BASES PARA UNA NUEVA POLÍTICA DE LA VIVIENDA EN CUBA. UNA PROPUESTA PDF Free Download
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UNIVERSIDAD DE LA HABANA
CENTRO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
TESIS EN OPCIÓN AL TÍTULO DE MÁSTER EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
BASES PARA UNA NUEVA POLÍTICA DE LA VIVIENDA EN CUBA. UNA
PROPUESTA
AUTOR: LIC. SANTIAGO HERRERA LINARES
TUTORA: PROF. TITULAR DR. C. NORIS TAMAYO PINEDA
La Habana, 2024
1
DEDICATORIA
A mi esposa e hijas, que con su amor y apoyo inspirador han hecho posible mis proyectos de
superación toda la vida;
a mis padres, por su ejemplo de trabajo y honestidad; y
a mis nietos, los seres que estremecen el entorno; que renuevan e impulsan.
2
AGRADECIMIENTOS
Especiales a mi tutora, Dra. C. Noris Tamayo Pineda, por hacer posible con sus críticas,
recomendaciones y la orientación metodológica oportuna y sabia, la realización de la tesis;
al colectivo de profesores de la Maestría por su magisterio de altura y estimulante durante todo el
proceso; y a los compañeros que como equipo transitamos juntos la Maestría; y
a los expertos que con sus entrevistas o la lectura crítica del trabajo y experticia reconocida
contribuyeron a validar datos y hechos, especialmente a los doctores Gina Rey, Fátima Addine,
Gilberto García y la experta Milagros López.
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RESUMEN
La situación habitacional sigue siendo uno de los problemas identificados por la dirección del
país como no resuelto y prioritario para solucionarlo en un plazo hasta el 2030 sin que aún,
incluyendo las limitaciones objetivas, se vislumbre la posibilidad de que así sea.
El objeto de la presente investigación es el estudio de las políticas públicas y su expresión
normativa sobre la vivienda en Cuba, y formular propuestas para su perfeccionamiento, que
contribuyan al acceso de todas las personas a una vivienda adecuada, conforme lo dispone la
Constitución de la República de Cuba
En el trabajo se examinan desde un enfoque histórico, los desafíos en el abordaje del tema en el
contexto actual y propuestas de ejes clave en la formulación de políticas y acciones encaminadas
a transformar la visión actual y contribuir a una solución. Para lograrlo se trabajó con diferentes
métodos y técnicas.
En la tesis se trabajan fundamentos teórico - conceptuales que constituyen bases para una nueva
política sobre la vivienda en Cuba, con una visión política, económica y social innovadora.
Derivado del estudio de los antecedentes que marcan la política y la aplicación de estas, se aporta
una periodización para el estudio del tema abordado, asimismo se examinan los principales
momentos político – normativos del periodo revolucionario, la esencia de los cambios en cada
etapa, se describe la situación actual y se aportan resultados en la identificación de problemas y
propuestas.
Las propuestas se formulan en ejes que conducen a una visión y formulaciones que se proponen
ser integrales, audaces e innovadoras, que propicien nuevas formas de elaborar y flexibilizar las
políticas públicas sobre el tema objeto de estudio, así como de financiar los programas sobre la
vivienda y el hábitat en general y conduzcan al fortalecimiento de las instituciones que rectoren
la implementación de las políticas.
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INDICE
RESUMEN..................................................................................................................................... 3
I- INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 6
II- DESARROLLO ..................................................................................................................... 11
MARCO TEÓRICO ................................................................................................................... 11
CAPÍTULO 1 FUNDAMENTOS DOCTRINALES SOBRE LA POLÍTICA DE LA
VIVIENDA .................................................................................................................................. 11
1.1 Algunos elementos conceptuales .......................................................................................... 11
1.1.1Elementos teóricos sobre el concepto de política pública y de vivienda ............................ 13
1.2 Especial referencia conceptual a la vivienda adecuada......................................................... 16
CAPÍTULO 2 POLÍTICA DE VIVIENDA EN CUBA. SU EXPRESIÓN NORMATIVA.
EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL ................................................................................ 20
2.1 La vivienda antes de 1959 ..................................................................................................... 20
2.2 Situación posterior al triunfo revolucionario ........................................................................ 25
2.2.1 Primeras medidas revolucionarias y Ley de Reforma Urbana ........................................... 25
2.2.3 Leyes generales de la vivienda ........................................................................................... 28
2.3. Decreto Ley No. 288 de 2011. La vivienda en un nuevo escenario nacional ...................... 34
2.4 Situación actual de la vivienda .............................................................................................. 43
CAPÍTULO 3 ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS ............................................................... 45
3.1 Valoración de la Matriz DAFO ............................................................................................. 45
3.2 Problemas identificados ........................................................................................................ 50
5
3.3 Oportunidades y retos ........................................................................................................... 52
CAPÍTULO 4 PROPUESTAS DE BASES PARA UNA NUEVA POLÍTICA SOBRE LA
VIVIENDA EN EL PAÍS. .......................................................................................................... 54
4.1 Principios generales .............................................................................................................. 54
4.2 Fundamentos de bases para la nueva política ....................................................................... 54
4.3 Otras propuestas .................................................................................................................... 60
III- CONCLUSIONES................................................................................................................ 61
IV- RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 62
IV- REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ............................................................................... 63
ANEXOS ...................................................................................................................................... 74
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I- INTRODUCCIÓN
El proceso de elaboración de la Constitución de la República de Cuba, proclamada el 10 de abril
de 2019, tuvo numerosas propuestas que tributaron a su redacción final y en el artículo 71 sobre
el derecho a una vivienda adecuada y un hábitat seguro lo que constituye uno de los objetivos
programáticos contemplados en el Programa del Moncada que aún no ha sido resuelto.
La vivienda forma parte de los seis puntos clave del llamado Programa del Moncada y desde el
triunfo mismo de la Revolución Cubana se adoptaron políticas y acciones para darle
cumplimiento a aquella promesa.
Tras la victoria de la insurrección popular, las primeras medidas se encaminaron a eliminar con
urgencia los males que sufrían los sectores más pobres del país, y que había expuesto Fidel en el
juicio por los hechos del asalto a los cuarteles Guillermo Moncada y Carlos M. de Céspedes,
mediante las cuales el Estado pasó a jugar un papel determinante en la solución del problema
habitacional.
Tras años de implementación y una profusa actividad reglamentaria en torno a la Ley de
Reforma Urbana, el 28 de diciembre de 1984, la Asamblea Nacional de Cuba promulgó la Ley
No. 48 (ANPP, 1984), Ley General de la Vivienda, (LGV) que fue derogada el 22 de diciembre
de 1988 por la vigente Ley No. 65 (ANPP, 1989), del mismo nombre.
Como expresión de la consecuente flexibilidad, en las últimas décadas se realizaron múltiples
modificaciones a dicha Ley, que admitía cambios y más cambios de acuerdo al contexto en
función de proteger el derecho a la vivienda ganado en décadas del poder revolucionario, aunque
sin llegar a lograr los fines propuestos, y con etapas que se caracterizaron por el enfrentamiento a
las ilegalidades, que siempre marcó significativamente la política en el sector.
Cada etapa tuvo una estructura administrativa que dirigió, con mayor o menor jerarquía la
política cambiante del momento, siempre sostenida por principios que la caracterizaron desde el
triunfo de la Revolución.
A pesar del radicalismo e inmediatez de la respuesta del gobierno revolucionario, las políticas
implementadas y su continua corrección, la situación habitacional sigue siendo uno de los
problemas identificados por la dirección del país como no resuelto y prioritario. Se potencian los
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estudios, proyecciones y políticas para paliar el déficit habitacional en el corto plazo y las
proyecciones para la solución del desarrollo habitacional en mediano plazo.
El objeto de la presente investigación es el estudio de las políticas públicas sobre la vivienda y
como campo de acción, la aplicación de esas políticas en Cuba desde 1959 hasta la actualidad, lo
que implica una contextualización de la vivienda en la realidad cubana, un estudio de las
distintas etapas, la situación actual y a partir de ello, la identificación de problemas y propuestas
generales para una nueva política.
La investigación tiene relevancia social porque está enfocada en soluciones, en un entorno donde
el déficit acumulado impacta negativamente en el desarrollo de la sociedad y constituye una
preocupación y ocupación de la dirección del país.
En el ámbito teórico, sistematiza una valoración de la política cubana, fundamenta y define
etapas que pueden ser referencias metodológicas para el estudio del tema, las caracteriza y con
enfoque crítico estudia las limitaciones y trabas que han ralentizado la solución habitacional en
Cuba.
En función de ello se trabaja una contextualización del concepto vivienda adecuada, con un
acercamiento al mismo desde la óptica internacional y su reflejo en la Constitución de la
República de Cuba, su política y la legislación especial complementaria. En este sentido,
trasciende las propuestas prácticas con utilidad académica y deviene herramienta para
estudiantes, operadores del derecho y decisores; además de constituirse fuente para interesados
en el objeto de estudio.
González D.(1994) encabezó estudios, especialmente en diseño, tecnologías, materiales y
urbanismo, mostrando, desde una importante cantidad de estudios, cómo el objeto de estudio de
la tesis no ha sido cubierto por la academia con suficiencia, sí de forma parcial en los aspectos
referidos a diseño, tipologías, soluciones constructivas, incluso el hábitat y el urbanismo.
En el orden metodológico, abre un abanico que pretende ser útil en la formulación de políticas y
disposiciones jurídicas por sus formuladores y decisores, así como de estudios alegóricos a la
vivienda en Cuba, los programas y macroprogramas, de utilidad para todos los interesados.
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Hasta hoy no ha sido sistematizado el estudio de la política desde 1959 hasta la actualidad,
especialmente desde un enfoque legal. Tampoco se han enfocado en sentido crítico los vaivenes
de una política que, con raíces profundas en el proceso revolucionario encabezado por Fidel
Castro Ruz, ha generado programas tecnológicos y constructivos para resolver lo planeado sin
lograr la solución del problema habitacional y sin concretar la posibilidad de que cada persona
cuente con acceso por las personas a su solución por medios propios, pero sí con logros
tangibles. Del estudio del tema, las etapas y tendencias de la política revolucionaria; las causas
de las trabas y limitaciones; las propuestas para su solución a mediano plazo, son aspectos no
sistematizados en un estudio, y una vez hecho, se impone la formulación de propuestas
sustentadas por principios que configuren un nuevo escenario legal en torno a la vivienda y abra
una nueva etapa de estabilidad y sustentabilidad.
Problema científico: ¿Cómo contribuir a partir de los elementos teórico-conceptuales, a
formular las bases fundamentales para una nueva política sobre la vivienda en Cuba?
Como paso inicial de la investigación partimos de exponer los antecedentes básicos a partir de
fuentes internacionales y nacionales, establecer una periodización y el comportamiento del
objeto de estudio en cada una de estas, para transitar a la situación del fondo habitacional actual,
identificar las causas y hacer propuestas que permitan la solución del problema que se plantea.
Hipótesis: Si se delinean a partir de los elementos teórico – conceptuales las principales bases
para una nueva política en materia de vivienda podría mejorarse plausiblemente la situación del
fondo habitacional y calidad de vida de los ciudadanos en Cuba.
Objetivo general: Proponer las bases para una nueva política de vivienda en Cuba.
Objetivos específicos:
Determinar los fundamentos teóricos de la política sobre la vivienda en Cuba.
Identificar los principales problemas que presenta la actual política de la vivienda en el país.
Diseñar una propuesta que permita la elaboración de una nueva política que contribuya a
solucionar la situación de la vivienda en Cuba.
Los autores que han investigado y publicado sobre la vivienda lo han hecho más sobre los
aspectos tecnológicos, constructivo, de diseño y también con un carácter divulgativo y no
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estructurado en general, con falencias del análisis crítico necesario para enfrentar una nueva
etapa con nuevos principios de políticas, y ejes estratégicos que enriquezcan la misma dentro
del modelo económico cubano y que permita trazar estrategias hacia el logro de la ―vivienda
adecuada‖ para todas las personas en consecuencia con los preceptos de la Constitución de la
Republica, de forma sostenible
A partir de un análisis de los antecedentes y desarrollo cronológico de la política en torno a la
vivienda desde 1959 hasta la actualidad y con la definición de las etapas, características,
limitaciones, a partir de la investigación de los diferentes escenarios, nos permite estructurar el
conocimiento sobre el objeto de estudio y a perfilar un contenido lógico y novedoso. Con los
resultados se formulan propuestas innovadoras desde una base jurídico – administrativa, que
articula la Ciencia, las experiencias y el nuevo escenario derivado del perfeccionamiento del
modelo económico y social del país.
Los principales métodos utilizados son:
El método histórico-lógico permitió el análisis de la definición de vivienda en su más amplia
acepción; una periodización de las políticas implementadas desde 1959 hasta la actualidad y
caracterizarlas en sus matices básicos para la identificación de desafíos y las consiguientes
propuestas.
Analítico-sintético: Inducción-deducción: en el estudio teórico jurídico, la caracterización de
instituciones y la articulación de contenidos de documentos internacionales y su incidencia en lo
nacional, sobre todo en relación a la vivienda adecuada y las estrategias nacionales, a partir del
análisis de diversos documentos, datos y estudios previos. Ello permitió sistematicidad en el
estudio y escalar hacia contribuciones en los desafíos y resultados con propuestas, más bien de
carácter estructural, que tributan a la visión y la política sobre el tema estudiado.
Método teórico - jurídico: Utilizado sobre todo para buscar organicidad en los enfoques de
múltiples disposiciones y documentos con connotación legal, que permiten llegar a esencias de
las políticas y sus matices en distintas etapas, validadas en la investigación.
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Método exegético analítico: Que permite el estudio de la institución Vivienda para develar su
relación con lo institucional - internacional y nacional, y de ahí a la realidad concreta existente
que nos llevó a conclusiones relacionadas con la necesidad de transformación institucional.
Método de enfoque sistémico: Para argumentar la estructuración por etapas y la caracterización
de estas.
Métodos empíricos: Entrevistas, encuestas, matriz DAFO. Su uso permitió validar información
con los expertos, obtener información para la identificación de problemas y propuestas e
identificar vulnerabilidades y elementos para la matriz DAFO.
Como técnicas, se usaron el análisis crítico de contenidos, cuestionarios, búsqueda bibliográfica,
tormenta de ideas, elaboración de fichas y resúmenes.
El análisis crítico valorativo de contenidos permitió el estudio combinado con el análisis, síntesis
y tablas, que favorecieron el examen de la evolución conceptual del objeto de investigación en sí,
principalmente de disposiciones, documentos, informes y otros textos relacionados de alguna
forma al objeto de investigación, incluyendo las que se refieren, muy amplia por cierto, a temas
técnico constructivo que no son parte de la investigación, pero sí de las soluciones de diseño,
construcción, materiales y otras afines que son inseparables.
La búsqueda bibliográfica fue intensa; se tuvo en cuenta las fuentes principales sin desdeñar las
secundarias. La investigación se ha realizado sin costo alguno para el presupuesto o las entidades
donde trabaja el autor. La tesis está estructurada en una introducción y desarrollo con 4 capítulos,
conclusiones, referencias, bibliografía y 5 anexos.
Se realizaron las siguientes tareas científicas:
a) conceptualización de la vivienda en Cuba, a partir de las fuentes internacionales y
nacionales, como expresión de un derecho, que en Cuba adquiere una relevancia especial
por estar en las causas objetivas de la Revolución Cubana y entre principales problemas a
resolver;
b) estudio de las fuentes bibliográficas y de información especializada en el tema para
análisis y formulación de una periodización del tema objeto de estudio;
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c) análisis de las decisiones adoptadas en el periodo estudiado, los hitos más importantes y
caracterización de la política y su reflejo en la legislación que la implementa;
d) estudio de documentos internacionales y su inserción en la política sobre el tema, que
aporta una visualización de instrumentos que enriquecen la teoría y la praxis sobre el
tema vivienda, ciudad y hábitat; y
e) formulación de propuestas que permita perfilar un enfoque cubano, sostenible y
equitativo en el tema de la vivienda en Cuba.
II- DESARROLLO
MARCO TEÓRICO
CAPÍTULO 1 FUNDAMENTOS DOCTRINALES SOBRE LA POLÍTICA DE LA
VIVIENDA
1.1 Algunos elementos conceptuales
El origen de la palabra vivienda, deriva del latín vulgar vivenda, que significa ―cosas con que o
en que se ha de vivir‖, y este del latín vivendus, ―que ha de vivirse‖, gerundio de vivĕre (vivir) y
significa ―lugar cerrado donde viven las personas‖ en esta definición, vivenda es ―cosas con que
o en que se ha de vivir‖ (Real Diccionario de la Lengua, 2023, pág. s.p.). Oxford Languages lo
define como ―Lugar protegido o construcción acondicionada para que vivan persona‖.
(Diccionario Etimológico, sf, s.p.) ―Esta palabra se define a cualquier sitio, paraje, lugar o sitio
por lo general cerrado y cubierto para ser habitado o radicado por personas, por lo general puede
ser cualquier obra edificada y construida para ser morado, poblado o alojado como la casa o un
apartamento‖. En lo fundamental se refiere a la etimología de la palabra, pero hay dos puntos
clave en ellas: lugar y uso.
Las definiciones de los estudios tiene una gran diversidad, por ejemplo, se plantea que es una
estructura física de la vivienda adaptada para lograr una mayor satisfacción (Tognoli, 1987); para
otro no es sólo un ambiente físico, también es un concepto cognitivo, afectivo y social (Amérigo,
2010); por otro lado vivienda expresa una relación de los atributos físicos, con las acciones que
se desarrollan en él y las concepciones que tienen las personas del mismo (Canter, 1977); es una
estructura física, mientras que un hogar es un conjunto de significados culturales, demográficos y
psicológicos que las personas asocian a dicha estructura física, por lo que también se basa es el
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factor físico del vocablo (Gifford, 2007). Así según los objetivos, el entorno y perfil del estudio
de los autores se enfatiza más en lo físico.
Se aprecia en dichas definiciones matices y esencias sin integrar un concepto moderno y en
correspondencia con la Ciencia y el Derecho que se ha ido configurando en las últimas décadas
del siglo anterior y el presente. La definición de Amérigo & Pérez- López, (2010) resultó en un
estudio donde refiere otras definiciones y autores sobre a la vivienda como lugar vinculado a la
identidad, o lugar donde las personas disponen de elementos que considera significativos
(Cskszentmijahiyi y Rochberg- Halton,1981), Prentice (1987) y Rapoport (1972); o la vivienda
como ―concepto social‖ de Bechtel (1977) (Amérigo, 2010, pág. 63).
Desde otra visión, Montavo (1998) realizó un estudio sobre la habitabilidad de la vivienda y la
calidad de vida y demuestra, la estrecha relación entre habitabilidad de la vivienda y la calidad
de vida y dentro de este el tema motivacional y conductual de las personas. En similares
términos se expresan Aguilar & Estrada (1991) y Mercado (1991). Este último, citado por
Montavo (1998) enfatiza que ―La vivienda es de gran importancia práctica y tecnológica‖
(pág.53), criterio que el autor de la presente tesis estima válida pero parcial, dada la diversidad
de aristas que coexisten con la vivienda.
Tan es así, que se puede que una vivienda adecuada contribuye a lograr una mayor productividad
del trabajo, mayor identidad y una conducta social positiva. Pero la vivienda no puede
considerarse como un hecho aislado, deberá enfocarse como un sistema que garantice una visión
coherente, integral, con la necesaria interrelación entre las políticas y estrategias sociales, de
vivienda, de planeamiento, urbanística, constructiva y de producción de materiales, entre otras,
bajo un principio general de desarrollo sustentable (Garcilazo de la Vega, 2011). Es un criterio
que el autor comparte y sostiene en esta tesis, y que conduce a la definición de vivienda
vinculada que en esta se formula.
Examinadas algunas definiciones y una visión internacional en los documentos de la ONU, el
autor considera que vivienda es más que lugar, más que refugio, más que derecho; es una
condición, es ―…base material de la familia humana, y, por consiguiente, del desarrollo del ser
humano, incluida su cultura, educación y salud‖ (Herrera, 2013, pág. 1) y hoy agregamos que
esta es base de la comunidad y de la nación. Por tanto, se adopta en la tesis la definición
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siguiente: la vivienda es el lugar, recinto o edificación con espacio suficiente que garantice la
seguridad física y privacidad; accesibilidad al inmueble en sí y a servicios básicos; condiciones
de confort, donde se garantiza el nexo con la comunidad a través de movilidad idónea, el empleo,
la cultura y la educación; siempre en un hábitat seguro, saludable, equilibrado y justo; asequible
financieramente y legalmente segura.
En este orden de cosas, la satisfacción de la demanda habitacional, según Jinping (2018),
―supone una exigencia inevitable para impulsar la equidad y justicia posible…‖ (pág. 238) y
agrega que ―…el problema de la vivienda no sólo concierne a la vida del pueblo, sino también al
desarrollo del país…‖ (pág. 238), por eso, se puede considerar que la inversión en la solución del
problema habitacional, es, además de la atención a un derecho básico, una inversión en el
desarrollo de la nación.
1.1.1 Elementos teóricos sobre el concepto de política pública y de vivienda
Las políticas públicas como, categoría, se estudia en varias disciplinas científicas, entre ellas, la
Ciencia Política y la Ciencia de la Administración Pública. En ella confluyen diversidad de
criterios y será siempre un área de debate enriquecedor para bien del saber humano y el
desarrollo de las sociedades. A los efectos de la presente tesis se hace necesario algunas
referencias conceptuales.
El término política pública se asocia generalmente con la Política, concebida como la actividad
del gobierno en cualquier sociedad, (función de policía) y por el ejercicio del poder político, su
control y la actividad de los partidos y organizaciones políticas (Duharte, 2006). En el tema
objeto de estudio, el concepto se refiere a la política como designación de los propósitos y
programas de las autoridades públicas (Roth, 2002)
Es tan diversa la definición como el abanico de disciplinas que la trabajan. Mencionar sólo a la
Ciencia Política no es justo; hay que mencionar a la Economía, la Administración Pública y la
Sociología, para mencionar las más cercanas al objeto de estudio. Salazar (2018) relaciona una
larga lista de definiciones sobre política pública, pero cuando se examinan, se concluye que se
concentran en lo fundamental en la actividad que gestionan autoridades públicas, incluso en
programas de acción y actividades concatenadas de los estados y gobiernos, y en cómo estos
deciden los asuntos en el marco de sus competencias.
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Asimismo, la formulación e implementación de las políticas públicas se trabaja por muchos
autores (Aguilar, 1992; 93) (Roth, 2002) (Graglia, 2004), que son citados por (Duharte, 2006).
Las políticas públicas son, por tanto, un asunto transdisciplinar y su definición depende del
objeto de estudio y objetivos de los trabajos donde se localizan y obviamente de los autores. Lo
que es evidente es que las políticas públicas en su formulación requieren de una metodología.
Producir las políticas, como se puede decir, es un proceso, basado en principios ineludibles. En
opinión del autor, se puede afirmar que es un componente estructural en el diseño de las
sociedades, y en escalas diferentes, verticaliza sus componentes tanto desde una visión jerárquica
de las normas que estructuran a los estados a lo interno, como desde lo mundial a lo local,
cuando de escalas físico – geográficas se trata. No tenerlas en cuenta, siempre trae
inconvenientes, y tenerlas en cuenta, pero no regirse por principios y fundamentos teórico
conceptuales en todo el proceso, es aún peor.
En su formulación, tiene fases que hace de su elaboración un proceso en el cual puede apreciarse
un ciclo que en definitiva no termina, que comienza con el estudio del objeto de la política,
definición de sus objetivos, estudio de los antecedentes, un diagnóstico, identificación de los
problemas y falencias; formular los principios y propuestas, posibles impactos, indicadores para
su evaluación; y con esos elementos y tras su aprobación, pues sigue la elaboración de las
disposiciones jurídicas, programas, planes de acciones que requiera su implementación, el plan
de comunicación, creación de condiciones para implementación; luego la evaluación, se puede
decir que de esta a la corrección de lo que sea necesario en función de su eficacia, incluyendo
políticas que modifiquen la anterior. Por eso el autor considera que esa proactividad de las
políticas públicas las convierte en un ciclo infinito.
Duharte, (2006) considera que las políticas públicas pueden verse como objetivos, proyectos y
actividades que un Estado diseña y gestiona, y que lo hace con base científica, tecnológica e
innovadora, por fases y de manera transparente, mediante una administración pública eficiente, a
fin de dirigir las acciones de diversos actores individuales y colectivos que deben participar de
manera activa y protagónica en todo el proceso para resolver situaciones socialmente
problemáticas y, por tanto, satisfacer necesidades de la sociedad determinada.
Por otro lado Marquetti (2022), en conferencia sobre la elaboración de las políticas públicas en
Cuba, y valorando tendencias y diversas definiciones explica que las políticas públicas son
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acciones de los Estados y los gobiernos para solucionar problemas, pero que este enfoque se
concentra en el cómo y por qué estas instituciones actúan, junto con otros actores políticos,
económicos y sociales, para solucionar dichos problemas públicos, concepto que nos sirve de
herramienta en el desarrollo de la tesis, pues siendo una definición concreta, conceptualiza para
no aislar lo referente a acciones, programas y lineamientos.
Las políticas pueden ser de Estado (estatales) o de Gobierno (gubernamentales). Algunos autores
separan de estas a las políticas sociales. Las políticas de Estado son las que se proyectan para y
con toda la nación y responden más a lo estratégico, y trasciende a los gobiernos, que
temporalmente dirigen el país, responden al consenso de la sociedad en su conjunto; en eso se
diferencian de las gubernamentales, que no pueden accionar contra las políticas de Estado, pues
estas los obligan a su implementación. En nuestro caso, la articulación de las políticas estatales y
gubernamentales en ocasiones, en opinión del autor, se difuminan, porque el sistema político, su
estabilidad, las lineamiento programáticos consensuados por la sociedad en un proyecto –
nación, genera, desde la máxima dirección política y estatal, lineamientos políticos que indican el
camino a seguir y se concretan en las políticas, que en cada etapa de gobierno, constituyen
brújulas ejecutivas, por lo que la cuestión de diferenciarlas no impacta en los fundamentos del
trabajo y exonera de profundizar en ello en la tesis.
Por otro lado, comparto el criterio sostenido por Tamayo (2016) cuando sotiene que:
Las políticas sociales deberán ser concebidas como aquellas políticas públicas que se
implementan por el Estado para garantizar la gobernabilidad del sistema político a través de
la satisfacción de determinadas demandas sociales concretas de sectores poblacionales
diversos o específicos; en el caso de un sistema de transición al socialismo deben constituir
parte consustancial a la propia esencia del proyecto social (pág. 45)
Lo más importante en todo caso, es que precisamente de esos programas, primero del gobierno
revolucionario en sus primeras décadas, luego con las políticas que se implementan tras la
Constitución de 1976 y la instauración del Poder Popular, y luego los Lineamientos ya referidos,
las políticas sociales son el centro de las políticas de Estado y de Gobierno. Aquellas que se
implementan por el Estado para garantizar la gobernabilidad del sistema político a través de la
satisfacción de determinadas demandas sociales concretas, se puede decir sectoriales, como de
16
salud, educación, vivienda, trabajo y seguridad social, comercio; y su implementación, se realiza
por el gobierno, a través de la administración pública como organización; inseparable de las
políticas públicas, en todo su ciclo.
De estos conceptos es que, por ejemplo, se le llama ―Política de la Vivienda‖ al programa que se
aprobó en nuestro país con el fin de resolver el problema habitacional. Es decir, cuando las
políticas se encaminan a un determinado sector, pues es una política pública de ese sector, por lo
cual en el trabajo se usa la categoría política de la vivienda, de hecho, el objeto de investigación.
La Constitución de la República incluye el término de las políticas públicas (ANPP, 2019) por
primera vez en norma de ese rango en el país, pero de gran relevancia, en lo cual, el Centro de
Estudios de la Administración Pública de la Universidad de La Habana, se ha convertido, se
puede decir, en la punta de lanza hacia ese hoy y mañana y después del estudio de las políticas
públicas.
En la política sobre la vivienda, tal como se aprecia cuando se hace el análisis de las etapas del
comportamiento de la política sobre la vivienda, en diferentes temas se hizo variable y puede
decirse que inestable. Así se aprecia en decisiones de carácter político por su naturaleza en la que
se acataban las leyes, pero no se cumplían. Faltaba el consenso, integralidad y visión prospectiva.
Este es un efecto tangible de errores en las políticas y en ese ciclo que se hace más infinito
cuanto menos participativo y transparente es.
Aún se evidencia en la política sobre la vivienda una centralización de los decisores que afecta
los principios de la participación y la transparencia necesarias. Y a la vez, se genera
triunfalismos desde las formulaciones políticas que afectan el impacto deseado y disminuye la
eficacia y credibilidad en las decisiones y en los decisores.
Como en otras políticas, en aquellas que aborden el tema de la vivienda ha de tener presente y
generar los fundamentos para esas políticas desde la Ciencia, la tecnología y la investigación, tal
como se contribuye con los fundamentos para una nueva política que contiene la presente tesis.
1.2 Especial referencia conceptual a la vivienda adecuada
Por otra parte la vivienda adecuada fue reconocida por primera vez como parte del derecho a un
nivel de vida adecuado en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948
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(Organización de las Naciones Unidas, 1948) y en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de 1966 (OACNUDH - Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2010).
En función de ello, varios documentos internacionales reflejan el intenso quehacer en torno a la
vivienda y los asentamientos humanos desde 1948. Una relación más amplia puede localizarse en
relación con el tema en el Informe de ONU – Hábitat a la OACDHNU. (OACNUDH - Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2010).
Una aproximación desde esta óptica, la encontramos en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (Organización de las Naciones Unidas, 1948):
Artículo 25: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la
vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho
a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de
pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
(s.p.)
El Comité de las Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha subrayado
que el derecho a una vivienda adecuada no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo.
Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna
parte. Las características del derecho a una vivienda adecuada están definidas principalmente en
la Observación general N.º 4 del Comité (1991) sobre el derecho a una vivienda adecuada y en la
Observación general N.º 7 (1997) sobre desalojos forzosos (OACNUDH - Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2010, pág. 3).
Según la ONU, establece los requisitos para la vivienda sea adecuada: seguridad de la tenencia,
disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones e infraestructura, asequibilidad,
habitabilidad, accesibilidad ubicación y adecuación cultural(Oficina del Alto Comisionado para
los Derechos Humanos, pp. 3-4)
La Declaración de Vancouver - Hábitat I (1976) refuerza la importancia, potenciando el tema del
acceso a la vivienda como un derecho humano (ONU- Habitat, 1976, pág. 8) y genera una
18
Declaración de Principios y un Plan de Acción que son trascendentales para el enfoque por los
gobiernos de varios derechos conexos a la vivienda y los asentamientos humanos, las políticas y
logros de los fines aprobados en la Conferencia Hábitat I (Organización de las Naciones Unidas,
1976).
En 1996, se celebró la Segunda Conferencia de la ONU para los Asentamientos Humanos,
Hábitat II, en Estambul, Turquía (Organización de las Naciones Unidas, 1996). En esta segunda
conferencia se aprobó el ―Programa de Hábitat‖ (ONU-Hábitat III, 1996) y la ―Declaración de
Estambul‖ (Organización de las Naciones Unidas, 1996). Es ella los participantes se
comprometieron con los objetivos de lograr una vivienda adecuada para todos y asentamientos
humanos sostenibles. Los líderes mundiales adoptaron la Agenda de Hábitat como un plan de
acción mundial para la vivienda adecuada para todos, con la noción de desarrollo sostenible de
los asentamientos humanos, conduciendo el desarrollo a un mundo urbanizado y se definieron las
siguientes pautas para las políticas de los estados. Los Estados miembros de la Asamblea
General, en la Resolución 67/216, decidieron que los objetivos de la Conferencia fueran asegurar
un compromiso político renovado para el desarrollo urbano sostenible, evaluar los logros hasta la
fecha, abordar la pobreza e identificar y abordar desafíos nuevos y emergentes.
En Ecuador, en el 2016, se realizó la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Vivienda y Desarrollo Humano Sostenible (Cumbre Hábitat III). Tuvo como objetivo observar la
implementación de los resultados obtenidos en la Conferencia de Naciones Unidas sobre
Asentamientos Humanos (Cumbre Hábitat II) de Estambul, Turquía, además de afianzar los
acuerdos globales respecto a la planificación de ciudades sostenibles y el fortalecimiento del
Programa para los Asentamientos Humanos de Naciones Unidas (UN-Hábitat). Hábitat III es la
primera cumbre mundial de las Naciones Unidas después de la adopción de la Agenda 2030 para
el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, aprobados en septiembre de
2015, que tienen fuerte vinculación con la vivienda y el hábitat.
El Programa del Hábitat, en su preámbulo define los objetivos centrales alrededor de la Cumbre
trata dos aspectos trascendentales: "Vivienda adecuada para todos" y "Desarrollo sostenible de
los asentamientos humanos en un mundo en proceso de urbanización (…)‖ (ONU-Hábitat III,
1996, pág. 12).
19
Como derecho humano, la vivienda, tiene su marco jurídico internacional en los instrumentos de
la ONU, con base en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948
(Organización de las Naciones Unidas, 1996, p. s.p.), en la Declaración sobre el Progreso y el
Desarrollo en lo Social de las Naciones Unidas, de 1969 y en la ya citada Declaración de
Vancouver (Organización de las Naciones Unidas, 1966, 1969). En la Declaración de Estambul
se traza una estrategia para el nuevo milenio (Organización de las Naciones Unidas, 1996).
Los estados han incluido en sus constituciones el derecho a una vivienda adecuada o digna. Por
ejemplo, la Constitución Española establece en su artículo 47 (Las Cortes, 1978, p. 15). En
América Latina, la Constitución de la Nación Argentina en su artículo 14 (Constitución, 1994, p.
s.p), Ecuador, en el Art. 31 (Asamblea Nacional de Ecuador, 2008), la República Bolivariana de
Venezuela en su Artículo 82 (Asamblea Nacional, 1999, pp. 20-21) y la de México en su
artículo 4 (Constitución, 2017, p. 2)
A partir de los antecedentes que reflejan documentos de la Organización de las Naciones Unidas
y de la Agencia ONU – Hábitat, Cuba trabaja en la implementación y acciona lo necesario para
la implementación de las convenciones y documentos que suscribió como parte.
En la nueva Constitución de la República el referido artículo 71, incluye el término vivienda
adecuada (Política, 2019; ANPP, 2019).
Para su implementación se necesitaba legislar y el INV dictó la Resolución No. 8 de 17 de enero
de 1996, que según sus fundamento se emite para establecer un conjunto de premisas y requisitos
a tener en cuenta por los organismos y entidades inversionistas y constructores de viviendas, así
como por la población, y aborda también las alternativas ―… en la utilización de materiales,
recursos, métodos y otras acciones para la solución paulatina y creciente del déficit de viviendas,
las características técnico – constructivas y de habilidad que, como mínimo, deben exigirse…‖
(INV, 1996)
En la Resolución se definen los requisitos técnicos – constructivos y de habitabilidad mínimos e
imprescindibles para declarar una vivienda como adecuada; asimismo se establecen los aspectos
a considerar para considerar una vivienda mínima adecuada (superficie útil, cantidad de locales,
requisitos higiénicos – sanitarios, características técnico – constructivas y requisitos de seguridad
(Instituto Nacional de la Vivienda, 1996). También tributa al tema de la habitabilidad la NC No.
20
641 de 2008, sobre Edificaciones — Viviendas Sociales Urbanas — Requisitos Funcionales y de
Habitabilidad (NC 641 Urbanismo, 2008), que enfoca con criterio técnico la implementación de
las normas de habitabilidad referida en los párrafos anteriores.
Del análisis crítico de fuentes bibliográficas y de información especializada se formula una
periodización que, integrado a la contribución de una definición integral y concreta, tributan a los
objetivos propuestas.
CAPÍTULO 2 POLÍTICA DE VIVIENDA EN CUBA. SU EXPRESIÓN NORMATIVA.
EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL
Ya en la colonia
1
y la república
2
, antes de 1959 se promulgaron disposiciones diversas que
expresaban la política de los gobiernos de entonces. Como otros aspectos de la realidad social de
Cuba, se puede a partir del análisis de elementos históricos referidos en la tesis, que la vivienda
es de los ejes del proceso revolucionario y más aún, es una de las principales razones que
contribuyó a crear una situación revolucionaria, que influyó en que las grandes mayorías
apoyaran el movimiento encabezado por Fidel Castro y las propias políticas que el nuevo
gobierno implementó desde el primer momento tras el triunfo del primero de enero de 1959.
2.1 La vivienda antes de 1959
Al examinarse la situación existente antes del triunfo se evidencia que la depauperada situación
del fondo habitacional del país se constituyó en causa cristalizadora de la situación
revolucionaria que condujo a la rebelión armada que triunfa el 1ro de enero de 1959.
Al examinar cifras, se observa la depauperada situación de la vivienda: El 22 % de las viviendas
era de propiedad personal, y el resto era dedicado por sus dueños al arrendamiento. Sólo el 35 %
de las viviendas tenían servicio de agua y el 28 % disponía de baños sanitarios propios. El 95 %
1
Ordenanzas municipales (1855), el reglamento de los establecimientos insalubres, peligrosos e incómodos (1859),
las Ordenanzas de Construcción (1861), las Ordenanzas Sanitarias (1862), las Ordenanzas Municipales de Policía
Urbana y Rural (1881), el Reglamento para Edificios para Espectáculos Públicos (1885), las servidumbres legales
urbanas del Código Civil (1889).
2
Disposiciones más trascendentes en relación al tema: Ley de Obras Públicas y el Plan Regulador de La Habana
(1925-1930), Decreto Presidencial de 1944 y la Declaración de La Habana Antigua o Habana Vieja como “Zona de
Excepcional Valor Histórico y Artístico”, Exenciones a la construcción de hoteles (1954), Ley de la Propiedad
Horizontal (1952), las Ordenanzas de Construcción de la Plaza de la República (1954), Ley de urbanización del Este
de La Habana (1954), Ley de Rehabilitación de La Habana Antigua (1956), DL 2018 de 1955 crea la Junta Nacional
de Planificación Física.
21
de las rurales y el 35 % de las urbanas no disponían de baños o duchas como parte del inmueble.
El 98 % de las rurales carecía de agua y era prácticamente desconocida la electricidad.
Otros datos indican la misma situación, pues existían 256 594 viviendas y un estimado de 200
000 bohíos y chozas; l 63% de las casas tenían piso de tierra y el 91% de las casas carecían de
baños y letrinas sanitarias (Jiménez,2020).
Autores como Íñiguez y Ravenet (1999) e Íñiguez y Pérez (2004), al realizar estudios de este
período de nuestra historia coinciden en la existencia de desigualdades también de carácter
territorial en cuanto al hábitat, calidad de la vivienda, acceso al consumo de bienes y servicios
sociales. Esta situación agravaba las posibilidades de solución en un tema donde la presencia
misma de asentamientos humanos, obliga políticamente al gobierno a solucionar el problema a
partir de políticas (Espina & al, 2008, citado por Jiménez, 2020), una conclusión que comparte el
tesista.
Aquella realidad se reflejó en las razones del movimiento revolucionario encabezado por Fidel
Castro, que en su alegato de defensa ante el Tribunal que lo juzgó por el asalto a los cuarteles
Moncada y Céspedes, en 1953, analizó el problema y lo describe con datos irrefutables:
Resumió su análisis con la frase: El Estado se cruza de brazos y el pueblo sigue sin casas y sin
luz (Castro, 1993, págs. 59-60).
Como principio, el tesista sostiene que la cuestión básica de la solución habitacional es medular
en la política social del Estado, y se proyecta y gestiona por este a través de la Administración
Pública, que se corporifica en estructuras, cuyo diseño funcional, integralidad, transparencia,
enfoque en el ser humano, colaboración y mutabilidad contribuyen a una gobernanza eficaz o no,
en la medida que integra, prioriza acertadamente, activa la colaboración y participación de todos
los actores y personas. E ahí un vínculo necesario entre la política pública y la gubernamental.
Jiménez (2019) afirma que el problema de la vivienda en nuestro país ha estado presente durante
todo el período revolucionario y aún no es un asunto no resuelto. Es atinado unirse a este criterio,
sustentado no sólo en cifras, sino en el estado visible de áreas residenciales depauperadas,
incluso en la capital. A criterio del autor, es un problema que Cuba nunca tuvo resuelto.
22
El país ha desarrollado varias iniciativas para el mejoramiento de las condiciones de vivienda en
la montaña unido al programa alimentario conocido como el Plan Turquino, contribución al
desarrollo social de vastas zonas del país.
Asimismo, Fidel Castro explicó en 1975 que la necesidad de jerarquizar otros programas, hacían
necesario esperar por nuevas industrias de materiales para el programa de la vivienda y agregaba
que ―la cuestión de la vivienda una de las necesidades sociales que por su volumen y magnitud
llevará más tiempo para resolver a nuestra Revolución.‖ (Castro, F, 1976, págs. 115-116).
Por esa misma razón, Fidel explicó razones que han de tenerse en cuenta al explicar la
ralentización del programa de viviendas en algunos momentos, en mi opinión, no sólo en aquel
momento. (Castro, F, 1976, págs. 115-116).
La obra nueva no podía hacerse sin instituciones nuevas y el gobierno avanzó en ello.
Consecuente con los propósitos de institucionalizar el sector, en 1960 se crean el Instituto de
Planificación Física, en 1964 se crea también el Viceministerio de la Vivienda del Ministerio de
la Construcción, Micons, como primer órgano especializado para dirigir la actividad de
proyectos, la ejecución de viviendas por la vía estatal, asumir el papel de inversionista del Estado
en los planes de viviendas y atender técnicamente la actividad constructiva de la población.
Por la necesidad de perfeccionamiento, en 1974 se introdujo, el sistema de órganos del Poder
Popular, OLPP. La creación de Asambleas Populares y consejos de la Administración en los
municipios y provincias, configuró una forma de acercamiento de las decisiones a los territorios
y un avance considerable en la descentralización. En el caso de Cuba, había raíces muy
profundas asociadas a un desigual desarrollo de los territorios durante décadas. Con los OLPP,
los territorios adquirieron nuevas competencias, entre ellas las asociadas a las direcciones de
Vivienda y de Planificación Física.
Un paso de gran importancia fue la creación del Instituto Nacional de la Vivienda (INV) en
1984, como organismo central para proponer, implementar y controlar el cumplimiento de las
políticas sobre la Vivienda en todo el país, bajo el principio de la doble subordinación. Las
entidades dependientes del INV se integraron como un Sistema de la Vivienda: el nivel central y
direcciones en todas las provincias y municipios.
23
Dicho Instituto, hasta 2014 ejerció la dirección metodológica, el control y supervisión del
sistema de direcciones administrativas presentes en todos los municipios y provincias. Además,
un sistema de empresas especializadas en el mantenimiento, conservación, rehabilitación de
viviendas conocidas como Empresas de Servicio a la Vivienda y/o Micros Sociales en el caso de
La Habana y al Programa de Arquitectos de la Comunidad (ANPP, 1984). A partir del 2010 estas
empresas se separan del Sistema de la Vivienda, al igual que los llamados Fondos Mercantiles o
rastros, para la comercialización de los materiales de construcción para viviendas. Igualmente, el
INV dirigió un importante centro de investigación y desarrollo técnico para la vivienda, Centro
Técnico de la Vivienda y el Urbanismo.
Desde el punto de vista legislativo, el 1ro de enero del 2015 entró en vigor el Decreto Ley, en lo
adelante DL, No. 322 que extinguió al INV. Sus funciones fueron reasignadas a distintos
organismos (Consejo de Estado, 2014). Así surgió la gran dualidad institucional de hoy, sobre un
proceso que es y debe ser integrado. Esta fragmentación institucional dificulta soluciones
integrales que son indispensables para una tarea compleja. Para solucionar el problema
habitacional la población tiene que interactuar con muchas más entidades.
En el escenario actual el sector privado está representado por las micro, pequeñas y medianas
empresas, los trabajadores por cuenta propia y las cooperativas no agropecuarias. A estos se
incorporan los proyectos de desarrollo local, que pueden tributar al tema, puede decirse que
necesariamente. Es decir, ya existe un sector privado en la producción habitacional, significativo
y creciente que contribuyen a un nuevo modelo productivo, incipiente aún, pero que se abre
paso.
Las estructuras del gobierno municipal y sus consejos populares, siempre tuvieron una activa
participación en los programas. Es una experiencia cubana que puede obtener mejores resultados
a medidas que se fortalezca la descentralización que lleva a cabo el país. Cuando los materiales
de construcción no se vendían libremente, para priorizar a las personas por sus necesidades y no
por sus posibilidades económicas fueron decisivos. Se hacía por selección de los más
necesitados. En el país hay reservas en estas estructuras para su utilización en el diseño de una
nueva política, más participativa y justa. En la política plasmada para solucionar el déficit
(Política de la Vivienda,2018), se potencia la intención de la producción de materiales, que ha
24
dado algunos resultados, pero no suficientes para hacer estable el programa y menos para
cumplir lo proyectado.
Los expertos en el Perfil de la vivienda en Cuba, se refieren a la visión en ese momento, a partir
de un reenfoque que reafirma el papel del Estado en estos procesos al expresar que el Estado se
concentra en dar respuesta a las necesidades habitacionales de mayor prioridad, y dejaba la
solución de la demanda general a la iniciativa, con el apoyo del Estado en términos de entrega de
terrenos, créditos y subsidios para las personas/familias con baja solvencia económica y (ONU-
Hábitat, 2014, pág. 6).
Estas premisas se reflejan también en el Reglamento para la Construcción y Conservación de
viviendas por esfuerzo propio (Instituto Nacional de la Vivienda, 2001, p. 2).
Un elemento a considerar en la política actual es que hasta el 2010, - que se suprime la selección
administrativa para acceder a una vivienda por autoconstrucción – estaba enraizado
profundamente la idea de canalizar los recursos para los casos más necesitados, pero a su vez se
convertía en traba para los que también tenían necesidad y tenían recursos; o los que por no ser
seleccionados no podían acceder a materiales para resolver por sí mismos la conservación,
mantenimiento y rehabilitación de sus viviendas o construir obras nuevas.
Por otro lado, las empresas de Conservación y Mantenimiento, constituyeron durante años una
fuerza especializada que contribuyó significativamente al mejoramiento del fondo habitacional,
hasta inicios del siglo XX en que se diluyeron con las empresas constructoras subordinadas a los
Consejos de la Administración de los niveles provinciales y municipales.
En la asistencia técnica, el Programa del Arquitecto de la Comunidad fue abanderado del diseño
- con participación de los usuarios, aplicando el llamado Método de Livingston (Livingston,
2006) . El PAC constituye aún el actor principal para la atención técnica a la construcción de
viviendas en general, pero especialmente en la construcción por esfuerzo propio y pudiera, con la
cultura corporativa de su origen preservada aún contribuir a revolucionar la asistencia
especializada a los que construyan viviendas, que es decir a la construcción de la ciudad. Desde
2010 se adoptó la decisión de que se constituyeran en empresas, pero aún su misión sigue siendo
la vivienda y obviamente el entorno, el hábitat. En entrevistas con arquitectos, se evidencia el
afán de elevar la significación de su especialidad y su misión.
25
La solución habitacional, puede afirmarse, sólo es posible con la integración política,
institucional, de la planificación, la urbanización, la inversión, el control, la permisología y
temas afines.
2.2 Situación posterior al triunfo revolucionario
2.2.1 Primeras medidas revolucionarias y Ley de Reforma Urbana
Determinados aspectos esenciales de las políticas y su impacto, unido al sentido de las
modificaciones introducidas, valoradas en un sentido político ameritan una periodización del
tema en estudio. Para un estudio sistémico del tema objeto de esta tesis, puede considerarse la
periodización siguiente propuesta por Herrera (2013):
1. Desde el 1º de enero de 1959 hasta el 14 de octubre de 1960, en el que se promulgan las
primeras medidas de beneficio popular hasta la Ley de Reforma Urbana.
2. Desde el 14 de octubre de 1960 (promulgación de la Ley de Reforma Urbana) hasta el 27
de diciembre de 1984 (se aprueba en la Asamblea Nacional del Poder Popular la Ley 48,
LGV.
3. Desde el 27 de diciembre de 1984 hasta el 23 de diciembre de 1988 (Se aprueba en la
Asamblea Nacional del Poder Popular la Ley 65, nueva LGV.
4. Desde el 23 de diciembre de 1988 hasta el 28 de octubre de 2011 (Se aprueba por el
Consejo de Estado Ley No 288.
5. Desde 28 de octubre de 2011(Se promulga el DL No 288, modificativo de la LGV) hasta
la actualidad.
La misma se fundamenta en actos legislativos que marcaron sustancialmente la política y
quehacer de Vivienda y con el análisis de los referidos actos, que en síntesis obligada ofrecemos
en el trabajo y que tributó a los resultados, propuestas y a una caracterización del tema.
Las primeras medidas que se adoptan mostraron el camino hacia un tratamiento radical y de
carácter popular de los problemas más agobiantes que sufría la población (Unión Nacional de
Juristas de Cuba, 1981):
- Ley No. 26, de 26 de enero de 1959: suspendió los lanzamientos dispuestos por el
Juzgado en los juicios de desahucios pendientes de ejecución y prorrogado por la Ley 503
de agosto de 1959, por lo que no se produjo desde enero de 1959 un solo desalojo más.
26
- Ley No 86, de 17 de febrero de 1959, se creó el INAV, Instituto Nacional de Ahorro y
Viviendas. Fue el primer organismo nacional, creado por la Revolución para entre otros
objetivos promover la construcción de viviendas con préstamo con intereses inferiores al
5 % y sin la obtención de ganancias.
- Ley No. 135, de 10 marzo de 1959: dispuso la rebaja de los alquileres de las viviendas en
un 50 % cuando no excedían de $100.00, el 40% cuando no llegaban a $200.00 y un 30%
cuando fueren mayores de $200.00.
- Ley No 218, de7 de abril de 1959, derogada por la Ley 691, de diciembre de 1959, que
fijó precio a los solares yermos y eliminó la especulación con los mismos.
3
El 6 de febrero se adscribe la Comisión Nacional de vivienda al Ministerio de Obras Públicas
(MINOP) y el 10 de febrero, como para evitar dudas, se ratifica la autonomía de dicha Comisión
(Unión Nacional de Juristas de Cuba, 1981, pág. 67). Por otro lado, las funciones de Consejo
Superior de la Reforma Urbana, encargado de la aplicación de dicha Ley, se adscribe al
ministerio de Justicia por la Ley No. 1211 de 7 de junio de 1967. (Unión Nacional de Juristas de
Cuba, 1981, pág. 41). El primer organismo de la Revolución para dirigir el programa de
construcción de fue el Instituto Nacional de Ahorro y Vivienda (INAV), creado por la Ley No.
86, de 17 de febrero de 1959. (Núñez, 2000, págs. 7-8)
El 14 de octubre de 1960, se promulgó la Ley de Reforma Urbana, y estableció, lo que se puede
considerar el Vademécum de la política y la filosofía de la vivienda en cuba para las próximas
décadas. Algunos preceptos son muy conocidos: la vivienda como derecho, trasferencia de la
propiedad de los que alquilaban la vivienda donde vivían, se proscribe el arrendamiento,
extinción de gravámenes, inembargabilidad de las viviendas (UNAM, pp. 1-13).En la
investigación se demuestra que durante décadas fueron preceptos que definieron la actuación de
las políticas sobre la vivienda. Algunos fueron superados con las leyes generales y sus
modificaciones más recientes.
3
Otras con menos impactos fueron las leyes 652 de 22 de diciembre de 1959, modificada por la No. 778 de 21 de
1960; la 1063 de 19 de junio de 1962, sobre aplicación de la Reforma Urbana, (precios, amortizaciones, deudores
morosos), que no fue modificada hasta 1973 por la Ley No. 1259) (Duce, p. 4)
27
Con la implementación de la referida Ley se proscribió todo contrato que implicara cesión de un
inmueble y estableció el control estatal sobre toda acción domínica sobre estos. Fidel Castro se
refirió a ella en los siguientes términos el 15 de octubre de 1960, al expresar que ―El principio
fundamental de esta Ley era convertir en propietarios de las casas a los arrendatarios. ¿Por qué?
Porque en realidad el arrendatario está pagando casa durante 15,20, 25 … hay familias que
llevan 30 años pagando casa. Han pagado la casa varias veces. Nunca son dueños de la casa‖.
(Castro,1983, p. 361)
La propia Ley creó al Consejo Superior de Reforma Urbana, encargado de su aplicación y puede
considerarse la primera institución que centraliza, el tema de la vivienda en el país, pero su fin
no alcanzaba todas las aristas del tema, ni tenía, por el mandato mismo de su creación, una
misión integradora del desarrollo urbano y de los programas constructivos.
Según Vega (2004), ―sólo dos meses y diez días después del triunfo del 1ro de enero, se cumplía
una de las promesas del Moncada, la rebaja de alquileres, que se dirigía a favorecer al 63 % de la
población que tenía viviendas en alquiler…‖ (pág. 14) .Vega (2004) afirmaba también que ―…
era la primera vez en la historia humana que se asestaba un golpe mortal a ese mecanismo de
explotación y por ello fue largamente debatida…‖ (Vega, 2004, pág. 14). Este principio ha
seguido impactando la política inmobiliaria cubana hasta la actualidad. Por otro lado la Ley de
Reforma Urbana de 1960 terminó definitivamente en con la especulación y el mercado de
viviendas y solares yermos, que había producido como resultado que las mejores áreas de
nuestros pueblos y ciudades fueran exclusivas de las clases privilegiadas (UNAM, 1961).
La aplicación de la Ley de Reforma Urbana y la actividad constructiva por esfuerzo propio del
pueblo, elevaron la cifra de propietarios en Cuba hasta un 50 % (Por Cuanto 4), (ANPP, 1984),
lo que es un salto histórico en este indicador. Por esos resultados, Vega (2004) afirmaba que el
programa legislativo que figuraba en La Historia me absolverá respecto a la vivienda culminó el
14 de octubre de 1960 con la aprobación y promulgación de la Reforma Urbana. Puede afirmarse
que en esa fecha culmina una etapa en la implementación de la agenda fidelista en el tema. El
propio Fidel Castro lo informaba al pueblo en una comparecencia televisaba en octubre de 1960
(Castro, 1960). Se refería el cumplimiento del Programa del Moncada, pero en distintos
momentos ratificaba el tema de la vivienda como pendiente, incluso en 1975, en el informe
Central al Primer Congreso del PCC.
28
El Estado buscó fórmulas para impulsar la solución definitiva del problema habitacional en el
país. Ya desde 1979 se inician estudios sobre la política y la necesidad de actualización de dicha
Ley, que conduce a la necesidad de una Ley que unifique las disposiciones vigentes, se actualice
y surja con nuevos enfoques que la experiencia ha aportado sobre el tráfico inmobiliario común y
sobre las formas y vías para continuar impulsando la solución del problema habitacional. Como
expresara Fidel Castro en comparecencia televisiva el 15 de octubre de 1960 se refiere a
diferentes aspectos del llamado Programa del Moncada y sobre la Ley de Reforma Urbana,
recién promulgada, expresó:
(…) La Ley de Reforma Urbana se concibió desde la época del Moncada. Además, era el
único punto que faltaba del Programa del Moncada. (…) Está relacionado con el
problema general de la vivienda, para lo cual nosotros hemos estado buscando distintas
soluciones. (Castro, 1983, pág. 361)
2.2.3 Leyes generales de la vivienda
Las leyes generales de la vivienda se entienden como aquellas que con ese nombre se
promulgaron el 1984 y 1988, expresión de madurez en la política que desde el triunfo
revolucionario el gobierno había sostenido en el sector de la vivienda.
El 27 de diciembre de 1984 se promulga la Ley No. 48, LGV, que creó un organismo para
controlar la ejecución de la política del Estado y estableció la transferencia de la propiedad a
favor de los que aún seguían sin ser propietarios. Igualmente legalizó la ocupación de otro
numeroso grupo de ocupantes, como los que habían construido en terreno estatal, convertido una
vivienda inhabitable, un cuarto o habitación en adecuada y otros supuestos, a los que llamó
―ocupantes legítimos‖ (en 1984 eran unos 320,000). Al plantear el derecho de los propietarios
introdujo, por vez primera en la política del período revolucionario la posibilidad de arrendar
hasta dos habitaciones y la posibilidad de vender la vivienda entre particulares, previa
autorización de las direcciones municipales de la Vivienda, creadas como parte del Sistema cuyo
aparato nacional era el referido INV.
Esta Ley estuvo encaminada fundamentalmente a desarrollar los objetivos básicos de su
antecesora, a la vez de subsanar las deficiencias o errores identificados en el proceso de su
29
aplicación, y, sobre todo, las tendencias negativas que han pretendido convertir a la vivienda en
una mercancía, desnaturalizando su función social (Dávalos, 2000, pág. 16)
Del estudio de su articulado se evidencia la continuidad en los presupuestos fieles a los
principios que se habían establecido con la Reforma Urbana. En ella se sistematizan fórmulas
para impulsar la construcción de viviendas, potenciando el papel del esfuerzo propio de la
población, con base en la idea de que sólo con la participación popular es posible la solución del
problema de la vivienda. Se introduce en su articulado el arrendamiento de habitaciones y la
compraventa entre particulares, que marca distancia, aunque discretamente, del principio de que
la vivienda no se convierta en un mecanismo de lucro.
Esa flexibilización inicial enriqueció la concepción de la propiedad a la vivienda que como
principio rector de los derechos aseguró la Reforma Urbana y la consecuente política del país en
las décadas siguientes. Ahora la vivienda dejaba de tener sólo una función habitacional por
mandato legal, también se le incorporaba el componente económico. Este efecto se hizo visible
sobre todo en etapas posteriores, cuando el desarrollo del turismo generó un incremento de esta
actividad y obviamente de los ingresos de los propietarios que arrendaban viviendas y
habitaciones.
En el caso de la compraventa, se dispuso la posibilidad de la cesión de la vivienda por esta vía,
previa autorización administrativa, cuestión que funcionó, pero tendencias negativas que
surgieron en dicho tráfico, especialmente la participación de personas jurídicas en la adquisición
de inmuebles, hicieron que ya a inicios del 1987, por el país tomara la decisión de que el Estado
ejercería el derecho de tanteo. Ese hecho suprimió una de las formas de movilidad del fondo
habitacional y de uso de sus capacidades, tal como se aprecia de sus efectos en etapas
posteriores.
En relación con los precios se implementaron las reglas para su formación y aplicación en la
adquisición de viviendas que otorga el Estado con alto subsidio, lo que se evidencia en los
precios de 48, 65,115,180 y 215 pesos por metros cuadrados de superficie útil, según las
tipologías (Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, 1985). Este último para residencias y
apartamentos de calidad superior (viviendas con locales y áreas libres de grandes dimensiones,
30
caracterizadas también por sus grandes ventanales y acabados con piedras ornamentales,
mármol, granito, terrazo integral en pisos, baños, etc.
Por otra parte, cuando al subsidio de la vivienda se unen los servicios gratuitos a la salud y la
educación; y a una política de empleo y de seguridad social que protege a todos, estamos en
presencia de una ciudad equitativa y segura (González D. et al., 2016), pero cuya sostenibilidad
requiere tenerse muy en cuenta.
Sobre esta Ley, Fidel expresó: ―(…) La Ley de la Vivienda es realmente histórica. Es mucho más
amplia que las primeras leyes que hizo la Revolución… En aquella ocasión la Revolución hizo
leyes a costa de los casatenientes: en esta ocasión la Revolución hace leyes a costa de los propios
bienes del Estado, sin que por eso nos vayamos a arruinar.‖ (Castro, 1984, pág. s.p.)
Confirmando la validez de aquella Ley en el progresivo movimiento de perfeccionar la política,
en diciembre de 1988, al presentarse el proyecto de la Ley No. 65, LGV, en la exposición de
motivos, según Dávalos (1990) se expusieron resultados relevantes en la aplicación de la Ley
No. 48, aprobada el 27 de diciembre de 1984, entre ellos que se convirtieron en propietarios 770
000 familias; permitió mejorar el ordenamiento jurídico de la tenencia de la vivienda en Cuba;
(700 000 expedientes legales fueron resueltos; y el Estado ordenó, como viviendas medias
básicos o vinculadas a entidades estatales un fondo inmobiliario de 145 000 viviendas. (págs. X-
XI).
Con dicha Ley, además de crear el INV como un Organismo de la Administración Central del
Estado
4
(OACE), integró funciones afines hasta entonces dispersas y estructuró otros
componentes que integraron una concepción organizacional y funcional de nuevo tipo.
Uno de los temas complicados en el enfoque de sostenibilidad es el financiamiento de las
viviendas del plan estatal, pues depende del presupuesto del Estado. Por ejemplo, al edificarse
viviendas para y por empresas y entidades, se financian con esta fuente. El autor comparte el
criterio sostenido por expertos entrevistados, de que es un problema pendiente de resolver.
(Anexo 4)
4
El INV dejó de ser organismo de la Administración del Estado en 1994 por disposición del DL No.147 de 1994 de
Cuba de la "Reorganización de los Organismos de la Administración Central del Estado”.
31
En entrevistas con expertos se comprobó que, en su aplicación, se manifestaron problemas
relacionados sobre todo con la compraventa de viviendas, que motivó de inmediato la
paralización de las autorizaciones.
De las experiencias resultantes y bajo las ideas del proceso de rectificación de errores que se
llevó a cabo en Cuba a finales de los años 80, se promulgó la Ley No 65, LGV, el 27 de
diciembre de 1988.
Al hacer un estudio comparativo de las leyes se identifican otros aspectos novedosos en esta ley,
tales como el procedimiento de transferencia de la propiedad de las viviendas que asigna el
Estado, las que son ocupadas por usufructuarios onerosos y ocupantes legítimos; el desarrollo
que logra del concepto de construcción por esfuerzo propio, la institucionalización del Sistema
de la Vivienda, el régimen jurídico del derecho perpetuo de superficie, categoría legal que se
considera por el autor una buena práctica. Herrera (2018) expresa que la LGV regula, el
otorgamiento de lo que denomina derecho perpetuo de superficie, que entrega a las personas
naturales para la construcción por esfuerzo propio de sus viviendas, con amplia seguridad
jurídica y beneficios.
Ese derecho de superficie es la base para el derecho a edificar, durante mucho tiempo con
módicos precios, y derecho perpetuo sobre la parcela, fórmula que defiende el autor como
solución perdurable y adecuada, pero con una limitación; el derecho a construir comenzaba por
la selección de los más necesitados, y así sobrevivió la figura legal de la ―selección‖ mucho
tiempo, que limitaba las posibilidades constructivas de las personas que con recursos también
podían intervenir en el proceso. Esas limitaciones se constituyeron en una de las causas de la
informalidad constructiva en Cuba.
En entrevista con expertos se examinó el tema del precio legal, y se consensuó que es un aspecto
trascendente para el análisis, la investigación y la sostenibilidad de los programas de la vivienda.
Se estableció en el Acuerdo del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, CECM, del 25 de
junio de 1985, (Dávalos, 1990) y no tuvo variación alguna, en relación a los precios hasta el año
2019. Esto unido a que en Cuba no se implementa el conocido derecho a edificar, común en otras
naciones, que tributa al propio desarrollo urbano, ni se aplica el impuesto sobre la propiedad, se
32
configura otro problema medular, que impacta en la sostenibilidad financiera, sin la cual, no
podrá estabilizarse ninguna política pública en el sector.
El Estado, acercándose a una actualización de precios de la vivienda objetivo en el 2019,
mediante Acuerdo del CM que fija el precio presupuestado de la construcción como precio legal
de estas, si es construida por el Estado. Igualmente, el monto a pagar por las acciones
constructivas ejecutadas por el Estado, tienen por precio el valor certificado de las obras
realizadas. De esta forma, se toma una decisión que deja el subsidio a las entregas de viviendas
ya incorporadas al fondo antes de la entrada en vigor de dicha disposición.
Durante la implementación de esta Ley, se desarrollaron proyectos experimentales para mejorar
la calidad de vida de la población en medio de serias limitaciones materiales y financieras; la
capacitación y fortalecimiento institucional al Sistema de la Vivienda; la educación popular, el
fomento de la participación popular y la creación del Programa del Arquitecto de la Comunidad
(PAC), programa reconocido con el Premio Mundial del Hábitat en 2001. (ONU-Hábitat, 2014).
Otra de las experiencias fueron las microbrigadas, que se pueden definir como institución mixta
o social, que entre los años 70 y 80, fue vía de construcción y adjudicación de viviendas a sus
miembros. Ellas articularon una especia de colaboración Estado -población. Fue una buena
práctica hasta algún momento que se comenzó a alejarse de sus objetivos fundacionales.
Estos elementos demuestran el potencia que existe en la posible combinación de múltiples
soluciones y coincide con la observación que se potencia en la tesis, de que efectivamente el
Estado ha de concentrarse en planes estatales de la vivienda social, las inversiones de mayor
complejidad y alcance, el desarrollo de las urbanizaciones y la atención a la conservación y
rehabilitación de las edificaciones con prioridades definidas en las diferentes estrategias,
regulación de las autorizaciones para otorgamiento de terrenos, licencias y la producción de
materiales, distribución y venta, articulado con otros actores del entorno productivo y financiero.
Estas premisas se reflejan también en el ―Reglamento para la construcción y conservación de
viviendas por esfuerzo propio‖ (INV, 2001, p. 33)
De los argumentos expuestos se evidencia que, en el sector de la vivienda y el hábitat, existe
debilidad institucional, al no integrar los componentes esenciales de un proceso único, que, a
partir de 2015, se agudizó. A nivel nacional y local, no se gestionan políticas que integren
33
vivienda- urbanismo - desarrollo urbano siendo como es una actividad multidisciplinaria,
requerida de especialistas y técnicos en Derecho, Economía, Construcción, Urbanismo, y
ciencias sociales, para un pleno desempeño.
Pero los tiempos también definen políticas. Ya desde 1986, el proceso de rectificación de errores
y tendencias negativas fue introduciendo la necesidad de correcciones político – económicas con
impacto en todos los sectores. En el sector constructivo se había avanzado en la industrialización.
La dirección del país había decidido planes anuales de construcción de viviendas de 100 000.
El escenario cambió con la desintegración de la otrora Unión Soviética y el campo socialista
europeo. El comercio exterior de Cuba y las relaciones económico- comerciales y financieras se
conectaba con aquellos países era decisivo. Unido a eso, el bloqueo de Estados Unidos se
profundizó con nuevas leyes y medidas. Los esfuerzos del Gobierno y del pueblo se encaminaron
a la resistencia, los planes para construir 100 000 viviendas por año se desvanecieron cuando ya
la infraestructura estaba creada. En los años por venir las medidas económicas relacionadas con
la inversión extranjera, la despenalización de la tenencia de la divisa, el surgimiento de una red
comercial recaudadora de divisas, del mercado agropecuario a precio de mercado y otras crearon
una situación distinta al panorama que se esperaba para el desarrollo de la vivienda. Esto impactó
también a la política del sector y su aplicación.Pocos investigadores colocan su análisis sobre
vivienda y el impacto del período Especial en la aplicación de la política sobre la vivienda, pero
es un hecho que la Ley No. 65 de 1989, comienza su implementación ya en ese entorno
internacional adverso.
En el propio texto oficial de la Ley No. 65, se aprecian las principales novedades (ANPP, 1989).
Donde es apreciable, una nueva etapa en la política, que indica madurez, integralidad y a la vez
más flexibilidad en las políticas públicas: propiciar la solución del déficit habitacional se
convierte en el más relevante. Para ello introduce con más fuerza la construcción de viviendas
por el Estado, las microbrigadas y el crecimiento de la construcción por la población.
La Ley No 65, LGV, dio cobertura normativa a los temas y objetivos que se propuso, su
sistemática admitió numerosas modificaciones hasta la actualidad para dar respuestas a
coyunturas y transformaciones y prioridades del desarrollo de la sociedad en los últimos treinta
34
años. Durante su aplicación se observó un reforzamiento a las ilegalidades que condicionaron las
decisiones políticas.
2.3. Decreto Ley No. 288 de 2011. La vivienda en un nuevo escenario nacional
Un salto cualitativo sustancial en la política, esta vez de manos del DL No. 288 de 28 de octubre
de 2011, con novedosas decisiones y una trascendental flexibilización en el ejercicio de los
derechos en torno a la vivienda. Esta disposición es puesta en vigor en correspondencia con las
decisiones políticas de cambios actualizadores del enfoque sobre la propiedad de las viviendas y
de la garantía de los derechos de sus titulares en nuestra sociedad (Cañizares Abeledo, 2013)
(2013).
La citada disposición, es una actualización que plasma cambios en la política inmobiliaria,
específicamente en el objeto de estudio en las que se realizan cambios trascendentales. Marca
una nueva etapa. La propiedad adquirida por las personas al amparo de la política revolucionaria
se convirtió en un patrimonio que trasciende la razón social del inmueble, y deviene importante y
valioso patrimonio, más aún cuando se examina en relación con el nuevo escenario nacional, que
busca cambios renovadores en su modelo económico y que desde el 2010 se aborda con la
política sobre la ampliación de las formas no estatales de gestión y en la propia vivienda un
proceso, insuficiente pero válido en los trámites constructivos y en la propiedad misma. Cierra
un ciclo de trabas en el ejercicio de las facultades naturales de los propietarios, aun cuando es
perfectible con base en el Lineamiento 297 de la Política Económica y Social del Partido y la
Revolución, aprobado por el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba (CCPCC, 2021). Este
pronunciamiento se amplió en el proceso legislativo y dado el entorno de cambios en el modelo
económico social, el citado DL trascendió dicho lineamiento político.
El DL logra implementar la flexibilización en los trámites relacionados con la transmisión de la
vivienda entre sus propietarios, y la supresión de otras limitaciones para que los propietarios. En
la actualidad, la Ley No 65 ha sido modificada por los decretos leyes 171, 185, 211, 218, 233,
218; 275,288, 322, 342, 353 y 367
5
que expresan en sus disposiciones las políticas ¨coyunturales¨
5
Decreto Ley No. 171 de 15 de mayo de 1997, GOE-03-1997 de 15/05/1997; Decreto-Ley No. 185, de 28 de mayo
del 1998, GOE No 2, de 6 de julio de 1998; No.211 de 19 de julio de 2000, GOE 05-2000 de 21/07/2000; No.218 de
22 de febrero de 2001, GOO 17-2001 de 28/01/2001; No. 233, de 2 de julio del 2003, GOE No 12, de 15 de julio del
2003; No.275 de 30 de septiembre de 2010, GOE Especial-11-2010 de 06/09/2011; No.288 de 28 de octubre de
2011,GE 5-2011 de 02/11/2011; No.322 de 31 de julio de 2014, GOE 40-2014 de 05/09/2014; No.342 de 14 de
35
del escenario nacional. Como efecto directo, surge un incipiente mercado de viviendas. Hoy es
una vía de acceso a la vivienda de un amplio sector.
Esos cambios en el 2011, hace recordar a Xi Jinping que afirma: ―A juzgar por nuestras
condiciones reales, la orientación general es crear un sistema de suministros habitacional, para
que el gobierno ofrezca una garantía habitacional básica y para que el mercado satisfaga la
demanda a los distintos niveles‖ (Jinping, 2018, pág. 239) y es una idea compartida por el autor y
fundamentada en la investigación, acerca de que la satisfacción de la demanda habitacional, no
sólo corresponde al Estado. Este deviene en un ente responsable, organizador, gestor de políticas
que articulen todos los componentes que tributan a este complejo problema, donde la articulación
con todas las formas productivas tribute soluciones. Puede afirmarse que el Estado tiene la
obligación de crear mecanismos de acceso a los demás, pero incluso para que el mercado
contribuya a las soluciones habitacionales.
Por otro lado, desde la política se regulan los derechos de los propietarios de viviendas, y es
válido volver al debate de 2011 sobre los actos traslativos y retomar ideas expuestas entonces
que no se tuvieron en cuenta y pueden tributar al reacomodo de los propietarios, arrendatarios y
usufructuarios. Otra vía de acceso a la vivienda es el arrendamiento de viviendas y habitaciones
que se autorizó por la 1984. Se ha ejercido con fines de alojamiento turístico principalmente, y a
partir del 2010, como locales de comercio y servicios de cuentapropistas o de los propios
titulares del inmueble. En correspondencia con las decisiones políticas, los cambios consagrados
en el DL No. 288, de 28 de octubre de 2011, son expresión de una nueva fase en los enfoques
sobre la propiedad y la garantía legal en el ejercicio de los derechos de sus titulares en Cuba.
Como se aprecia del estudio, con los cambios estructurales y funcionales que se realizaron con
el DL No. 322 (ANPP, 2014) se inicia un camino no concluido aún, pues creó situaciones de
dispersión estructural y funcional no superadas, como evidenciamos en la investigación. El autor
estima que las decisiones, más allá de las tomadas y las que se adopten en el futuro inmediato o
mediato, preservan la flexibilidad en el ejercicio de los derechos por los propietarios y las
garantías en el derecho a la tenencia de la vivienda alcanzados en la última etapa.
diciembre de 2016. GOE 15-2017 de 11/4/2017; No. 353 de 14 de diciembre de 2016, de 23 de febrero de 2018.
GOE No. 35 de 10-07-2018; No. 367 de 17 de diciembre de 2018, de 23 de febrero de 2018. GOO 40 de 05-06-2019
36
Una visión de los últimos 14 años, permite apreciar diversidad de decisiones nuevas en el sector,
que denotan un carácter parcial de las mismas. Se han hecho todas las modificaciones que han
sido diseñadas conforme las necesidades para el perfeccionamiento del modelo económico social
del país sin considerar a veces que el enfoque de integridad no debe sacrificarse cuando de
políticas públicas se habla. En relación al tema en estudio, primero, las restricciones que fueron
necesarias y el enfrentamiento a las ilegalidades, luego la flexibilización cuando se consideró
posible.
En ese contexto es que el autor formula, una visión donde las políticas articulen la prioridad en
la solución del problema habitacional, la preservación de la flexibilidad en el ejercicio de los
derechos por los propietarios introducidos en la Ley por el DL No 288, de 28 de octubre de 2011
y las garantías en el derecho a la tenencia de la vivienda en Cuba, con un enfoque integral en el
desarrollo de las inversiones, financiamiento, tanto estatales como de la población, cooperativas
y otras forma no estatales o mixtas.
La Ley No. 65, LGV, ha sido modificada por los decretos leyes 171, 185, 211, 218, 233, 218;
275,288, 322, 342, 353 y 367.
6
Todos respondieron a momentos políticos que impactaban la
realidad nuestra. A partir del examen de las disposiciones referidas, el autor identifica elementos
que caracterizan el periodo revolucionario:
a) El carácter social de las viviendas, dirigido a la solución habitacional y no a la
comercialización. La vivienda como un derecho humano.
b) La ayuda técnica que el Estado ofrece a la población mediante el Programa del
Arquitecto de la Comunidad (PAC), experiencia galardonada en el año 2001 con el
Premio Mundial Hábitat.
c) La forma novedosa y peculiar de agrupar colectivamente varias familias para la solución
de sus problemas habitacionales, organizados por el Estado en Microbrigadas Sociales.
d) No existe especulación del suelo; la LGV establece el derecho perpetuo de superficie
para asegurar el dominio permanente del suelo por el Estado.
6
Decreto Ley No. 171 de 15 de mayo de 1997, GOE-03-1997 de 15/05/1997; Decreto-Ley No. 185, de 28 de mayo del 1998, GOE
No 2, de 6 de julio de 1998; No.211 de 19 de julio de 2000, GOE 05-2000 de 21/07/2000; No.218 de 22 de febrero de 2001, GOO
17-2001 de 28/01/2001; No. 233, de 2 de julio del 2003, GOE No 12, de 15 de julio del 2003; No.275 de 30 de septiembre de 2010,
GOE Especial-11-2010 de 06/09/2011; No.288 de 28 de octubre de 2011,GE 5-2011 de 02/11/2011; No.322 de 31 de julio de
2014, GOE 40-2014 de 05/09/2014; No.342 de 14 de diciembre de 2016. GOE 15-2017 de 11/4/2017; No. 353 de 14 de diciembre
de 2016, de 23 de febrero de 2018. GOE No. 35 de 10-07-2018; No. 367 de 17 de diciembre de 2018, de 23 de febrero de 2018.
GOO 40 de 05-06-2019
37
e) El alto subsidio en el sector de la vivienda para la transferencia de la propiedad, compra
de materiales de la construcción, pago de las acciones de conservación en edificios
multifamiliares y la ocupación de viviendas en usufructo gratuito.
f) Apoyo gubernamental en la construcción y reconstrucción de las viviendas dañadas por
eventos climatológicos u otros desastres, con plenas facilidades incluida la bonificación
de parte de los costos. (Herrera, Cuba y una ciudad equitativa en Cumbre Hábitat III,
2016)
En resumen, los decretos leyes a partir del 2012, han implementado decisiones relacionadas con
supresión de limitaciones en la transmisión de la propiedad de las viviendas entre personas
naturales y por herencia; derechos de las personas a decidir sobre sus bienes, incluida la
vivienda, antes de emigrar del país; el arrendamiento de viviendas, habitaciones y espacios sin
restricciones y el propietario puede arrendar también para el ejercicio de las actividades
comerciales y de servicios autorizadas, además de que puede ser arrendatario tanto la persona
natural como jurídica, esta última sólo para el arrendamiento, flexibilidad en las licencias y
permisos para edificar; y se dispuso que el precio de las viviendas que el Estado construya y las
acciones de conservación y rehabilitación a edificaciones de viviendas queden disponibles es el
monto presupuestado de las obras.
No se puede evaluar la aplicación de la Ley No.65 sin tener en cuenta el contexto internacional.
especialmente tras la caída de la unión Soviética. Zabala (1996) expresa las principales esferas
que sufrieron esos embates, el deterioro generalizado del estado técnico de la vivienda. Obvia en
este punto, que las medidas adoptadas para la supervivencia del modelo cubano para sobrevivir
con el doble bloqueo, - el impuesto por los Estados Unidos desde 1960 y el generado por la caída
del campo socialista-, tuvieron impacto más allá del estado técnico. Se generó una tendencia
generalizada a la ilegalidad constructiva principalmente, que también impactó en la política
sobre la vivienda, para preservar el cumplimiento de las regulaciones urbanísticas y la
transmisión ilegal de estas, a partir de la despenalización de la divisa, la contracción de la
construcción de nuevas viviendas, y la grave crisis económica que afectó a todos, pero más a los
sectores de menos ingresos. Igualmente incidió en el debilitamiento de las autoridades de la
planificación urbana y territorial a nivel estatal que al producirse como consecuencia un proceso
de urbanización desordenada en las que el crecimiento espontáneo y extensivo ha ocasionado
38
serios problemas (Rey, 2013). En ese período es que toma más fuerza, tendencias que conducen
a un conjunto de manifestaciones de indisciplina social. Un examen del comportamiento del
último proceso de legalización en la construcción de viviendas muestra que, en el país, desde que
el proceso en mayo del 2019, (al cierre de diciembre de 2023) se radicaron 350 808 asuntos, de
ellos se han aprobados 317 288 y no aprobados 30 344. Cifras que expresan el no acatamiento de
las normas, en cuyo contexto, las trabas fueron una causa (INOTU, Instituto de Ordenamiento
Territorial y Urbano, 2024).
En el escenario actual, con un acelerado proceso de actualización del modelo económico social,
importantes documentos requieren su estudio e implementación objetiva, entre ellos el
documento ¨Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista¨
(Consejo de Estado, 2011), que por sí influye en la elaboración de las políticas. Por otro lado en
los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución para el período
2016-2021, se hacen referencia a la atención prioritaria a las acciones constructivas de
conservación y rehabilitación de viviendas, del programa a nivel municipal; priorizar la
construcción, conservación y rehabilitación en el campo, establecer el Programa Nacional de la
vivienda de forma integral, actualizar, ordenar y agilizar los trámites y ―adecuar la vivienda al
modelo de desarrollo económico y social, asegurando la racionalidad y sustentabilidad de la
solución al problema habitacional, manteniendo los principios sociales logrados por la
Revolución y diversificando las formas para su acceso y financiamiento‖ (CCPCC, 2021, pp. 81-
82). Todo empeoró y esta última meta aún no acaba de formularse.
Han transcurrido más de un quinquenio de su formulación, y el esfuerzo realizado en medio de
dificultades económicas y la prioridad política mostrada son de destacar, pero los datos muestran
que no se avanza lo suficiente y que por ese camino no se llega a los propósitos deseados.
Tampoco se ha realizado la reforma institucional de sector en función de los propósitos
enumerados. Es decir, incluso lo que no está asociado al bloqueo de los Estados Unidos se han
logrado.
En Cuba los asentamientos informales, muy presentes en el periodo antes de la Revolución,
habían tendido a la desaparición antes de 1990. Influía en ello, coincido con la experta López,
(2023) la implementación de varias experiencias en el país dirigidas a su erradicación. Se puede
mencionar los Talleres de Transformación Integral de Barrios de La Habana, surgidos en el año
39
1988, la actividad especializada de las empresas de Conservación y Servicios a la Vivienda, la
alta prioridad y reglamentación para la eliminación de las condiciones precarias atendidas por el
INV.
Al cierre de 2012 se registraron 105 mil viviendas en asentamientos precarios, con los efectos
que genera en la familia, en el desarrollo de los jóvenes y el ejercicio de sus derechos. Autores
como Zabala (1996), Espina (2004, 2008, 2009, 2018), Íñiguez (2002, 2004, 2017), citados por
Jiménez (2020), han estudiado y referido los elementos que condicionan la pobreza en la
sociedad cubana y la precariedad del lugar donde viven, tanto por el déficit habitacional como
por el deterioro progresivo. Las investigaciones y la propia experiencia de los talleres de
transformación de barrios han demostrado en sus estudios la precariedad del hábitat y la vivienda
en asentamientos ilegales (Rey, 2013). Demostrado está que el déficit habitacional no resuelto y
los efectos de algunas políticas, unido a factores de carácter económico permanentes (bloqueo
económico, comercial y financiero del gobierno de los Estados Unidos) y coyunturales (caída del
campo socialista y más recientemente la pandemia de la Covid-19) y sus efectos, han generado
también desigualdad y el incremento de grupos poblacionales en desventaja.
Ante el grave problema de los asentamientos informales y la necesidad de trabajar en su
solución, la Organización de las Naciones Unidas (1996), en la Declaración de Estambul expresa
la meta de ―…luchar contra el deterioro de condiciones y a encarar de manera amplia las
modalidades de producción y consumo insostenibles‖. (p. 7-8). Todo ello es manifestación de
comprensión por los Estados miembros de la comunidad internacional sobre el problema y la
voluntad de trabajar por su solución, pero tampoco ha resuelto el problema habitacional, porque
faltan las acciones concretas, que, en Cuba, puede tener viabilidad por las fortalezas que
presenta.
El informe central del Comité Central del Partido Comunista de Cuba al Primer Congreso de esa
organización, expresa:
En viviendas no es mucho lo que ha podido hacer todavía la Revolución. Entre 1959 y
1975 se han construido algo más de 200 mil. El déficit es muy grande, y aunque el ritmo
de los últimos años se ha multiplicado, especialmente por el brillante trabajo de las
microbrigadas, es insuficiente. En la actualidad la necesidad de jerarquizar las
40
instalaciones económicas, escuelas, hospitales y otras apremiantes demandas de la
nación impiden concentrar mayores recursos en la construcción de viviendas. Para ello
será necesario esperar por la puesta en marcha de las nuevas industrias de materiales
actualmente en construcción, constituyendo, desde luego, la cuestión de la vivienda una
de las necesidades sociales que por su volumen y magnitud llevará más tiempo para
resolver a nuestra Revolución (Castro, F, 1976, págs. 115-116).
En el Programa Hábitat aprobado en la referida Cumbre de Estambul (ONU - Habitat II, 1996) se
expresa que:
―La democracia, el respeto de los derechos humanos, la transparencia, la
representatividad y la rendición de cuentas en la gestión pública y la administración en
todos los sectores de la sociedad, así como la participación efectiva de la sociedad civil,
son pilares indispensables para el logro del desarrollo sostenible (…)‖ (p.12).
Los efectos del entorno es muy importante para la familia y la sociedad; un espacio público
desordenado, invadido, mal iluminado, desaseado; con ciudadanos que incumplen todas las
normas de convivencia; donde el peatón pasa por donde no le corresponde y el conductor viola
todas las normas de tránsito; donde el comerciante formal viola las normas de publicidad exterior
y el comerciante informal invade el espacio público, es un espacio absolutamente fértil para la
criminalidad (Acero, 2000).
En este sentido en países como Chile (Barrio Seguro y Casa segura) y Venezuela (Barrio
Adentro, Barrio Tricolor), Brasil (Minha Casa, Mina Vida), por mencionar algunos, los
programas de urbanizaciones, desarrollo habitacional y atención a los espacios públicos forman
parte de las funciones de los organismos estatales encargados de la Vivienda y el Urbanismo
para asegurar desde la integralidad la ciudad como un todo, principio que tributa al criterio de
ciudad equitativa, justa y segura que toda Administración tiene la obligación de asumir. La
ciudad como un todo, implica ciudad de todos. El enfoque integral es clave, por cuanto la
integración orgánica y funcional en la Administración Pública del tema, no puede fraccionarse.
La experiencia de Cuba, muestra inestabilidad en este enfoque.
El derecho es expresión de la política y desempeña un verdadero papel en tanto regula realmente
las relaciones sociales. Cuando no lo hace y deviene letra muerta, ya sea por subjetivismo, por
41
aplicación incorrecta e inconsecuente o por irrespeto generalizado deviene factor apolítico. En
esta engorrosa tarea de enfrentamiento a las ilegalidades la Administración se desgastaba
políticamente.
La construcción es un ciclo en el que, desde su proceso inversionista, micro localización del
lugar, entrega de terrenos, otorgamiento de licencias, control territorial, terminación y habitable;
si de vivienda se trata, además: asignación de la vivienda, contrato con el Banco y registro de la
Propiedad; fases que conforman un proceso, requerido de centralización y descentralización
hacia los municipios fortalecida, para asegurar integralidad en la implantación de las políticas y
la gestión del Hábitat, más allá del enfoque de la vivienda en sí. Es un aspecto a resolver, y ha
de hacerse sobre la base de los principios de la Administración Pública; y definitivamente lograr
la interrelación de los temas suelo – urbanismo – vivienda – hábitat.
A partir de la investigación, queda demostrado que Cuba, en la esencia misma del sistema socio
– económico tiene la voluntad política demostrada en enfrentar el déficit, resolverlo y hacerlo
con la altura técnica y la amplitud conceptual más moderna.
Hoy se cuenta con un Plan de Estado para la Implementación de la Nueva Agenda Urbana en
Cuba (NAUC) (Instituto de Planificación Física, 2019), el Esquema Nacional de Ordenamiento
Territorial (Instituto de Planificación Física,2018) y el Esquema de Ordenamiento Territorial del
Hábitat en Cuba. Lo anterior se articula con las políticas urbanas locales todos dirigidos al
objetivo 11 de los ODS (Rodiles, 2021).
Estos elementos confirman las condiciones para dar un salto hacia el modelo que se propone en
el presente trabajo. No hay objetivo de desarrollo que no tenga relación e impacto en la vivienda,
lo que demuestra que la vivienda es transversal a todo, porque todo tributa al ser humano.
En el 2014 , con el DL 322, se extinguió el organismo creado para desplegar un enfoque integral
Herrera, (2021): de ahí resultaron impactos desfavorables en el enfoque integrador que se
necesita en el tratamiento del hábitat: uno de los logros de etapas anteriores fue desmontado: la
integración en un organismo de las funciones fundamentales relacionadas con el sector objeto de
estudio (el INV). Como consecuencia, funciones que antes tenía ese organismo se reasignaron a
otros.
42
El Código Iberoamericano de Buen Gobierno relaciona cuatro principios básicos que guían la
acción de gobierno: el respeto y reconocimiento de la dignidad de la persona humana; la
búsqueda permanente del interés general, la aceptación explícita del gobierno del pueblo y la
igualdad política de todos los ciudadanos y el respeto y promoción de las instituciones del Estado
de Derecho y la justicia social (CLAP, Centro Latinoamericano de Administración Pública,
2006)
Xi Jinping explicaba a sus cuadros que: ―… para garantizar que los necesitados tengan vivienda,
tenemos que fortalecer la administración y establecer mecanismos de reglamentación sobre la
gestión, acceso, utilización‖ (2018, pág. 241). Se coincide en que la Administración Pública
respecto a la Vivienda debe ser fuerte, integradora, transparente, participativa; que combine la
centralización y la descentralización, que haga de los principios ya referidos la filosofía de su
actuación. Y esto inicia en las políticas públicas y sigue en su implantación, con su anclaje en la
Constitución y las leyes que la complementan y siempre con la participación de los beneficiados.
Por otro lado se sostiene el criterio que el tema que se examina no es ajeno a esto porque es
multidisciplinario; no es Construcción, no es Derecho Administrativo, no es Economía, ni
Finanzas y Precios, ni Arquitectura y Urbanismo, ni Psicología y Sociología; es más, es el
hábitat, y se debe tener en cuenta el estudio integral y sistémico por la Academia, centros de
estudios especializados y el organismo rector que se constituya, pero con una coordinación, bajo
una línea de investigación integradora.
Dada esa realidad y el necesario enfoque integral a implementar por una renovada política, se ha
de concatenar lo institucional - legal, lo económico - financiero, científico. tecnología y equidad -
hábitat. En la actualidad, no están orgánicamente articulados; con la inevitable consecuencia de
debilitar soluciones integrales y articuladoras.
El componente institucional es determinante, es de carácter estructural y no sólo exige
integración, jerarquía, integralidad, modernidad, competencias fuertes; exige un enfoque de
Hábitat para todos, de todos y con todos, donde se conjugue la acción de los diversos actores
presentes hoy y con visión de futuro, en un mando único para la elaboración e implementación
de las políticas sobre, el ordenamiento territorial y urbano, el urbanismo, suelo, diseño
integrador de las urbanizaciones, la vivienda, higiene comunal, espacios públicos, permisología
43
modernizada, y competencias para propuestas financieras y económicas que impacten en el
sector y el desarrollo económico social.
Otros factores son tanto o más relevantes, y se visibilizan en el estudio realizado, cuando se
valoran las características de cada etapa, los avances y retrocesos institucionales, el montaje y
desmontaje de decisiones que en un momento resultaron y en otros se debilitó, deformó o
simplemente se buscaron fórmulas diferentes, que tampoco modificaron el escenario y sí
debilitaron el quehacer en los programas habitacionales.
2.4 Situación actual de la vivienda
A pesar de la voluntad política del gobierno revolucionario, la situación del fondo habitacional
demuestra que el problema de la vivienda no ha sido resuelto. La situación actual es un resultado
de las políticas aplicadas y también de las coyunturas económico financieras que ha vivido e
país, por lo cual se hace necesario también una análisis de la producción de viviendas, que a su
vez, refleja las políticas de esos períodos.
Examinandos las cifras de la producción de viviendas en Cuba de 1959 hasta 1999 resulta un
promedio anual de 6 573 y por quinquenio un promedio de 32,865. El quinquenio más deprimido
es el de 1964 – 70 con un promedio anual de 6276 y el más alto de 1996 – 1999 con 49648. En el
quinquenio 1991 – 1995 el promedio fue de 30265, resultado de una apertura, diríamos
conceptual y de principios para enfrentar las duras limitaciones financieras, energéticas y
materiales, que fue el uso de tecnologías alternativas de bajo consumo energético y material.
(Gomila, 2000) La articulación de la visión del quinquenio anterior con la asignación de recursos
y reinicio de los planes tras el Período Especial generó una recuperación que se aprecia en una
producción de 12 412 como promedio anual en el cuatrienio 1996 – 1999. Cuando examinamos
la producción hasta 2022, el promedio anual es de 28 278 y el promedio quinquenal de 139 217.
En ocasión del 40 Aniversario de la Reforma Urbana, Gomila (2000) expresó que la
construcción de viviendas tuvo ―(…) , tuvo una abrupta caída a principios de los años 90 (… )
disminuyeron hasta un 50 % de los niveles promedio del quinquenio anterior, y las acciones de
conservación y rehabilitación del fondo tuvieron reducciones aún más severas‖ (p. 22).
El tema del déficit, es una expresión que tiene una connotación social que rebasa las
consideraciones sobre el derecho a la vivienda en sí, y es que genera segregación por sí mismo,
44
con todo el impacto negativo en la educación, cultura y formación de valores. Está ligada a la
informalidad, la precariedad de las condiciones de vida en general con las consecuencias en cada
ser humano expuesto a ella, en la familia, la comunidad y la sociedad.
La ―Política de la Vivienda en Cuba‖, refiere que el fondo habitacional es de 3 millones 824 mil
861. El 39% se encuentran en regular y mal estado técnico. De Tipología I el 51% un millón 956
mil 329 y el 49% un millón 868 mil 532 con cubierta ligera. En condiciones de precariedad
existen 9 mil 823 cuarterías y ciudadelas, con 84 mil 452 viviendas, 117 mil 775 pisos de tierra y
se han contabilizado 854 edificios críticos, de estos 696 en la Capital con 6 mil 960
apartamentos, con un total estimado de 849 mil 753 personas afectadas. Por su ubicación
geográfica el 76% se encuentran en asentamientos urbanos 2 millones 911 mil 959 y el resto en
zonas rurales. ((Micons, 2019, págs. 4 y 5), todo lo cual prueba cómo, a pesar de voluntad
política, de planes y supuesta prioridad no aparecen las soluciones.
A esto se une que el subsidio alcanza entre el 76 y el 8 % de su valor, en dependencia del sistema
constructivo empleado (Bustamante &Castro,2018). A esto se une el problema de la
informalidad constructiva y la precariedad que, se inserta sobre todo en los alrededores de las
ciudades. Tejera, (2019) afirma que Cuba no escapa a esta realidad.
Una de las vía de contribución a la solución del déficit puede ser el acceso a viviendas de
alquiler, hoteleras, para adultos mayores, para parejas jóvenes y para otros intereses sociales. El
autor sostiene que, bajo otras políticas, pueden ser capacidades que tributan a la solución de
habitacional de determinados sectores y rescatar capacidades habitacionales. Con la excepción de
las inmobiliarias del turismo no hay variantes de arrendamiento en el mercado inmobiliario, que
también puede ser una variante para crear capacidades temporales o permanentes para familias,
jóvenes y otros. Es de las opciones que pueden adoptarse (Fernández-López, 2004).
González, D. (1994) en ―Ahorro de recursos materiales y energéticos en la vivienda‖,
demuestran los errores cometidos por el ―movimiento de viviendas de bajo consumo material y
energético‖ iniciado en Cuba en 1992, y se ofrecen soluciones de diseño para el desarrollo de
viviendas económicas y de calidad, aplicable en áreas urbanas y suburbanas y en edificaciones
hasta dos plantas. Asimismo, dicha autora demuestra que ―La construcción de edificios de
45
vivienda progresiva que combinen la acción estatal con la participación popular permite reducir
en aproximadamente un 20% la inversión inicial...‖ (pág. 6).
Este escenario reafirmas los resultados de la tesis y cómo las políticas aplicadas, con su
incidencia en diversas aristas de la realidad económica, política, social, financiera, institucional
exigen una transformación a la medida de los fundamentos históricos y teóricos que la
fundamentan.
CAPÍTULO 3 ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS
Especial relevancia para el objetivo general de la tesis, es el estudio a fondo de las principales
decisiones en cada etapa, los momentos legislativos y políticos más importantes que han
marcado la forma de hacer en Cuba. Como resultado caracterizamos esa política, esencialmente
sus imitaciones y efectos. De mucha importancia es el enfoque histórico en lo fundamental para
el orden y análisis en contexto de las políticas públicas y gubernamentales en relación con las
principales concepciones teóricas sobre la vivienda adecuada
Se estudiaron, aplicados a la práctica cubana, documentos internacionales y su relación con la
situación de la vivienda, lo que condujo a aportar una visualización de instrumentos que
enriquecen la teoría y la praxis sobre el tema, demostrando también la necesidad de una
perspectiva más amplia que tenga a las personas en el centro de la gestión de la ciudad y el
hábitat; que unido a los puntos de vista de expertos en cuanto a la urgencia del tema habitacional,
permite una identificación objetiva de los problemas.
3.1 Valoración de la Matriz DAFO
Para la obtención de los resultados, se realizaron las tareas científicas previstas, y se aplicaron
los métodos y técnicas necesarias, especialmente el análisis crítico de contenidos, búsqueda
bibliográfica, entrevistas, encuestas y resúmenes.
La matriz DAFO fue resultado de la articulación escalonada de resultados. Especial aporte
fueron las entrevistas y encuesta con expertos, que facilitó la validación de datos y conclusiones
parciales según la etapa de la investigación. Algo tan trascendente como la identificación de
problemas, de vulnerabilidades y potencialidades, precisaron de expertos.
46
En la encuesta (Anexo 1) los expertos con su selección en una larga relación de problemas,
específicos y esenciales contribuyeron a la solidez de la identificación contenida en los
resultados de la investigación y consiguientemente a lo más importante: las propuestas. Se
realizó a 10 expertos con más de 15 años de experiencia. El 50 % ligado por sus cargos al debate
de las propuestas legislativas y su implementación. El resto, conocen la evolución de estos
trabajos y son operadores por excelencia de ellas.
El 80% coincide con el 100% los problemas identificados, aunque un 20% no considera entre los
principales problemas los siguientes:
a) Carencia de la articulación de la centralización y descentralización; e
b) inexistencia de un mercado suficiente que sirva a los sectores con posibilidades económicas
para adquirir viviendas.
Otro 20% coincide con los problemas reflejados, e incorporan dos, que aun cuando no se
incluyen por la mayoría, forman parte de las principales preocupaciones de la población durante
la investigación:
a) Subsisten aún trabas en el ejercicio de derechos sobre los inmuebles; y
b) dilación en el logro de los efectos de la flexibilización realizada en los trámites legales
A la población se aplicó a 40 personas aleatoriamente otra encuesta (Anexo 2), con el objetivo de
conocer desde la visión de personas que no forman parte del sistema. De una relación de 10
problemas identificados por la aplicación de otras técnicas, en la visión de los encuestados 5
resultaron los más votados.
Resultados relevantes desde la visión de los encuestados son los relacionados con lo
institucional, el problema financiero, poca oferta de materiales y los precios que dificultan el
acceso a la vivienda mediante la construcción, o la compra.
Una segunda pregunta: ¿Califique cómo usted aprecia el estado del fondo habitacional existente?
Resultó que la percepción dominante fue entre regular y malo, nos reafirma el criterio derivado
del análisis estadístico y de los métodos lógicos aplicados.
47
En la matriz DAFO se identificaron de las fortalezas y oportunidades como resultado de la
evaluación de vulnerabilidades, - debilidades amenazas - y las potencialidades – fortalezas y
oportunidades-, resultado del estudio, reflejamos en la MATRIZ que consta en Anexo 3. (Ariza,
2012) , elaborada con base - en lo procedente- a las 5 fuerzas de Porter (Porter, 1979) y la
metodología de PEST (Política, Economía, Social y Tecnológico. Ella a su vez, contribuye a la
formulación de una nueva política que garantice el logro de del derecho constitucional a la
vivienda adecuada.
Para validar algunos problemas con el criterio de expertos fueron entrevistados 5, que destacaron
en sus respuestas como problemas medulares a resolver el Financiamiento de los planes, la
integración institucional, el precio legal, las ilegalidades, y destacaron buenas experiencias como
las microbrigadas, el Arquitecto de la Comunidad, las empresas especializadas en la
conservación de viviendas. Asimismo, destacan que subsisten los problemas de trabas y
dilaciones en trámites.
Se identifican los elementos favorables a las propuestas, constituidas por las fortalezas y
oportunidades que facilitan las decisiones, propuestas y la formulación e instrumentación
políticas.
Fortalezas. Son los componentes que permiten visionar el cambio posible:
a) Experiencias institucionales que antecedieron.
Incluyen experiencias y sus fundamentos teóricos y empíricos para tomar lo positivo de
su implementación y las lecciones de los errores.
b) Voluntad política.
Es como la piedra angular, pues existe esa voluntad, además con la centralización
necesaria y una descentralización que aún se puede y debe perfeccionarse, para que
ambos principios en la gestión político – administrativa se potencien.
c) Prioridad histórica al tema de la vivienda.
Junto a la voluntad política forma parte de la referida piedra angular para concentrar y
desconcentrar recursos materiales y financieros que requieren perfeccionarse y armonizar
la actividad del sector.
d) Experiencias de participación popular.
48
Se aplicaron diversas experiencias en el periodo revolucionario que pueden retomarse e
implementar otras que se implementan en otros países con resultados, como las
cooperativas en Uruguay, las microbrigadas en Cuba; el sistema de empresas
especializadas y la articulación de Estado – formas no estatales.
e) Leyes y procedimientos flexibilizados en la última década.
Desde el 2009 se comenzaron a adoptar medidas que demostraron que es viable
transformas los conceptos y políticas sin que el modelo sufra en su estructura. Esos
avances, lentos pero significativos para las personas, facilitan las decisiones esperadas.
f) Sistema bancario regido por el Banco Central de Cuba.
La política bancaria centralizada facilita los cambios que se proponen y con agilidad
puede introducir las políticas.
Oportunidades. Para abordar las propuestas se valoran las oportunidades y tienen que ver con lo
externo al sector, pero ligado a las fortalezas, de carácter interno. Su combinación en el análisis
contribuye a apreciar todo el potencial para los cambios:
a) Consenso en la necesidad de integración institucional y funcional.
Ante la debilidad institucional, es una fortaleza contar con un consenso que se evidencia
en los estudios gubernamentales, aunque aún subsiste resistencia.
b) Perfeccionamiento empresarial y nuevas formas de gestión.
La política sobre las nuevas formas de gestión, implementada y en crecimiento, es uno de
los elementos que se constituye en un elemento a tener en cuenta para una nueva política.
Un sistema empresarial privado es complementario, pero tiene en sí un potencial
constructivo y de gestión extraordinario.
c) Ampliación de la autonomía local.
Aunque desde la política está priorizada su ampliación y se dan pasos, no se logra aun el
perfeccionamiento pleno de las competencias, pero en ese camino se transita.
d) Existencia de un mercado de la vivienda.
Algo novedoso cuyo surgimiento data del 2011, pero no tiene participación de personas
jurídicas. Su propia existencia permite el reacomodo de las familias y una vía de acceso
para sectores capas de altos ingresos de la población. Con algunas de las propuestas
implementadas su potencial como forma de acceso a la vivienda se incrementa.
49
e) Inclusión en el cronograma legislativo de una nueva ley sobre la vivienda y el hábitat.
Esta oportunidad facilita la evaluación inmediata de las propuestas.
Debilidades. Están presentes en el sector, y marca la mirada a la visión futura de eliminación de
las mismas, para, articulada con la neutralización de las amenazas, obtener resultados futuros
positivos, muchas de las cuales se dirigen a su supresión:
a) Base legal dispersa. Acogidas las propuestas, con una nueva política, nueva ley y
Reglamento integrado se supera. Es de mucha importancia para la población, las
instituciones y los funcionarios y cuadros. Una herramienta útil.
b) Dispersión institucional y funcional. La dispersión funcional y funcional tiene su origen
en el DL No. 322. No permite la actuación integral sobre la vivienda y el hábitat.
c) Falencias financieras y materiales. Tiene relación con la amenaza que representa el
bloqueo para todos los programas. Las propuestas conducen también a de ingresos y
actividades que hoy no se tienen y de ampliación de la vivienda económica y de ciudades
productivas.
d) Insuficiencias en la producción de materiales. Derivado de la propia crisis económico –
financiera del país, con la búsqueda de soluciones locales, de vías de financiamiento,
incluidas ideas nuevas para a inversión en el sector inmobiliario, la implantación de las
propuestas, puede avanzarse y atenuar los efectos en una primera etapa, y luego
recuperación.
e) Insuficiencias cuantitativa y cualitativa de los recursos humanos en el sector. Un
fortalecimiento institucional como se propone debe atenuar el tema de captación y
competencias en el sector
Estas debilidades, cuentan con fórmulas para ser suprimidas en el sector, y se manifiestan en los
problemas y las propuestas
Amenazas: Reflejan los elementos que amenazas, retienen y ralentizan el sector, desde la
génesis de las ideas hasta la ejecución de lo deseado. Veamos.
a) Resistencia sectorial a la integración de todas las competencias y funciones en una
estructura única en la Administración Central del Estado. A pesar de la oportunidad de
50
existir consenso en los expertos y el organismo rector, en instancias superiores aún no se
asimila esa necesidad.
b) Se mantienen las limitaciones impuestas por el bloqueo estadounidense. Esta amenaza es
la de mayor impacto. Su neutralización en el sector, en lo posible, está en la reactivación
económica. En las propuestas se contribuye con algunas propuestas para disminuir el
papel del presupuesto en la solución habitacional, y en asumir que la ciudad en sí, con
nuevas medidas, entre las que están las que resultan de la presente investigación,
contribuya a esa reactivación y a sustentabilidad.
c) Falencias en las competencias de las administraciones locales y su capacidad para
asumirlas. Esta amenaza se articula con la oportunidad de que se trata de potenciar a
dichas administraciones. Lograr elevar su capacidad, es un reto que trasciende al sector,
pero que es necesario para las soluciones habitacionales y del hábitat.
d) Existencia de elevada inflación. Una amenaza importante en la implementación de las
propuestas, pero no se debe esperar, pues estas, también tienen como fin potenciar la
reactivación productiva de la ciudad.
e) Mentalidad de centralización en la administración presupuestaria y de materiales. Se
conecta con la oportunidad de la autonomía de las administraciones locales, que como tal
se potencia justamente cuan se trabaje esta amenaza latente aún y se logre el necesario
equilibrio nación – municipio, cuya autonomía no es tampoco dejarlos solos.
3.2 Problemas identificados
Para lograr un enfoque integrador desde el estudio, identificación y formulación de los
problemas, los agrupamos en Ejes que ya se han expuesto al identificar los problemas, y que son
los siguientes:
Institucional – legal. Los problemas identificados en este este Eje, son los siguientes:
1. Dispersión institucional y funcional que obstaculiza la articulación de la actuación
gubernamental, de la formulación de políticas y del servicio eficaz y sin trabas a los
ciudadanos que es el fin de la Administración Pública en todos los sectores de la sociedad.
2. Carencia de la articulación de la centralización y descentralización en el abordaje de temas de
necesaria prioridad en el sector, que tiene como efecto que se necesite la compulsión de la alta
jerarquía del país para lograr un mínimo de ella.
51
3. Dispersión normativa derivada de una densa agenda legislativa durante más de dos décadas de
vigencia de la actual LGV.
Económico – financiero: Se identifican los siguientes:
4. Falencias económico financieras y esquema de financiamiento presupuestario para el plan
estatal de viviendas y las acciones constructivas de conservación
a) Las empresas y entidades nacionales estatales financian sus viviendas con el presupuesto
del estatal, lo que unido al subsidio en el precio del arrendamiento o transferencia de la
propiedad no resulta sustentable y disminuye la capacidad de concentrarse en la solución
del problema habitacional de los sectores más vulnerables y la recuperación del fondo
existente, especialmente de la capital.
b) Los créditos, intereses y plazos bancarios no favorecen el acceso de la población
necesitada a financiamiento para construir, arrendar o comprar viviendas.
c) El precio legal ha sido y en gran parte es irreal, y no permite la recuperación de los
costos, además de existir incongruencias en los que existen en la actualidad.
d) Inexistencia de un mercado suficiente que sirva a los sectores con posibilidades, a
adquirir viviendas donde el Estado y otras formas de gestión incluida la inversión
extranjera y de capital nacional participen en el incremento de ofertas, a la vez que
tributen al presupuesto del Estado con destino al desarrollo de los programas
habitacionales y del hábitat.
Hábitat - equidad
5. Insuficiente visión de control, sociológica y de armonía de los asentamientos y el hábitat,
ligado también a la informalidad tolerada que impacta negativamente en el entorno urbano, en
los servicios y en la precariedad de la vida de personas que se encuentran en esa situación.
6. Carencia de eficacia de las políticas que se dirigen a sectores vulnerables, como resultado de
su formulación y de la misma insostenibilidad de un modelo donde el Estado no ha creado las
ofertas y viabilizado de acceso de las personas por esfuerzo propio a sus propias soluciones.
a) Dilación en el logro de los efectos de la flexibilización realizada en los trámites legales y
demora en eliminar otras trabas existentes.
52
b) Existencia del enfoque del paradigma de las falencias que impide el desarrollo desde la
misma producción material y enfoques modernos en las soluciones a los problemas de
desarrollo de las ciudades.
Ciencia-tecnología
7. Falencias en la aplicación de los avances tecnológicos, de la gestión de la Ciencia y la
Investigación desde los propios organismos de la Administración, que impide por un lado el
despliegue de las oportunidades y fortalezas propias, que prevalezcan las debilidades y tomen
fuerza las amenazas y consiguientemente demoren o no se apliquen los aportes científicos.
8. Debilitamiento en las competencias de los recursos humanos e inestabilidad en la
permanencia, que tributan, - junto a las carencias materiales - a que la gestión sea ineficaz en
muchos lugares, con efecto en la calidad, cantidad, plazos, y otros indicadores.
3.3 Oportunidades y retos
Especial referencia ameritan en las propuestas ante los problemas identificados las oportunidades
y su relación con los retos políticos en el sector.
La propia DAFO nos refleja oportunidades que no se potencian en el ejercicio de los decisores, o
se difuminan o prorrogan en la toma de decisiones; así, entre los expertos existe no sólo
consenso de la necesidad de integración institucional y funcional, sino que lo expresan en cuanto
evento o debate se realiza, sin embargo, aún no se concreta y de hecho es el desafío ante el cual
se puede ser más proactivo por los decisores.
Otra oportunidad de trascendencia puede considerarse histórica es el caso de las nuevas formas
de gestión. Ellas se convierten en una herramienta de importancia para el desarrollo en la
producción de materiales y su comercialización, en una fuerza ya significativa en las capacidades
constructivas del país, y de un potencial crecimiento de servicios inmobiliarios, de forma
independiente o articulado con los esfuerzos estatales, cooperativos y privados. A su vez es un
desafío político, que ya tiene sus antecedentes en la resistencia de los actores tradicionales ante
su aparición en el escenario económico – social del país. Esta oportunidad debe potenciarse y
estimularse más.
53
El capital financiero y de recursos humanos de los actores no estatales ya es de consideración y
el desafío está en canalizarlo hacia el país y las prioridades del desarrollo, y en ello el sector de la
vivienda es propicio. Todo movimiento de diseño, construcción y de conservación de la vivienda
y el hábitat es un multiplicador de posibilidades para el país. Desde la comunidad y los
municipios. Ya nos referimos por ejemplo a los Talleres de transformación de Barrios, que en
tiempos de crisis renovó una forma de hacer, de movilizar fuerzas, instituciones, recursos, y lo
principal, los actores del territorio.
Otra oportunidad identificada es el de la autonomía local, de los municipios y el desarrollo
endógeno que esto implica, la oportunidad del uso de los recursos materiales y financieros desde
los proyectos, programas y estrategias de desarrollo local. Puede considerarse que el país
impulsa esa autonomía, con expresa y decidida voluntad, pero aún no se despega
suficientemente. La necesaria descentralización debe acompañarse de competencias que hagan
real el objetivo de potenciar esa oportunidad que hoy tiene el país y ese es otro desafío que ha de
resolverse.
Dentro de los importantes cambios en la política del país se encuentra la flexibilización en la
transmisión de la propiedad de la vivienda. Se puede considerar que ese mercado es también una
oportunidad en la que el estado puede incidir.
Actualmente se trabaja en formulación de nuevas políticas; es un momento oportuno para hacer
un proceso bien participativo, revolucionario e innovador, inclusivo y transparente. Lograrlo
implica vencer un desafío: el de lograr formularla sobre fundamentos teórico – científicas que
partan de nuestra realidad, pero con flexibilidad, inclusiva de todos los actores existentes, con
modalidades de construcción, crediticias y de ofertas de viviendas, así como un amplio espectro
de formas de acceder por autogestión a la vivienda de la familia.
Las fortalezas referidas en este capítulo, son pilares desde los cuales se pueden aprovechar las
principales oportunidades examinadas y enfrentar los desafíos para avanzar.
54
CAPÍTULO 4 PROPUESTAS DE BASES PARA UNA NUEVA POLÍTICA SOBRE LA
VIVIENDA EN EL PAÍS.
4.1 Principios generales
Una nueva política, que se formule con rigor y propicie y haga sostenible en nuestro país el
acceso de las personas a la solución de su problema habitacional, pasa necesariamente por los
siguientes principios generales: Legitimidad, transparencia, racionalidad, coherencia,
flexibilidad, integralidad, sistémica.
4.2 Fundamentos de bases para la nueva política
Desde la formulación de los fundamentos se parte del enfoque integrador y sistémico que es
necesario para todo enfoque en el estudio de antecedentes, diagnóstico, identificación de
problemas, propuestas, impactos e implantación de la política; por ello se contribuye a la nueva
política con los siguientes fundamentos, agrupados en ejes que cimentan la necesaria
transformación que se manifiesta en estos fundamentos: institucional – legal, económico -
financiero, hábitat - equidad, y ciencia - tecnología. Ver Figura 1.
Fig. 1 Transformaciones integrales.
Nota: Visión del enfoque integrador y sistémico: cómo las bases que se proponen con
pilares en 4 ejes, conducen a la transformación del sector. Fuente: Elaboración propia.
TRANSFORMACIÓN
Institucional
- legal
Hábitat-
equidad
Ciencia y
teconología
Económico –
financiero
55
Institucional - legal
1. El problema institucional es de los más acuciantes; sin él no es posible, ante la previsible
recuperación del país y los resultados de propuestas transformadoras en el Sistema de la
Vivienda y el Hábitat, por lo cual se propone una transformación, con base en un
reordenamiento institucional – legal que contemple, en lo inmediato:
a) Creación de un organismo de la Administración del Estado que concentre en sí todas las
competencias y funciones relacionadas con las estructuras actuales de Vivienda,
ordenamiento territorial, urbanismo y catastro y servicios comunales.
b) La transformación institucional ha de ser integradora y articuladora y para ello construir
un Sistema Integrado de la Vivienda y el Hábitat, que articule en sus competencias los
ámbitos actuales de Vivienda, Ordenamiento Territorial, Urbanismo, arrendamiento de
vivienda, inmobiliarias y mercado inmobiliario, permisología constructiva y dictámenes
técnicos; espacios públicos, y otras afines que se considere porque tributen al ámbito de
la vivienda – ciudad – hábitat y a la generación y control de políticas públicas.
c) Este eje pudiera tener un punto inicial, que facilite, sobre la base institucional de la nueva
organización de la Vivienda y el Hábitat, la culminación de los estudios, rediseño y
formulación de una nueva política.
2. El Sistema Integrado de Vivienda y Hábitat precisa incluir un conjunto de competencias
y funciones que le permitan articular todos los ejes, con el enfoque reflejado en esta
tesis.
3. La construcción de la vivienda, es un ciclo en el que, desde la micro localización del
lugar, entrega de terrenos, otorgamiento de licencias, proceso inversionista, control
territorial, terminación y habitable, asignación de la vivienda, contrato con el Banco y
registro de la Propiedad, conforman una unidad, que, bajo una misma institución,
centralizada y fuerte pueda asegurar integralidad a las políticas y la gestión del Hábitat.
4. Económico – financiero
5. El plan de la vivienda social puede lograr sustentabilidad financiera y disminuir su
dependencia del presupuesto del Estado, para ello se propone:
56
a) Las empresas construyen las viviendas para asegurar su fuerza de trabajos con su propio
financiamiento, con las modalidades contractuales que se aprueben, regulando su uso,
posibilidad de transferirlas en propiedad y recuperar la inversión, conforme lo
mecanismos financieros establecidos, con un régimen jurídico flexible.
b) Crear mecanismos bancarios especializados, u otra institución financiera específica para
el manejo de los fondos del programa de la vivienda, basado en el estímulo al ahorro de
la población con fines habitaciones, que se combinen con créditos y bonificaciones, a los
necesitados e interesados a adquirir viviendas por construcción o compraventa, o realizar
acciones constructivas en sus viviendas.
c) Establecer un precio legal que exprese el valor real de todas las viviendas, nuevas y del
fondo actual, que permita subsidiar a las personas y no a las viviendas y servicios afines.
d) Desarrollar herramientas de financiamiento considerando el suelo urbano como fuente de
recursos financieros en el marco de la propiedad estatal de la tierra.
e) Desarrollar el más diverso y flexible esquema de créditos y préstamos que sea posible
para que los jóvenes y otros sectores puedan autogestionar su solución habitacional.
f) Iniciar el cobro con estos fines del impuesto de las viviendas establecido e introducir el
cobro del derecho a construir y otras modalidades impositivas, cuyos ingresos pueden
tener como destino la vivienda social.
g) Promover el estímulo tributario a productores e importadores que tributen al desarrollo
local en cuanto la vivienda- ciudad y hábitat, incluida la construcción para el mercado de
viviendas.
6. Mantener lo establecido para el pago de las acciones constructivas de conservación y
rehabilitación estatal, para lo cual se sugiere que los servicios bancarios se expandan y se
otorguen facultades a las juntas de administración de los edificios para gestionar sus áreas
comunes, terrenos, garajes y otras iniciativas, que produzcan ingresos y facilitar así la
capacidad de pago, incluida la posibilidad de créditos.
7. Concebir el aún incipiente mercado de la vivienda como un tema de política y de
economía, donde el Estado ha de asumir responsabilidades, de forma tal que el objetivo
de que sirviera de reacomodo al fondo de viviendas, siga siendo posible.
57
8. La construcción y oferta en el mercado, con la posibilidad incluso de Estado, si lo
considera con fines de financiamiento del programa social de vivienda – es una
posibilidad.
9. Desarrollar iniciativas encaminadas a desarrollos inmobiliarios con fórmulas que
estimulen la inversión extranjera y de las empresas y formas de gestión no estatales, con
toda la variedad de encadenamientos, estímulos impositivos, aduanales, y de precios que
permitan estimular la construcción de viviendas, incluso, para ventas en ese mercado que
ya tenemos, o para alquiler con fines habitacionales.
10. El desarrollo de inmobiliarias para arrendar a determinados sectores con solvencia, o con
fines recaudatorios para tributar al financiamiento del Programa de viviendas – ciudad y
hábitat, o de carácter social, que, sin transferirse en vivienda, las familias tributen un %
de sus ingresos que permita, el acceso a esta forma de acceder a la vivienda que necesita;
o para transferir en propiedad, construyendo edificios con el dinero de los futuros
propietarios, (mediante pago adelantado), que junto al completamiento de los fondos
necesarios por el Estado.
Hábitat – equidad
11. Retomar la experiencia de Talleres de Transformación Integral del Barrio, la
participación de los consejos populares y comisiones de circunscripción para las
propuestas de prioridades para las vías de acceso a la vivienda.
12. Diseñar políticas sociales dirigidas a grupos vulnerables y familias en situación de
vulnerabilidad y precariedad, que a su vez armonicen con mejoras en el hábitat. .
13. Es necesario promover los estudios socio psicológicos en torno a la vivienda, que
permitan caracterizar el proceso de segregación socio-residencial como efecto de la
vivienda y el hábitat.
14. Preservar las ideas básicas de Fidel, sobre la vivienda y su actualización necesaria, de las
cuales se identifican algunas premisas:
a) Los cambios positivos ya introducidos en la actual Ley General de la Vivienda y la
necesidad de integridad de la política de la vivienda, transversalizada por muchos
componentes de la sociedad que son inseparables de la vida de las personas;
58
b) la experiencia en la aplicación de decisiones en la flexibilizaron de los trámites legales y
de la construcción por esfuerzo propio; cerrando el ciclo flexibilizador iniciado desde
2009; y
c) cambiar el paradigma de enfoque de prioridad; hacia un enfoque de solución,
concentrando el enfoque político – administrativo en lo que se tiene y convertirlo en
oportunidad para el desarrollo del barrio, la comunidad y el municipio, con el
consiguiente impacto en el empleo, ingresos, mejoramiento del consumo y del hábitat en
general.
15. Implementar soluciones de diseño para edificios de vivienda en zonas urbanas centrales a
partir de los existentes, mediante la participación combinada de la acción del Estado, la
población, empresas estatales y privadas y otros actores.
16. Crear diversidad de programas inmobiliarios encaminados a la creación de nuevas
capacidades, que pueden ser rescatar fórmulas de viviendas hoteleras para jóvenes y otros
sectores específicos.
17. Restablecer que la política y el papel inversionista del Estado en cuanto a la Vivienda-
ciudad - hábitat esté separado estructural e institucionalmente de cualquier organismo
constructor, que garantice equilibrio y rigor.
18. Implementar en los lineamientos para la inversión prioridades para la recuperación del
fondo habitacional existente, especialmente hacia la eliminación de las condiciones
precarias, rehabilitación de edificios en regular y mal estado y la solución de viviendas a
albergados.
Ciencia y tecnología
19. Fortalecer el potencial en la aplicación de la Ciencia y la Investigación desde los propios
organismos de la Administración, con la adopción de medidas encaminadas al desarrollo,
competencias en los recursos humanos de estos entes de la Administración Pública.
20. Potenciar la Ciencia y la aplicación de sus resultados en los OACES. Por sí mismos han
de ser fortalezas del sistema de ciencias en el país.
21. Construir edificios de viviendas para el aprovechamiento del suelo y preservar el
ambiente y espacios públicos, que tribute a una ciudad con sano entorno medioambiental.
59
22. Planificar un programa de habilitación y actualización de conocimientos en la temática
habitacional a profesionales, cuadros, técnicos, gestores y directivos.
23. Establecer principios para los elementos constructivos de la política, como:
a) Integrar los aportes de múltiples estudios de nuestras universidades, en una base a
soluciones y principios para la vivienda, la ciudad y el hábitat y conformar un Plan de
Acciones emergentes para evitar la continuación del deterioro y avanzar en su
recuperación.
b) La construcción de edificios de vivienda progresiva que combinen la acción estatal con la
participación popular y otras formas de productivas, que permita racionalizar los gastos y
multiplicar las potencialidades de las fuerzas constructivas y el uso de las tecnologías y
las fuerzas especializadas.
c) Impulsar la descentralización y fortalecimiento de los municipios, con nuevas
competencias, donde se asegure su papel decisor de las autoridades locales.
d) Estimular la producción de materiales de la construcción y las soluciones constructivas
endógenas, pero en tal sentido prever la posibilidad de importaciones de tecnologías
necesarias por los gobiernos locales para sus proyectos de desarrollo de la Vivienda –
ciudad y hábitat, sin perjuicio de potenciar las oportunidades y las materias primas
existentes en el territorio.
24. Fortalecer la función facilitadora del Estado, regular lo necesario, estimulando el
despliegue creativo de todos los actores, las personas y de nuevas formas de construir,
con énfasis en el rescate de algunas que resultaron en algún momento buenas prácticas.
25. Reorganización de la Administración Pública en cuanto al tema vivienda, de forma tal
que se inicia una nueva etapa que perdure, a partir de concebirla de forma integral,
sistémica, multidisciplinar, transparente, articuladora, con prioridad en las personas y
posibilidades de estas de desarrollar planes de vida basado en las posibilidades de acceso
a su vivienda.
Estas propuestas son el resultado de la aplicación de los métodos y técnicas previstos, se
ejecutaron las tareas pertinentes que conducen a la formulación de problemas y consecuente con
el objetivo de la tesis, a la formulación de estas propuestas para contribuir a perfilar un enfoque
cubano, sostenible y equitativo en el tema de la vivienda.
60
4.3 Otras propuestas
Con independencia de los fundamentos para una nueva política, adicionamos las siguientes
propuestas más específicas:
1. Restablecer experiencias como las empresas especializadas, las microbrigadas y
cooperativas para la construcción y conservación de viviendas, urbanizaciones y espacios
públicos.
2. Plena participación de todos los actores económicos en la producción de la vivienda y el
hábitat.
3. Establecer mecanismos y servicios flexibles para lograr la sustentabilidad financiera de
los programas de la vivienda y atenuar su dependencia absoluta del presupuesto del
Estado, para ello se propone:
a) Crear banco especializado u otra institución financiera específica para el manejo de los
fondos del programa de la vivienda, donde se combinen con créditos y bonificaciones,
incluso para la compra de viviendas en el mercado inmobiliario.
b) Suprimir los precios llamados precio legal, de transferencia, de referencia y el
presupuestario que hoy se utilizan indistintamente. Establecer el valor de las viviendas
por las bases establecidas, que se adapten a cada escenario que incida en ellos.
c) desarrollar el más diverso y flexible esquema de créditos y préstamos que sea posible
para que los jóvenes y otros sectores puedan autogestionar su solución habitacional;
d) iniciar el cobro del impuesto de las viviendas e introducir el cobro del derecho a construir
y otras modalidades impositivas, cuyos ingresos pueden tener como destino la vivienda
social; y
e) promover el estímulo tributario a productores e importadores que tributen al desarrollo
local en cuanto la vivienda, la ciudad y el hábitat, incluida la construcción para el
mercado de viviendas.
4. Desarrollar iniciativas encaminadas a desarrollos inmobiliarios con fórmulas que
estimulen la inversión extranjera y la participación del capital privado nacional con toda
la variedad de encadenamientos, estímulos impositivos, aduanales y de precios que
permitan estimular la construcción de viviendas, incluso, para su venta a precio de
mercado en programas específicos para tal fin.
61
5. Fomentar la construcción de instalaciones para la producción y los servicios que
disminuya el uso de las viviendas en esas actividades y el retorno de inmuebles a su uso
inicial.
III- CONCLUSIONES
Como resultado de la investigación, ejecución de las tareas y utilización de los métodos y
técnicas previstas, queda demostrado:
- Que una definición de vivienda, rebasa la edificación en sí, y es necesario aplicar su expresión
como derecho humano, a partir de cuyo estudio, y como resultado del análisis crítico y
dialéctico, el autor adopta una definición con valor metodológico para expertos, estudiantes e
interesados en general y se aportan fundamentos teóricos para una nueva política.
- Las falencias de la política actual, que afectan la solución de la vivienda en el país, que se
agrupan en institucionales – legales, económico – financieros, científico - tecnológicos y los
agrupados en Equidad y – Hábitat que impactan medularmente en la solución del problema de la
vivienda y que tributan estudio y contribuye a una nueva política que sea sostenible en el
objetivo de asegurar el acceso a la vivienda adecuada a todos los ciudadanos.
- A partir de los problemas identificados se proponen bases que descansan fundamentos
Institucional – Legal; Económico – Financiero, Científico - Tecnológico y Equidad y Hábitat)
que apoyados en los principios generales (Epíg. 4.1), aseguran un cambio sustancial en la manera
de concebir y solucionar el problema de la vivienda y garantizar diferentes vías de acceso a la
vivienda adecuada a los ciudadanos de forma sostenible.
62
IV- RECOMENDACIONES
1. Elevar la tesis y sus propuestas al Ministerio de la Construcción, rector de las políticas sobre
la vivienda, teniendo en cuenta la contribución que puede significar en los trabajos político –
gubernamentales en la formulación de una nueva política.
2. Remitir a todos los organismos e instituciones relacionadas con las políticas y disposiciones
jurídicas sobre la vivienda y el hábitat en general, por la utilidad que puede tener para
especialistas y técnicos en el estudio, elaboración, interpretación e implementación de
nuestras políticas públicas y su implementación.
3. Proponer que se asigne a un centro de estudios las investigaciones sobre vivienda y hábitat,
para que con visión multidisciplinaria e innovadora conduzca líneas de investigación, en
función de asegurar a la dirección del país resultados y propuestas de políticas que articulen
todo el espectro temático del sector: técnico – constructivo, urbanístico, económico –
financiero, bancario, socio-psicológico, político- legal, salud y medio ambiental.
63
IV- REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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74
ANEXOS
Anexo 1. Encuesta a Expertos del sector Vivienda.
Encuesta.
Participan: Expertos del sector Vivienda.
La encuesta se realiza como parte de la investigación sobre política de la vivienda en Cuba.
Problemas y propuestas. Gracias por su aporte.
Cuestionario
1.- ¿Cuántos años de experiencia tienes en el sector? __________
2.- ¿Cuáles son los principales problemas que se identifican en el sector de la Vivienda? Marca
con una X todas las que consideres.
___ Dispersión institucional y funcional.
___Carencia de la articulación de la centralización y descentralización.
___Falencias económico financieras y esquema de financiamiento presupuestario
___Los créditos, intereses y plazos bancarios no favorecen el acceso de la población necesitada a
financiamiento para construir, arrendar o comprar viviendas.
____El precio legal ha sido y en gran parte es irreal, y no permite la recuperación de los costos
de la vivienda además de existir incongruencias en los que existen en la actualidad.
____Inexistencia de un mercado suficiente que sirva a los sectores con posibilidades, a adquirir
viviendas.
____ Falencias económico financieras y esquema de financiamiento presupuestario.
___Insuficiente visión de control, sociológica y de armonía de los asentamientos y el hábitat.
___Carencia de eficacia de las políticas que se dirigen a sectores vulnerables.
___Existencia del enfoque del paradigma de las falencias que impide el desarrollo.
75
___Falencias en la aplicación de los avances tecnológicos, de la gestión de la Ciencia y la
Investigación desde los propios organismos de la Administración Central del Estado.
___Debilitamiento en las competencias de los recursos humanos e inestabilidad en la
permanencia de los cuadros y especialistas.
___Insuficiencias en la producción de materiales.
3.- Con independencia de las anteriores, puedes relacionar a continuación los que consideres:
76
Anexo 2. Encuesta sobre los principales problemas, desde el punto de vista de la población.
La presente tiene por objetivo conocer los problemas sobre la vivienda desde el punto de vista de
la población. Agradecemos de antemano su participación. El resultado contribuirá a un estudio
sobre el tema.
1.-En qué municipio resides? ___________________
2.- En su opinión de los siguientes, cuáles son los principales problemas Selecciones tres (3)
a) ______ Empeora el estado técnico de las viviendas existentes.
b) ______ Los trámites están dispersos ente Planificación Física (OTU) y Vivienda.
c) ______Existen limitaciones para los propietarios de terrenos, azoteas, y de vivienda para
trasmitir derechos sobre ellos.
d) ______ Poca calidad en la orientación a la población.
e) ______ No se pueden obtener créditos con el monto suficiente para comprar o construir
una vivienda.
f) ______ Los precios de los materiales hacen imposible construir a las personas con
ingresos bajos o medios.
g) _______ No existen ofertas de servicios constructivos en la reparación de viviendas.
h) ________ Muy difícil acceder a la posibilidad de que el Estado repare un edificio o
vivienda.
i) ________ Poca oferta de materiales básicos para la construcción.
j) ________ No existe un escalafón por prioridades para solucionar los casos críticos de
vivienda que ofrezca confianza.
Puede agregar una más, sin exceder cantidad de tres.
3.- Califique cómo usted aprecia el estado del fondo habitacional existente? Marque con una X:
___ Muy bueno, ___Bueno___ Regular, ____ Malo ____ Muy malo
77
Anexo 3: Matriz DAFO (FODA).
+
FORTALEZAS
OPORTUNIDADES
F
A
V
O
R
A
B
L
E
S
a) Experiencias institucionales
que antecedieron.
b) Voluntad política.
c) Prioridad histórica al tema de la
vivenda.
d) Experiencias de participación
popular
e) Leyes y procedimientos
flexibilizados en la última
década.
f) Sistema bancario regido por el
Banco Central de Cuba.
a) Consenso en la necesidad de
integración institucional y
funcional.
b) Perfeccionamiento empresarial
y nuevas formas de gestión.
c) Ampliación de la autonomía
local.
d) Existencia de un mercado de
viviendas
e) Inclusión en el Cronograma
legislativo de una nueva ley
sobre la vivienda y el hábitat.
f) Existencia de vías de ingresos
presupuestarios que aún no se
utilizan.
--
DEBILIDADES
AMENAZAS
D
E
S
F
A
V
O
R
A
B
L
E
a) Base legal dispersa.
b) Dispersión institucional y
funcional.
c) Falencias financieras y
materiales.
d) Insuficiencias en la producción
de materiales.
e) Insuficiencias cuantitativa y
cualitativa de los recursos
humanos en el sector.
a) Resistencia sectorial a la
integración de todas las
competencias y funciones en
una estructura única en la
Administración Central del
Estado.
b) Se mantienen las limitaciones
impuestas por el bloqueo
estadounidense.
c) Falencias en las competencias
de las administraciones locales
78
S
y su capacidad para asumirlas.
d) Existencia de elevada inflación.
e) Mentalidad de centralización en
la administración presupuestaria
y de materiales.
Internas
Externas
Nota: Un análisis de las vulnerabilidades y de las potencialidades deducidas de la investigación
nos conduce a la formulación de la Matriz Dafo (FODA) elaborada con base - en lo procedente-
en las 5 fuerzas de Porter y la metodología de PEST (Política, Economía, Social y Tecnológico).
Anexo 4: Entrevista a expertos.
79
Se realiza con el objetivo de validar aspectos esenciales de la investigación, en relación con los
problemas principales y buenas prácticas.
Nombre y apellidos del Experto: _______________________________________
Fecha: ________________________________
Cuestionario.
1.- A partir de su experiencia, ¿cuáles son los 5 problemas que usted idéntica como esenciales
que debe contemplar una nueva política?
2.- ¿Cuáles son las buenas prácticas que en su opinión deben ser rescatadas en una nueva política
sobre la vivienda?
Nota: Realizada a expertos de larga experiencia y que son autoridades en la materia. Sirvió para
validar resultados.
