$1.200 y US$6.000/ha, mientras que los ingresos pueden
variar entre US$2.000 y US$12.000/ha/año según la calidad del sitio, la disponibilidad de los
materiales de plantación, la distancia a las fuentes de suministro de materiales (plantines,
nutrientes, cercos, costos de mano de obra) necesarios para la instalación y mantenimiento
de las plantaciones.
La Figura 45 muestra que para ambos casos de las intervenciones de plantaciones de ár-
boles frutales, los beneficios superan a los costos en todas las localidades y en todas las
escalas de producción (pequeña, mediana y grande). Las relación costo-eficiencia de todas
las opciones evaluadas oscila entre US$-188 y US$-25/tCO2eq.
Figura 45 | Curva MAC: mango y aguacate
Figure 45 | MAC curve: Mango and avocado crops
Figura 45 | ???
MAC: US$/tCO2
Mango Tolima Grande
Aguac. Antioquia Pequeño
Aguac. Quindío Grande
Aguac. Risaralda Pequeño
Aguac. Quindío Pequeño
Aguac. Caldas Grande
Mango Huila Pequeño
Mango Huila Grande
Mango Cundinamarca Pequeño
Mango Cundinamarca Grande
Aguac. Tolima Mediano
Aguac. Antioquia Mediano
Aguac. Huila Mediano
Aguac. Tolima Grande
Aguac. Huila Grande
Mango Tolima Pequeño
Mango Cundinamarca Mediano
Mango Boyacá Pequeño
Mango Tolima Grande
Aguac. Antioquia Pequeño
Aguac. Quindío Grande
Aguac. Risaralda Pequeño
Aguac. Quindío Pequeño
Aguac. Caldas Grande
Mango Huila Pequeño
Mango Huila Grande
Mango Cundinamarca Pequeño
Mango Cundinamarca Grande
Aguac. Tolima Mediano
Aguac. Antioquia Mediano
Aguac. Huila Mediano
Aguac. Tolima Grande
Aguac. Huila Grande
Mango Tolima Pequeño
Mango Cundinamarca Mediano
Mango Boyacá Pequeño
US$/tCO2
-
-50
-100
-150
-200 - 500 1,000 1,500
-
-50
-100
-150
-200 - 500 1,000 1,500
Fuente: Elaboración Propia
Además del potencial de mitigación de GEI, la intervención también tiene impactos indi-
rectos positivos asociados con la generación de empleo ya que la demanda de mano de
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 137
obra es alta especialmente en la época de cosecha. A pesar de los beneficios sociales y
ambientales generados, persisten varios desafíos para su implementación: a) en el contexto
de la economía rural, la inversión requerida se considera alta; b) el retorno sobre la inversión
se espera solamente después del séptimo año; c) es una inversión de largo plazo que no se
la considera muy atractiva en los países en desarrollo y que lo es menos en países donde la
situación de seguridad en las zonas rurales aún no está resuelta; d) el concepto de aguacate
y mango como cultivos comerciales es todavía relativamente nuevo en Colombia, por lo
tanto, la experiencia de los productores y el conocimiento técnico son aún limitados; y e)
existen importantes barreras técnicas para alcanzar la rehabilitación de las pasturas degra-
dadas en sistemas de cultivo productivos.
E. Análisis transversal de las intervenciones
La Tabla 14 resume los resultados y muestra que la mayoría de las intervenciones propues-
tas son soluciones gana-gana en las cuales los beneficios calculados son mayores que los
costos incurridos.
Tabla 14 | Inversión, costo y mitigación potencial de las intervenciones (2012–2040)
Alternativa
de intervención
Área
potencial
evaluada
(ha)
Inversión por
hectárea
($/ha)
Potencial de
abatimiento
(miles de
tCO2eq/año)
Costo-eficiencia
(US$/tCO2eq)
Min Máx
Proyectos
silvopastoriles
intensivos (SSI)
3.700.000 3.514 -4.018 28.895 -49 0,6
Mejora de pasturas 51.000 3.143 54 -103 -62
Plantaciones forestales
comerciales 4.000.000 4.123-7.523 44.037 -4,4 -2,7
Plantaciones de
caucho 300.000 4.644 2.233 -1,05 -0,67
Deforestación evitada
(proyectos REDD+) 2.250.000 - 65.874 -0,2 -0,2
Conversión de
pasturas a
producción de frutas
395.000 1.184-2.966 1.938 -188 -25
Uso eficiente de los
fertilizantes 170.000 1.000 38 -267 145
Plantaciones
de palmas de aceite 1.000.000 4.734-6.908 1.971 -59,97 18,3
Total de las
intervenciones 11.866.000 145.040
Fuente: Elaboración Propia
138 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
De acuerdo con el análisis económico de las intervenciones propuestas para el sector agrí-
cola, ganadero y forestal y para los cambios en el uso del suelo, seis de las ocho interven-
ciones muestran un costo negativo, sin tener en cuenta las externalidades o cobeneficios.
Los resultados, sin embargo, muestran una amplia variabilidad en los costos por tonelada
de CO2eq. Estos amplios márgenes que se muestran entre las distintas intervenciones así
como dentro de una misma intervención en diferentes departamentos o regiones natura-
les, oscilan entre US$-188 y US$-0,67 por tonelada reducida. Los proyectos silvopastoriles
intensivos (SSI) y el uso de fertilizantes muestran costos de mitigación positivos y negativos
según donde tenga lugar la intervención, poniendo de relieve que no todas las intervencio-
nes son rentables o costo eficientes en todas las regiones del país. Este es un factor que se
debe tener en cuenta en el momento de tomar decisiones de política pública y de priorizar
recursos (Figura 46).
Figura 46 | Curva MAC: AFOLU
Figure 46 | MAC curve: AFOLU
Figura 46 | Curva MAC para captura de CO2eq Sector Agrícola, Pecuario y Forestal
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
PM Meta = -483
PM Casanare = -325
PM Arauca = -293
Forestal Caribe
SSP. Antioquia-Oriente
Forestal Andina
Forestal Orinoquía
SSP. Córdoba
SSP. Atlántico
SSP. Sucre
Caucho Orinoquía
Caucho Amazonía
SSP. Antioquia-Urabá
SSP. Antioquia- Nordeste
*
MAC: US$/tCO2
Thousand tonnes of carbon saved/year
10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000
US$/tCO2
Mies de Toneladas de CO2 ahorradas por año
0
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
PM Meta = -483
PM Casanare = -325
PM Arauca = -293
Forestal Caribe
SSP. Antioquia-Oriente
Forestal Andina
Forestal Orinoquía
SSP. Córdoba
SSP. Atlántico
SSP. Sucre
Caucho Orinoquía
Caucho Amazonía
SSP. Antioquia-Urabá
SSP. Antioquia- Nordeste
*
10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000
0
Fuente: Elaboración Propia
4. Avanzando: incremento de las intervenciones más productivas,
costo - efectivas y que emiten menores niveles de GEI
En 2010, dos trabajos referentes de política, CONPES 367579 y 3676, identificaron políticas
clave para fortalecer las cadenas de producción y de valor agregado así como para mejorar
el nivel general de competitividad del sector agrícola. Los resultados analíticos destacaron
la urgente necesidad de incrementar la productividad del sector, reducir los costos de pro-
ducción, promover la investigación y el consumo interno, y para mejorar los estándares de
saneamiento de los productos facilitando por ende el mayor acceso a los mercados extran-
jeros. Además de asistir para vencer las barreras a la producción en el sector, un uso más
eficiente del suelo y la implementación de prácticas de producción sostenibles generarían
beneficios adicionales como la mitigación de GEI.
La implementación de las intervenciones propuestas depende en gran medida de vencer
varias barreras estructurales que han favorecido el uso del suelo para la actividad ganadera
en gran escala y que han limitado la expansión competitiva de los sectores agrícola y fores-
tal. El desarrollo de estos sectores depende de la combinación apropiada de cuatro factores:
Combustibles fósiles
79 CONPES 3675: Estrategia
nacional para mejorar
la productividad en el
sector lácteo, Política
Nacional para Mejorar
la Competitividad
del Sector Lacteo
Colombiano. CONPES
3676: Consolidación
de la Política Sanitaria
y de Inocuidad para
las Cadenas Láctea y
Cárnica.
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 139
De acuerdo con el análisis económico de las intervenciones propuestas para el sector agrí-
cola, ganadero y forestal y para los cambios en el uso del suelo, seis de las ocho interven-
ciones muestran un costo negativo, sin tener en cuenta las externalidades o cobeneficios.
Los resultados, sin embargo, muestran una amplia variabilidad en los costos por tonelada
de CO2eq. Estos amplios márgenes que se muestran entre las distintas intervenciones así
como dentro de una misma intervención en diferentes departamentos o regiones natura-
les, oscilan entre US$-188 y US$-0,67 por tonelada reducida. Los proyectos silvopastoriles
intensivos (SSI) y el uso de fertilizantes muestran costos de mitigación positivos y negativos
según donde tenga lugar la intervención, poniendo de relieve que no todas las intervencio-
nes son rentables o costo eficientes en todas las regiones del país. Este es un factor que se
debe tener en cuenta en el momento de tomar decisiones de política pública y de priorizar
recursos (Figura 46).
Figura 46 | Curva MAC: AFOLU
Figure 46 | MAC curve: AFOLU
Figura 46 | Curva MAC para captura de CO2eq Sector Agrícola, Pecuario y Forestal
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
PM Meta = -483
PM Casanare = -325
PM Arauca = -293
Forestal Caribe
SSP. Antioquia-Oriente
Forestal Andina
Forestal Orinoquía
SSP. Córdoba
SSP. Atlántico
SSP. Sucre
Caucho Orinoquía
Caucho Amazonía
SSP. Antioquia-Urabá
SSP. Antioquia- Nordeste
*
MAC: US$/tCO2
Thousand tonnes of carbon saved/year
10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000
US$/tCO2
Mies de Toneladas de CO2 ahorradas por año
0
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
PM Meta = -483
PM Casanare = -325
PM Arauca = -293
Forestal Caribe
SSP. Antioquia-Oriente
Forestal Andina
Forestal Orinoquía
SSP. Córdoba
SSP. Atlántico
SSP. Sucre
Caucho Orinoquía
Caucho Amazonía
SSP. Antioquia-Urabá
SSP. Antioquia- Nordeste
*
10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000
0
Fuente: Elaboración Propia
4. Avanzando: incremento de las intervenciones más productivas,
costo - efectivas y que emiten menores niveles de GEI
En 2010, dos trabajos referentes de política, CONPES 367579 y 3676, identificaron políticas
clave para fortalecer las cadenas de producción y de valor agregado así como para mejorar
el nivel general de competitividad del sector agrícola. Los resultados analíticos destacaron
la urgente necesidad de incrementar la productividad del sector, reducir los costos de pro-
ducción, promover la investigación y el consumo interno, y para mejorar los estándares de
saneamiento de los productos facilitando por ende el mayor acceso a los mercados extran-
jeros. Además de asistir para vencer las barreras a la producción en el sector, un uso más
eficiente del suelo y la implementación de prácticas de producción sostenibles generarían
beneficios adicionales como la mitigación de GEI.
La implementación de las intervenciones propuestas depende en gran medida de vencer
varias barreras estructurales que han favorecido el uso del suelo para la actividad ganadera
en gran escala y que han limitado la expansión competitiva de los sectores agrícola y fores-
tal. El desarrollo de estos sectores depende de la combinación apropiada de cuatro factores:
Combustibles fósiles
suelo, capital, mano de obra y tecnología apropiada. Las barreras clave para cada uno de
estos factores se describen más adelante. También se presenta el análisis general de otras
barreras específicas a la implementación del desarrollo de bajas emisiones de carbono para
todos los sectores en general. Que las barreras descritas sean superadas, depende esencial-
mente de las decisiones de política pública que en muchos casos pueden implicar cambios
que generan resistencia y quienes se benefician del status quo que pueden requerir la for-
mación de consenso con amplios sectores de la sociedad.
A. Suelo
En Colombia, asegurar la tenencia de la tierra, restituir y proteger los derechos en torno a
ella (particularmente los de propiedad de la población desplazada), son objetivos de políti-
ca declarados del Gobierno.
El país tiene una historia violenta de toma de tierras que comenzó en 1948 y culminó en
una guerra civil alimentada por el conflicto entre las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC) y las milicias paramilitares creadas por los terratenientes, élites locales y
traficantes de droga. Colombia tiene una de las tasas más altas de desplazamiento interno
del mundo. En el año 2011, aproximadamente 3,9 millones de personas fueron víctimas
en este fenómeno, de acuerdo con el Gobierno, y alrededor de 5,3 millones, según cifras
de la entidad independiente CODHES. Esto ha alimentado la rápida urbanización del país y
resultado en la creación de asentamientos informales masivos en los cuales los residentes
carecen de la seguridad de la tenencia de la tierra y de la infraestructura básica. En el año
2004, 1,3 millones de hogares (16% de los hogares urbanos) vivían en asentamientos urba-
nos informales/ilegales.
De acuerdo con la Comisión de Seguimiento a las Políticas Públicas sobre Desplazamiento
Forzado, más del 83% de las personas desplazadas internamente (IDP por sus siglas en in-
glés) perdieron algunos activos durante el desplazamiento (ganado, equipos), y el 42% per-
dieron tierras. Excluyendo las tierras asignadas por ley a las minorías étnicas y a los pueblos
indígenas, el monto estimado de tierra despojada es de 6,6 millones ha (o sea, el 12,9% del
total de tierras agrícolas) entre los años 1980 y 2010.80 Abrumadoramente, los campesinos
pequeños han sido las víctimas del desplazamiento y la privación de tierras: el 73% de las
tierras despojadas eran pequeños lotes de tierra de hasta 20 hectáreas, y el 26,6% eran lotes
medianos de entre 20 y 500 hectáreas.81
En las zonas rurales, la distribución de la tierra no es equitativa. Menos del 1% de la población
es propietaria de más de la mitad de las mejores tierras de Colombia. La tenencia de la tierra
es insegura, particularmente para los pueblos indígenas y los miembros de los hogares cuyas
cabezas de familia son mujeres que han sido violentamente desplazadas a niveles despro-
porcionadamente altos. Sucesivas intervenciones del Gobierno con el objetivo de fomentar
la reforma agraria han sido ampliamente ineficaces por la corrupción existente dentro de las
instituciones gubernamentales a cargo de dicha reforma, así como por la falta de capacidad
financiera y de recursos humanos. A principios de la década de 2000, el Estado dejó de lado
la reforma agraria y viró el foco hacia el desarrollo rural a través de la industria agropecuaria.
La tenencia de las tierras rurales todavía se caracteriza por un elevado nivel de informalidad.
Una gran parte de los arrendatarios que reclaman la propiedad de sus tierras no tienen
títulos de propiedad registrados formalmente. Esta situación parece ser más típica entre los
80 Documento de estrategia
borrador, Armed Conflict
and Forced Displacement
in Colombia- The Search
for Durable Solutions,
julio 2012, Banco
Mundial, no publicado.
81 UNDP. “Colombia Rural”:
pp. 277-278.
140 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
propietarios de pequeños lotes, aunque también afecta a los lotes más grandes de tierras.
Se ha estimado que aproximadamente dos tercios (68,7%) de la cantidad total de hectáreas
no cuentan con títulos de propiedad. Si bien gran parte de estas tierras pueden tener sola-
mente el reconocimiento de los arrendatarios vecinos de su posesión histórica, otras pueden
contar con alguna forma de documento privado como una promesa de una futura transfe-
rencia (“promesa de compra-venta”) o pueden tener una nota de transferencia privada (“nota
de compra-venta”) que se refiere a la transferencia y posesión real de dichas tierras, mientras
que otras pueden tener una escritura no registrada (“escrituras de notaría”) que requeriría este
trámite ante el Registro Público Nacional para legalmente constituir un título de propiedad.
Todas estas cuestiones plantean problemas cuando se analiza el incremento de las planta-
ciones de palma de aceite, plantaciones forestales y otro uso de la tierra en zonas rurales. El
Gobierno necesita poder garantizar la seguridad de la tenencia a los propietarios/poseedo-
res actuales y futuros.
(1) Cuestiones clave, desafíos y oportunidades
relacionados con los derechos a la tierra efectivos
a. Intervenciones de los derechos a la tierra rural
Las intervenciones específicas relativas al derecho a la tierra pueden servir para corregir la
distribución inequitativa de la tierra, el incremento de la productividad agrícola y sostenibi-
lidad ambiental, y para reducir la violencia rural.
Puede haber una oportunidad al disminuir el conflicto en las zonas rurales, ante la posibi-
lidad real de alcanzar un Acuerdo de Paz con las FARC. No obstante, la historia de reformas
fracasadas que registra Colombia subraya el rol fundamental que la voluntad política tiene
para el éxito de las futuras intervenciones.
Se debe completar el catastro rural. El Gobierno y los donantes podrían explorar posibilida-
des para expandir los proyectos piloto de derecho a la tierra y a la propiedad que han tenido
éxito en el proceso de formalización y restitución de los mismos en zonas rurales. Por ejem-
plo, el Gobierno podría utilizar mejor las leyes de prescripción adquisitiva para asegurar los
derechos de los arrendatarios informales y podría volver a considerar políticas para alentar
a los grandes terratenientes a que vendan las tierras o ejecuten contratos de arrendamiento
de largo plazo para hacer que haya tierras disponibles para los agricultores y trabajadores de
pequeña escala. En el caso que fuesen exitosos, dichos proyectos piloto se podrían replicar
en otras zonas que son estables o relativamente estables.
b. Impedimentos a la eficiencia del mercado de tierras
Los incentivos fiscales y los subsidios del Gobierno respaldan a las grandes posesiones de
tierras por parte de los ricos, aún en el caso de que dichas tierras estén subutilizadas. Estas
intervenciones del Gobierno crean ineficiencias en el mercado de tierras, impidiendo la dis-
tribución del derecho a ellas hacia los usuarios más productivos. También contribuyen a una
continua disparidad socio-económica en las zonas rurales.
Como un paso preliminar hacia un mayor nivel de eficiencia en el mercado de tierras y hacia
una distribución de tierras más equilibrada en las zonas rurales, el Gobierno debiera fomen-
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 141
tar la eliminación de los incentivos fiscales y subsidios que dan un apoyo distorsionado a los
grandes terratenientes.
c. Resolución de disputas
Las disputas sobre tierras en Colombia entorpecen el desarrollo rural y la reducción de la po-
breza. Se necesitan nuevos esfuerzos para mediar y resolver los conflictos que tienen como
base a las tierras y a los recursos naturales. El Gobierno y los donantes podrían utilizar a la
comunidad de asistentes legales capacitados para lanzar una vasta iniciativa de mediación
acelerada en cuestiones de tierras para resolver los problemas de seguridad de la tenencia.
d. Personas desplazadas internamente (IDP)
Colombia tiene 3,1 millones de IDP oficialmente registradas. Debiera ser una prioridad
proveerles a las IDP la tenencia segura y conectarlas con los servicios del gobierno y las
oportunidades de empleo. La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras de 2011, estipula que
el Gobierno restituya las tierras a las IDP y les provea servicios y reparaciones de apoyo en
las zonas rurales. Sin embargo, hay un gran trabajo para hacer para que estos programas
lleguen a su plena escala de implementación.
Para muchas IDP, volver a su lugar de origen no es posible o no es una opción deseada.
El Gobierno podría implementar una vasta estrategia de integración urbana, incluyendo
la formalización de los asentamientos informales donde viven las IDP, la capacitación de
empleos, y la asistencia técnica y legal. El programa de restitución para las IDP incluye un
componente centrado en las mujeres y las comunidades indígena y afrocolombiana, que
están sobrerrepresentadas entre los desplazados.
e. Género
Si bien el Gobierno de Colombia ha promulgado legislación favorable a los derechos de
las mujeres a la tierra y propiedad, los hogares cuyos jefes de familia son mujeres son es-
pecialmente susceptibles a la pobreza y al desplazamiento forzado. El enfoque sobre la
implementación efectiva de las leyes que protegen los derechos de las mujeres a la tierra
podría mejorar las condiciones de vida para ellas y los niños en Colombia. El Gobierno y los
donantes podrían instituir la capacitación de género dentro de los organismos de adminis-
tración de tierras y lanzar una campaña de concientización/asistencia legales, que apunte a
incrementar el nivel de concientización sobre los derechos de las mujeres y a empoderarlas
para el ejercicio de ellos.
B. Capital
(1) La falta de seguridad en las áreas rurales
ha afectado la inversión en proyectos agrícolas
Para cualquier inversor, la seguridad es un factor decisivo cuando se trata de invertir su
capital. El conflicto armado en Colombia, que ha tenido lugar principalmente en las zonas
rurales, es considerado la razón principal por la cual los inversores se han mantenido aleja-
dos de las inversiones agrícolas y de su potencial. También se culpa al conflicto armado por
el bajo interés percibido entre los actores del mercado del carbono en los proyectos REDD+
142 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
en Colombia. Si bien este bajo nivel de inversión del capital nacional y extranjero en las
zonas rurales ha comenzado a revertirse en los últimos años gracias a la consolidación de
la seguridad, es necesario reiterar la necesidad de mantener esta estrategia que considera
no sólo la presencia de las fuerzas armadas en estos territorios, sino también la asistencia
legal, de policía, técnica y los servicios financieros así como otros bienes y servicios públicos.
(2) Las líneas de crédito a largo plazo y la estabilidad
legal son necesarias para atraer inversiones
Junto con la seguridad, la existencia de un sector financiero con una estabilidad financiera
y legal a largo plazo es importante para atraer inversiones. Este factor es particularmente
crítico cuando los proyectos requieren grandes inversiones que solamente se recuperan en
el largo plazo, y explica el bajo nivel de las inversiones en los proyectos que son de largo
plazo pero que tienen tasas de retorno relativamente altas, como los proyectos forestales.
Asimismo, el acceso al crédito para muchos agricultores de pequeña escala está limitado
por las barreras al conocimiento así como por los altos costos de la transacción.
(3) La infraestructura limitada desalienta la inversión en actividades productivas
Uno de los factores clave que afectan la competitividad es el estado de la infraestructura
de la conectividad, riego y servicios públicos. Esto crea un círculo vicioso en el cual, debido
al pésimo estado de la infraestructura, el nivel de inversión en las zonas rurales es bajo;
esto a su vez desalienta la inversión en infraestructura. Para salir de este círculo vicioso se
necesita una fuerte inversión de parte del Estado así como las expectativas en el desarrollo
de carreteras, puertos, ferrocarriles, energía, agua, entre otras para promover la inversión en
las zonas rurales. Se están implementando varios megaproyectos que, si se implementan
apropiadamente, contribuirán positivamente a facilitar las inversiones privadas adicionales
en el sector agrícola y rural. El desarrollo de la conectividad multimodal en la Altillanura, el
proyecto ferroviario de Carare, y la mayor navegabilidad de los ríos Meta, Putumayo y Mag-
dalena son algunos de los proyectos que pueden tener un importante impacto positivo en
el desarrollo y competitividad de la agricultura y la silvicultura.
Además de la infraestructura de transporte, el país carece de una adecuada infraestructura
de riego en muchos departamentos. De las 6,6 millones ha de las tierras potenciales dis-
ponibles, solamente 900.000 ha han mejorado la infraestructura de riego y drenaje (Leibo-
vich & Estrada 2008). La ausencia de sistemas de riego apropiados constituye una barrera
para una mayor productividad de los cultivos, la reducción de los costos de producción y
la reducción de la vulnerabilidad a la creciente variabilidad del clima en el corto plazo y al
cambio climático en el mediano a largo plazo.
(4) Limitaciones al acceso al crédito para los pequeños agricultores
Los pequeños agricultores enfrentan importantes barreras para acceder al crédito para in-
versión agrícola porque (i) la mayor parte de los programas de crédito es provista por los
bancos comerciales que tienen requisitos por los que quedan descalificados la mayoría de
este tipo de productores, (ii) los costos de transacción para procesar las solicitudes de cré-
dito son prohibitivos para la mayoría de ellos que además (iii) son muy vulnerables a los
cambios del clima, los riesgos de pestes y la falta de acceso a instrumentos adecuados para
el seguro y mitigación del riesgo. Según Leibovich & Estrada, los recursos disponibles para
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 143
el crédito vía FINAGRO son limitados y a menudo son otorgados a los productores medianos
y grandes que ya cuentan con un mayor acceso al sector bancario comercial. Asimismo,
para la conversión de los sistemas productivos, el acceso a los subsidios, como el ICR, está
supeditado al acceso al crédito a través del sector bancario comercial. Por último, existe un
bajo nivel de comprensión por parte de los agricultores de los requisitos y de los beneficios
de los préstamos agrícolas.
C. Tecnología
(1) La inversión limitada en investigación ha conducido
a la falta de innovación y a los bajos rendimientos
Colombia cuenta con una variedad de instituciones que se dedican a la investigación en
cuestiones de agricultura, ganadería y silvicultura; ellas son Corporación Colombiana de
Investigación Agropecuaria (CORPOICA), Corporación Nacional de Investigación y Fomento
Forestal (CONIF), Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT), las universidades y los
Centros de Investigación (CENI). Sin embargo, tradicionalmente ha sido poca la inversión en
investigación en proporción al PIB agrícola; de este modo, la innovación ha sido menos que
óptima en tecnología y mejora de los rendimientos.
La inversión en investigación y desarrollo por parte del sector público y privado disminuyó
en el período 1990-2006 del 71,4 al 71,1 y del 42,5 al 34,5 millones de dólares (equivalente al
valor dólar de 2005), respectivamente. Mientras que las ONG y las academias incrementaron
sus contribuciones, el incremento fue insignificante (4,5 y 2,8 millones de dólares del 2005
en un período de 16 años).82 Dado el déficit en investigación histórica que debilita la com-
petitividad del país, la creación del Fondo para Ciencia y Tecnología con el 10% proveniente
de los ingresos de las regalías de explotación mineral, es una oportunidad que debiera apro-
vecharse para apoyar la innovación en la economía colombiana y en el sector agropecuario
dado el enfoque regional que tiene.
Las regiones Amazónica y Orinoquía por mucho tiempo han sido consideradas marginales
en términos del desarrollo agrícola y forestal y, por lo tanto, se ha realizado en dichas regiones
poca investigación regional específica o relativa a las mismas. Sin embargo, como se señalara
anteriormente en este capítulo, estas dos regiones contienen una parte considerable del po-
tencial de mitigación. Para alcanzarlo, es entonces necesario mejorar la comprensión de las
características del suelo y de los ciclos hidrometeorológicos así como desarrollar conjuntos
de tecnología apropiados. Esto se puede hacer utilizando la experiencia de organismos como
EMBRAPA (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária) y su significativo éxito alcanzado en
desarrollar una agricultura competitiva a nivel mundial en ecosistemas similares a los que se
encuentran en las regiones de Orinoquía y Amazonía. Asimismo, Brasil atesora muchas leccio-
nes sobre cómo evitar prácticas de conversión del suelo que pudieran resultar en un impacto
ambiental y económico negativo. Estas lecciones tienen un valor incalculable para que Colom-
bia evite los obstáculos que pudieran terminar en impactos negativos.
(2) Mejora de la asistencia técnica y transferencia de tecnología efectiva
Es importante adoptar las tecnologías actuales de producción con el fin de obtener ga-
nancias significativas. Sin embargo, la asistencia técnica (TA, por sus iniciales en Inglés)
en el sector agrícola está aún en edades tempranas de aplicación. Esto es particular-
82 Reporte ASTI
(Agricultural Science and
Technology Indicators)
para Colombia, 2006.
Consultado abril 2012
http://www.asti.cgiar.
org/data/
144 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
mente problemático para productores que no pertenecen a asociaciones o gremios
como el del café. De esta forma, hay agricultores que no han entrado en proyectos
silvopastoriles, convergiendo en la producción de fruta o ampliado las plantaciones
forestales y caucho, debido a la falta de asistencia técnica. Para solucionar esta barrera,
deben ser capacitados y se deben implementar proyectos piloto promover la réplica
de dichos proyectos.
En términos de desarrollo de las nuevas iniciativas hay falta de conocimiento sobre la natu-
raleza, objetivos y mecanismos de gestión de proyectos del REDD+ por parte de las autori-
dades ambientales regionales, las autoridades locales y los gobiernos regionales.
(3) Alto nivel de vulnerabilidad a la variabilidad del clima y cambio climático
Dado que el sector agrícola de Colombia representa menos del 10% del PIB nacio-
nal,83 sin embargo, su dinamismo y el hecho que 3,7 millones de los 47 millones
de colombianos se apoyan en el sector agrícola para sus ingresos, el impacto del
cambio climático en la agricultura es causa de preocupación. Según el Panel Inter-
gubernamental del Cambio Climático (PICC), la vulnerabilidad al cambio climático
es el grado hasta el cual los sistemas geofísicos, biológicos y socioeconómicos son
susceptibles, e incapaces, de manejar los impactos adversos de la modificación en las
condiciones del clima. En el caso de la agricultura colombiana, esto significa que con
la progresión del cambio climático, los agricultores colombianos, y particularmente
los pequeños productores, necesitarán hacer frente a los patrones cambiantes de las
precipitaciones pluviales, a las condiciones extremas de clima y al mayor riesgo de
sequías, inundaciones, pestes, e incendios.
Por ejemplo, Colombia es el cuarto productor mundial de café y el segundo exportador
más grande del mundo de café Arábica. La cuenca superior del río Cauca es una zona es-
tratégicamente importante de la zona cafetera colombiana, que produce el 45% del café
de Colombia. Teniendo las condiciones ideales para el cultivo del café sensible al clima,
como la combinación correcta de temperatura, precipitación pluvial e intervalos de se-
quedad, los productores locales de café tendrán que adaptarse a los diferentes patrones
de tiempo y clima en un futuro no tan lejano. Los productores de café ya están enfren-
tando desafíos a medida que declinan los rendimientos por las temperaturas crecientes
y lluvias más intensas e impredecibles, en parte debido al calentamiento global. Las tem-
peraturas promedio en las regiones cafeteras de Colombia han subido casi un grado en
un período de 30 años, y en algunas zonas montañosas, el incremento ha sido el doble
según el Centro Nacional de Investigaciones de Café (CENICAFÉ). Las consecuencias de
estos cambios serán que el área de cultivo del grano declinará significativamente para el
2050. Las áreas aptas migran hacia arriba en la pendiente altitudinal; no obstante, sólo
hay tierras limitadas disponibles a altitudes y podría producirse una presión más elevada
en otros usos del suelo como los bosques y áreas protegidas. Los resultados muestran
que el cambio en aptitud bajo un cambio climático progresivo es específico del sitio. Ha-
brá áreas que no serán aptas para el cultivo del café para el 2050, cuando los agricultores
necesitarán identificar cultivos alternativos (Figura 47). 83 www.dane.gov.co
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 145
Figura 47 | Dinámica proyectada debido al cambio climático del área apta para cultivar
café Arábica de más alta calidad en el departamento del Cauca, Colombia
Fuente: CIAT, 2011
Vale la pena recalcar que los árboles frutales y otros cultivos perennes se pueden considerar
buenas opciones para la diversificación de los cultivos y el reemplazo del café a largo plazo.
Los cultivos perennes proveen muchos beneficios ambientales a la humanidad como la
biodiversidad, la provisión de agua, la recarga de agua subterránea, el control de la erosión,
el secuestro de carbono en suelo, y la recreación, entre otros servicios.
El sector agrícola es uno de los sectores más afectado por el cambio climático. La mayor
parte de la tecnología agrícola y los modelos de producción que se utilizan en la actualidad,
no tuvieron en cuenta estos efectos y por ende, en períodos de extremos eventos del clima
como La Niña en el período 2010-2011, se produjeron grandes pérdidas y fuertes caídas en
los rendimientos de varios cultivos como el café. A la luz de este nuevo desafío, es necesario
avanzar en el desarrollo de tecnologías que permitan la adaptación de los cultivos al cambio
climático.
D. Mano de obra
(1) La violencia ha conducido al abandono
de los cultivos y a la migración de la población rural
En términos de la mano de obra, la principal consecuencia del conflicto armado ha sido la
migración de la población rural hacia las ciudades. En muchos casos, se abandonaron los
cultivos y muchos campesinos que aún detentan títulos de propiedad están impedidos de
regresar a sus granjas porque carecen del capital necesario para recuperarlas. Otros se han
acostumbrado a la vida de la ciudad, tienen empleos y no tienen la intención de regresar a
las zonas rurales. Es muy difícil revertir este proceso de urbanización.
146 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
No obstante, se puede alentar a la población a regresar a las áreas rurales a través de esque-
mas como el de la restitución de la tierra, el otorgamiento de capital inicial a los campesinos
que regresan, la asistencia técnica, el crédito, la conexión con los mercados para comercia-
lizar su producción, y la garantía de seguridad. Actualmente, en las regiones donde hay tie-
rras aptas para proyectos agrícolas de gran escala (por ejemplo, la Altillanura), no hay mano
de obra suficiente para satisfacer la demanda. Se espera que esta demanda sea satisfecha
gradualmente a través de la migración de otras partes del país en tanto y en cuanto los
salarios y los servicios sociales sean competitivos.
(2) Bajo nivel de educación en una población campesina cada vez más envejecida
El cambio generacional de la población campesina no está garantizado y esta envejece
sin ser reemplazada. Asimismo, por las importantes inversiones realizadas en todo el país
para asegurar la educación primaria y secundaria, los hijos de los campesinos ahora tienen
niveles más altos de educación que los de sus padres, incrementando así su costo de opor-
tunidad para trabajar en el tradicional sector agrícola de bajas calificaciones.
(3) El auge del sector minería y energía produce costos de mano de obra más altos
El auge del sector minería y energía que se experimentó ha producido altas expectativas
y especulaciones en las zonas donde el mismo ha tenido lugar. Además del cambio de
aspiraciones de la gente joven, este auge podría incrementar el riesgo de la “enfermedad
holandesa” hasta el punto en el cual se produzca un incremento en el precio de la tierra,
en las tarifas de carga por transportar los insumos, la producción, y saque la mano de obra
de este “sector en retroceso”. Para muchos, es económicamente más atractivo esperar a en-
contrar aún un empleo temporal en una empresa minera o petrolera que trabajar la tierra.
E. Otras barreras
a. Las tradiciones
Las barreras que impiden la adopción de las nuevas tecnologías y el desarrollo de proyectos
“gana-gana” con frecuencia son de tipo cultural. En particular, es difícil convencer a los pro-
ductores ganaderos que tienen un tipo tradicional de esquema de trabajo a que participen
en el mejoramiento de las pasturas o que cambien a proyectos silvopastoriles. Estas barreras
culturales deben resolverse a través de una combinación de programas de capacitación
técnica y la generación de proyectos de demostración.
b. Falta de información
Una de las barreras clave para preparar el análisis que se presenta en este capítulo fue la
falta de información disponible. El país está rezagado en términos de adelantar estudios
sobre el consumo de fertilizantes por tipo de cultivo y uso óptimo, y en ajustar el cálculo de
las emisiones originadas por la deforestación y la degradación de los bosques. Existe poca
comprensión sobre el carbono capturado en el suelo y cómo el mismo se altera por los
diferentes usos y transformaciones. En este sentido, programas como REDD+ contribuyen a
reducir estas brechas en el conocimiento.
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 147
c. La diversificación de los cultivos y las estrategias de mitigación de los GEI
Debido al alto nivel de diversificación del sector agrícola colombiano, es difícil implementar
a nivel país proyectos estandarizados para la mitigación en una estrategia de fertilización
eficiente o para buenas prácticas agrícolas que tienen importantes impactos agregados.
Para que esto sucediera se necesitaría una agenda conjunta que atraviese a los distintos
sectores poniendo el foco en encontrar nuevos paquetes de tecnología con un menor uso
de fertilizantes y retornos económicos más altos.
F. Conclusiones y recomendaciones
Este capítulo pone de relieve el gran potencial que existe para una buena gestión natural
de los recursos (conservación forestal y deforestación evitada) y la ampliación a sistemas
forestales, silvopastoriles y plantaciones de cultivo de nueva generación para reducir con-
siderablemente las emisiones de GEI en Colombia (Figura 48). Los cobeneficios potenciales
de estas intervenciones comprenden una mejor subsistencia rural, la provisión de servicios
ecosistemicos, y resiliencia al impacto del cambio climático.
En el sector agrícola, los sistemas silvopastoriles proveen un panorama más sostenible para la
producción ganadera así como para la biodiversidad a través de la creación de corredores bio-
lógicos.84 Además de la sombra, la selección de los árboles leguminosos y especies forrajeras,
ciertas especies de plantas aportan una nutrición de calidad superior para el ganado, lo que
por ende reduce no sólo la necesidad de utilizar fertilizantes con nitrógeno (caracterizados por
las emisiones de GEI) sino que también puede reducir las emisiones de metano generadas
por el ganado rumiante, al mismo tiempo que proveen nutrientes para los suelos y las pastu-
ras. Los sistemas de producción multicultivos son menos vulnerables a la variabilidad de los
mercados y precios de los productos individuales, así como al impacto de las pestes y enfer-
medades, si bien requieren una administración más intensiva que los sistemas monocultivo.
Figura 48 | Categorías de AFOLU y su potencial de mitigación de los GEI en Colombia
al 2040 relativo a la línea base del año 2012
Figure 48 | AFOLU categories and their GHG mitigation potential up to 2040,
using 2012 baselines
Figura 48 | ???
Avoided
deforestation
Pacíco
23%
Avoided
deforestation
Amazonía
23%
Silvopastoral
Systems
20%
Forestry
Plantations
Orinoquía
25%
Other
9%
Forestry PlantationsAndino
Forestry PlantationsCaribe
Oil Palm - Andina
Oil Palm - Caribe
Oil Palm - Orinoquía
Rubber - Amazonía
Rubber - Orinoquía
Fruit Tree Systems
[Improved pasture] [Ecient use of N-fertilizers]
Deforestación
evitada
Pacíco
23%
Deforestación
evitada
Amazonía
23%
Sistemas
Silvopastoriles
20%
Plantaciones
Forestales
Orinoquía
25%
Otros
9%
Plantaciones Forestales Andina
Plantaciones Forestales Caribe
Aceite de Palma - Andina
Aceite de Palma - Caribe
Aceite de Palma - Orinoquía
Caucho - Amazonía
Caucho - Orinoquía
Árboles Frutales
[Mejora de pastos] [Uso eciente de fertilizantes]
Fuente: Elaboración Propia
84 Los corredores biológicos
se refieren a parcelas
contiguas de tierra que
facilitan el movimiento
de especies animales
para acceder a los
alimentos o de selección
hábitats.
148 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
La deforestación evitada contribuye a la sostenibilidad y resiliencia al preservar la biodiver-
sidad y los hábitats, y a que se cumplan importantes funciones de los ecosistemas como
la conservación del suelo y del agua. Para evitar la deforestación, se necesita una serie de
intervenciones conjuntas tales como:
1. La promoción de las plantaciones forestales para evitar la presión sobre los recursos de
la madera en los bosques naturales.
2. Proporcionar incentivos para las alternativas a la agricultura de tala y quema, dando
títulos a la tierra. El uso de la tierra puede ser luego intensificado y prevenir la tala de
los bosques. Ejercer mayor comando y control a nivel regional.
3. Hacer que las instituciones (por ejemplo, bancos locales de desarrollo, como en Brasil) que
proveen créditos para AFOLU sean responsables por cualquier deforestación ilegal resultante.
Irónicamente, uno de los riesgos que el desarrollo bajo en carbono debe considerar es el im-
pacto del cambio climático, desde el efecto de las sequías e inundaciones sobre la produc-
ción de hidroelectriciad a cambios de temperaturas en los cultivos, ganado y producción
de árboles frutales. Muchos de los atributos de la resiliencia de las intervenciones bajas en
carbono que se describen más arriba, ofrecen potencialmente oportunidades “gana-gana”
no solamente para reducir las emisiones sino también para mejorar la resiliencia del campo
a la escala del paisajes y así sería importante para bajar los impactos del cambio climático.
Las conclusiones clave se pueden resumir de la siguiente manera:
1. Aprovechar las sinergias de la mitigación y adaptación (resiliencia al impacto del cam-
bio climático) es una primera prioridad para Colombia. Con el fin de evaluar adecua-
damente las cuestiones de costo-beneficio y priorizar las intervenciones, es impor-
tante que Colombia dirija y aproveche los resultados de una evaluación de última
generación del impacto del cambio climático en el sector AFOLU y en otros sectores
clave durante los próximos 3 a 5 años.
2. Por el nivel relativamente bajo de avance de la investigación y desarrollo agrícola na-
cional ocurrido en las últimas décadas, la agenda de investigación y la capacidad para
proveer asistencia técnica se encuentran en sus primeras etapas (especialmente com-
parado con Brasil y Argentina). Mejorarlas es una enorme oportunidad y es necesario
asegurar el éxito de las intervenciones de bajas emisiones de carbono.
3. Los sectores agrícola y forestal actualmente se encuentran en un punto de inflexión y
están viviendo un resurgimiento importante por el Tratado de Libre Comercio (FTA) fir-
mado con los EEUU, el resurgimiento de cultivos anuales y de plantación, así como la
producción ganadera en la región Orinoquía, y la demanda en rápido crecimiento de los
inversores nacionales e internacionales debido a las mejores condiciones de seguridad.
4. Por la producción ganadera extensiva, el bajo nivel de eficiencia de los fertilizantes
en algunos cultivos y la deforestación para la agricultura en expansión, silvicultura y
minería, la agricultura y el uso forestal y otros usos del suelo actualmente generan la
mayor parte de las emisiones de Colombia pero también ofrecen un número de opor-
tunidades para el secuestro de carbono (mitigación).
Capítulo 4. agriCultura, silviCultura y otros usos Del suelo (afolu) | 149
5. La intensificación de la producción ganadera productiva y económicamente renta-
ble a través de sistemas agrosilvopastoriles adaptados al medio local y las pasturas
mejoradas debieran ser una prioridad para promover un uso del suelo más produc-
tivo, más competitivo y que produzca menos daño al ambiente. La intensificación
de las actividades agrícolas requerirá un mayor uso de fertilizantes más eficientes y
la rápida ampliación de las “mejores prácticas” en torno a su uso y, en general, en las
actividades agrícolas.
6. En términos de la restauración ecológica, existe muy poca información sobre la evalu-
ación económica de los servicios del ecosistema, de manera que sus externalidades
no pueden cuantificarse. Se recomienda realizar estudios adicionales de manera que
se puedan desarrollar intervenciones de política apropiadas. Existen oportunidades
para la colaboración sur-sur que permita aprender y adaptar la experiencia y las lec-
ciones aprendidas en Brasil, Costa Rica, y México.
7. Los sistemas de cultivo de árboles perennes constituyen opciones muy promisorias
de uso del suelo para desarrollar una estrategia baja en carbono. Las plantaciones
forestales, de palma de aceite y caucho, los sistemas silvopastoriles y los sistemas fru-
tales perennes (aguacate, cítricos, mango), tienen un importante potencial para el
secuestro de CO2 y son económicamente rentables.
8. El desarrollo a gran escala de sistemas de cultivo de plantaciones perennes requiere
cuidadosas consideraciones de política legal y fiscal. Un ejemplo crítico es fortalecer
y acelerar la implementación de la política gubernamental para que los propietarios
legítimos recuperen las tierras tomadas por la fuerza por los actores armados, a fin de
promover un mercado de tierras más eficiente.
9. Existen oportunidades para mitigar significativamente las emisiones generadas por el
sector, asociadas al ganado rumiante (fermentación entérica) y a los fertilizantes con
nitrógeno. Es imperioso contar con políticas que promuevan la eficiencia en el uso de
los recursos (emisiones reducidas) como el desarrollo de actividades productivas con
potencial para el secuestro de carbono (por ejemplo, sistemas silvopastoriles).
10. Para evitar la deforestación, se necesita una serie de medidas conjuntas como pro-
mover plantaciones forestales bien diseñadas y estratégicamente ubicadas para evitar
la presión sobre los bosques naturales, eliminando todo vínculo perverso legal y de
política entre los títulos de propiedad y la deforestación (incluyendo la agricultura de
tala y quema), mejorando el dominio y las medidas de control, implementando la cer-
tificación forestal y la cadena de acuerdos de custodia, así como generando incentivos
para la conservación forestal.
11. Para aprovechar el importante potencial para el secuestro de carbono que tiene la
gama de opciones AFOLU que se describen y analizan en el presente capítulo, es evi-
dente que se necesitan con urgencia avances significativos para mejorar la actual in-
seguridad e inequidad del derecho a la tierra, corregir las debilidades institucionales,
mejorar la eficiencia del mercado de tierras y asegurar una participación equitativa de
la sociedad colombiana, especialmente de la población indígena previamente mar-
ginalizada y de las comunidades descendientes de africanos.
1. Antecendentes
El objetivo del presente capítulo es incluir en un análisis macroeconómico las intervencio-
nes de bajas emisiones de carbono evaluadas en los tres capítulos precedentes. Definitiva-
mente, es importante para Colombia conocer la forma en la que un programa de desarrollo
bajo en carbono puede afectar indicadores macroeconómicos como el ingreso y empleo
nacional. Comenzando con una evaluación de la metodología costo-beneficio utilizada en
los capítulos sectoriales, aquí el análisis describirá cómo se llevó a cabo la evaluación macro-
económica para las distintas intervenciones de bajas emisiones de carbono y se analizarán
los resultados y conclusiones
En los capítulos precedentes se realizó la evaluación de los costos de las intervenciones
de bajas emisiones de carbono, las potenciales reducciones en las emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI), las externalidades (por ejemplo, reducción de material particulado
en las ciudades), y el análisis de algunas de las barreras que dificultan su implementación.
Una limitación importante de la metodología costo-beneficio es la naturaleza parcial que
conlleva el análisis de cada intervención, sin comprender los efectos potenciales en el resto
de la economía. Sin duda alguna, los distintos sectores de la economía colombiana están
vinculados de diferentes maneras, por lo que las decisiones individuales que se toman en
un sector de la economía tienen repercusiones en otros sectores. Puesto que el objetivo del
presente estudio es proveer un panorama general del potencial impacto de una estrategia
de bajas emisiones de carbono en Colombia, el análisis macroeconómico proporciona un
punto de vista más amplio sobre la forma en la que dicha estrategia podría afectar el bien-
estar general de la sociedad colombiana.
Específicamente, el análisis macroeconómico apunta a comprender si las intervenciones
que se adoptan en un sector podrían redundar en costos más altos para la economía y, por
ende, resultar en reducciones en el ingreso nacional, desempleo, o tener otros impactos
económicos negativos. Este tipo de análisis es de suma importancia para el Gobierno de
Colombia puesto que le provee un conjunto de herramientas para evaluar las políticas pú-
blicas encaminadas a promover un desarrollo sostenible.
A modo de ejemplo de algunos de los efectos macroeconómicos que no se pueden evaluar
dentro del marco del análisis costo-beneficio, es interesante analizar el sector forestal. Tal
como se vio en el capítulo del sector agrícola y forestal, las plantaciones forestales se vis-
CAPÍTULO 5
Análisis macroeconómico
152 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
lumbran como una de las intervenciones más prometedoras, tanto en términos de costos
como de potencial de mitigación, con un potencial particular en la Orinoquía. El crecimien-
to del sector forestal estaría acompañado por un incremento en la demanda de insumos
requeridos, que a su vez afectaría el ingreso de otros sectores. Asimismo, será necesario un
importante aumento de la mano de obra para la expansión del sector forestal, lo que gene-
rará un mayor flujo de recursos para los hogares colombianos, ejerciendo presión sobre la
producción y generando como resultado un mayor incremento en el PIB. En este capítulo
se presenta una herramienta para evaluar estos tipos de efectos de encadenamientos hacia
atrás y hacia delante.
A. El marco del modelo de equilibrio general computable
Con el fin de analizar los impactos macroeconómicos de una estrategia de desarrollo bajo
en carbono, este estudio utiliza un modelo de equilibrio general computable (MEGC) del
Departamento Nacional de Planeación denominado MEG4C.85 Dichos modelos, por lo ge-
neral, utilizan un nivel de agregación “intermedio”86 y tienen en cuenta distintos tipos de
agentes, incluyendo los consumidores, productores, el Gobierno y el sector externo.
Esta estructura teórica explícitamente contempla el problema de las interrelaciones que
caracterizan a una economía y ha demostrado ser una herramienta efectiva para compren-
der el vasto crecimiento macroeconómico de largo plazo y los cambios estructurales. En el
lenguaje económico, este tipo de modelos vencen las limitaciones que surgen de los ejerci-
cios de equilibrio parciales (como el análisis costo-beneficio) mediante el uso de un análisis
integrado y consistente de la economía, conocido como equilibrio general. En dicho marco,
todos los elementos del sistema económico están conectados el uno con el otro y se tiene
en cuenta explícitamente la información que suministra una pieza del sistema económico a
otra. En el Recuadro 6 se presenta una descripción general del modelo.
Recuadro 6 | Modelo de Equilibrio General Aplicado (MEG4C)87
El MEG4C es el Modelo de Equilibrio General Computable Colombiano para Cambio
Climático, desarrollado para analizar los impactos económicos del cambio climático y
cuestiones relacionadas en Colombia. El objetivo del modelo es el análisis de los dis-
tintos vínculos que caracterizan a un sistema económico complejo, para obtener un
cuadro más completo de las consecuencias del cambio climático, y en ese proceso, de-
sarrollar e implementar mejores políticas públicas.
El modelo se basa en el modelo GREEN (Modelo de Equilibrio General para el Medio
Ambiente) desarrollado por la OCDE para cuantificar los efectos resultantes de las políti-
cas aplicadas para reducir las emisiones de GEI (Nicoletti, Bourneaux, & Oliveira-Martins,
1992). El MEG4C se puede clasificar dentro de las teorías de la corriente económica neo-
clásica. Como tal, las decisiones de los agentes (empresas y hogares) tienen su origen en
un proceso de maximización de la utilidad y se asume que los precios son flexibles con
el fin de garantizar la igualdad entre la oferta y la demanda en el mercado de factores
de producción y también en el de bienes y servicios.88 El modelo se desagrega parcial-
mente en 15 sectores, dos de los cuales son energía89 y tiene cuatro agentes: (a) familiar,
(b) sectores, (c) el gobierno y (d) sector externo.
85 El modelo fue
desarrollado para el
Estudio de Impactos
Económicos del
Cambio Climático en
Colombia (EIECC), el
cual es coordinado
por la Subdirección de
Desarrollo Ambiental
Sostenible del
Departamento Nacional
de Planeación.
86 Se entiende por
agregación “total” aquella
que ignora la existencia
de sectores y que utiliza
agregados tales como
el consumo, la inversión
y el gasto público. Los
modelos de crecimiento
económico se tienden a
desarrollar con este nivel
de agregación.
87 A continuación
se presentan las
características clave
del modelo. Para
una descripción más
detallada y (SDAS-DNP,
2010).
88 Una excepción es el
mercado de mano
de obra no calificada,
donde las rigideces
se introducen para
generar endógenamente
desempleo (la curva de
salarios sigue la literatura
de los salarios eficientes).
89 Los sectores
no energéticos
son agricultura,
plantaciones, forestal,
pesca, mineria, agua y
alcantarillado, alimentos
y bedidas, construcción,
maquinaria,
manufacturas, comercio,
transporte y servicios,
mientra los secrores
de energía son
combustibles fósiles,
electricidad y gas.
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 153
La estructura de producción del modelo se presenta en la Figura 49. No se asume susti-
tución dentro de cesta de bienes de consumo intermedio, ni entre estos con los bienes
de valor agregado - canasta de energía. En las otras etapas de producción, las posibili-
dades de sustitución se modelan usando una función de producción de elasticidad de
sustitución constante (CES).
Figura 49 | Estructura de producción
Figure 49 | Structure of Production
Figura 49 | Estructura de Producción
Production
Value Aggregated - Energy
Capital - Energy Labor
Skilled Unskilled
Capital Energy
Intermediate Consumption
Electricity and Gas Fossil Fuels
Producción
Valor Agregado - Energía
Capital - Energía Mano de Obra
Calicada No Calicada
Capital Energía
Consumo Intermedio
Electricidad y Gas Combustibles Fósiles
La parte de comercio del modelo sigue las especificaciones estándares de otros MEGC. Con
respecto a las exportaciones, los distintos sectores asignan óptimamente la oferta de bie-
nes al mercado interno o externo, dado un proceso de maximización de una función de
elasticidad constante de transformación (CET). Las importaciones se modelan siguiendo
el supuesto de Armington (Armington, 1969), mientras que la asignación de la demanda
entres los bienes nacionales e importados resulta de la minimización del costo de una fun-
ción CES. El mercado externo comprende sólo una región que agrupa a los distintos socios
comerciales de Colombia.
Para la demanda de consumo final, los hogares se modelan utilizando un hogar repre-
sentativo único, que maximiza una función de utilidad tipos ELES (sistema de gasto lineal
extendido). El ingreso de los hogares se utiliza para pagar impuestos, comprar bienes de
consumo y para ahorrar.
El modelo utiliza tres clausuras macroeconómicas principales: (a) inversión-ahorro, (b)
inversión pública y (c) la cuenta corriente. En el primer caso, se utiliza una clausura neo-
clásica del tipo guiada por el ahorro (savings-driven). Mientras que las tasas de ahorro de
los hogares son fijas, la inversión se ajusta a éstas para lograr la igualdad entre inversión
y ahorros. En el segundo caso, se utiliza una clausura fiscal neutra; las tasas de ahorro
público son fijas y algunos impuestos se ajustan en forma exógena. En el último caso, se
asume que el balance en cuenta corriente de la economía es fija (la senda temporal de
la misma proviene de las proyecciones macroeconómicas nacionales), mientras que el
balance externo se ajusta libremente.
Para calibrar90 el modelo se utilizaron cuatro fuentes principales de datos: (a) el Sistema de
Cuentas Nacionales (2005) para construir la Matriz de Contabilidad Social (MCS),91 (b) datos
90 “Calibración” es el
proceso necesario
para que el modelo
reproduzca los datos
de un año base como
una solución. Esto se
logra mediante el ajuste
de ciertos parámetros,
algunos de ellos
de acuerdo a datos
exógenos (tales como
elasticidades), y otros de
acuerdo con los datos de
la Matriz de Contabilidad
Social (vér la siguiente
nota al pie para una
breve descripción de este
concepto).
91 “Una Matriz de
Contabilidad Social
(MCS) es una forma
organizada de
describir el conjunto
de las transacciones
económicas realizadas
en una economía
durante un período de
tiempo determinado
(generalmente un
año).” (Pardo y Corredor,
2008). Para una
descripción detallada
de la construcción de la
MCS utiliza, refierase al
documento citado.
154 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
del Gobierno para la cuenta corriente y las cuentas fiscales, (c) los principales supuestos
macroeconómicos de este estudio para proyectar la tasa de crecimiento real del PIB y (d)
el Inventario de Gases Efecto Invernadero para 2004 (IDEAM, 2009) para obtener los coefi-
cientes de emisiones.92
La estructura temporal del modelo consta de un componente estático y uno dinámico.
El primero se calibra a la MCS para el año 2005, y se resuelve un período a la vez. En este
último caso, se utiliza una dinámica recursiva; en cada período, algunas de las variables y los
parámetros se actualizan según los resultados obtenidos a partir del módulo estático; otros
están calibrados para obtener una ruta de acceso para las variables macroeconómicas es-
pecíficas (PIB real nacional, de ahorro público, la cuenta fiscal, la cuenta externa, desempleo,
crecimiento de la población). Con estos nuevos datos, el componente estático del modelo
se utiliza de nuevo para obtener un nuevo equilibrio para el próximo período.
B. De los análisis costo-beneficio a la evaluación macroeconómica
El vínculo entre el análisis costo-beneficio y la evaluación macroeconómica “debiera ser en-
tendido como un problema de mapeo entre dos estructuras analíticas diferentes” (Villalba
Pardo F. D., 2011). Cada herramienta tiene sus propias variables y relaciones, el análisis cos-
to-beneficio pone el foco en las decisiones microeconómicas de hogares y empresas, y el
análisis macroeconómico contribuye a una comprensión más amplia de la economía en su
conjunto. A fin de entender las dificultades relacionadas con un vínculo de este tipo, es im-
portante analizar cómo se hace la articulación y cómo se vinculan las variables cuantitativas.
En primer lugar, es necesario asociar cada variable relevante del análisis costo-beneficio
con la variable correspondiente del MEG4C. Para el análisis costo-beneficio, casi todas las
intervenciones utilizan cuatro variables clave: inversión en capital, cambios en la demanda
de bienes energéticos (derivados del petróleo, carbón o electricidad, entre otros), cambios
en los costos de operación y mantenimiento, y reducciones en las emisiones de GEI.93 Si
bien la asociación con el análisis macroeconómico puede parecer simple, dado que todas
estas variables están en mayor o menor grado incluidas en el MEG4C,94 el problema surge
cuando se trata de cambiar algunos elementos del MEG4C de acuerdo con el análisis costo-
beneficio. En este capítulo se analizarán los enfoques disponibles.
Otro problema surge con la magnitud de las variables. El grado de agregación difiere de una es-
tructura a otra y se deben establecer factores de proporcionalidad que determinen cuánto pesa la
variable del análisis costo-beneficio en la variable del MEG4C. Por ejemplo, las intervenciones que se
proponen en el sector transporte están orientadas solamente hacia el transporte terrestre, mientras
que el MEG4C trabaja con una mayor agregación de este sector, en la cual se incluyen adicional-
mente el transporte aéreo y el transporte fluvial. El factor de proporcionalidad puede determinarse
calculando el peso que tiene el transporte terrestre dentro del sector transporte del MEG4C.95
La otra parte del problema de asociación es más compleja. El resultado central de la me-
todología costo-beneficio es una medida de costo-efectividad de las intervenciones, que
se expresa como el costo (en dólares estadounidenses) de reducir una tonelada de CO2-
equivalente.96 Se tienen por lo tanto dos grupos de variables diferentes: (i) las que permiten
determinar el costo de la intervención, y (ii) las toneladas de CO2 reducidas. Ambas se obtie-
nen al contrastar los escenarios “con” y “sin” proyecto. El primer elemento de la articulación
92 Los coeficientes de
emisión están asociados
ya sea con el consumo
de los bienes energéticos
(por los sectores y
hogares) o con la
producción bruta de los
distintos sectores.
93 Los co-beneficios
pueden ser muy
importantes para algunas
medidas. No obstante,
los mismos están fuera
del alcance del MEG4C
y no se analizan en este
estudio.
94 Las dos primeras están
representadas en el
MEGC por la demanda
de bienes de capital y
energía, mientras que la
tercera se puede incluir
en la demanda por
uno o varios bienes de
consumo intermedio
específico. Los bienes de
consumo intermedios
tienen un mayor nivel
de complejidad y se
analizarán cuando se
presenten los ejercicios y
sus resultados.
95 Por ejemplo, si el
transporte terrestre
representa el 50 por
ciento del sector
transporte total, y las
reducciones en las
emisiones de CO2 en
el sector transporte
terrestre se estiman
en un 30 por ciento
para 2030, entonces
las reducciones en
emisiones en el sector
transporte total serían
aproximadamente del 15
por ciento.
96 Por conveniencia, y
salvo que se mencione
lo contrario, el término
CO2 se refiere a CO2-
equivalente.
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 155
es la definición de un escenario base para el MEG4C, lo que se logra simulando el modelo
hasta 2040, sin incluir los cambios debidos a las medidas de mitigación propuestas. Todos
los ejercicios que se realizan son contrastados con este escenario base.
Una situación más problemática se presenta al contemplar la posibilidad de repro-
ducir conjuntamente con el MEG4C los resultados de costos y de toneladas de CO2
reducidas. Bajo la metodología costo-beneficio los costos son calculados con base
en los cambios tecnológicos o de comportamiento y las reducciones de CO2 son re-
sultados de estos cambios.97 Esto implica que la relación entre costos y la reducción
de las emisiones proviene de los supuestos y parámetros utilizados para analizar las
intervenciones. Pero, tratando de reproducir de forma conjunta los costos y la reduc-
ción de emisiones en el MEG4C, plantea varias cuestiones. El carácter parcial de la
metodología de costo-beneficio no tiene en cuenta los efectos de la retroalimenta-
ción de las actividades que pueden alterar los resultados en términos de reducción
de emisiones. Esta información se examinó en el MEG4C en virtud del análisis de
equilibrio general. La diferencia entre los dos enfoques analíticos restringe el uso
conjunto de estos mismos parámetros, lo que significa que el costo y los indicadores
de emisiones reducidas a partir del análisis de costo-beneficio y los de la MEG4C no
será exactamente el mismo.
Por este motivo, en este estudio, se optó por reproducir los dos elementos de la meto-
dología costo-beneficio por separado. Es así como se plantean dos ejercicios: uno en el
que se procura reproducir los cambios en la estructura de costos debidos a las diferentes
intervenciones (por ejemplo, las medidas del lado de la demanda y el crecimiento del
sector forestal), y otro en el que se procura lo mismo para la reducción en emisiones
(impuestos al carbono).
En términos generales, todas las intervenciones analizadas implican realizar cambios
en la estructura de la demanda de los hogares o en la estructura productiva de un sec-
tor. Del lado de la demanda de los hogares, los bienes de consumo como iluminación y
aparatos electrodomésticos, se reemplazan con bienes que son más costosos pero que
también son más energo-eficientes. En el caso de la oferta, las intervenciones implican
cambios en la tecnología y producción sectorial. Esto, junto con el período de tiempo
del estudio (30 años), redunda en importantes cambios en la estructura de la economía
colombiana.98 A modo de aproximación, el análisis macroeconómico modifica en forma
exógena algunos de los parámetros del modelo.99 Este enfoque parecería inconsistente
con la teoría económica, en la cual la estrategia óptima sería modificar el comporta-
miento de los agentes a través de varios incentivos (como mediante precios o impues-
tos). No obstante, ese tipo de enfoque tiene ciertas limitaciones relacionadas con los
objetivos de este estudio. Los incentivos tradicionalmente utilizados en el contexto de
los MEG4C son incentivos fiscales como impuestos o subsidios a disposición de quie-
nes tienen a su cargo la formulación de políticas.100 Sin embargo, el Gobierno cuenta
con una amplia gama de herramientas que van más allá de la aplicación de impuestos y
que no se representan fácilmente en el MEG4C. Dentro del marco del presente estudio,
y por su naturaleza de “largo plazo”, se asumió que muchas de las intervenciones pro-
puestas no se implementarían por la simple ocurrencia de cambios en los impuestos.101
A modo de compromiso parcial, en la segunda parte del capítulo se evalúa el efecto de
los impuestos de CO2.
97 Por ejemplo, una
medida como la de
vehículos eléctricos
implica una reducción
en las emisiones al
reemplazar el uso
de gasolina por
electricidad. No
obstante, esta medida
puede generar
mayores reducciones
que las esperadas si
se considera que el
mayor gasto de los
bienes importados
(asumiendo que los
vehículos eléctricos son
importados) tendrá un
efecto negativo en la
economía, generando
una reducción en el
ingreso disponible
de los hogares, y una
caída en el consumo
de todos los bienes,
incluida la gasolina. Si la
reducción en el uso de
gasolina es superior a lo
esperado, comparado
con el análisis costo-
beneficio, la reducción
en emisiones también
tendrá que ser
necesariamente mayor.
98 Dos ejemplos lo
demuestran: (a)
los ajustes en los
sistemas de transporte
urbano (BRT, SETP,
SITP) suponen un
cambio radical en
la organización
de transporte de
una ciudad, en la
infraestructura que
utilizan, y en el
consumo de energía,
y (b) el desarrollo
propuesto de
plantaciones forestales
prevé un sector forestal
sustancialmente
diferente al de hoy y
también determina un
cambio significativo en
la geografía económica
de Colombia.
99 La siguiente sección
detalla los cambios
propuestos y las
limitaciones actuales
de la MEGC para
incorporarlos.
156 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
C. Evaluación macroeconómica de intervenciones de bajas emisiones
Como se mencionó en la sección precedente, el análisis macroeconómico consiste en dos
ejercicios: el primero de ellos está dirigido a reproducir la “estructura de costos” de algunas
intervenciones y el segundo, a reproducir las reducciones en emisiones de GEI. Existen limi-
taciones a este enfoque, lo que afectó la cantidad de intervenciones analizadas.
Dados los problemas que surgen cuando se trata de generar cambios de forma exógena
en las inversiones de los distintos sectores,102 se decidió analizar sólo un pequeño número
de medidas, a saber, los relacionados con la gestión de la demanda.103 Estos pueden ser
modelados sin la necesidad de considerar los cambios exógenos en la inversión. Aunque esto
reduce claramente el alcance del análisis macroeconómico, se cree que este enfoque es mejor
que tratar de forzar el modelo para obtener resultados en cuanto a las decisiones de inversión,
cambiando los parámetros estructurales tales como la elasticidad de sustitución. El análisis
macroeconómico de las estrategias de desarrollo con bajas emisiones de carbono es un cam-
po cada vez mayor de la investigación y por el momento carece de un consenso acerca de las
herramientas adecuadas para simular medidas de mitigación dentro de un MEGC.
Para el segundo ejercicio, los impuestos se aplican a los productos energéticos con el fin de
reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Aquí, se evaluaron sólo las medidas
que implican el consumo de energía, ya que las emisiones de GEI de los sectores agrícolas
y forestales están relacionados con los cambios en (a) el uso del suelo, (b) los métodos de
producción agrícola (por ejemplo, proyectos silvopastoriles), y (c) los pastos, los cuales no
varían por los impuestos sobre el consumo de energía. La metodología utilizada para el
cálculo de las emisiones se construye relacionándola con la producción interna bruta o la
demanda de determinados bienes energéticos, cuando la relación es positiva; un aumento
de estas variables genera un aumento de las emisiones.
En la agricultura y la silvicultura, la reducción de las emisiones no está acompañada de
una reducción en la producción o en la demanda por bienes energéticos. En su lugar, los
aumentos de productividad son a veces acompañados de un uso más eficiente de los recur-
sos, como la tierra, que no es considerado en el MEGC4.
D. Intervenciones del lado de la demanda
En esta sección se evalúa un conjunto de medidas que afectan directamente a los hogares
en su papel de demandantes de bienes finales. Se consideran aquellas situaciones en las
cuales los hogares sustituyen los aparatos eléctricos de tecnologías obsoletas y en desuso
por otros más modernos y costosos, pero que tienen un menor consumo de energía. Estas
medidas incluyen el reemplazo de bombillos incandescentes por bombillos fluorescentes,
y el reemplazo de refrigeradores antiguos por unos nuevos más eficientes. En el caso de los
vehículos eléctricos, éstos generan un gasto adicional por la compra de vehículos, la infraes-
tructura para recargar las baterías y un aumento en el consumo de electricidad, mientras
que les permiten a los hogares reducir sus gastos asociados a la compra de combustible y
gastos de operación y mantenimiento (como los gastos en reparación de los automóviles).
Estas tres medidas fueron modeladas de forma independiente utilizando el mismo méto-
do.104 La idea principal es cambiar la demanda de los hogares por ciertos bienes, de acuerdo
con los resultados del análisis costo-beneficio, asumiendo que los precios y el ingreso de los
100 Si bien quienes
formulan las políticas
pueden alterar
estas herramientas
impositivas, no debe
olvidarse que los
cambios importantes
en la estructura
impositiva de un país
están sujetos a un
proceso democrático
de discusión y debate
y, por lo tanto, este
proceso podría tomar
un tiempo considerable
y enfrentaría múltiples
barreras.
101 Dos medidas muestran
claramente: (a) las
dificultades que limitan
la entrada de inversores
extranjeros en la
región de la Orinoquia
(plantaciones forestales)
están relacionados
con cuestiones de
seguridad y tenencia de
la tierra, y (b) cambios
en el transporte urbano,
como los propuestos
para la ciudad de
Bogotá (SITP), no
asumen cambios en las
variables fiscales, sino
que coincide con una
estrategia de cambio
estructural en el sector
del transporte urbano.
102 El modelo está
construido de
una manera que
la variable de la
inversión se determina
endógenamente. Esto
limita la posibilidad de
cambiar directamente
de forma exógena los
valores de la variable.
103 Aunque se analizó sólo
el 20 por ciento de las
medidas, en términos
de reducción de
emisiones, el porcentaje
es superior al 60 por
ciento.
104 Los hogares en el
MEG4C se modelan
mediante un agente
representativo cuyas
decisiones de consumo
para cada uno de
los bienes se derivan
de maximizar una
función de utilidad
sujeta a una restricción
presupuestal. En el caso
del MEG4C, la forma
funcional utilizada
para representar las
preferencias de los
hogares es una ELES
(Sistema de Gasto Lineal
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 157
hogares permanecen constantes (es decir, siguen siendo los del escenario base), dado que
es esto lo que proponen estas intervenciones particulares.
Bombillos Eficientes105
En esta intervención, los hogares reducen su consumo de electricidad al mismo tiempo que
aumentan su gasto en bombillos eficientes, cuyo costo es mayor que el de los bombillos
tradicionales. Los gastos de electricidad se asocian con el sector eléctrico y gas de ciudad106
en el MEG4C y el gasto en bombillos con el sector manufacturero.
Figura 50 | Cambio porcentual en el PIB nacional
Figura 50 | Porcentaje de Cambio en PIB
Figure 50 | Percent change in national GDP
0.16%
0.14%
0.12%
0.10%
0.08%
0.06%
0.04%
0.02%
0.00%
2011 2016 2021 2026 2031 2036
0,16%
0,14%
0,12%
0,10%
0,08%
0,06%
0,04%
0,02%
0,00%
2011 2016 2021 2026 2031 2036
En las figuras 50 a 52 se presentan los resultados obtenidos por el cambio de la estruc-
tura de la demanda de los hogares producto de la implementación de la medida de
bombillos eficientes (nota al pie 92). La primera figura muestra el comportamiento del
PIB nacional (cambio porcentual entre el escenario con medida y el escenario base),
mientras que las otras dos figuras muestran el cambio porcentual en el PIB sectorial y
consumo de los hogares.
Existen varias explicaciones para el cambio del PIB nacional. La Figura 53 claramente mues-
tra que el consumo de electricidad cae abruptamente en los primeros años después de
introducir la medida, lo que refleja la fuerte caída de la demanda de electricidad para ilumi-
nación. Esta caída libera recursos que utilizan los hogares para incrementar su consumo de
otros bienes. Del lado del PIB sectorial (Figura 51), se observa un comportamiento similar.
Solamente baja el PIB del sector eléctrico, lo que nuevamente se explica por la abrupta
caída de la demanda de electricidad por parte de los hogares. El consumo de electricidad
de los hogares para iluminación como proporción del PIB del sector de electricidad alcanza
alrededor del 3,5 por ciento, poniendo en evidencia que la intervención propuesta puede
tener un impacto considerable en dicho sector.
La tasa de desempleo sigue un patrón similar al del PIB nacional. Se observa una fuerte
caída en la tasa de desempleo hasta 2020, cuando se alcanza el máximo nivel de reducción
(-0,12 por ciento); en la última década de análisis se produce una reducción del 0,07 por
ciento en la tasa de desempleo.
Extendido), la cual
arroja una función para
cada uno de los bienes
finales (BFi), como la
que se muestra en la
ecuación 1:
En esta ecuación, pop
representa la población,
θ_i representa el
consumo mínimo
que los hogares
tienen que hacer del
bien i, mientras que
el término siguiente
determina el gasto
del bien i por encima
del nivel mínimo que
requiere el hogar y
por ello depende del
ingreso disponible (Y)
después de consumir
lo mínimo necesario de
cada uno de los bienes,
ponderado por un
factor de deseabilidad
β_i, y el precio del bien i
(P_i).
Las medidas analizadas
en esta sección
pueden implementarse
ajustando
adecuadamente los
consumos mínimos
(el parámetro θ_i)
de algunos bienes
para obtener los
cambios estimados
en el consumo,
provenientes de la
metodología costo-
beneficio. Se eligió
este procedimiento
porque: (i) la relación
entre el parámetro de
consumo mínimo y la
demanda de bienes
de consumo es simple
y directa, de manera
que es fácil calcular
los cambios en el
parámetro de consumo
mínimo que garantizan
un cambio dado en
la demanda del bien
(asumiendo que todo
lo demás es constante),
y (ii) no es necesario
alterar parámetros de
comportamiento como
las elasticidades.
105 Para este ejercicio, se
asumió que el escenario
base era el de referencia
1 (REF 1), mientras
que el escenario con
mitigación era el más
agresivo de los cuatro
escenarios presentados,
LCEC 4. Ver Figura 53.
158 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Figura 51 | Cambio porcentual en el PIB sectorial
2001
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
Figura 51 | Porcentaje de Cambio en PIB Sectorial
Figure 51 | Percent change in sectoral GDP
0.005
0
-0.005
-0.010
-0.015
-0.020
-0.025
Electricity
Others
2001
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
0,005
0
-0,005
-0,010
-0,015
-0,020
-0,025
Electricidad
Otros
Figura 52 | Cambio porcentual en el consumo de los hogares
Figura 52 | Porcentaje de Consumo de los Hogares
Figure 52 | Percent of household consumption
1.00%
0.00%
-1.00%
-2.00%
-3.00%
-4.00%
-5.00%
-6.00%
-7.00%
Electricity
Others
1,00%
0,00%
-1,00%
-2,00%
-3,00%
-4,00%
-5,00%
-6,00%
-7,00%
Electricidad
Otros
Dos son los elementos que sobresalen en el análisis de la dinámica del PIB nacional (Figura
51): (a) el fuerte crecimiento inicial seguido por una disminución en dicho incremento en
los años siguientes; y (b) la reducida magnitud de este impacto, el cual es inferior al 0,15 por
ciento. La explicación para el primer resultado se encuentra en la dinámica misma de la me-
dida propuesta (LCEC4). La Figura 53 reproduce las sendas de consumo de electricidad para
iluminación del escenario base y los escenarios de mitigación. Se observa que la diferencia
entre el escenario de referencia 1 (REF1) y el escenario de mitigación más ambicioso (LCEC4)
se incrementa fuertemente en los primeros años pero luego comienza a reducirse llegando
a ser la reducción más pronunciada al final del período de estudio. La pequeña magnitud
del impacto se explica por los pequeños cambios en la demanda de los hogares inducidos
por la medida (dada la reducida participación del gasto en bombillos eficientes respecto del
gasto total de consumo de los hogares).
106 Factores de proporcionalidad
se calcularon utilizando el
escenario aseline del MEGC
y los datos del análisis de
costo-beneficio. El primer
paso consistió en asociar
el bien desde el análisis
de costo-beneficio con un
producto en particular en
el MEGC. En segundo lugar,
con los datos del escenario
sin intervención (análisis
de costo-beneficio) y la
demanda de consumo de los
hogares a partir del escenario
de referencia de la MEGC, un
factor de proporcionalidad
fue calculado a fin de
representar el peso de las
mercancías medida de
mitigación en los bienes de
MEGC. Teniendo en cuenta
esto y los datos del escenario
“con intervención”, se calculó
el cambio en el consumo del
sector MEGC multiplicando
el factor de proporcionalidad
con el cambio estimado en
el producto de la medida
de mitigación. El siguiente
ejemplo puede ayudar a
entender la metodología: en
2020, el gasto en iluminación
representa alrededor
del 17 por ciento de los
gastos de los hogares en la
electricidad y el gas. Para
este año, se estima que el
consumo de electricidad en
iluminación sería diferente
de la hipótesis de referencia
alrededor de un 7 por ciento,
debido a la sustitución de
bombillas eficientes por
las incandescentes. Esto
equivale a decir que el
consumo del producto de
electricidad y gas MEGC
debe diferir del escenario
base por 1,19 por ciento
(7 por ciento de los 17).
Esta metodología se
utilizó debido a la falta de
datos sobre el consumo
en los hogares de bienes
tales como bombillas,
refrigeradores y vehículos, y
a que sólo los datos de los
productos de los sectores
más agregados pueden
estar contenidos en el CGE.
La posibilidad de comparar
los datos del análisis de
costo-beneficio y la MEGC
se deriva de la utilización
conjunta de las proyecciones
macroeconómicas comunes
(principalmente de
crecimiento del PIB).
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 159
Figura 53 | Consumo de electricidad para iluminación
2006
2009
2012
2015
2018
2021
2024
2027
2030
2033
2036
2039
Figura 53 | Consumo de Electricidad para Iluminación
Figure 53 | Consumption of electricity for lighting
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
GWh
GWh
REF 1
LCEC 2
LCEC 1 (REF 2)
LCEC 3
LCEL 4
2006
2009
2012
2015
2018
2021
2024
2027
2030
2033
2036
2039
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
REF 1
LCEC 2
LCEC 1 (REF 2)
LCEC 3
LCEL 4
Los cambios porcentuales en las emisiones de CO2 que se presentan en la Tabla 15 siguen un
patrón similar al de los agregados macroeconómicos. A pesar del aumento en el PIB derivado
de la medida, las emisiones nacionales son más bajas durante todo el período de análisis,
debido a la reducción de las emisiones asociadas a la caída del PIB del sector eléctrico (fila
“Emisiones Nacionales” de la Tabla 15). Sin embargo, en los primeros años, la reducción es
pequeña, lo que demuestra que el crecimiento de las emisiones de PIB causada por la medida
de iluminación eficiente, no es lo suficientemente fuerte como para contrarrestar las reduccio-
nes de CO2 debido a la menor demanda de electricidad. Una última medida de reducción de
emisiones consideró el supuesto de que sólo aquellas emisiones provenientes del consumo
de electricidad de los hogares cambiaron (en la Tabla 15, la fila “Emisiones Nacionales Consu-
mo de Electricidad Solamente”), mientras que las emisiones asociadas a otros elementos de la
economía se mantuvieron constantes. En ese caso, la reducción de las emisiones nacionales,
aunque bastante pequeña, fue mayor (en valor absoluto) que el obtenido cuando se incluyó
el cambio en las emisiones de todo el sector (la fila “emisiones nacionales” en la Tabla 15), con
una disminución máxima de 0,11 por ciento. Así, es posible ver la importancia de los efectos
de equilibrio general al determinar la eficacia de una medida de mitigación.
Tabla 15: Cambios porcentuales en las emisiones de CO2
107
2013 2020 2030 2040
Emisiones nacionales -0,01% -0,009% -0,038% -0,013%
Emisiones nacionales – consumo
de electricidad solamente -0,02% -0,1% -0,1% -0,05%
Emisiones–consumo
residencial de electricidad -1,33% -6,64% -5,95% -2,25%
Emisiones–sector eléctrico -0,43% -2,28% -2,04% -0,82%
Emisiones–resto de sectores 0,04% 0,26% 0,25% 0,14%
Fuente: Elaboración Propia
107 Las últimas tres filas se
refieren a reducción
de las emisiones de
una parte del systema;
por ejemplo, la fila
“Emisiones sector
eléctrico” se refiere al
porcentaje de reducción
de emisiones del sector
eléctrico.
160 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
b. Reemplazo y chatarrización de refrigeradores
Esta medida asume una reducción en el consumo de electricidad de los hogares por el
reemplazo de los refrigeradores obsoletos por refrigeradores nuevos y más eficientes. Como
en el caso del reemplazo de los bombillos incandescentes por los bombillos fluorescentes,
los refrigeradores se asocian con el sector manufacturero del MEG4C.
Figura 54 | Cambio porcentual en el PIB nacional con el reemplazo
y chatarrización de refrigeradores
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2037
2039
Figura 54 | ¿¿¿
Figure 54 | Percent change in national GDP with refrigerator replacement and removal
0.02%
0.01%
0.00%
-0.01%
-0.02%
-0.03%
-0.04%
-0.05%
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2037
2039
0,02%
0,01%
0,00%
-0,01%
-0,02%
-0,03%
-0,04%
-0,05%
La Figura 54 muestra los cambios porcentuales en el PIB nacional alcanzados por la intro-
ducción de la medida. Se puede observar que hay un efecto negativo sobre el PIB en los
primeros años, período durante el cual se compran los refrigeradores nuevos; luego este
efecto disminuye, finalizando el período de análisis con prácticamente ningún cambio res-
pecto del escenario base. La Tabla 16 presenta de varios cambios en indicadores macroeco-
nómicos y en la emisiones de CO2 en tres momentos del tiempo. Al igual que en el ejercicio
anterior, el PIB del sector eléctrico es el más afectado, aunque es mucho más pequeño que
en el caso de las bombillas eficientes. El estado del PIB en el resto de sectores es ambiguo:
algunos crecen y otros disminuyen. En promedio, el cambio global es cercano a cero. Con el
tiempo, cada vez hay menos sectores que muestran pérdidas.
Cuando los cambios en las emisiones son comparados entre los dos programas residencia-
les (Tablas 15 y 16), el remplazo de refrigeradores genera mayores reducciones que rempla-
zar los bombillos. El resultado es contraintuitivo, debido a que la actividad de los refrigera-
dores genera una disminución en el PIB de otros sectores que provoca una disminución de
las emisiones. Con un análisis parcial en términos de emisiones, se observa que si sólo un
cambio en las emisiones debidas al consumo de electricidad se considera (fila “Emisiones-
Consumo de Electricidad Solamente” en el Tabla 16), la reducción máxima es de 0,032 por
ciento, en comparación con el 0,11 por ciento en la medida de la bombilla (fila “Emisiones-
Consumo de Electricidad Solamente” en el Tabla 16).
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 161
Tabla 16 | Cambios porcentuales en diferentes variables
2019 2030 2040
PIB–electricidad -0,34% -0,5% -0,58%
PIB–resto de sectores -0,003% 0,025% 0,01%
Desempleo 0,038% 0,005% -0,005%
Consumo de electricidad -1,15% -1,37% -1,56%
Consumo–resto de sectores -0,13% 0,05% 0,07%
Emisiones nacionales -0,085% -0,018% 0,055%
Emisiones nacionales – consumo de
electricidad solamente -0,018% -0,025% -0,032%
Emisiones–consumo de electricidad -1,15% -1,37% -1,56%
Emisiones–sector eléctrico -0,34% -0,5% -0,58%
Emisiones–resto de sectores -0,129% -0,081% -0,095%
Como en los casos anteriores, el efecto del remplazo de los refrigeradores tiende a decrecer en
el tiempo, en ambos términos, en los indicadores macroeconómicos y en las emisiones de CO2.
c. Introducción de vehículos eléctricos
La mayor escala y complejidad de esta medida trae consigo cambios más complejos en
la estructura de demanda de los hogares. Los hogares gastan más en la compra de los
vehículos, la electricidad y la infraestructura de carga de las baterías, pero al mismo tiem-
po reducen sus costos de operación y mantenimiento (reparación y mantenimiento de los
automóviles)108 y su consumo de gasolina. Como en el caso de las medidas precedentes,
el bien eléctrico se asocia con el sector de generación de electricidad, la gasolina se asocia
con los combustibles fósiles, mientras que el gasto en el equipo de transporte (vehículos
e infraestructura para la recarga de baterías) y en las reparaciones de vehículos (costos de
operación y mantenimiento) se asocia con los sectores manufacturero y comercial del ME-
G4C respectivamente.109 Para el consumo de electricidad, datos de la metodología costo-
beneficio fueron utilizados.
La Figura 55 muestra el cambio porcentual en el PIB nacional debido a la medida de ve-
hículos eléctricos. La escala de la intervención de vehículos eléctricos es sustancialmente
108 Los costos de operación
y mantenimiento de
los vehículos eléctricos
son generalmente más
bajos que los vehículos
de combustión interna
debido a que tienen
menos partes moviles
y operan a más bajas
temperaturas que los
vehículos eléctricos.
109 Los gastos en equipo de
transporte y reparación
de los vehículos son
obtenidos de las
Cuentas Nacionales.
162 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
mayor que la de las intervenciones de iluminación y de refrigeradores, como se refleja en
la magnitud del cambio del PIB nacional, que en su peor año pierde casi un uno por ciento
respecto del escenario base. Se observa una constante disminución del PIB, reflejando el
supuesto de que la proporción de vehículos eléctricos en la flota automotriz colombiana se
incrementa constantemente.
Figura 55 | Cambio porcentual en el PIB nacional con vehículos eléctricos
2011
2014
2017
2020
2023
2026
2029
2032
2035
2038
Figura 55 | ¿¿¿
Figure 55 | Percent change in national GDP with electric vehicles
0.20%
0.00%
-0.20%
-0.40%
-0.60%
-0.80%
-1.00%
-1.20%
2011
2014
2017
2020
2023
2026
2029
2032
2035
2038
0,20%
0,00%
-0,20%
-0,40%
-0,60%
-0,80%
-1,00%
-1,20%
La evolución del desempleo asociada con la intervención de vehículos eléctricos, se mues-
tra en la figura 56 y, como en los casos anteriores, se comporta en forma similar al PIB, si
bien en la dirección opuesta, es decir, la tasa de desempleo aumenta comparada con el
escenario base.
Figura 56 | Cambio porcentual en la tasa de desempleo
2011
2014
2017
2020
2023
2026
2029
2032
2035
2038
Figura 56 | ¿¿¿
Figure 56 | Percent change in the unemployment rate
due to the electric vehicle measure
1.40%
1.20%
1.00%
0.80%
0.60%
0.40%
0.20%
0.00%
Unemployment
2011
2014
2017
2020
2023
2026
2029
2032
2035
2038
Desempleo
1,40%
1,20%
1,00%
0,80%
0,60%
0,40%
0,20%
0,00%
Los movimientos del PIB de los diferentes sectores se ajustan a los cambios que se realizaron
en los parámetros de acuerdo con los supuestos de la intervención: la demanda de los hogares
por maquinaria (donde se incluyen los vehículos eléctricos y los puntos de carga de baterías) y la
demanda de electricidad aumentan explicando así el crecimiento de los sectores que producen
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 163
estos bienes (Figura 57). El cambio en la asignación de recursos hacia los sectores de maquinaria
y electricidad tiene un impacto negativo en el PIB. Lo anterior está relacionado con la alta parti-
cipación de las importaciones en el sector de maquinaria en la intervención. El incremento en el
ingreso disponible (vía salarios y rendimientos de capital) generado por el crecimiento del sector
de maquinaria no compensa la pérdida del ingreso disponible en los otros sectores.110 Asumien-
do que los vehículos eléctricos van a ser importados,111 se perderá un número importante de
puestos de trabajo por la reducción en la demanda de automóviles nacionales.
Figura 57 | Cambios porcentuales en el PIB sectorial
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Electricity
Machinery
Others
Figura 57 | Porcentaje de Cambio en PIB por Sectores
Figure 57 | Percent change in sectoral GDP
10.00%
8.00%
6.00%
4.00%
2.00%
0.00%
-2.00%
-4.00%
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Electricidad
Maquinaria
Otros
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
-2.00%
-4,00%
En cuanto a las emisiones de CO2, se observa una fuerte caída a nivel nacional, acompañado
de una reducción en los sectores más productivos, lo que se explica por la caída en el PIB sec-
torial y por la reducción de la demanda por combustibles fósiles de los hogares. Las reduccio-
nes de emisiones debido a estos dos factores se compensan por un aumento en las emisiones
de CO2 como resultado de un aumento en el consumo de electricidad de los hogares y el
crecimiento del sector de generación de electricidad, aunque este aumento de las emisiones
no es muy alta dado que la mayoría la generación en Colombia es hidroeléctrica. Como en los
casos anteriores, además de los efectos directos de las medidas propuestas, la disminución en
el PIB nacional es un factor determinante de las emisiones reducidas (Tabla 17).
Tabla 17 | Cambios porcentuales en las emisiones nacionales de CO2
112
2019 2030 2040
Emisiones nacionales -0,47% -0,72% -1,16%
Emisiones nacionales–
minería y consumo de energía -0,126% -0,555% -0,762%
Emisiones–
Minería y consumo de energía -17,7% -66,8% -82,6%
110 Un dato cuantitativo
derivado de la
MCS sustenta este
argumento. Al calcular
la razón entre el
gasto en salarios y las
ventas totales de los
diferentes sectores
del MEGC en la MCS
de 2005, se encuentra
que en promedio esta
proporción suele ser
aproximadamente de un
32 por ciento, mientras
que para el sector de
maquinaria la misma no
alcanza a llegar al 3 por
ciento. Esto quiere decir
que los incrementos
en el producto de
este sector generan
comparativamente
menores ingresos para
los hogares.
111 Es importante
mencionar que la
proporción de bienes
importados no se
modificó en ninguno
de los tres ejercicios con
respecto al escenario
base. Esto significa
que si la proporción de
bienes importados en el
sector de maquinaria era
de aproximadamente
el 50 por ciento en
el escenario base,
fue la misma para
la intervención de
vehículos eléctricos.
112 La primera fila se refiere
a las reducciones de
emisiones nacionales,
teniendo en cuenta
las variaciones en las
emisiones en todos
los sectores, mientras
que la segunda fila
sólo tiene en cuenta
los cambios en las
emisiones debido a la
reducción del consumo
de combustibles fósiles
de los hogares. La
tercera fila presenta
las reducciones de
emisiones en sólo una
parte de la economía:
las relacionadas
con el consumo de
combustibles fósiles de
los hogares.
164 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
E. Plantaciones forestales
Para el análisis macroeconómico, el objetivo es comprender los efectos aproximados que
un incremento en el PIB del sector forestal tendría sobre la economía colombiana. Desde la
perspectiva de la modelación, esta medida requiere incrementos exógenos de la inversión.
Sin embargo, la naturaleza del sector hace posible ligarlo con las emisiones efecto inverna-
dero de una forma alternativa como se muestra a continuación.
Las intervenciones de bajas emisiones de carbono en los sectores eléctrico y transporte es-
tán dirigidas a cambiar la producción y los métodos de organización (como en el caso de los
BRT, SETP) mediante la asignación de más recursos para adquirir bienes de capital con nue-
vas tecnologías que reducen el consumo de combustible fósil (gasolina, diésel, gas, carbón).
Estos cambios no suponen un cambio en la cantidad de bienes o servicios producidos; por
ejemplo, una mejora del sistema de transporte masivo busca satisfacer la misma demanda
de servicio, pero con una estructura de producción diferente y más eficiente. Del mismo
modo, con la introducción de nuevas tecnologías en el sector de generación eléctrica, el ob-
jetivo es producir la misma cantidad de electricidad, pero con diferentes tecnologías menos
carbointensivas como las de generación eólica o geotérmica, por ejemplo.
La singularidad de la medida forestal se extiende al análisis de las emisiones de GEI. La caída
de las emisiones de GEI (mediante la captura de carbono de árboles y suelos113) es producto
de un aumento de las plantaciones forestales en el país. Es así como en el escenario de plan-
tación forestal, el sector experimenta un gran crecimiento, con un PIB aproximadamente
cuatro veces superior al escenario base
Como se mencionó anteriormente, el modelo MEGC4 no incluye la tierra como factor de
producción. Esto limita la posibilidad de evaluar algunos aspectos importantes de la me-
dida de silvicultura, como la búsqueda de nuevas tierras para aumentar las plantaciones.
Sin embargo, en la realidad, el sector ganadero colombiano, que ocupa aproximadamen-
te 40 millones de hectáreas de suelo, es bastante improductivo. Por tanto, la evaluación
macroeconómica supone que es posible reubicar el suelo para las plantaciones forestales
sin producir daños significativos en el sector ganadero al incrementar su productividad en
términos de producción de ganado por hectárea.
El incremento en la producción nacional del sector forestal debe ir acompañado por un
incremento en la demanda de estos productos. Actualmente, la mayoría de la nueva de-
manda por estas plantaciones de forestales viene de compañías internacionales. Por este
motivo, en la evaluación macroeconómica de las plantaciones forestales, el incremento del
PIB del sector forestal está relacionado con el aumento en las exportaciones de madera de
la misma manera en que el crecimiento del PIB forestal, utilizando el análisis costo-benefi-
cio, responde a un aumento en la demanda externa.
Para determinar el crecimiento del PIB del sector forestal en relación con el escenario base,
se construyó una serie de tiempo para el PIB del sector, a partir de datos de la Matriz de
Contabilidad Nacional (2009) y las tasas de crecimiento del PIB de referencia para el estudio
global.114 A continuación, se encontró una relación entre el incremento en el PIB del sector
forestal debido a la medida de mitigación y en el escenario base. Con estos datos, fue po-
sible calcular el aumento de la demanda de exportaciones, lo que a su vez aumenta el PIB
del sector forestal.
113 Los bosques constituyen
una fuente importante
de captura de carbono, y
por ende pueden servir
para generar emisiones
negativas de GEI. También es
importante comprender que
mientras las plantaciones
forestales liberan carbono
cuando se talan los
árboles, en los bosques en
crecimiento y en los suelos
existe un almacenamiento
neto de carbono que es
afectado además por el
uso de la madera. Por
ejemplo, si los árboles
talados se utilizan para la
industria de la construcción
o para fabricar muebles, el
carbono seguiría estando
almacenado en vez de ser
liberado a la atmósfera.
114 Por ejemplo, el PIB del sector
forestal en el escenario base
en 2020 estaría a cargo de
la ecuación 2, donde gi es la
tasa de crecimiento del PIB
nacional para el año i.
PIBforestal,2020 = PIBforestal,2009
- (1 + g2009) • • • (1 + g2019) (2)
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 165
El cálculo de las emisiones de gases de efecto invernadero de esta medida fue diferente de
las tres primeras en este capítulo. Como se mencionó en el Recuadro 6, la forma en que el
CGE simula las emisiones es a través de un factor de emisión que se relaciona el producto
o la demanda de activos de energía desde el sector i con las emisiones del mismo sector.
Sin embargo, este método no funciona para la medida analizada en esta sección, ya que las
plantaciones de árboles, además de ser una fuente de productos de madera, también juegan
un papel ambiental por el secuestro de carbono en el suelo y la biomasa leñosa. Por lo tanto, a
diferencia de la correlación típica en el que el crecimiento de la producción genera aumentos
en las emisiones de gases de efecto invernadero, con un incremento en el PIB, el sector forestal
no aumenta las emisiones sino que las reduce. Una vez más, la falta de un factor tierra en el
modelo limita la posibilidad de describir el estado de las emisiones derivadas de la expansión
de las plantaciones forestales. Para resolver este problema, se utilizaron los datos de la medida
de éstas (a partir del análisis de costo-beneficio) para calcular un factor que determina cuánto
disminuyen las emisiones por cada punto porcentual que el PIB del sector forestal es superior
al PIB de la línea de base escenario.115 En consecuencia, se calcularon las emisiones de todos
los otros sectores en el modelo, mientras que las emisiones procedentes de la silvicultura se
tomaron de las estimaciones en el capítulo correspondiente a ella.
La Figura 58 muestra la diferencia porcentual entre el PIB nacional en la intervención de
plantaciones forestales y el escenario base.116 Durante el período de análisis, el PIB nacional
experimenta un crecimiento acelerado, generando un aumento en el PIB superior al esce-
nario base en aproximadamente 3,73 puntos porcentuales en el año 2040. Este resultado
se debe interpretar con sumo cuidado puesto que, debido a la naturaleza agregada del
PIB nacional, representado en la Figura 58, no es posible comprender los efectos directos e
indirectos de la medida de mitigación. Los efectos directos están relacionados con el incre-
mento en el PIB nacional generado por el crecimiento del PIB del sector forestal (asumiendo
que todos los otros sectores no alteran su producción), mientras que los efectos indirectos
tienen en cuenta el crecimiento en otros sectores generado por el mayor flujo de recursos
en la economía.117 Esto se puede comprender observando la división del crecimiento del
PIB nacional que se muestra en la Figura 59 y la Figura 60, que representa la generación de
nuevos puestos de trabajo,118 atribuibles al crecimiento del sector forestal y al crecimiento
del resto de la economía.
Figura 58 | Cambio porcentual en el PIB nacional por plantaciones forestales
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
Figura 58 | ????
Figure 58 | Percent change in national GDP through forest plantations
4.00%
3.50%
3.00%
2.50%
2.00%
1.50%
1.00%
0.50%
0.00%
-0.50%
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
-0,5%
115 La reducción de carbono
la recolección periódica
de la madera se
considera en el cálculo
de las reducciones
de emisiones de las
plantaciones forestales
(capítulo AFOLU).
116 Si bien las inversiones
en las plantaciones
forestales comienzan
en 2012, es recién en
2020 que se puede ver
un crecimiento en las
ventas de productos
forestales en el país.
La característica de
inversión a largo plazo
de esta medida implica
que deben transcurrir
varios años para que las
inversiones muestren
una ganancia. Este
comportamiento
rezagado de la inversión
no puede ser capturado
por el MEGC. Por lo
tanto, se supuso que,
en los años en los
que las plantaciones
no generaron un
crecimiento de las
ventas, la economía
no experimentó
cambio alguno. En
consecuencia, es
solamente a partir de
2020 que los valores
de las variables en
el escenario base
comienzan a diferir
del escenario de
plantaciones forestales.
117 Esta división (efectos
directos–indirectos) es
artificial; las múltiples
interrelaciones que
caracterizan a la
economía no permiten
que el sector forestal
crezca sin afectar a
otros sectores. La
utilidad de esta división
se encuentra en que
proporciona una
aproximación a los
efectos de irrigación
generados por el
crecimiento del sector
forestal.
118 Al igual que en las
medidas de mitigación
analizadas en las
secciones precedentes,
el comportamiento del
desempleo es el reflejo
del comportamiento
del PIB; el desempleo
cae durante todo el
período de análisis y
termina 3,14 por ciento
por debajo del escenario
base en 2040.
166 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Se observa que en los primeros años de implementación de la medida, el sector forestal
aporta aproximadamente el 50 por ciento del crecimiento del PIB nacional y de la genera-
ción de nuevos empleos. Esta proporción se va reduciendo a medida que pasan los años.
Al aumentar el producto del sector forestal, se genera un aumento en las demandas por
insumos productivos y un mayor flujo de recursos hacia los trabajadores, debido al aumento
en el empleo de dicho sector. El primer elemento no es muy representativo por el tamaño
reducido de éste. Por lo tanto, incluso después de que crece sustancialmente, no representa
una fuente significativa de la demanda de otros sectores. Dado lo anterior, el crecimiento en
el PIB de los demás sectores debe buscarse en el mayor flujo de recursos hacia los trabaja-
dores. Por lo tanto, se puede argumentar que a medida que los ingresos de los trabajadores
se incrementan, éstos aumentan su consumo e incentivan de esta forma el crecimiento de
todos los sectores de la economía.
Figura 59 | Proporciones de aportes al crecimiento del PIB
Figura 59 | Contribución proporcional al crecimiento del PIB
Figure 59 | Proportional contribution to GDP growth
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Others
Forest
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Otros
Forestal
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
Figura 60 | Proporciones de aportes a la generación de nuevos puestos de trabajo
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
Figura 60 | Contribución proporcional al crecimiento de nuevos trabajos
Figure 60 | Proportional contribution to new job growth
Forest
Others
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
Forestal
Otros
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
En la Figura 61119 se presenta el comportamiento de las emisiones de GEI.120 Al igual que en
secciones anteriores, el cambio en las emisiones totales se divide entre el cambio generado
por la captura de carbono (sector forestal) y el cambio generado por el comportamiento del
resto de los sectores. Como la medida genera un crecimiento general de todos los sectores,
119 Las convenciones de
la Figura 61 son las
siguientes: ENF es el
cambio en las emisiones
sin tener en cuenta el
sector forestal, EF es el
cambio considerado
sólo el sector forestal;
y ET es el cambio en
las emisiones totales,
teniendo en cuenta
ambos efectos.
120 Según el análisis de
costo-beneficio, las
plantaciones forestales
secuestran carbono a
partir del primer año
de la medida (2012).
Sin embargo, por las
razones citadas en el pie
de página 89, el modelo
CGE no permite retrasos
en las inversiones a
ser representadas; por
lo tanto, los cambios
en las emisiones en
el CGE se ven sólo a
partir de 2020. En los
primeros años no se
sobrevaloran de las
emisiones captadas
por las plantaciones
forestales derivados
de la CGE, pero el PIB
del sector forestal no
aumenta, aunque
más reducciones de
emisiones son debido
al secuestro. El objetivo
es hacer una correlación
adecuada entre el
análisis de costo-
beneficio y el de la CGE.
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 167
las emisiones crecen por este concepto (ENF en la Figura 61), replicando el comportamien-
to del PIB (llegando a estar en 2040, 3,14 por ciento por encima del escenario base). Sin
embargo, las emisiones que capturan las plantaciones forestales, más que compensan este
crecimiento, de forma tal que al observar las emisiones totales se observa una caída consi-
derable. La mayor reducción en emisiones se da en los años intermedios (2026 a 2034), en
los cuales se observan los mayores crecimientos en el PIB del sector forestal.
Figura 61 | Cambio porcentual en las emisiones de CO2
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
Figura 61 | Porcentaje de Cambio en Emisiones de CO2
Figure 61 | Percent change in CO2 emissions
ENF
ET
EF
10%
5%
0
-5%
-10%
-15%
-20%
-25%
-30%
-35%
-40%
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
ENF
ET
EF
10%
5%
0
-5%
-10%
-15%
-20%
-25%
-30%
-35%
-40%
F. Impuestos verdes121
Esta sección evalúa los efectos macroeconómicos de la introducción de los impuestos ver-
des o ambientales. Como se discute en la literatura,122 los impuestos constituyen un instru-
mento de política fiscal efectivo para reducir la contaminación al proporcionar a los agentes
económicos un incentivo para reducir las actividades económicas que generan contamina-
ción. Los impuestos también pueden proveer un incentivo para la innovación, además el
incremento de la eficiencia y pueden generar ingresos que se pueden utilizar para financiar
la educación, la salud, la infraestructura y reducir la pobreza.
A diferencia de los cambios en los parámetros estructurales, la introducción de impuestos
verdes refleja un cambio externo, donde los agentes cambian sus decisiones de producción
y consumo con base en sus funciones habituales de reacción de la demanda. Estos cambios
se propagan al resto de la economía, lo que lleva a los efectos macroeconómicos apreciables.
Cuatro ejercicios independientes fueron realizados123: (a) Bombillos energo-eficientes y chata-
rrización de refrigeradores (EE), (b) reducción de las emisiones debidas a un menor consumo
de los hogares de los productos derivados del petróleo (ej. Vehículos eléctricos),124 (c) reducción
de emisiones en el sector transporte, (d) reducción de emisiones en el sector de generación.125
Con base en los datos provenientes de la metodología costo-beneficio, se puede calcular
el porcentaje de reducción en las emisiones para cada uno de los ejercicios mediante el
uso de los respectivos factores de proporcionalidad. Por ejemplo, el análisis costo-beneficio
solamente incluyó el transporte terrestre. De este modo, para determinar las reducciones
para todo el sector transporte, las reducciones en emisiones se deben multiplicar por un ín-
121 Esta sección tiene
como base el
documento de trabajo
del EIECC (Villalba
Pardo F. D., 2011). En
dicho documento se
encuentra una versión
más detallada de la
metodología para la
implementación de los
impuestos verdes.
122 Ver (OECD, 2011).
123 La tasa de impuesto
se calcula en cada
caso, haciendo
posible reproducir el
comportamiento de las
emisiones en el sector
en cuestión.
124 La medida de vehículos
eléctricos fue excluida del
sector transporte porque
está relacionada con el
consumo de los hogares.
Esto es analizado en la
sección (ii)
125 Las siguientes medidas
fueron analizadas en
el sector transporte:
(a) chatarrización de
camiones, (b) SETP,
(c) BRT y (d) SITP. Las
medidas analizadas
en el sector electrico
fueron la sustitución de
carbón y plantas de gas
con parques eólicos y
plantas geotermicas.
168 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
dice que representa la proporción del transporte terrestre en el sector transporte total (que
incluye también al transporte aéreo y fluvial). La Figura 62 muestra el cambio porcentual en
las reducciones en emisiones de CO2 para los respectivos ejercicios.126
Figura 62 | Cambio porcentual en las reducciones en emisiones de CO2
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 62 | Porcentaje de Reducción de Emisiones
Figure 62 | Percent of emission reductions
Electricity Consumption
(households)
Energy and Extractives
Consumption
Transport Sector
Power Generation Sector
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Consumo de electricidad
(hogares)
Consumo de
mineroenergéticos
Sector transporte
Sector de generación
de electricidad
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
La metodología para reproducir las emisiones en el GEI se compone de dos elemen-
tos interrelacionados: (a) el recaudo de un impuesto sobre las emisiones de CO2 para
promover su reducción; y (b) el reciclaje fiscal para alentar a otros comportamientos
deseados. El segundo ítem (b) se llama el Mecanismo de Rentas Recicladas, ya que uti-
liza los ingresos generados por el impuesto sobre las emisiones para subsidiar ciertos
comportamientos deseables por los agentes, y animar a más cambios en las decisiones
de consumo y producción. Por ejemplo, los ingresos fiscales podrían utilizarse para
subvencionar equipos de eficiencia energética. Una vez que el mecanismo de reutili-
zación se ha determinado, el siguiente paso es encontrar el impuesto en cada año que
garantiza la deseada reducción de las emisiones.
Los impuestos al CO2 se establecieron en forma independiente para cada uno de los
cuatro ejercicios. Por ejemplo, para el sector transporte, el impuesto se calculó con el
único objetivo de obtener las reducciones en emisiones resultantes de las intervencio-
nes del sector transporte como se muestra en el gráfico inferior izquierdo de la Figura
62. Al mismo tiempo, y por la importancia del mecanismo de reciclaje del recaudo,127 se
analizaron distintos escenarios como se resume en la Tabla 18. Para las intervenciones
en los sectores productivos (transporte y generación de electricidad), se tuvieron en
cuenta tres escenarios: (i) explícitamente no se hace nada con el recaudo del impuesto
al CO2,128 (ii) el recaudo se utiliza para subsidiar el consumo de los bienes de capital, y
(iii) el recaudo se utiliza para reducir los impuestos al trabajo. Para las intervenciones de
los bienes de consumo (ver Tabla 18), se consideraron dos escenarios: (a) explícitamen-
te no se hace nada con el recaudo del impuesto al CO2, y (b) el recaudo se utiliza para
subsidiar el consumo de ciertos bienes.129
126 Para cada ejercicio se
calcula el porcentaje
de las reducciones en
emisiones con respecto
a cada uno de los
sectores involucrados en
los ejercicios, es decir,
para el ejercicio (ii) se
representa el porcentaje
de las reducciones en
emisiones provenientes
del consumo de
combustibles fósiles por
parte de los hogares.
127 Ver (Timilsina, 2007).
128 En este caso, no se
hace nada con los
ingresos fiscales. Más
bien, se introduce con
la intención de tener
un mejor criterio para
diferenciar entre el
efecto del impuesto
y del mecanismo de
reciclado.
129 Los bienes elegidos
para recibir el subsidio
se tomaron del análisis
costo-beneficio. Por
ejemplo, en el caso
de las medidas para el
reemplazo de bombillos
y la chatarrización de
neveras, en el MEGC se
subsidiaron los bienes
de maquinaria.
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 169
Tabla 18 | Escenarios de impuestos verdes
Escenario Impuesto verde Mecanismo de Reciclaje
Transporte
T-Escenario 1
Impuesto a los bienes
energéticos
Explícitamente ninguno
T-Escenario 2 Subsidio al capital
T-Escenario 3 Reducción de impuestos al trabajo
Generación de electricidad
PG-Escenario 1
Impuesto a los bienes
energéticos
Explícitamente ninguno
PG-Escenario 2 Subsidio al capital
PG-Escenario 3 Reducción de impuestos al trabajo
Bienes de consumo (iluminación eficiente y chatarrización de refrigeradores)
EE-Escenario 1 Impuesto al consumo de
electricidad
Explícitamente ninguno
EE-Escenario 2 Reducción de impuestos al consumo
de bienes manufacturados
Bienes de consumo (vehículos eléctricos)
VE-Escenario 1
Impuesto al consumo de
electricidad
Explícitamente ninguno
VE-Escenario 2
Reducción del impuesto al consumo
de electricidad y bienes de maqui-
naria
Los tres esquemas de reciclaje evaluados fueron los siguientes: (i) no existe un mecanismo de
reciclaje explícito y no hay subsidios al consumo (SR), (ii) mecanismo de reciclaje al capital y sub-
sidios al consumo (KCR), y (iii) mecanismo de reciclaje del empleo y subsidios al consumo (LCR).
Cada uno de estos escenarios se construyó con los impuestos estimados provenientes de los
ejercicios individuales. En relación con el análisis de los resultados, se presentaron cuatro variables
principales: PIB nacional, PIB sectorial, impuestos al CO2 y reducciones en emisiones de CO2.
Antes de discutir los resultados, es conveniente analizar los efectos de un impuesto y revisar
la forma en la que el mecanismo de reciclaje afecta tanto al consumo como a la producción.
Un impuesto al consumo de energía hace que este insumo (o bien de consumo) sea más
costoso y por lo tanto genera un incentivo para reducir su consumo. Puesto que existe un
vínculo directo entre el consumo de energía y las emisiones de CO2, éstas últimas también
se reducen proporcionalmente. El mecanismo de reciclaje entra en una etapa posterior;
cuando se utiliza el recaudo del impuesto para subsidiar el consumo de ciertos insumos
productivos (como la energía eólica) o bienes de consumo (como bombillos eficientes),
el mismo fomenta su consumo o puede provocar cambios en la producción de esos pro-
ductos y reducir aún más las emisiones de CO2. De esta forma, el efecto total del impuesto
depende del mecanismo de reciclaje.
La Figura 63 presenta el cambio en el PIB nacional ocasionado por la introducción de los
impuestos. Se destacan los efectos diversos que se generan de acuerdo al supuesto del
mecanismo de reciclaje (ningún mecanismo explícito, subsidio al capital o a la mano de
170 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
obra). Como se puede ver en la gráfica, desde el punto de vista del bienestar, el mejor es-
cenario es el que reduce los impuestos al trabajo y subsidia el consumo de algunos bienes.
La razón para que ocurra este resultado es que la reducción en los impuestos al trabajo
incrementa la demanda de empleo. Dado que el trabajo tiene un costo menor para los dos
sectores que reciben los subsidios (transporte y generación de electricidad), se necesita más
mano de obra, lo que produce un incremento en el ingreso de los hogares, generando un
incremento mayor en la producción debido al mayor consumo de los hogares. La forma de
joroba del cambio porcentual en el PIB real, se origina en el comportamiento temporal de
los impuestos aplicados (Figura 63), puesto que crecen durante los primeros años y a partir
de allí decrecen a un ritmo constante.
Para el escenario de reciclaje de capital y los subsidios al consumo (KCR), mientras que el
PIB real es mejor que en el escenario de NR, todavía es menor que en comparación con la
línea de base durante todo el período de análisis. La subvención de capital reduce el costo
de la adquisición de capital para los sectores específicos (transporte y energía), y alienta su
demanda: al final del período, el sector del transporte ha aumentado su demanda de capital
en un 50 por ciento. Aunque esto beneficia al PIB sectorial de los sectores que se analiza,
no es suficiente para superar los impactos negativos sobre el PIB real. La conclusión es que
el cambio positivo en el PIB real en el escenario de LCR se debe principalmente al aumento
de los ingresos laborales.
Figura 63 | Cambio porcentual en el PIB real
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 63 | Porcentaje de Cambio en el PIB real
Figure 63 | Percent change in real GDP
NR
KCR
LCR
1.0%
0.5%
0.0%
-0.5%
-1.0%
-1.5%
-2.0%
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
NR
KCR
LCR
1,0%
0,5%
0,0%
-0,05%
-1,0%
-1,5%
-2,0%
El comportamiento del PIB tiene su claro reflejo en el comportamiento de la tasa de im-
puesto para cada escenario. En la Figura 64 se muestran las tasas de impuesto utilizadas
para el sector transporte para los tres escenarios.130 La tasa de impuesto que se necesita para
producir la reducción en emisiones es superior en los escenarios que incluyen los mecanis-
mos de reciclaje por el impacto positivo de dicho mecanismo en el PIB. Por ejemplo, en el
escenario LCR el PIB real aumenta, reflejando así un incremento en la producción sectorial.
De igual modo, el sector transporte incrementará su producción (en relación con el escena-
rio SR), teniendo como resultado una mayor demanda de bienes energéticos. Esto significa
que para reducir las emisiones en el sector transporte en una cantidad dada, el impuesto
debe ser más alto en un escenario con un PIB mayor.
130 Se puede observar un
comportamiento similar
en los otros ejercicios.
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 171
Figura 64 | Impuestos verdes (medida de transporte)
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 64 | Tasas de Impuestos Verdes (Medidas de Transporte)
Figure 64 | Green tax rates (transport measure)
NR
KCR
LCR
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
NR
KCR
LCR
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Con el propósito de comprender mejor la dinámica del PIB en cada uno de los tres esce-
narios, es útil analizar los resultados a un mayor nivel de desagregación. En la figura 65
se muestra el comportamiento sectorial para los tres escenarios.131 Aunque las diferentes
medidas (Tabla 18) promueven comportamientos sectoriales bastante diferentes, que se
combinan en los ejercicios agregados, es posible destacar algunos resultados comunes e
importantes. En primer lugar es interesante analizar el comportamiento del sector transpor-
te en los tres escenarios. Como era de esperarse, la producción sectorial se ve fuertemente
afectada por los impuestos del escenario SR. Esto se debe a que el impuesto al CO2 genera
un incremento en los precios del transporte, con la consiguiente reducción en la deman-
da de servicios de transporte y la ulterior caída en el PIB del sector transporte. Cuando se
introduce un mecanismo de reciclaje, el comportamiento del sector transporte mejora sus-
tancialmente, experimentando aún cambios positivos en el escenario LCR. Los subsidios
ayudan a reducir el incremento inducido por el impuesto en los precios del transporte, de
manera que la demanda y el PIB no caigan (y aún se incrementen) tanto como en el esce-
nario SR. De igual modo que con el comportamiento del PIB real nacional, la diferencia entre
los dos escenarios con mecanismos de reciclaje se explica por los ingresos adicionales del
trabajo que el escenario LCR puede generar, lo que a su vez incrementa los ingresos de los
hogares y los gastos en bienes de consumo.
El comportamiento del sector de combustibles fósiles es muy diferente. El impacto en su
PIB es más negativo cuando se introduce el mecanismo de reciclaje. A diferencia de lo que
ocurre en el sector transporte o eléctrico, la reducción del PIB en este sector no está di-
rectamente relacionada con las variaciones de precio resultantes de aplicar el impuesto al
CO2, sino con el efecto que los impuestos tienen sobre la demanda de bienes energéti-
cos: existe una importante reducción de la demanda de combustibles fósiles por parte del
sector transporte y los hogares. Esta reducción aumenta en el caso de los esquemas de
reciclaje porque el subsidio a los otros factores de producción (capital y trabajo) alienta aún
más la sustitución de los combustibles fósiles. Los mejores resultados que se alcanzan en
el escenario LCR se producen únicamente por el incremento del PIB que genera una mayor
demanda de todos los bienes en la economía, compensando parcialmente la reducción de
la demanda por el sector transporte y los hogares, proveniente del impuesto a los combus-
tibles fósiles. Es importante resaltar que la disminución del PIB en el sector de combustibles
fósiles es ocasionada principalmente por la reducción en la demanda doméstica. Teniendo
131 Un comportamiento
similar puede observarse
en otros ejecicios.
172 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
en cuenta la importancia del mercado global de combustibles fósiles, es posible que toda la
producción que no se consuma internamente pueda exportarse. En ese caso (que no está
reflejado en el modelo), las variables de la economía nacional tendrían un comportamiento
mejor y Colombia exportaría emisiones de CO2.
La reducción en el PIB del sector eléctrico se produce por la disminución en la demanda
de electricidad por parte de los hogares y por el incremento en el precio de la electricidad,
provocado directamente por el impuesto al CO2. Este último efecto se compensa cuando
se considera el esquema de reciclaje, puesto que en ese caso el precio de la electricidad no
aumenta en la proporción que aumenta en el escenario SR.
Figura 65 | Cambio porcentual en las producciones sectoriales
Figura 65 | ¿¿¿¿
Figure 65 | Percent change in sectoral outputs
NR KCR LCR
Electricity
Fossil Fuels
Transport
Others
2%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
2%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
-7%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
-7%
-8%
2011
2016
2021
2031
2036
2040
2011
2016
2021
2031
2036
2040
2011
2016
2021
2031
2036
2040
NR KCR LCR
Electricidad
Combustibles fósiles
Transporte
Otros
2%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
2%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
-7%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
-7%
-8%
2011
2016
2021
2031
2036
2040
2011
2016
2021
2031
2036
2040
2011
2016
2021
2031
2036
2040
En la Figura 66 se muestran los resultados totales de las reducciones en emisiones. Como
era de esperarse, las reducciones en emisiones son menores en el escenario LCR, mostrando
de esta manera el efecto del aumento del PIB, lo que produce un incremento en las emi-
siones de CO2. Las reducciones en emisiones son bastante similares al final del período de
análisis para los otros dos escenarios, mientras que en los primeros años difieren en casi un
0,5 por ciento. Puesto que el impacto en el PIB fue más negativo en el escenario SR, puede
resultar sorprendente que las reducciones en emisiones en el escenario KCR sean mayores
que en el escenario SR para casi todo el período de análisis. La razón de ello reside en que la
diferencia en el PIB es muy pequeña, y más importante aún, la reducción en el PIB del sector
de combustibles fósiles, en el escenario KCR, casi duplica lo observado en el escenario SR.
Para todas las fuentes de emisiones, con excepción de las del sector de combustibles fósiles,
el escenario KCR muestra reducciones inferiores a las del escenario SR. La conclusión lógica
es que el comportamiento del sector de combustibles fósiles explica las mayores reduccio-
nes de CO2 en el escenario KCR.
Capítulo 5. análisis maCroeConómiCo | 173
Figura 66 | Cambio porcentual en las reducciones en emisiones de CO2
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 66 | Porcentaje de Cambio en Reducciones de Emisiones de CO2
Figure 66 | Percentage change in CO2 emission reductions
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
NR
KCR
LCR
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
NR
KCR
LCR
2. Conclusiones
El análisis desarrollado en esta sección contribuye a una mejor comprensión de los efectos
que podrían producirse en la economía de Colombia por la implementación de un conjun-
to de medidas de mitigación. La metodología utilizada para preparar este análisis compren-
de dos puntos de vista del problema: en primer lugar, se realizan cambios estructurales en
el modelo para producir cambios en el comportamiento de los agentes económicos. En
segundo lugar, se aplican impuestos verdes para proveer incentivos con el fin de reducir las
emisiones de GEI. En realidad, Colombia está llevando a cabo algunas de las medidas de ba-
jas emisiones evaluadas (tales como luces eficientes), y ahora está considerando impuestos
sobre el carbono, los cuales tendrían impactos macroeconómicos generales.
En términos generales, la evaluación macroeconómica encuentra que la intervención de las
plantaciones forestales tiene beneficios económicos positivos respecto del crecimiento del
PIB y la reducción de la tasa de desempleo. Es importante recalcar que la medida forestal
produce impactos positivos para la economía por el mayor flujo de ingresos provenientes
del aumento en los puestos de trabajo en el sector forestal, lo que a su vez genera un im-
portante incremento en los ingresos disponibles de los hogares, promoviendo al mismo
tiempo el crecimiento de otros sectores económicos.
Otra conclusión importante es la importancia de considerar los efectos de equilibrio ge-
neral, es decir las interrelaciones entre sectores, para determinar el potencial de reducción
de GEI de las medidas de mitigación. En general, se encuentra es que cuando los cambios
de comportamiento con el fin de reducir las actividades que generan emisiones de gases
de efecto invernadero, pueden aumentar las emisiones de las otras actividades. Por ello, es
importante tener en cuenta los impactos globales de todos los sectores afectados.
El análisis de los impuestos verdes demuestra que es posible intervenir mediante la aplicación de
una política fiscal de forma tal que la economía no se vea afectada negativamente por su imple-
mentación. Un impuesto, cuyo recaudo se utilice para generar puestos de trabajo (como la reduc-
ción de los impuestos al trabajo), puede estimular la economía y producir una reducción en emi-
siones de GEI. También es interesante recalcar que el impuesto verde no necesariamente tiene un
efecto importante en el sector en el que se aplica. Generalmente, lo que sucede es que los sectores
de energía, que proveen a los sectores donde se aplica el impuesto, son los más afectados.
1. Antecedentes
El objetivo del presente estudio es contribuir a la estrategia de desarrollo bajo en carbono
que se está impulsando en Colombia. Si bien la intención es que no sean exhaustivos, los
capítulos correspondientes a cada sector proveen ejemplos de las medidas de tipo econó-
mico que se deben aplicar para reducir las emisiones de GEI y que se pueden implementar
hoy. Con base en los resultados de las medidas de bajas emisiones de carbono, el análisis
macroeconómico demostró la importancia de mirar más allá del impacto directo del pro-
yecto o medida puntual, es decir los efectos indirectos que impactan en otros sectores en
términos de ingreso, empleo, y reducción de las emisiones de carbono. El análisis puso de
relieve que la Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono no resultaría en pérdidas económi-
cas, sino que podría producir beneficios significativos.
El informe no ha abordado aún varias cuestiones importantes pero que son cruciales para la
Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono de Colombia. Ellas son:
• Cuantificar el potencial volumen y costo de reducir las emisiones de carbono.
Así como los gestores de política necesitan conocer el potencial de recursos para la
energía hidroeléctrica o eólica, también quieren conocer el potencial para reducir las
emisiones de carbono y saber cuál será el costo de dichas acciones. Dado que las evalu-
aciones de cada sector utilizaron una metodología común, es posible sumar el poten-
cial de la mitigación de los GEI para los sectores energía, transporte y AFOLU. También
es posible comparar los costos netos de las distintas medidas de mitigación de GEI, que
son importantes cuando se asignan recursos nacionales o internacionales a este fin.
• Marco para la estrategia de desarrollo bajo en carbono. Sumado a la intención de
integrar los proyectos de desarrollo bajo en carbono en su plan de desarrollo, el estudio
propone dicho marco. A partir de los resultados de los distintos sectores y los de tipo
macroeconómico, se identificaron las medidas de bajas emisiones de carbono en lo
referente a su contribución al crecimiento del ingreso, la competitividad, sostenibilidad,
resiliencia e inclusión social.
• Tendencias de desarrollo clave que regirán las emisiones de CO2. Considerando los
resultados del estudio, este capítulo describe varias tendencias de desarrollo clave que af-
CAPÍTULO 6
Contribuciones a la Estrategia
de Desarrollo Bajo en Carbono
de Colombia
176 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
ectarán a las emisiones de carbono en las próximas décadas. Para cada una de las tenden-
cias, se identifican las políticas para alcanzar las metas de desarrollo del país que también
son compatibles con el crecimiento de las bajas emisiones de carbono.
• En la última sección de este capítulo se resumen las contribuciones del estudio y se
describen algunos desafíos para aplicar acciones relacionadas con las bajas emisiones
de carbono.
2. Evaluación Integrada
La metodología común que se utilizó para los sectores energía, transporte, y AFOLU, permi-
te sumar los resultados sobre el potencial de abatimiento de los GEI y comparar los costos
netos. La primera sección incluye una estimación del potencial para reducir las emisiones
de carbono desde ahora hasta el año 2040. Las estimaciones se basan principalmente en la
suma de las medidas de bajas emisiones de carbono por sector, más algunos ajustes para
tener en cuenta las brechas existentes en el análisis por sector. El resultado es una serie de
diagramas de áreas que representan el potencial de reducción de las emisiones de carbono
por sector. En la segunda sección se realiza la evaluación de los costos relativos de las distin-
tas medidas de bajas emisiones de carbono, presentada bajo la forma de la conocida curva
de costos marginales de abatimiento.
A. Potencial para reducir las emisiones
Con la aplicación de medidas de bajas emisiones de carbono en los sectores energía,
transporte, y AFOLU, Colombia podría mantener, y verdaderamente reducir, sus emisio-
nes de GEI durante las próximas tres décadas. La reducción de las emisiones totales de-
pendería en gran medida del grado de desarrollo de las actividades del sector AFOLU, que
podría alcanzar un nivel de secuestro de carbono significativo. Se preparó una trayectoria
básica simple de emisiones de carbono hasta el año 2040, utilizando una combinación de
proyecciones del PIB, población, y uso de la energía. Por debajo de la línea base, las emi-
siones de carbono podrían incrementarse alrededor de 1,3 por ciento anual, alcanzando
las 250 mtCO2 en el año 2040.
Si se asume que las emisiones de carbono anuales de Colombia sumaron 170 millones de
toneladas de CO2 en el año 2010, con la aplicación de las medidas en los distintos sectores
se podría reducir unas 200 mtCO2 en el año 2040. Por ejemplo, solamente las acciones que
se aplicarían en el sector transporte podrían reducir aproximadamente 50 mtCO2 para el
2040. Si se asume que gran parte de la futura flota de vehículos de transporte se podría
reemplazar con vehículos eléctricos, las emisiones producidas por el consumo de gasolina y
diésel podrían reducirse en forma significativa. En el corto plazo se podrían alcanzar reduc-
ciones más pequeñas en las emisiones de carbono, pero de ninguna manera insignificante
por la continuación y expansión de los sistemas de buses de tránsito rápido (BRT), así como
de los sistemas integrados de transporte público urbano relacionados con estos.
En términos del potencial técnico puro, las medidas adoptadas en el sector AFOLU cons-
tituyen la fuente más grande de reducción de las emisiones de carbono, principalmente a
través de las plantaciones, los sistemas silvopastoriles y la deforestación evitada. Teniendo
en cuenta las grandes extensiones de tierra en la región del Orinoco que actualmente están
planificadas para la expansión agrícola y forestal, esta área sola provee el potencial más
Capítulo 6. ContriBuCiones a la estrategia De Desarrollo Bajo en CarBono De ColomBia | 177
grande individual para la reducción de emisiones de carbono proyectada. No obstante, no
está claro hasta qué punto esa enorme expansión sería factible y económicamente atrac-
tiva, dados los numerosos factores que afectan dicho desarrollo, incluida la seguridad de
la propiedad del suelo, la falta de infraestructura y las posibles cuestiones de tipo social y
sostenibilidad ambiental. Teniendo en cuenta estas grandes incertidumbres, que a su vez
afectarían la extensión de tierra por último desarrollada, en la Figura 67 se presentan varios
escenarios de AFOLU que representan el potencial bajo, mediano y alto para la reducción
de las emisiones de carbono.
El potencial en el sector energético incluye la eficiencia energética y las medidas de ener-
gías renovables del capítulo 2, además de las estimaciones recientes sobre el potencial del
mecanismo de desarrollo limpio (MDL) para los sectores energético e industrial.132 El área de
potencial de reducción relativamente pequeño del sector energético, refleja el predominio
actual de la energía hidroeléctrica en la generación de electricidad y también que la activi-
dad industrial está limitada cuando se realiza la comparación con otros países con niveles
similares de PIB (Figura 67). Esta área de reducción potencial del sector energético no refleja
qué pasaría si la energía hidroeléctrica no permanece como la fuente de suministro de ener-
gía predominante en el futuro, lo que podría redundar en distintos escenarios en los que no
se expande como se planificó (limitaciones de orden ambiental y social, el crecimiento del
suministro nacional de combustibles fósiles, o el cambio climático).
Figura 67 | Potencial para reducir las emisiones de GEI de Colombia, 2012-2040
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
Figura 67 | Potencial Reducción de Emisiones en Colombia, 2012-2040
Figure 67 | Potential to reduce Colombia’s GHG emissions, 2012-2040 (tons)
300,000,000
250,000,000
200,000,000
150,000,000
100,000,000
50,000,000
-
Transport
Energy
AFOLU - Low scenario
AFOLU - Med scenario
AFOLU - High scenario
Carbon Emissions
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
300.000.000
250.000.000
200.000.000
150.000.000
100.000.000
50.000.000
-
Transporte
Energía
AFOLU - Escenario Bajo
AFOLU - Escenario Medio
AFOLU - Escenario Alto
Emisiones de Carbono
B. Costos netos de reducción
Los capítulos de cada sector identifican algunas medidas de bajas emisiones de carbono
que tienen beneficios económicos positivos para Colombia, representados en precios ne-
gativos de reducir una tonelada de CO2. Asimismo, muchas de las medidas forman parte del
plan de desarrollo económico actual. El diseño del análisis costo-beneficio pone el énfasis
en los retornos económico y financiero de los proyectos de bajas emisiones de carbono.
Con base en los supuestos del análisis costo-beneficio, los valores en el lado izquierdo de
la curva de costos marginales de abatimiento (MAC) tienen tasas de retorno económicas
netas positivas de por lo menos el 10 por ciento.
Los proyectos de eficiencia energética tienden a estar en el lado izquierdo de la curva, im-
plicando que tienen buenas tasas de retorno financiero. Por último, dichos proyectos tienen
132 Para el sector energético,
solamente se evaluó una
pequeña fracción de los
proyectos potenciales
de bajas emisiones
de carbono. Esto fue
así por la falta de
información apropiada
para realizar el análisis
en algunos casos. En
general, existen muchos
proyectos energéticos
de bajas emisiones
de carbono, y cada
medida representa un
porcentaje pequeño de
la eficiencia energética
del país o del potencial
del cambio de
combustible.
178 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
un potencial limitado para reducir las emisiones de carbono en Colombia por el predominio
de la energía hidroeléctrica. Sin embargo, a menudo tienen sentido por razones econó-
micas y de competitividad, por lo cual deben fomentarse donde tienen buenas tasas de
retorno económico. Dos de las tecnologías de energía renovable de fácil disponibilidad en
Colombia – energía geotérmica y energía eólica – están cerca de ser económicas cuando
reemplazan a las centrales de carbón, pero no son tan competitivas cuando reemplazan a
las centrales de gas natural. Si bien no están cuantificadas, las energías geotérmica y eólica
contribuirían a incrementar la seguridad en la calidad del servicio del sector eléctrico de
Colombia, y en dicho proceso, reducirían los riesgos asociados a los costos variables del
combustible para las centrales de combustibles fósiles y los riesgos estacionales y climáticos
relacionados con las centrales hidroeléctricas.
En el sector transporte, el sistema de transporte público urbano BRT y otras medidas
de transporte urbano, pueden tener buenas tasas de retorno económico si están bien
diseñados y administrados. El análisis de los vehículos eléctricos determinó que los buses
de este tipo (BRT eléctricos) son económicos a los costos actuales, pero que los vehículos
eléctricos de batería (VEB) particulares aún son muy costosos para situarse en el lado
izquierdo de la curva MAC. Con todo, se espera que a medida que se extienda la fabri-
cación de vehículos eléctricos a nivel mundial, los costos de la tecnología continuarán
bajando como ha sucedido con otras de bajas emisiones de carbono como las turbinas
eólicas o los páneles solares. Se debe hacer notar que los beneficios ambientales y de
la salud asociados con la disminución del nivel de contaminación del aire a nivel local,
pueden aportar beneficios significativos a los proyectos de transporte público, así como
combustibles y vehículos más limpios. De hecho, los elevados retornos económicos (es
decir, costo neto bajos o negativos de reducir CO2) de muchas de las medidas de trans-
porte público, en gran parte se deben a la inclusión de otros beneficios que (a) reducen la
contaminación del aire a nivel local y los consecuentes impactos asociados sobre la salud,
(b) ahorros de tiempo resultantes de la disminución del nivel de congestión, y (c) menor
cantidad de accidentes de tránsito.
En el sector AFOLU, los proyectos forestales podrían reducir las emisiones de carbono a
medida que los mismos se expanden, y los que tienen potencial comercial lo podrían hacer
con un costo de reducción de emisiones negativo. Las pasturas y sistemas silvopastoriles
mejorados sirven para reducir las emisiones de metano producidas por el ganado vacuno,
al mismo tiempo que mejoran la productividad total. Este tipo de proyectos mejoran la
eficiencia de la producción, producen menor cantidad de emisiones de carbono por unidad
de leche o carne, y por lo general también producen ingresos provenientes de las activida-
des relacionadas (menores costos de alimentación y más ventas de madera). Los proyectos
sin flujos de ingresos directos u otros beneficios cuantificables – como la administración
sostenible del bosque, restauración ecológica, u otras actividades de reducción de emisio-
nes por deforestación y degradación de bosques (REDD) – tendrán costos más elevados
para reducir las emisiones CO2. Sin embargo, a diferencia de las actividades comerciales, que
tienen buenos retornos financieros, estos otros a menudo tienen grandes beneficios para
el ecosistema en relación con la prestación de los servicios ecosistémicos relacionados con
el agua y la conservación de la tierra. Por este motivo, es importante identificar todos los
beneficios de los proyectos, aún si no se los puede cuantificar.
La Figura 68 muestra la curva de abatimiento marginal agregada de las medidas de bajas
emisiones de carbono evaluadas a lo largo de este estudio.
Capítulo 6. ContriBuCiones a la estrategia De Desarrollo Bajo en CarBono De ColomBia | 179
Figura 68 | Curva de costos marginales de abatimiento (MAC)
Figura 68 | ----
Figure 68 | Integrated marginal abatement cost (MAC) curve
600
400
200
-
-200
-400
-600
-800
-1,000
-1,200
Thousand Tonnes of Carbon Saved/Year
TRA. Electric Buses TRA. Congestion Charging
TRA. BRT
AGR. Silvopastoral
ENE. Refrigerator > 10 years
AGR. Forestry
AGR. Rubber
TRA. Electric Cars
TRA. Metro
TRA. Truck Scrapping TRA. Railway
- 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000
USD / Ton CO2e
600
400
200
-
-200
-400
-600
-800
-1,000
-1,200
Miles de toneladas de CO
2
ahorradas por año
TRA. Buses Eléctricos TRA. Cargas por Congestión
TRA. BRT
AGR. Silvopastoriles
ENE. Refrigeradores> 10 years
AGR. Forestal
AGR. Caucho
TRA. EVehículos Eléctricos
TRA. Metro
TRA. Chatarrización de Camiones TRA. Ferroviario
- 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000
USD / Ton CO2e
Fuente: Elaboración Propia
3. Marco para la Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono
Un principio importante en la estrategia de cambio climático de Colombia ha sido alinear
el desarrollo bajo en carbono con las metas económicas de mayor envergadura, las que son
analizadas en el presente estudio. Relacionar los beneficios ambientales globales con estas
fue un criterio clave para elegir las medidas de mitigación que se evaluaron en los distintos
capítulos por sector. Mediante la aplicación de técnicas de costo-beneficio para evaluar los
costos directos de los proyectos de medidas de bajas emisiones de carbono y sus beneficios
así como las externalidades, se demostró que numerosos proyectos tienen buenas tasas
de retorno económicas y sociales. Mientras que en capítulos anteriores, aplicando el aná-
lisis costo-beneficio y macroeconómico se demostró que los proyectos con buen retorno
económico no tendrían un impacto negativo en otros sectores por el efecto dispersión,
este capítulo pone el foco en forma cualitativa133 sobre la manera en la que las medidas de
bajas emisiones de carbono pueden contribuir al desarrollo económico (ingreso nacional,
competitividad, sostenibilidad, resiliencia, e inclusión social).
Mientras que el financiamiento internacional (MDL, FMA, fondos de inversión para el clima,
o mercados de carbono voluntarios) puede promover medidas de mitigación, es inherente-
mente insostenible si no se superan los requerimientos de costo de capital incremental de
133 En tanto que las
contribuciones al
ingreso nacional son
bastante claras, es
necesario cuantificar los
beneficios de desarrollo
que las medidas
de bajas emisiones
de carbono tienen
para otros objetivos
nacionales.
180 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
los proyectos que dicho financiamiento apoya. Además, este financiamiento a menudo se
desvía hacia ciertos subsectores (como los proyectos de gas de relleno sanitario), mientras
que otros sectores por lo general están sub-representados (agricultura, transporte). Asimis-
mo, y sin ninguna lógica, los requerimientos de elegibilidad para esos fondos algunas ve-
ces conducen a proyectos marginalmente económicos.134 Muchas de las actividades que
evaluó el estudio podrían ciertamente calificar para el financiamiento internacional para el
clima. Sin embargo, en lugar de focalizarse en los proyectos que tienen un buen potencial
para dicho financiamiento, el estudio analizó los proyectos que tenían (a) una alta prioridad
para el desarrollo nacional, (b) buenas tasas de retorno económico, y (c) un potencial de
mitigación del cambio climático. Por último, las metas globales deben estar alineadas con
las metas de desarrollo nacionales ya que los proyectos con retornos económicos o sociales
marginales serán difíciles de expandir y replicar, motivo por el cual no reducirán las emisio-
nes de carbono en el largo plazo.
Aplicando el principio que las medidas de bajas emisiones de carbono debieran priorizarse
según la contribución que hacen al desarrollo económico de Colombia, el estudio definió
en categorías varias de esas medidas evaluadas (Tabla 19).
Tabla 19 | Medidas de bajas emisiones de carbono y objetivos de desarrollo del país
Objetivos Energía Transporte AFOLU
Crecimiento
económico Energía renovable
Sistema de trans-
porte público urba-
no (BRT); vehículos
eléctricos
Plantaciones comer-
ciales, producción de
frutas y vegetales
Competitividad Eficiencia energética BRT; SETP; SITP; efi-
ciencia de la carga
Pasturas mejora-
das, ganancias de
productividad en el
ganado
Sostenibilidad/
resiliencia Energía renovable
BRT, SETP, SITP, trans-
porte no motorizado,
vehículos eléctricos
REDD+, sistemas
silvopastoriles
Inclusión Acceso a las Energía
renovables en la ZNI.
SITP, BRT, SETP, trans-
porte no motorizado
Producción de frutas
y vegetales
A. Crecimiento económico
El crecimiento económico, medido por incrementos en el ingreso nacional, es el indicador
más común del desarrollo nacional.135 Dichos incrementos se han asociados con el mayor
consumo de energía, la producción global y el consumo de combustibles fósiles que cons-
tituyen la fuente más grande de las emisiones de GEI. No obstante, este no es siempre el
134 Por ejemplo, al
perseguir criterios de
“adicionalidad” o “costo
incremental” del MDL o
GEF, los desarrolladores
de proyectos de bajas
emisiones de carbono
dejan de lado proyectos
con buenas tasas de
retorno financieras
y económicas y,
en cambio, eligen
proyectos que necesitan
recursos adicionales
para reducir los costos
de capital. Pero,
poniendo el foco en
las limitaciones de
política, regulatorias,
e institucionales que
impiden los proyectos
de bajas emisiones de
carbono, es posible
seleccionar proyectos
económicamente
atractivos y también
cumplir con el criterio
de adicionalidad.
135 Dadas las limitaciones
de las cuentas
nacionales de ingresos,
incluyendo el fracaso
de incluir el consumo
y stock de un “capital
natural” del país, es
importante ampliar la
definición de ingreso
nacional para explicar
el agotamiento de los
recursos naturales (por
ejemplo, minerales,
fertilidad del suelo,
calidad del agua,
biodiversidad).
Capítulo 6. ContriBuCiones a la estrategia De Desarrollo Bajo en CarBono De ColomBia | 181
caso. Las tecnologías de generación de energía con bajas emisiones de carbono, como la
eólica, geotérmica, hidráulica, biomasa y solar pueden reducir las emisiones a medida que
se van adoptando. Colombia cuenta con un potencial significativo de recursos renovables
no convencionales para implementarlas y su desarrollo podría bien contribuir al crecimien-
to económico. Otro ejemplo específico es el programa de vehículos eléctricos, incluyendo
el crecimiento de una industria nacional que podría tener un impacto positivo en el creci-
miento económico y al mismo tiempo reducir las emisiones de GEI.136
Un segundo ejemplo de cómo se puede correlacionar el crecimiento en la producción
económica con las emisiones de carbono reducidas, y especialmente relevante para Co-
lombia, es expandir los cultivos forestales y perennes. Como se indicó en el capítulo 4, las
plantaciones forestales comerciales podrían reducir las emisiones de GEI significativamente
al secuestrar carbono en la biomasa por arriba y debajo del suelo y en los suelos. Otras
plantaciones perennes – árboles frutales, palmeras, y plantas de café – también secuestran
carbono en distintos grados a medida que su producción se incrementa. La clave para mu-
chas de estas medidas es que son rentables y económicas, generando así incentivos para
invertir y contribuir al crecimiento del ingreso nacional.
B. Competitividad
Mejorar la eficiencia en el uso de los recursos para la producción es una forma importante
de reducir los costos en distintos sectores y de esta forma mejorar la competitividad. Un
buen ejemplo de cómo los proyectos de bajas emisiones de carbono lo logran se encuentra
en el área de la eficiencia energética (EE). Muchos proyectos de este tipo tienen buenas
tasas de retorno financieras y un período rápido de recuperación del capital invertido, es-
pecialmente en los sectores donde las tecnologías son obsoletas y las tarifas eléctricas son
altas. Asimismo, las industrias que no adopten los nuevos procesos de producción de mayor
eficiencia (que a menudo tienen un elemento de calidad), no podrán competir o sobrevi-
vir. Por su parte, como las industrias colombianas compiten cada vez más en el mercado
internacional, deben adoptar procesos/tecnologías eficientes, ya sean motores eléctricos,
calderas y hornos o iluminación. La limpieza de los procesos de producción también es im-
portante en los sectores electrónico, textil, y de alimentos y bebidas, situación que no solo
favorece los sistemas de producción con eficiencia energética, sino el uso de combustibles
limpios. Los análisis macroeconómicos de los proyectos de eficiencia energética de México
han puesto en evidencia que contribuyen al crecimiento del PIB al mejorar la productividad
y liberar recursos para otras inversiones productivas (Banco Mundial, 2010).
Expandir la cobertura y mejorar la eficiencia del transporte de pasajeros y de carga es im-
portante para la competitividad de un país o de una ciudad. Muchas acciones de emisiones
bajas en carbono en el sector transporte mejoran la eficiencia energética al reducir el uso
de energía por unidad de servicio (pasajero-kilómetros, o carga-kilómetros). De esta ma-
nera, las ciudades que cuenten con un sistema de transporte moderno y eficiente muy
probablemente atraigan la inversión nacional o extranjera. Algunos beneficios importantes
de extender las redes ferroviarias y fluviales de Colombia es que se reducen los costos de
la carga, se conectan grandes áreas del país con los centros de consumo y los puertos, y se
mejora la competitividad general de la economía.
Varias medidas de bajas emisiones de carbono en el sector agropecuario mejoran la eficien-
cia de la producción y por lo tanto la competitividad del sector. Los sistemas silvopastoriles,
136 El análisis
macroeconómico
determinó que un
programa de vehículos
eléctricos en gran
escala podría tener
un impacto negativo
en el PIB si Colombia
confiara completamente
en la importación de
vehículos. La medida
también afectaría
probablemente la
producción nacional
de los automóviles
convencionales.
182 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
las pasturas y usos del suelo mejorados, favorecen la productividad de la carne y la leche, al
mismo tiempo que utilizan menos tierra. La tierra para pasturas que se libera se puede usar
para actividades con mayor nivel de productividad como los cultivos anuales y las plantas
perennes, al mismo tiempo que la actividad ganadera ejerce menos presión en los bosques.
Todos estos casos coadyuvan a incrementar la eficiencia y competitividad del sector agrícola
y forestal, donde Colombia cuenta con una clara ventaja competitiva, que será cada vez más
importante a medida que la economía se desarrolle y el comercio internacional se expanda.
C. Sostenibilidad y resiliencia
Las medidas de bajas emisiones de carbono pueden promover la sostenibilidad y resiliencia
porque la producción de bienes o servicios se puede mantener y preservar en el futuro,
además que la producción se puede adaptar fácilmente y sobrevivir a las condiciones del
cambio climático. En el sector energético, las tecnologías de energía renovable tienen la
ventaja de proveer servicios de energía a largo plazo al no tener que depender del suminis-
tro de combustible lejano con costos desconocidos o variables. Asimismo, las desventajas
de las tecnologías de energía renovable distribuidas en forma intermitente como la de tipo
solar fotovoltaica y la energía eólica, en parte se compensan por la resiliencia que pueden
proveer debido a las interrupciones en el suministro del combustible o luego de la ocurren-
cia de un desastre natural que ponga fuera de servicio las centrales eléctricas o las redes de
transmisión y distribución. La eficiencia energética también puede ayudar a la sostenibili-
dad y resiliencia al reducir el volumen total de energía requerida, disminuyendo al mismo
tiempo la demanda pico en el caso de una escasez de suministro eléctrico repentino.
En el sector agrícola, los sistemas silvopastoriles pueden aportar un panorama sostenible
para el ganado y los cultivos así como contribuir a la biodiversidad al crear corredores bioló-
gicos (ecosistemas protegidos y contiguos para la fauna). Además de sombra, los árboles y
algunas especies de plantas (como la leucaena) proveen también alimentos para el ganado
y nutrientes para el suelo. Además, los sistemas de cultivos múltiples son menos vulnerables
a la variabilidad de los mercados y precios de los distintos productos, así como al impacto
de pestes y enfermedades.
Al impedir la deforestación, se preservan la biodiversidad y los hábitats así como funciones
importantes del ecosistema como la conservación del suelo y el agua, promoviendo todos
ellos la sostenibilidad. Se necesitan medidas duales para impedir la deforestación como la pro-
moción de las plantaciones para evitar la presión sobre los recursos madereros en los bosques
naturales, terminando con el incentivo de la titulación de tierras que promueve las técnicas de
tala y quema, ejerciendo un mayor control policial, y generando incentivos de conservación.
Muchos de estos atributos de la resiliencia pueden aliviar los efectos del cambio climático.
No obstante, los proyectos de bajas emisiones de carbono deben tener en cuenta los distin-
tos impactos del cambio climático – como el efecto de las sequías e inundaciones sobre la
producción hidroeléctrica y las temperaturas modificadas sobre los cultivos.
D. Inclusión social
Las políticas de bajas emisiones de carbono se pueden y deben utilizar para promover la
inclusión social, definida como proveerles a todos los ciudadanos iguales oportunidades y
acceso a los servicios. A este fin, los programas forestales comunitarios y los REDD+ podrían
Capítulo 6. ContriBuCiones a la estrategia De Desarrollo Bajo en CarBono De ColomBia | 183
involucrar a los hogares rurales en los programas de gestión de bosques sostenibles, los
cuales podrían proveerles recursos y empleo.
En tanto los proyectos rurales de energía renovable de pequeña escala – como los sistemas
solares fotovoltaicos para los hogares – por lo general solamente reducen las emisiones de
GEI hasta cierto punto, a menudo constituyen la manera de menor costo para el suministro
del servicio eléctrico en áreas remotas. Al mismo tiempo, este tipo de proyectos ofrece a
las comunidades la oportunidad de alcanzar una nueva forma de sustento, el cuidado de la
salud, servicios educativos e información. Por ende, se reducen los incentivos para migrar
hacia las áreas urbanas.
Los proyectos de transporte urbano – como SITP, SETP y BRT – no sólo hacen que el trans-
porte urbano sea más eficiente sino que provea servicios a precios razonables. Estos siste-
mas también reducen las tasas de accidentes y disminuyen la contaminación del aire, lo que
a su vez contribuye con importantes beneficios sociales, de salud y financieros.
4. Tendencias de las emisiones de carbono y políticas para la Estrategia
de Desarrollo Bajo en Carbono
Se espera que varias tendencias de desarrollo tengan un impacto enorme sobre las emi-
siones de GEI de Colombia durante las próximas décadas. Algunas de ellas son comunes
en otros países en desarrollo, como el incremento del ingreso nacional y el nivel de ur-
banización, lo que a su vez aumenta el uso de la energía y las emisiones de carbono. Sin
embargo, otras tendencias son más específicas a la región, como la elevada participación
de la energía hidráulica en la combinación de energías y la gran participación de las
emisiones de GEI producidas por las formas del uso del suelo. Estas tendencias que en
Colombia podrían afectar a las emisiones de carbono, involucran al futuro de la energía
hidroeléctrica y del carbón. No obstante, los fenómenos como la expansión de la frontera
agrícola y la presión sobre los bosques nativos (ambos relacionados con el proceso de paz
y seguridad rural), pueden ser las variables más importantes. Un último factor – cambio
climático – podría afectar significativamente el desarrollo económico y social, y, en con-
secuencia, las emisiones de GEI.
A. Urbanización
El crecimiento del nivel de urbanización en Colombia durante los últimos 40 años ha servido
para incrementar el ingreso, reducir las tasas de pobreza y mejorar el acceso de la población
a servicios básicos como el agua y la electricidad.137 Actualmente, más de tres cuartas parte
de la población de Colombia vive en ciudades, lo que también produce una participación
considerable del PIB del país. Estos factores han llevado a rápidas tasas de motorización que
provocan un mayor consumo de derivados del petróleo y un mayor número de emisiones
de GEI, aunque también han llevado a sistemas de transporte público urbano expandido
como el Transmilenio y sus similares.
Si bien este informe ha puesto el foco en el vínculo entre el transporte urbano, las ciudades
también consumen grandes volúmenes de luz y aire acondicionado en los edificios, para
calentar y proveer energía a la industria y para el suministro de agua y saneamiento; la in-
tensidad de las emisiones de carbono de las ciudades se ve afectada por el diseño urbano,
137 La urbanización en
Colombia durante los
últimos 20 años ha
tenido un carácter algo
único. Si bien es un
fenómeno global y los
aspectos de “tire” (pull)
son bien conocidos,
la violencia rural fue
un poderoso factor
de “empuje” (push)
–haciendo que las
personas abandonaran
las zonas rurales y la
agricultura.
184 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
la ubicación y tipo de los edificios de oficinas, escuelas, y barrios residenciales, así como el
trazado de los caminos y otra infraestructura.
Políticas
Distintas políticas nacionales y municipales podrían limitar el crecimiento de las emisiones
de carbono en el sector transporte:
• Transporte urbano eficiente y equitativo. La ciudad de Bogotá es líder mundial en trans-
porte sostenible: su programa TransMilenio ha sido reproducido en muchas ciudades en el
mundo entero. Si Colombia continúa promoviendo el transporte público eficiente y equitati-
vo en sus áreas urbanas, puede reducir las emisiones de carbono y, lo que es más importante
aún, contribuir a la productividad y calidad de vida de las ciudades donde este sistema de
transporte se instale.
• Gestión del crecimiento del número de vehículos particulares. Si las ciudades no
limitan el crecimiento de la cantidad de vehículos particulares, los sistemas de transporte
público no pueden operar en forma eficiente. De igual modo, si no hay alternativas viables
de transporte público, la población urbana continuará incrementando el uso de los vehícu-
los y motocicletas particulares. No obstante, dichas opciones son posibles. Actualmente, los
impuestos al combustible y vehículos están por debajo de los estándares internacionales y
han alentado el nivel de motorización y automóviles particulares. De manera que Colombia
podría limitar el grado de motorización mediante sobretasas, lo que a su vez generaría in-
gresos para los programas de transporte público urbano. Otro programa que podría reducir
el tránsito en las horas pico contempla los cobros por congestión, que son más fáciles de
administrar ahora mediante el uso de la tecnología electrónica de peaje.
• Combustibles y vehículos más limpios. La flota de vehículos públicos y particulares po-
dría ser menos intensiva en emisiones de carbono a través de varias medidas. La más básica
de ellas contempla los programas de inspección y mantenimiento que mantienen fuera de
las carreteras a los vehículos ineficientes y que producen un alto nivel de contaminación; si
bien este tipo de vehículos puede representar un porcentaje pequeño de la flota, es respon-
sable de los mayores niveles de contaminación. Asimismo, como se mencionó en el capítulo
3 del sector transporte, parece haber un gran potencial para expandir la flota de vehículos
eléctricos, lo que sería particularmente atractivo para Colombia y otros países que cuentan
con una gran capacidad y potencial hidroeléctrico.138
B. Suelo
El suelo es uno de los activos más grande de Colombia y su utilización en el futuro será un
comodín para las reducir las emisiones de GEI. Actualmente, el gobierno aspira a expandir
el sector agrícola y forestal en la región del Orinoco y en otras áreas subdesarrolladas. Dada
la escala del suelo que existe potencialmente disponible en dicha región, ésta actividad
jugará un papel importante en términos del ingreso y los puestos de trabajo. Además, con-
siderando que gran parte de las actividades planificadas están relacionadas con los cultivos
perennes (maderas de especies comerciales, árboles frutales, y palmeras), la región puede
tener un enorme potencial para la mitigación de las emisiones de carbono. Varios inverso-
res importantes se han trasladado a la región y han comenzado a producir palma y otros
cultivos de plantaciones. Pero este tipo de desarrollo es nuevo y requiere vencer numerosos
138 Las políticas de
promoción para
las tecnologías de
punta en Colombia,
y en otras partes,
incluyen la eliminación
de los elevados
derechos aduaneros
mediante medidas
que reconozcan los
beneficios ambientales
de ciertos productos.
Por otra parte, el
gobierno podría
facilitar el desarrollo
y comercialización de
tecnologías limpias
y de bajas emisiones
de carbono a través
de programas de
investigación y
desarrollo.
Capítulo 6. ContriBuCiones a la estrategia De Desarrollo Bajo en CarBono De ColomBia | 185
obstáculos para hacer que la agricultura sea un sector altamente viable. Las necesidades
de largo plazo son: (a) importantes inversiones en infraestructura (caminos, electricidad,
distritos de riego), (b) mejoramiento de la estructura del suelo y la fertilidad, y (c) modificar
las políticas referentes a la propiedad del suelo y al financiamiento rural.
Las actuales prácticas ganaderas ineficientes dan origen al potencial para convertir zonas de
pasturas en áreas que podrían producir productos agrícolas de mayor valor. A este fin, el tra-
tado de libre comercio firmado con los EEUU presionará cada vez más sobre la agricultura y la
producción ganadera de baja productividad. Un obstáculo que existe en la región de la Altilla-
nura es la escasez de mano de obra para satisfacer la demanda creciente, pero se espera que
dicha demanda sea satisfecha gradualmente con la inmigración de trabajadores procedentes
de otras partes del país – si los salarios y los servicios sociales son competitivos—.
Otro problema que existe es que muchos campesinos que todavía tienen títulos de propie-
dad, no regresan a sus fincas o terrenos, en parte porque carecen del capital necesario para
recuperar su tierra y hacerla productiva. No obstante, con la disminución de la violencia en
las zonas rurales, pueden regresar algunos que fueron desplazados así como otros que se
reinserten a la sociedad civil y hacían parte de grupos armados.
Políticas
Las políticas que se necesitan para avanzar en el desarrollo del sector y que redunden en a
reducción de GEI incluyen:
• Mantener la seguridad.
• Para atraer las inversiones al sector agrícola y forestal.
• Programas proagrarios.
• Se podría alentar a los agricultores desplazados para que retornen mediante proyectos que
involucren la restitución de la tierra, el capital inicial, asistencia técnica, conexiones con los
mercados para comercializar la producción, títulos de tierras, incentivos para la inversión en
infraestructura, investigación y desarrollo en agricultura, y servicios de extensión agrícola.
• Acceso al crédito.
• Los pequeños agricultores necesitan crédito para ayudarles a regresar a la agricultura y
a adquirir el equipo para la producción agrícola moderna. En Brasil, los programas de
crédito exigen el cumplimiento de prácticas sostenibles para la administración del suelo
(como las reservas forestales) y han servido para reducir el nivel de deforestación en la
región amazónica.
• Mercados eficientes de la tierra.
• El desarrollo en gran escala requiere un mercado de la tierra más eficiente, que podría
contemplar el aumento del impuesto agrícola y devolver la tierra que fue despojada de
sus dueños por los grupos armados. Otros esquemas contemplan otorgar concesiones
en tierras desocupadas o a pequeños agricultores y cooperativas.
186 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
C. Energía hidroeléctrica
Como se indicara en todo el informe, el predominio de la hidroelectricidad es una de las
principales razones para la baja intensidad de carbono en el sector energético de Colombia.
De este modo, lo que suceda con la participación de la generación hidroeléctrica afectará
significativamente las emisiones de carbono del país. Sin lugar a dudas, existe un importan-
te potencial hidroeléctrico inexplotado que podría generar electricidad a bajo costo tanto
para uso interno como para exportación. Actualmente, los expertos en energía de Colom-
bia consideran que el papel de la hidroelectricidad crecerá levemente durante la próxima
década, disminuyendo gradualmente hacia el año 2030 y su participación en la capacidad
de generación instalada permanecerá en dos tercios aproximadamente. Pero existe incer-
tidumbre en cuanto a la velocidad a la que se pueden desarrollar los restantes recursos
hidroeléctricos. Varios proyectos que se encuentran en su etapa de desarrollo o que están
planificados, enfrentan obstáculos relacionados con cuestiones de tipo social y ambiental.
Estos y otros riesgos como las demoras, pueden elevar el costo real de estos desarrollos de
hidroelectricidad y hacer más atractivas las tecnologías con mayor contenido de carbono
(como las centrales de carbón o de gas de ciclo combinado).
Un riesgo relacionado con la dependencia de la hidroelectricidad contempla satisfacer
la demanda durante los años secos, cuando el país necesita más energía producida por
otras fuentes, idealmente de aquéllas que no se ven afectadas por la variabilidad del clima.
Actualmente, la generación de energía hidráulica anual alcanza el 45 por ciento – 90 por
ciento del total. En gran parte, pero no en forma total debido a la sequía, a principios de la
década de 1990 hubo escasez de electricidad, situación que sucedió en Brasil a principios
de la década del 2000. No obstante, Colombia es comparativamente más vulnerable por la
falta de una amplia capacidad de almacenamiento para su sistema hidroeléctrico. Asimis-
mo, se espera que el cambio climático exacerbe el grado de variabilidad en los patrones de
precipitación pluvial y de escurrimiento que afectan a la generación hidráulica de electri-
cidad y la construcción de proyectos hidroeléctricos a favor de la corriente, que tienen una
huella ambiental menor y por ende reducen su impacto social y ambiental. Esta situación
puede también incrementar los riesgos climáticos e hidrológicos por la falta de la capacidad
de almacenamiento. Durante los períodos con exceso de agua, se podría generar más elec-
tricidad si dicha capacidad de almacenamiento se ampliara.
Políticas
Las políticas que se necesitan para promover la hidroelectricidad son:
• Vencer las barreras. La gestión mejorada de los aspectos sociales y ambientales del
desarrollo de la generación hidroeléctrica, puede servir para reducir el tiempo para la
obtención de licencias y las demoras en la construcción que pueden convertir a buenos
sitios en sitios antieconómicos. El tamaño también puede tener importancia. Es así que el
desarrollo de centrales de menor escala a menudo tiene la ventaja de reducir los impactos
ambientales y sociales, hacer más cortos los tiempos de otorgamiento de licencias, ofrecer
una mayor facilidad de financiamiento, y períodos de construcción más cortos.
• Proyectos de control de agua multipropósito. Una de las limitaciones del actual
sistema hidroeléctrico es la falta de capacidad de almacenamiento para regular los flu-
jos durante la estación lluviosa y la estación seca. El incremento de esta capacidad de
Capítulo 6. ContriBuCiones a la estrategia De Desarrollo Bajo en CarBono De ColomBia | 187
almacenamiento a través de proyectos de control multipropósito, podría reducir las in-
undaciones y facilitar el riego que podría enormemente expandir la productividad del
arroz y otros cultivos.
D. Combustibles fósiles
La producción de petróleo y gas en Colombia y en otros países latinoamericanos se ha
estado expandiendo recientemente por la mayor inversión en actividades de exploración y
perforación. La producción de carbón también se ha estado incrementando (Colombia es el
mayor productor de carbón en América del Sur) y se espera que se duplique en la próxima
década. Gran parte de la producción de petróleo y carbón del país se destina a la exporta-
ción, proporcionando importantes ingresos. Sin embargo, a medida que crece la necesidad
de electricidad a nivel nacional, no está claro hasta qué punto Colombia utilizará más de su
carbón y petróleo en el país. Si bien hay crecientes presiones financieras y de desarrollo para
aumentar el consumo interno de carbón para la generación de electricidad y el uso indus-
trial, esto incrementaría las emisiones de GEI139 y haría crecer la intensidad de carbono del
sector eléctrico. En la próxima década, los impuestos al carbono en Europa y otros lugares,
podrían afectar la industria del carbón de Colombia y sus exportaciones, así como a otros
hidrocarburos (petróleo y gas natural) en el mediano a largo plazo.
Políticas
Las políticas necesarias para mejorar el sector energético de Colombia son:
• Diversificación de la energía. Por distintas razones económicas y ambientales, además
de la resiliencia del país ante eventos climáticos, Colombia debe continuar diversificando
su combinación de electricidad y energía. Los combustibles fósiles, especialmente el gas
natural, han sido importantes en la estrategia de diversificación de Colombia, la cual tam-
bién podría involucrar las energías renovables, incluyendo la energía eólica, geotérmica,
solar y de biomasa, todas ellas siendo cada vez más competitivas puesto que los costos de
las tecnologías caen.
• Carbón y gas natural nacionales. Si el carbón se utilizara más ampliamente en el país,
se podría diversificar la cartera energética, pero también se incrementarían las emisiones
de carbono. Con respecto a la contaminación local, por lo general, es más fácil y más costo
efectivo controlar las emisiones relacionadas con el carbón en el sector eléctrico que en
la industria, y las centrales eléctricas se pueden ubicar lejos de las principales zonas po-
bladas. Con todo, se prefiere el gas natural al carbón, incluyendo los sectores residencial,
comercial y para industrias como la electrónica y la de alimentos y bebidas.
E. Impactos del cambio climático
El DNP y otros han demostrado los riesgos e impactos del cambio climático para Colombia,
incluyendo los impactos sobre la disponibilidad de agua y la producción económica en
sectores sensibles al clima como el sector agrícola y forestal. Por esta razón, las políticas de
bajas emisiones de carbono deben diseñarse de forma tal que se tengan en cuenta los ries-
gos del cambio climático y, donde fuese posible, reflejando las acciones que contribuyen
a la sostenibilidad y resiliencia. El camino del desarrollo que Colombia perseguiría bajo un
régimen climático estable difiere del que incluye la variabilidad.
139 Aún cuando Colombia
continuase exportando
la mayor parte de su
producción de carbón,
pueden modificarse las
reglas de contabilidad
internacionales para
los GEI, pasando de
la práctica actual
de asignar las
emisiones de carbono
completamente a los
países consumidores.
Este cambio
podría aumentar
significativamente las
emisiones de carbono
de Colombia.
188 | Desarrollo Bajo en CarBono para ColomBia
Políticas
Las políticas referentes al cambio climático incluyen:
• Evaluar la vulnerabilidad al clima en las acciones de emisiones bajas de carbono.
Se debe evaluar la vulnerabilidad del sector agrícola, forestal y la generación hidroeléc-
trica en cuanto al cambio climático, junto con los planes de desarrollo que son parte del
programa básico de Colombia (por ejemplo, hidroelectricidad y plantaciones foresta-
les). Asimismo, las actividades que podrían expandirse bajo un programa de desarrollo
de bajas emisiones de carbono se deben verificar en cuanto a su grado de vulnerabili-
dad.
• Factores de resiliencia. Se deberían destacar los sectores y programas de desarrollo
que son vulnerables al cambio climático y se deberían adoptar políticas para reducir
los riesgos. Por ejemplo, los proyectos de control de agua multipropósito podrían ser-
vir para reducir el impacto de las sequías e inundaciones y reducir el efecto sobre la
producción de energía, cuando se les compara con centrales a favor de la corriente.
Se deben realizar evaluaciones actualizadas del riesgo (por ejemplo, infraestructura de
planificación para inundaciones de 100 años) y utilizarlas a los fines de la planificación.
Cuando se promueve la “energía firme”, los encargados de la estrategia de planificación
deben tener en cuenta el impacto climático.
5. Resumen y conclusiones
Colombia está encarando las amenazas y oportunidades que plantea el cambio climático y
ha establecidos lineamientos de política y leyes – por ejemplo, los Lineamientos de Política
para el Cambio Climático (CONPES No. 3700), la ley 1715 de 2014, elaboración de Planes
de Acción Sectoriales de Mitigación, creación de un portafolio de acciones de mitigación
apropiadas nacionalmente (NAMAS), desarrollo del Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático y herramientas complementarias, entre otros – que reflejan los amplios objetivos
del país y asignan los roles y responsabilidades de los distintos sectores e instituciones. En
cuanto a los esfuerzos de mitigación del cambio climático, el país está trabajando en varios
frentes con distintos socios nacionales e internacionales . El próximo paso es ejecutar las
acciones que se han definido como prioridades del sector y en el plan para la estrategia de
desarrollo bajo en carbono.
El presente estudio presenta las herramientas que pueden servir para evaluar las acciones
y programas para la mitigación del cambio climático. Se utilizó una herramienta microeco-
nómica para evaluar los proyectos de bajas emisiones de carbono, mientras que una herra-
mienta macroeconómica (Modelo MEG4C) evaluó el impacto de las medidas y programas
de bajas emisiones de carbono en una economía más amplia.
La herramienta microeconómica utilizó el análisis costo-beneficio económico estándar
(ACB) del tipo que el Banco Mundial y otras instituciones de desarrollo aplican para evaluar
proyectos. Una de las ventajas del modelo es que ha sido probado en distintos países a nivel
global, desde México a China, y ha sido modificado para incluir más sectores. El análisis
ACB proporcionó plantillas para un conjunto creciente de medidas de bajas emisiones de
carbono, incorporó metodologías para valorar las externalidades clave como la contamina-
ción del aire y los ahorros de tiempo, y se basó en equipos locales de expertos para estimar
Capítulo 6. ContriBuCiones a la estrategia De Desarrollo Bajo en CarBono De ColomBia | 189
los costos y beneficios. La metodología se adapta más a la comparación de proyectos en
un sector dado, o a proyectos de un tipo similar. No obstante, la metodología común para
todos los sectores permite la comparación cruzada sectorial de las acciones de bajas emi-
siones de carbono en términos de su potencial costo económico y beneficio ambiental
(mitigación del cambio climático). Asimismo, las acciones de mitigación se pueden sumar
por sector y para la economía en su conjunto, estimando de esta forma el potencial de
mitigación a nivel nacional (y los costos totales). Esta información podría servirle a quienes
formulan las políticas para determinar el potencial relativo (y el costo económico) en los
distintos sectores para mitigar las emisiones de GEI, factor importante cuando se asignan
fondos, provenientes tanto de fuentes internacionales como nacionales.140
El estudio también desarrolló una herramienta macroeconómica para evaluar los proyectos
y programas de bajas emisiones de carbono. Se aplicó una versión del MEG4C, desarrollado
por DNP, para evaluar el impacto potencial del cambio climático en el desarrollo económico
de Colombia.141 Luego, se modificó el MEG4C y se lo vinculó con el análisis costo-beneficio
a fin de evaluar distintas medidas de mitigación del cambio climático.
El análisis macroeconómico demostró (a) la importancia de considerar no sólo el impacto
directo de las medidas de bajas emisiones de carbono en las variables macroeconómicas
como el PIB y empleo, sino también el impacto económico sobre otros mercados, como el
de factores; (b) que las medidas que contribuyen a las ganancias de productividad (como
las mejoras de eficiencia en el sector energía, transporte, o agricultura), tendrían efectos
positivos sobre el PIB y la generación de empleo, y (c) que las inversiones a gran escala
en plantaciones forestales podrían crear puestos de trabajo e ingreso. El análisis también
exploró el impacto de los impuestos ambientales y demostró que de acuerdo al uso de
los ingresos recaudados de dichos impuestos se podría tener un efecto favorable sobre las
variables macroeconómicas así como las emisiones de GEI.
Los análisis sectoriales realizados en este estudio pueden hacer su aporte a la creciente
fuente de conocimientos de Colombia sobre la estrategia de desarrollo bajo en carbono. Si
bien en los sectores energía y transporte del país se han realizado numerosos estudios, en el
sector agrícola y forestal éstos han sido limitados. El trabajo sobre AFOLU confirma el impor-
tante potencial para la mitigación del cambio climático, pero también explora numerosas
barreras como la seguridad rural, la restitución de tierras, el desarrollo de la infraestructura
y el financiamiento. Como mínimo, los análisis de los distintos sectores demostraron que
se pueden adoptar muchas medidas de bajas emisiones de carbono (de hecho, algunas
de ellas ya se están aplicando) que son compatibles con las metas nacionales de desarrollo
dentro de los objetivos de crecimiento verde.
140 En México, se utilizó
el análisis de 2.010
acciones de bajas
emisiones de carbono
del Banco Mundial
como base para el plan
de inversiones del Fondo
de Tecnología Limpia,
que proporcionó un
préstamo de bajo costo
de US $ 50 millones para
la eficiencia energética,
de US $ 200 millones
para el transporte
sostenible, y de US$
400 millones para el
desarrollo de las bases y
el apuntalamiento de la
política mitigación del
clima en varios sectores.
141 BID, DNP, CEPAL (2014).
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DESARROLLO BAJO EN CARBONO PARA COLOMBIA
