El subsidio para realizar acciones constructivas de viviendas en los municipios Regla y Arroyo Naranjo. Propuestas para su perfeccionamiento PDF Free Download
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UNIVERSIDAD DE LA HABANA
CENTRO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Título: “El subsidio para realizar acciones
constructivas de viviendas en los municipios Regla
y Arroyo Naranjo. Propuestas para su
perfeccionamiento”.
Tesis presentada en opción al título de
Máster en Administración Pública.
Autor: Lic. David Padilla Manzano.
Tutora: Dra. Noris Tamayo Pineda.
“La Habana, Diciembre de 2014”
“Año 56 de la Revolución”
DEDICATORIA:
A mi familia, en particular a mis hijos, hermanos, esposa, padres y a dos familiares
desaparecidos físicamente durante esta difícil y larga contienda, mi abuela “Clotilde”
y mi tío “Chichi”, como cariñosamente le llamábamos.
A mis amigos y compañeros de trabajo, a la vida por permitirme concretar este
sueño, al MININT y a la Revolución por la oportunidad.
AGRADECIMIENTOS:
Al Centro de Estudios de la Administración Pública, a sus talentosos profesores por
los conocimientos impartidos en cada evento y a las compañeras de la secretaría
docente Lucy y Cenia por la motivación trasladada en todo momento, en función de
continuar los estudios y terminar la tesis.
A mi tutora, Dra Noris Tamayo Pineda, por su dedicación, paciencia y apoyo, que me
permitieron trabajar en el diseño de la tesis, establecer prioridades y desarrollarla; a
Raquel, funcionaria del Consejo de Ministros, Dra Elda y al profesor Dr. Ing. Silvio
Galves.
A las personas que me ayudaron a recopilar la información requerida, a los cuadros
del Consejo de Ministros, de la Administración Provincial y Municipal; de la ONEI,
sistema de la Vivienda, Archivo Nacional de Cuba, biblioteca de la Asamblea
Nacional del Poder Popular, Escuela Superior de Cuadros del Estado y el Gobierno.
En especial a mis compañeros Susel, Aymara, Vania, Nanmi, Mercedes, Yaimara,
Hochi, Jesús, Lazarito, Sunilda, Elizabeth y Randolph, así como de las provincias
Pinar del Río, La Habana, Ciego de Ávila e Isla de la Juventud por el apoyo
incondicional para recopilar la información necesaria y procesarla.
A Carmen Dopico y Fela del Consejo de la Administración Municipal de Regla y
Arroyo Naranjo, respectivamente; a María Aurora, Glebis y Paco del Instituto
Nacional de la Vivienda; a mis compañeros del aula y equipo de trabajo durante los
procesos evaluativos Yudelmis, Alejandro e Isidro, los dos último graduados; a los
subsidiados, principales actores de este proceso, a todos muchas gracias.
Resumen:
El objetivo principal de esta investigación está dirigido a proponer un plan de acciones en
función de contribuir al perfeccionamiento del proceso de otorgamiento de subsidios a
personas naturales, para realizar acciones constructivas en sus viviendas en los municipios
Regla y Arroyo Naranjo.
La tesis centra su atención en un diagnóstico y muestreo intencional de las acciones para
aplicar esta importante estrategia económica y social en esos territorios, resultados que se
conjugan con el estudio de la implementación de esta política en Venezuela, Bolivia y
Ecuador como referencia internacional.
Concluimos que la situación detectada en el diagnóstico, apunta a la necesidad de proponer
acciones para perfeccionar la gestión de los órganos locales del Poder Popular, elevar el
nivel de satisfacción de las personas subsidiadas y potenciales subsidiados, las que
requieren abarcar las esferas institucionales y administrativas, jurídicas, sociales y
económicas, en función de reflejar enfoques multifactoriales coherentes con las
complejidades que enfrenta la sociedad cubana actual, en especial continuar la flexibilización
de los trámites y normativas aprobadas; incluir nuevos conceptos y crear mecanismos para
diversificar la obtención del financiamiento en aras de priorizar los casos más críticos y
ajustar su selección a la disponibilidad de recursos materiales y financieros; reforzar los
mecanismos de control y preparación de los cuadros de los Consejos de la Administración
Municipal, órganos de subordinación local, el Delegado de Circunscripción y la población;
aumentar la producción local y nacional de materiales; potenciar la imbricación del sector
estatal y el cuentapropista, directrices que resultan esenciales para coadyuvar a la
sostenibilidad de esta sensible política social y económica.
Índice Páginas
I.- Introducción
Problema Científico.
Hipótesis.
Objetivo General.
Objetivos Específicos.
Métodos de Investigación Científica.
1
II.- Desarrollo.
Marco Teórico. 5
CAPÍTULO 1
El subsidio. Un acercamiento a su evolución histórica y
tratamiento actual. 5
1.1
Sobre el subsidio. Generalidades.
5
1.2
Referencia internacional. Visión actual en América Latina,
especial alusión a Venezuela, Bolivia y Ecuador. 9
1.3
La atención al sector de la vivienda en el ámbito nacional.
Antecedentes, tractus evolutivo y situación actual. 18
1.3.1
Situación antes de 1959.
18
1.3.2
Evolución después de 1959.
21
1.3.3
Regulación jurídica sobre el otorgamiento de subsidios a
personas naturales sin solvencia económica para realizar
acciones constructivas en sus viviendas.
30
CAPÍTULO 2
Sistema de otorgamiento de subsidios, su aplicación en los
territorios objeto de estudio. 41
2.1
Características socioeconómicas, demográficas, históricas
y del fondo habitacional en los municipios objeto de
estudio.
41
2.1.1
Caracterización del municipio Regla. Algunos elementos a
tener en cuenta. 41
2.1.2
Caracterización del municipio Arroyo Naranjo. Algunos
elementos a tener en cuenta. 46
2.2
Breve reseña del comportamiento del otorgamiento de
subsidios en el país y en la provincia La Habana. 51
2.3
Comportamiento del otorgamiento de subsidios en los
municipios capitalinos de Arroyo Naranjo y Regla. 57
2.4
Intervención institucional en el proceso de toma de
decisiones para el otorgamiento de subsidios en los
municipios Regla y Arroyo Naranjo.
64
CAPÍTULO 3
Análisis de los resultados y propuestas.
71
3.1
Identificación de las Debilidades, Amenazas, Fortalezas y
Oportunidades (DAFO) en el otorgamiento de subsidios en
los municipios Regla y Arroyo Naranjo.
71
3.2
Resultados de las encuestas y entrevistas.
87
3.2.1
Encuestas aplicadas a cuadros de los consejos de la
Administración municipales en los territorios Regla y
Arroyo Naranjo.
87
3.2.2
Encuestas aplicadas a subsidiados en los municipios Regla
y Arroyo Naranjo. 90
3.2.3
Entrevistas realizadas a los expertos seleccionados.
93
3.3
Barreras identificadas en el orden jurídico, económico,
social e institucional durante el perfeccionamiento del
reglamento para el otorgamiento de subsidios.
94
3.4
Propuestas de acciones en pos del perfeccionamiento del
otorgamiento de subsidios. 96
III
Conclusiones.
103
IV Recomendaciones. 106
V
Bibliografía.
107
Anexos.
114
1
I. Introducción.
El ciclo de vida de las construcciones, la necesidad de repararlas y reconstruirlas, tanto
por deterioro, como por cambios tecnológicos internos, continúa afectando el
financiamiento disponible por el Estado para edificar nuevos inmuebles en el territorio
nacional. En la actualidad, la dirección del país ha aprobado un grupo de políticas, entre
ellas: el otorgamiento de subsidios a personas naturales sin solvencia económica para
realizar acciones constructivas en sus viviendas; la venta liberada de materiales de la
construcción y la reducción del precio a más de 122 de estos recursos; la entrega de
créditos bancarios para adquirirlos y pagar mano de obra, lo que estimula las labores por
esfuerzo propio de la población y posibilita al Estado concentrarse en construir a gran
escala, decisiones coherentes con nuestros fundamentos políticos, sociales y económicos
reflejados en la Constitución de la República de Cuba y en los Lineamientos de la Política
Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobados en el VI Congreso del PCC.
En especial la entrega de subsidios, otorga a los Consejos de la Administración Municipal
(CAM) como responsables de conducir los asuntos de la localidad, nuevas facultades y
mayor autonomía en su gestión, al aprobar mediante acuerdo la asignación de recursos
monetarios para resolver los problemas constructivos de la población; establecer relación
contractual con el subsidiado y comprobar la ejecución del presupuesto. Este mecanismo
potencia con mayor sinergia la participación ciudadana y la iniciativa individual, al romper
con el esquema popular de esperar soluciones estatales o “de arriba” como se expresa
popularmente en el tema de la vivienda y en otras cuestiones en la sociedad cubana, su
aplicación a nivel de municipio ejerce un importante papel, ya que es allí donde se
materializa el contacto más directo entre el Estado y la población.
No obstante, su plena implementación requiere eliminar trabas burocráticas o normativas
que obstaculizan su desarrollo, aumentar la producción local y nacional de materiales;
organizar mejor los procedimientos evaluativos, la imbricación entre los factores locales y
la población; exigir más e incentivar el cumplimiento de los plazos establecidos en los
contratos; potenciar la imbricación del sector estatal y el cuentapropista; buscar variantes
ante el déficit de financiamiento y no adoptar decisiones superficiales en el análisis de los
2
casos propuestos, para no afectar la credibilidad de la población en esta sensible y
humana opción estatal dirigida a solventar el mejoramiento constructivo de los inmuebles.
Ante la sensibilidad de esta demanda para la población nació la idea del presente trabajo,
partiendo de las regulaciones actuales y con el ánimo de pensar en propuestas para
perfeccionar el proceso. Esta investigación está orientada a responder la siguiente
interrogante:
Problema Científico: ¿Cómo perfeccionar el proceso de otorgamiento de subsidios a
personas naturales, para realizar acciones constructivas en su vivienda en los municipios
Regla y Arroyo Naranjo?
El trabajo se centra en un diagnóstico y muestreo intencional de las acciones para aplicar
este proceso en los municipios capitalinos Regla y Arroyo Naranjo, territorios en los que
desde su inicio los órganos implicados mantienen un adecuado desempeño en el registro
de la documentación, datos y decisiones adoptadas. Son localidades con rasgos
peculiares y diferentes, por sus características constructivas, extensión territorial, cantidad
de población, importancia económica y problemáticas sociales, lo que permite revisar los
procedimientos y valorar la instrumentación práctica de este programa, con impacto
directo en la población.
Lo expuesto anteriormente permite plantear la siguiente Hipótesis: El proceso de
otorgamiento de subsidios a personas naturales, sin solvencia económica, es perfectible a
partir del análisis de la gestión de los órganos de subordinación local que componen los
CAM de Regla y Arroyo Naranjo, el cumplimiento de las regulaciones emitidas para
ejecutar el proceso y la exploración del nivel de satisfacción de los subsidiados, lo que
permitirá estar en mejores condiciones de diseñar medidas que contribuyan a perfeccionar
la aplicación de esta estrategia territorial.
Se propone como Objetivo General:
-Elaborar un plan de acciones que permita perfeccionar la gestión de la Administración
Pública, y elevar el nivel de satisfacción de las personas subsidiadas y potenciales
3
subsidiados en los municipios de subordinación local que componen el CAM de Regla y
Arroyo Naranjo.
Para desglosar su cumplimiento se definen como Objetivos Específicos:
1. Fundamentar el subsidio, diferenciadamente, como instrumento para materializar las
políticas de apoyo a las acciones constructivas que asume la ciudadanía.
2. Analizar la nueva política que se implementa como apoyo a las acciones constructivas
que ejecuta la población con falta de solvencia económica.
3. Caracterizar el comportamiento del proceso de otorgamiento de subsidios en los CAMs
de Regla y Arroyo Naranjo.
4. Explorar el nivel de satisfacción de los beneficiados con la entrega de subsidios y los
cuestionamientos a la aplicación de este proceso.
5. Identificar las barreras jurídicas, económicas y sociales que enfrenta la implementación
de esta estrategia social.
6. Elaborar propuestas para el perfeccionamiento de esta política social.
Para responder los objetivos propuestos, se emplearon Métodos de Investigación
Científica, tanto teóricos como empíricos. En particular, para la interpretación conceptual
de los datos recopilados y apreciar la evolución del fondo habitacional, se aplicaron los
métodos: Histórico-lógico e Inductivo-deductivo, para explicar las informaciones obtenidas,
deducir conclusiones y establecer interdependencias e interrelaciones de las causas que
limitan el otorgamiento de subsidios como directriz principal.
El Analítico-sintético facilitó puntualizar las diferentes problemáticas que influyen en la
venta de materiales de la construcción y abreviar la documentación estudiada; valorar el
sistema de otorgamiento y el empleo del presupuesto asignado; seleccionar los factores
internos y externos que más inciden en el incumplimiento en las acciones aprobadas;
estudiar la base regulatoria vigente, los informes y tablas establecidas para el control y
seguimiento del comportamiento de la entrega de subsidios, por los organismos rectores,
en especial el CAM, las direcciones municipales de Comercio Interior, Trabajo y Seguridad
Social, Vivienda y unidades de inversiones.
4
En cuanto a los empíricos, se utilizó el análisis de documentos, en especial de leyes,
decretos ley, resoluciones e instrucciones de organismos de la Administración Central del
Estado, conjugado con la referencia internacional seleccionada, enfocada en Venezuela,
Bolivia y Ecuador; resúmenes y actas de acuerdos de los consejos de la Administración
Provincial y Municipal sobre esta temática; anuarios de la Oficina Nacional de Estadística
e Información, así como indicaciones puntuales de los órganos de subordinación local en
Regla y Arroyo Naranjo (Anexo 1. Guía para el Análisis de los Documentos). La
observación se efectuó desde que se entregan las solicitudes, evalúan los casos en
reuniones del sistema de Vivienda y los CAM; la ejecución de los trámites bancarios y
constructivos; se visitaron puntos de ventas para evaluar su funcionamiento,
abastecimiento y casas de subsidiados. (Anexo 2. Guía de Observación)
Se realizaron entrevistas semi estructuradas a cuadros y funcionarios de los municipios e
instancias superiores (Anexo 3 Encuestas a Cuadros y Funcionarios); se exploró en nivel
de satisfacción de los subsidiados (Anexo 4 Encuesta a Subsidiados); se consultaron a
expertos para validar los problemas identificados, los resultados de la investigación (Anexo
5 Encuesta a Expertos) y para establecer, elaborar y ponderar se aplicó una Matriz DAFO
como método para triangular la información obtenida.
Los aportes teóricos son: sistematización de las bases administrativas del proceso de
otorgamiento de los subsidios, síntesis de su aplicación internacional y caracterización de
su comportamiento. En el orden práctico, los resultados están delimitados al marco
referencial definido como los municipios Regla y Arroyo Naranjo, pero pueden servir de
apoyo para estudios en otras localidades y contextualizarse a las características de cada
territorio, debido que son reflejo de problemas apreciados en el país, constatados en las
entrevistas a expertos, revisión de la bibliografía consultada e información acumulada, que
contribuirán a investigaciones científicas ulteriores sobre este tema en sintonía con la
actualización del modelo económico social cubano.
El informe de investigación consta de introducción, tres capítulos que incluyen un marco
teórico, aspectos metodológicos y análisis de los resultados, así como se exponen las
conclusiones de la investigación y recomendaciones. Se añade el listado de la bibliografía
consultada y anexos que complementan los elementos expuestos.
5
II. DESARROLLO.
MARCO TEÓRICO.
CAPÍTULO 1. El subsidio. Un acercamiento a su evolución histórica y tratamiento
actual.
1.1 Sobre el subsidio. Generalidades.
En primer lugar mencionamos elementos conceptuales y semánticos sobre el origen de la
palabra subsidio, su empleo y criterios de autores e investigadores extranjeros sobre su
otorgamiento para mejorar el fondo habitacional de la población. Este término proviene del
latín “subsidium”, muy utilizado por los romanos y esta formada por el prefijo “sub” que es
igual a debajo más el verbo “sedere o sentarse”, asociado a estar pendiente o en espera
de prestar ayuda o socorrer a alguien. Varía en cuanto a sus significados y funciones; sin
embargo, la bibliografía consultada coincide en definirla como un aporte económico, que el
Estado, instituciones u organismos asignan por determinado tiempo, a favor de una o
varias personas, con un fin social, asociado a solucionar necesidades vitales.
Entre las principales ideas o vocablos claves, citados para explicar sus acepciones se
reiteran pensión, apoyo, ayuda pública, asistencial y económica, dirigida a satisfacer,
reducir los costos, pagar un bien o servicio que no requieren su reembolso. También lo
conceptúan como cantidad de dinero otorgado por un organismo oficial a personas o
entidad de manera excepcional, para enmendar un problema o carencia determinada1. En
economía lo denominan conjunto de cargas contributivas de carácter eventual y en
Derecho prestaciones que integran el régimen de seguros sociales obligatorios, en
particular los relacionados con el desempleo, familia, vejez, viudez u orfandad2.
Constituye una asistencia pública para apoyar a enfermos, desempleados, familias
desamparadas o de bajos ingresos, destinado a cubrir necesidades elementales, entre
ellas pagar la canasta básica, como alimentos, alquiler, compra, rehabilitación o
1 Diccionario Enciclopédico “El Pequeño Larousse Ilustrado”, Editorial Larousse S.A, 1998, p. 941.
2 Gran Enciclopedia Larousse, tomo 22, Editorial Planeta, 1996, p. 10 417.
6
construcción de inmuebles. Lo anterior, se constata durante la actual y prolongada crisis
económica y financiera mundial, donde el subsidio sustenta a millones de personas en
varias naciones con insolvencia económica para satisfacer sus penurias.
En el ámbito eclesiástico, su empleo se remonta a las ayudas que los Reyes de España
percibían de la cúspide de las organizaciones religiosas y al impuesto aplicado sobre las
rentas e ingresos de la iglesia, decisión adoptada por acuerdo entre el Papado y la
Corona. Los materiales consultados subrayan que con la finalidad de aliviar los gastos de
la guerra contra los musulmanes, el Papa concedió al rey Alfonso XI de Castilla en 1327 el
subsidio eclesiástico3, que consistió en el derecho de apropiarse de la décima parte de las
rentas eclesiásticas, mecanismo que se prolongó hasta la época moderna y en ocasiones
se utilizó para otros fines, como pagar a los acreedores de la Corona.
Desde una perspectiva analítica, la eficacia y consecuencias de los subsidios pueden ser
complicadas, “la definición oficial de subsidio más frecuente en la literatura se utiliza en el
contexto del comercio internacional y aparece en el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas
Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio, que especifica la existencia de
subsidio cuando hay una contribución financiera de un Gobierno o de cualquier organismo
público en el territorio”4. En palabras sencillas, los subsidios deben cumplir el rol de
proteger a sectores desposeídos y no producir efectos perjudiciales para el resto de la
economía, posición que el autor de esta investigación aprecia como correcta.
En materia económica estimula el consumo y la producción de bienes y servicios, así
como reduce el aumento de los precios, con énfasis en los períodos de inflación, es un
procedimiento contrario al impuesto, que se manifiesta en la diferencia entre el precio real
de un bien o servicio recibido y el valor cobrado al consumidor para acceder a ellos.
A partir de estas concepciones, se definen cuatro tipos de subsidios5, a la demanda:
orientados a reducir el importe que paga el usuario, por debajo del costo del bien o
3 Ibídem. Tomo 22, p 10 418.
4 Alberto Goetzl, ¿Subsidios o incentivos?, editorial Seneca Creek Aossociates, 2006,
http:///www.itto.int/.ics/topics, consultado en enero de 2014.
5 Citado por Juan Camilo García S, en su trabajo “Subsidios para Vivienda, ¿realidad para ricos, sueños
para pobres?”, Colombia, 2004, http: /// www, monografías.com y www, gestiopolis.com, consultado en
septiembre de 2013.
7
servicio, que pueden ser directos cuando el Estado solventa una parte del servicio a
algunos consumidores; cruzados: cuando el Estado no establece una tarifa única para
todos los consumidores y abonan más dinero los sectores mejor remuneración económica
para que los de menores recursos paguen menos; a la oferta: otorgados a los productores
de bienes y servicios; a la producción: cuando son pagos corrientes, sin contrapartida, que
el Estado realiza para incentivar el desarrollo de las empresas y hacer más asequibles los
precios en el mercado, de algunos bienes o servicios.
De manera general, estas estrategias del Estado o de alguna institución, reflejan la
intención de alcanzar progresivamente metas sociales y económicas, para favorecer por
diversos motivos a determinadas personas, sectores o territorios de una nación, así como
proteger la economía o servicios más acuciantes para la población. También se constata
durante situaciones emergentes, ejemplo de ello es que en Cuba el Consejo de Ministros,
decidió vender a los damnificados, materiales de la construcción al 50 % de su precio a
partir del impacto de los eventos climatológicos en el 2012.
La mayoría de los trabajos investigativos publicados provienen de economistas
neoliberales y califican al subsidio como mecanismo artificial para modificar la asignación
de recursos o precios, lo cual debe regular el mercado y lo consideran perjudicial para la
economía, nos obstante, todos los gobiernos utilizan subsidios para alcanzar objetivos
políticos, satisfacer necesidades económicas o culturales de la sociedad. Los elementos
estudiados reflejan que sirven para estabilizar los precios al productor o consumidor,
fortalecer las industrias sensibles para la seguridad nacional, estabilizar el suministro de
bienes de consumo, entre ellos los agrícolas y los industriales, desarrollar recursos
energéticos o fomentar el empleo; financiar programas de investigación, educación, artes y
humanidades, definidos como “bienes públicos” que merecen ser subsidiados.
En el sentido más amplio, casi todos los programas gubernamentales podrían ser
considerados subsidios. En los países industrializados suelen destinarlos a la agricultura,
transporte y manufacturas. Las naciones en desarrollo subsidian mayormente los sectores
de energía, agua, pesca, vivienda y en menor medida la agricultura. En especial,
adquieren un carácter polémico cuando favorecen a un sector en detrimento de otro,
inhiben la competencia, causan impactos ambientales adversos o distorsionan el
8
comercio. Aparecen entre las medidas no arancelarias más controvertidas del programa
de la Organización Mundial del Comercio y otras negociaciones comerciales, debido a que
pueden afectar la comercialización, al proteger los productos nacionales de la
competencia provocada por las importaciones, en aras de fomentar las exportaciones.
Estas ideas reflejan que la conceptualización del subsidio depende del punto de vista y del
propósito analítico o normativo que se persigue, algunas de ellas lo definen como acciones
del Gobierno que fomentan o mejoran la rentabilidad de determinados sectores
económicos y actividades, mientras para otros los subsidios constituyen un mecanismo de
redistribución de los ingresos, son pagos directos o transferencias de ingresos a una clase
determinada de productor. Por ejemplo, las subvenciones o préstamos a tasas bajas de
interés para ampliar la capacidad de fabricación de algún producto podrían considerarse
subsidios, al igual que los gastos fiscales por descuento de impuestos o el trato fiscal
preferencial otorgado a una clase de productores para aumentar su rentabilidad.
En esta investigación, la definición conceptual de subsidio se centra en el presupuesto o
ayuda económica destinada a reparar, construir y conservar la vivienda, orientado a
mejorar las condiciones del fondo habitacional y calidad de vida de sus convivientes,
teniendo en cuenta que la vivienda constituye un factor determinante para el desarrollo
humano, social y económico de cualquier país, por lo que el subsidiado será la persona
natural sin solvencia económica que recibe este beneficio y en correspondencia con el
Acuerdo 7387 del Consejo de Ministros, serían los núcleos familiares o personas
convivientes con falta de solvencia económica, protegidos o no por asistencia social, que
vivan en condiciones habitacionales vulnerables o carezcan de inmuebles y tengan la
disposición de solucionar sus problemas por esfuerzo propio.
“El derecho a la vivienda es un derecho universal, reconocido a nivel internacional para
todas las personas y en más de 100 constituciones nacionales de todo el mundo. Según
estimaciones de las Naciones Unidas, 3 billones de personas vivirán en barrios de
chabolas (chozas) en el 2050, la mayoría en países del sur, aunque ningún continente
9
escapa ni escapará de esta problemática”6. Tema al que la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) dedica conferencias mundiales y regionales, para sensibilizar a la opinión
pública sobre su gravedad, no obstante, los acuerdos adoptados no atacan las causas
estructurales de la pobreza y los objetivos fijados son insuficientes. La declaración
Universal de los Derechos Humanos, aprobada el 10 de diciembre de 1948 por la ONU
establece en el Artículo 25-I que “toda persona tiene derecho a un nivel de vivienda
adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentación, el vestido, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”….7
El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda, el Sr. Miloon
Kothari, identificó como causas de los problemas habitacionales: la especulación del
terreno y la propiedad; las expropiaciones y desalojos forzosos; el éxodo rural y
crecimiento de los barrios de chabolas; la discriminación contra los grupos vulnerables,
incluidas las mujeres, niños, refugiados, inmigrantes y personas ancianas o con
discapacidades; los efectos negativos de la privatización de los servicios públicos, las
catástrofes naturales y conflictos armados.
1.2 Referencia internacional. Visión actual en América Latina, especial alusión a
Venezuela, Bolivia y Ecuador.
En ese mismo orden, el segundo acápite está dirigido a mencionar criterios sobre su
comportamiento en algunos países latinoamericanos, para centrarnos en analizar la
referencia legislativa y práctica existente en Venezuela, Bolivia y Ecuador, naciones
integrantes de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), donde sus gobiernos
trabajan por defender su independencia, cultura nacional y recursos naturales; elevar la
justicia social y el enfrenamiento a la corrupción, por lo que aplican políticas sociales
acordes a su contexto económico, de las cuales se evalúan algunas coincidencias y
divergencias con las concepciones utilizadas en Cuba, que desde el punto de vista del
6 ONU-Hábitat, “El derecho a la vivienda, un derecho humano fundamental estipulado por la ONU y
reconocido por tratados regionales y por numerosas constituciones nacionales, 2007, http:///www.ise/.edu.ar,
consultado en octubre de 2013.
7 M. A. D´estefano: Documentos del Derecho Internacional Público, Editorial Pueblo y Educación, La
Habana, 1980, p.167. Citado por Herrera Linares, Santiago. “La vivienda en Cuba, nuevo enfoque legal”,
Editorial Ciencias Sociales Jurídicas, La Habana, 2013, p-8.
10
autor pueden contribuir al impulso local y central de esta estrategia en el marco de la
actualización del modelo económico y social.
Se toman como referente países que integran el ALBA, porque reconocen la importancia
social y económica de solucionar los problemas de vivienda, abogan por el empleo de
procedimientos sustentables, renovadores, pragmáticos, equitativos y austeros, así como
en sus propuestas interrelacionan la participación del sector estatal y el privado.
En ese sentido, Mayo Stephen8 señaló que “la baja accesibilidad de la vivienda a nivel
mundial ha llevado al Fondo Monetario Internacional a formular estrategias para mejorar
las políticas de vivienda y del otorgamiento de subsidios, tales como: regularizar la
tenencia de la tierra, privatizar las viviendas estatales, aplicar impuestos sobre la
propiedad, autorizar los préstamos del sector privado a tasas positivas y ampliar las leyes
de ejecución de hipotecas; potenciar la construcción de vivienda para los más
necesitados, crear subsidios transparentes, solventar las personas y no las casas”.
Held Günther9, apreció que en América Latina las nuevas políticas de vivienda para
entregar este beneficio, evolucionan con rasgos positivos y negativos; sin embargo, no
reducen el déficit habitacional, debido a que prevalecen las ofertas de empresas
constructoras privadas e insuficiente disponibilidad de recursos. Añade que las nuevas
políticas de vivienda social recurren a solucionar con subsidios la demanda de vivienda, en
función de dotar a las personas de menores ingresos de capacidad de compra, para elegir
sus viviendas en el mercado, sujetos a determinados precios.
Günther refiere que en Chile, el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, regula los
estándares de las viviendas sociales; administra el proceso de entrega de subsidios
habitacionales a nivel nacional, a personas de bajos ingresos; ofrece créditos y extiende
las garantías para motivar a la banca privada. Explica que han logrado dinamizar la
construcción y el acceso a viviendas de interés social; motivar el ahorro familiar, reducir el
déficit habitacional y prever la solución de esta problemática en 15 años. Subraya que la
8 Citado por Juan Camilo García S, en su trabajo “Subsidios para Vivienda, ¿realidad para ricos, sueños
para pobres?”, Colombia, 2004, http: /// www, monografías.com y www, gestiopolis.com, consultado en
septiembre de 2013.
9 Ibídem. pág. 3
11
nueva política basada en subsidios a la demanda y orientada al mercado ha dispuesto un
sistema de puntaje que pondera el cumplimiento de requisitos de ahorro previo, unido a
las características demográficas y socioeconómicas de las familias. Esta variante también
se aplica en Colombia y Ecuador, donde otorgan valores acorde a las condiciones
habitacionales, características y cantidad de miembros del núcleo familiar; ingresos
económicos, recursos ahorrados y por cualquier otra particularidad que determinen,
mecanismo dirigido a discriminar entre las individualidades de los casos presentados,
procedimiento que pudiera estudiarse en Cuba a juicio del autor.
“El concepto de vivienda es más amplio que la simple edificación, es el hábitat integral, es
calidad de vida. Es un problema que afecta a la sociedad en general y por lo tanto deben
existir alternativas de solución para todos los segmentos socio-económicos de la
población. De no ser así, la ayuda destinada a los más pobres termina en manos de los
sectores que pudiendo solucionar el problema con sus propios medios, no encuentran
posibilidad de hacerlo. La solución debe ser amplia e integral, teniendo en cuenta la
diversidad de actores y sectores involucrados, ninguno de los cuales es manejado desde
la vivienda”10. En ese sentido el acceso a vivienda es un proceso a largo plazo, implica
transformaciones políticas, institucionales y legales; moviliza a nuevos actores y es un
sector, que manejado con eficiencia, dinamiza la economía, genera recursos y empleos,
debido a que la vivienda es un bien costoso al cual puede acceder de forma directa
limitadas familias, debido a esto su déficit aumenta y los esfuerzos del Estado no
solucionan el problema en su totalidad, se requieren incentivos para lograr confianza y la
participación coordinada de los diferentes actores a todos los niveles; estabilidad en la
economía y el financiamiento; aplicar políticas flexibles para canalizar los recursos y la
capacidad constructiva a los afectados.
Con la entrega del subsidio directo a la demanda, como principal instrumento de cambio y
trasformación, los gobiernos pasan de ejecutores de políticas y productores de vivienda a
facilitadores del proceso; el sector financiero y de la construcción, así como las
organizaciones de la sociedad civil, se convierten en los principales actores; se generan
10 Torres Patricia, “Logros y desafíos en el sector de la vivienda”, tercer curso gestión urbana para
Latinoamérica, Ecuador, 2009, http:///www.powershow.com y info.wordbank.org/patriciatorresvivienda.pdf,
consultado en septiembre de 2013.
12
mecanismos sistematizados, con reglas y procedimientos pre-establecidos. Los principales
elementos que definen el diseño del subsidio directo son: capacidad de endeudamiento de
la familia de bajos ingresos, valor de la vivienda en el mercado, recursos públicos
disponibles y voluntad política. En este trabajo11 se explica la fórmula ahorro (10%) +
crédito (30%) + bono (60%) = vivienda, relacionada a que con los ahorros, más la entrega
de un crédito y el subsidio puede mejorar las condiciones habitacionales.
Identifica como principales retos, crear nuevas alternativas para mejorar las condiciones
de vida y hábitat a los más pobres; estabilizar el proceso, la distribución de recursos
públicos y los créditos del sector financiero. Subraya que el subsidio solo, no desencadena
la producción de viviendas, requiere flexibilizar normas urbanísticas e incentivar las
alianzas entre los actores; acercar la oferta a la demanda, aplicar procedimientos sencillos
y controles prácticos ajustados a la localidad, para lograr mayores efectos en el mercado.
• En Venezuela, la Revolución Bolivariana garantiza el derecho a vivienda y hábitat
dignos, en un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado12. Para su aplicación
participan organismos como el Consejo Nacional de Vivienda, Servicio Autónomo de
Fondos Integrados de Vivienda, Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, Sistema de
Seguridad Social Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat y el Instituto Nacional de
Vivienda (INAV), así como en el orden legislativo también sustentan sus acciones en la
Ley de Reforma Parcial que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional13.
Constituyen directrices de esta política priorizar los sectores sociales vulnerables y
equilibrar la relación campo-ciudad; sustituir viviendas con avanzado deterioro constructivo
y hacinamiento; potenciar el acceso a la tierra, organizar a la comunidad en las labores
hasta el nivel de barrio14 e interconectar las entidades estatales y privadas, mediante la
11 Ibídem. Pág. (4)
12 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículos 62, 70, 82, 86, 156, 178, 184, http:///www
ciemi.org.ve y es.wikipedia.org; Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, artículos 100, 105,
http:///www inpasel.gob.ve; Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, artículos: 22, 54, 55,
http:///www leypolíticalhabitacional.org, consultados en septiembre de 2013.
13 Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.066 el 30 de octubre del
2000, http:///. www.docstc.com, consultado en septiembre de 2013.
14 Ley Orgánica de la Administración Pública, artículo 117, http: www.mw.gob.ve, consultado en septiembre
de 2013.
13
intervención directa en la obra y la contratación de servicios15; capacitar a los principales
actores en los centros de enseñanza e investigación científica, así como perfeccionar los
procesos constructivos y de entrega de subsidios, iniciativas aplicables en Cuba.
Se financian de fuentes nacionales e internacionales; públicas y privadas; multas y
remanentes del capital destinado a la seguridad social; el ahorro y bienhechurías
construidas por cada trabajador16. Al igual que en Cuba disponen de un presupuesto anual
y de fondos para enfrentar contingencias y beneficiar a damnificados de desastres
naturales. Estas variantes se aplican con algunas diferencias en Colombia y Nicaragua;
sin embargo, en nuestro país el otorgamiento de subsidios para acciones de constructivas
de viviendas es netamente presupuestado por el Estado y a criterio del autor, en la
actualización del modelo económico y social cubano pudieran estudiarse la adecuación de
estas opciones, según las características socioeconómicas del núcleo familiar subsidiado.
En la práctica, los proyectos de vivienda se ajustan a las características geográficas,
constructivas, culturales y materiales locales; promoverán el ahorro energético y gestión
de desechos; los inmuebles tendrán adecuada ventilación, iluminación, salubridad y
habitabilidad, con espacios acordes al núcleo familiar, que permitan su ampliación,
variantes coherentes al escenario cubano. En ese sentido, constituyen iniciativas
interesantes las asociaciones entre dos o más municipios, acorde a su simetría geográfica,
económica o social; la entrega en propiedad o cesión a perpetuidad, mediante contrato, de
terrenos e inmuebles estatales; la constitución de cooperativas de ahorro, según la
capacidad de pago de sus asociados y regulaciones bancarias. Aspectos que estimula la
Gran Misión Vivienda Venezuela, nacida en abril de 2011.
Los mecanismos de control se respaldan en el derecho constitucional de todas las
personas de conocer el cumplimiento de las políticas y proyectos de vivienda, mediante la
rendición de cuentas en asambleas públicas, ejecución de auditorías y publicación en los
medios de prensa de los estados financieros, aspectos que pueden ajustarse a las
15 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículos 184 y 308, http:///www ciemi.org.ve y
es.wikipedia.org, consultado en septiembre de 2013.
16 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículo 82 y 184, http:///www.ciemi.org.ve y
es.wikipedia.org, consultado en septiembre de 2013.
14
condiciones de nuestro país, debido a que amplía la divulgación del tema en la población y
compulsa la gestión del Delegado del Poder Popular en las asambleas con sus electores.
Está prohibido establecer normas discriminatorias en cuanto a ingresos económicos,
condición social, raza, género, religión, afinidad política u otra índole17; otorgar a un mismo
grupo familiar más de un crédito hipotecario o subsidio18, para lo cual el sistema bancario
conforma un registro documental y digital de los beneficiados. Solo aceptan reentregar
este beneficio después de seis años de asignado el primero, solventar sus obligaciones y
que soliciten ampliar, remodelar o vender su inmueble para construir otro en terreno de su
propiedad, mecanismos que protegen al Estado e inversiones realizadas y puede
estudiarse su acomodo al contexto cubano.
El enfrentamiento a las ilegalidades e indisciplinas sociales también constituye una de las
premisas al igual que en Cuba, en Venezuela también se prohíben las ocupaciones
ilegales de terrenos públicos o privados por parte de personas naturales o jurídicas19 y
disponen de un aparato de supervisión y control integrado por el Sistema de Seguridad
Social, el Banco y otras instituciones financieras20, que a partir de las deficiencias,
desinformación e incumplimientos contractuales, proponen iniciar procesos jurídicos y los
órganos jurisdiccionales puede imponer multas, penas privativas de libertad, obligan a
devolver los recursos desviados y pagar intereses por el atraso y perjuicios provocados.
• En Bolivia, el Presidente Evo Morales Ayma ha adoptado medidas sociales, económicas
y legislativas para mejorar el fondo habitacional de la nación y la calidad de vida de los
bolivianos, en particular del segmento sin posibilidades para acceder a créditos bancarios
o de organismos no gubernamentales e identifica como causas el deterioro y déficit de
inmuebles, con énfasis en los asentamientos periféricos a las áreas urbanas y rurales,
datos apreciados desde el 2001 en los censos de Población y Vivienda de ese país.
17 Ibídem.
18 Ley de Política Habitacional de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial No 4659 del 15 de diciembre de
1993, http: www.leydepolíticalhabitacional.com y www.coolsocial.net, consultado en Febrero de 2014.
19 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículo 181, http:///www ciemi.org.ve y
es.wikipedia.org, consultado en septiembre de 2013.
20 Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social de Venezuela, artículos: 100-105, http:
www.insasel.gob.ve, consultado en Febrero de 2014.
15
La política gubernamental promueve la productividad, la estabilidad económica familiar, el
uso de materiales y mano de obra locales. En la práctica se aprobaron los programas
Nacional de Subsidio a la Vivienda, que utiliza el aporte del 2% de los sectores público y
privado, y el de Financiamiento de Vivienda, que promueve la intervención privada en la
construcción y financiamiento, así como se reguló la composición multifactorial de ambas
estructuras21; el empleo de créditos externos, donaciones y recursos destinados en los
municipios y prefecturas, lo que confiere mayor apoyo gubernamental y presupuestado.
No obstante, el estudio de artículos periodísticos de esa nación refleja que el Programa de
Financiamiento a la Vivienda, incumplió su objeto social, mostró distribución poco
equitativa de los subsidios, aumento de los gastos del Estado y deficiencias en la atención
a la población más vulnerable. Lo anterior, coadyuvó a reorganizar el sistema y crear el
Programa de Vivienda Social y Solidaria (PVS) a cargo del Ministerio de Obras Públicas,
Servicios y Vivienda, para asegurar transparencia en la administración de los recursos
públicos22, mecanismos para acceder a inmuebles decorosos, potenciar la capacitación de
los actores, la participación de la mujer, las labores por esfuerzo propio y la solución de las
necesidades habitacionales de los trabajadores.
Desglosan su implementación en dos subprogramas. El primero, orientado al segmento de
la población ubicado por debajo de la línea de pobreza, residentes en zonas rurales y
urbanas. El segundo, dirigido a garantizar viviendas saludables, para evitar la transmisión
de enfermedades y mejorar las condiciones físicas de habitabilidad, a través de la
denominada vivienda social productiva, que aprovecha las habilidades de los beneficiarios,
amplía los inmuebles a través de los espacios no utilizados y contrarresta el hacinamiento.
Para fiscalizar la distribución de estos recursos conforman comités de Administración,
Participación y Control Social, integrado por representantes de los organismos y entidades
implicadas. Estructura que desde el punto de vista del autor, concede integralidad,
consenso de las decisiones y resoluciones emitidas, procedimiento quizás similar al
cubano que establece la concurrencia de los miembros de los Consejos de la
21 Aspectos mencionados en los Decretos Supremos 24935/1997, 27333/2004 y 28132/2005 de Bolivia,
http:///www.lexivox.org/norms/, consultados en mayo de 2013.
22 Decreto Supremo No 28794 del 12 de julio de 2006 de Bolivia, http:///www.lexivox.org/norms/, consultado
en mayo de 2013.
16
Administración Municipal para aprobar las solicitudes de subsidios. Exigen reunirse al
menos una vez al mes y de manera excepcional a solicitud de sus miembros; aprobar el
uso de los materiales reflejados en la documentación técnica; revisar los resultados de los
beneficios aprobados, recomendar ajustes, solicitar balances de trabajo y auditorías.
Entre las variantes aplicadas sobresale el subsidio para apoyar el pago de la cuota inicial
para comprar una casa y la cobertura parcial de pérdida crediticia. La primera se otorga a
familias que demuestren no disponer de otra vivienda, el monto varía de acuerdo a la
evaluación socioeconómica, estado constructivo del inmueble y cantidad de hijos. Además
de los sectores de menos ingresos, incluyen a los trabajadores estatales o privados
cumplidores de sus tributos y a las familias con ingresos mensuales entre 700 a 3.580
pesos bolivianos. En ese sentido, la legislación cubana que regula la investigación
socioeconómica 23 aún no define rango de salario, para calificar a la población vulnerable.
• En Ecuador, desde 1998 se aprobaron medidas para corregir la desatención del Estado
a los problemas acumulados en la producción y financiamiento de viviendas de interés
social, a partir del convenio suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo se
implementó el Sistema de Incentivos para la Vivienda ejecutado por el Ministerio de
Desarrollo Urbano y Vivienda y que contempló un subsidio no reembolsable para adquirir o
mejorar el deterioro constructivo de los inmuebles. En el 2005 para preservar esta
estrategia ante la eliminación del financiamiento de los Bonos para Vivienda en la pro
forma presupuestaria de 2006, se aprobó el Contrato Social por la Vivienda.
A partir de lo anterior, se definieron los términos de vivienda, ciudad y hábitat; las
competencias entre el gobierno central y los autónomos; las políticas de vivienda, la
aplicación de exoneraciones e incentivos; la concepción de vivienda adecuada, con
garantía de servicios, seguridad, calidad y entorno; se promueve la investigación, el uso
de tecnologías alternativas y la eficiencia energética; la producción y consumo de
materiales de construcción locales; el reasentamiento de poblaciones residentes en zonas
de riesgo, la correcta planificación urbana y la equidad campo-ciudad; la concentración de
los sistemas de información y de la doctrina relacionadas con el ordenamiento territorial.
23 Resolución 429/2011 del Ministerio de Finanzas y Precios.
17
La política social y económica, impulsada por el presidente Rafael Correa Delgado, ha
dictado normas legales24 para imbricar al Estado y al sector privado; beneficiar a familias
de medianos y bajos ingresos con la entrega de subsidios únicos, directos y no
reembolsables, a través de bonos desglosados en diferentes cuotas de dinero en
correspondencia con las acciones a realizar y la conformación del Sistema de Incentivos
para la Vivienda, decisiones que reafirma la voluntad estatal a que “toda persona tiene
derecho a un hábitat seguro y saludable, con independencia de su situación social y
económica”25, así como que “es una obligación del Estado garantizar el acceso al hábitat y
a la vivienda digna; implementar programas de hábitat y de acceso a la vivienda, a partir
de principios de equidad”26.
Fuente: Elaboración del autor.
El pago del valor total de la vivienda, se cumple mediante la fórmula: bono (60%), crédito
(30%) y ahorro (10%), este último puede conformarse por el 5% del ahorro depositado y el
resto mediante otro crédito concedido. Entre los mecanismos, aprobados por el Estado
para financiar las políticas sociales, destacan los impuestos aplicados al sector bancario, a
los depósitos en el exterior y la Ley de “Redistribución del Gasto Social” que viabiliza el
aumento del “Bono de Desarrollo Humano” de 35 a 50 USD mensuales.
24 Acuerdos presidenciales 58/2009, 821/2011 y 0109 del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda; los
Decretos Ejecutivos 1218/1993, 3411/2003, 110/2003, 544/2010, 1626/2009, 1332/2008 y 821/2011, así
como la Ley Orgánica para la Regulación de los Créditos para Vivienda y Vehículos de Ecuador del 2012,
http:///www.esp.habitantes.org y es.wikipedia.org/wiki/derecho a la vivienda, consultado en septiembre de
2013.
25 Constitución de la República del Ecuador, artículo 30, http:///www.asambleanacional.gob.ec y
www.ecuenex.net.ec/constitución, consultado en mayo de 2014.
26 Ibídem, artículo 375, consultado en mayo de 2014.
Tipos de bonos para la entrega de subsidios
Conceptos
Cantidad de dinero
Valor máximo de la vivienda
Bono para la Adquisición de
Vivienda Urbana Nueva
5 000 USD 20 000 USD
Bono para la Construcción
de Vivienda en terreno
propio
5 000 USD 15 000 USD
Bono para el Mejoramiento
de Vivienda Urbana
1 500 USD 15 000 USD
18
A pesar de los recursos destinados, los gobiernos locales e instancias públicas requieren
elevar su gestión en la asignación de terrenos urbanos, uso racional del suelo y protección
de las zonas de importancia ambiental; organizar la comunidad y actualizar los marcos
regulatorios; formular estrategias de desarrollo equitativas y sostenibles; ofertar créditos
más flexibles para los sectores medios y pobres de la sociedad; suministrar de materiales
de construcción de mejor durabilidad y calidad estética; insertar a los centros de
investigación, organizaciones sociales y ONG en el estudio de tecnologías alternativas y
sustentables en el uso de los recursos locales, formación profesionales e interrelación de
los actores en los territorios. Además, la totalidad de los proyectos constructivos tienen
que cumplir los requisitos urbanísticos de acceso a servicios básicos agua potable,
electricidad y alcantarillado; no implicados en litigios, zonas proclives a inundaciones o
deslizamientos, restricciones por contaminación tóxica, declarados reserva o patrimonio.
De las cuestiones analizadas anteriormente, se aprecia la atención priorizada del subsidio
para los gobiernos de los países latinoamericanos, al aplicar medidas jurídicas, sociales y
económicas para su perfeccionamiento y en sintonía con sus peculiaridades. Considera el
autor que la empleada en Cuba, constituye una política estatal, social, que se aplica de
forma democrática y territorial, así como promueve la igualdad de oportunidades y evita el
desamparo, no obstante, debemos continuar su estudio para adecuar las variantes que
resulten beneficiosas y ajustables al escenario cubano actual.
1.3. La atención al sector de la vivienda en el ámbito nacional. Antecedentes, tractus
evolutivo y situación actual.
1.3.1 Situación antes de 1959.
Sobre la evolución de la vivienda en Cuba, algunos investigadores refieren cinco etapas
para clasificar su construcción, con diferencias y características disímiles, de las cuales
seleccionamos sus principales logros y dificultades, la primera en los años anteriores a
1920, caracterizados por la reconstrucción del país después de las guerras contra el
colonialismo español en la segunda mitad del siglo XIX, la entrada de capitales
norteamericanos y el relativo auge económico entre 1916 y 1920, que estimuló el ritmo de
construcción de inmuebles; la segunda de 1920 a 1933, en la que la economía se contrajo
19
por la brusca caída del precio del azúcar y la crisis del sistema capitalista, combinado con
la dictadura de Gerardo Machado, en el orden político27.
La tercera del período 1934 - 1945, considerado de recuperación conjugado con el
aumento del precio del azúcar a consecuencia de la Segunda Guerra Mundial; la cuarta
entre 1946 - 1958, que estuvo relacionada con la anterior, junto a la agudización de los
problemas económicos del país e incremento de las inversiones en sectores como la
construcción, que amortizó los gastos con más viviendas urbanas de alquiler; la quinta con
el triunfo de la Revolución, significó una nueva etapa de transformación en la estructura
socioeconómica y de preparación para el desarrollo del país.
En la década de los 50 existía en Cuba enorme cantidad de cuarterías, solares en todas
las ciudades y viviendas construidas por desechos28 y se estima que existían alrededor de
700 000 viviendas deterioradas29. En 1958 la encuesta nacional realizada por el Ministerio
de Obras Públicas para actualizar las cifras del censo de 1953 respecto a la vivienda y
expone el deplorable estado técnico - constructivo de 1 300 000 inmuebles cubanos, en
particular solo el 35 % disponía de acceso agua, el 28 % de baños sanitarios y estaban
calificadas de buen estado el 13 % en las zonas urbanas y 3 % en las rurales30.
Estos criterios son ilustrativos, pero a consideración del autor nada refleja con mayor
exactitud el miserable estado de la vivienda en Cuba, que el alegato del Comandante en
Jefe Fidel Castro Ruz con motivo de la gesta del Moncada conocido como “La Historia me
Absolverá”31, entre las ideas expuestas resalta que definió el tema de la vivienda como
una de las directrices principales, reafirmando la voluntad política y estatal de adoptar
27 “La situación de la vivienda en Cuba en 1970 y su evolución perspectiva”. Junta Central de Planificación,
Dirección Central de Estadísticas, Editora Orbe, La Habana, 1976, p. 50.
28 Vega Vega, Juan. La Reforma Urbana de Cuba. Colección de publicaciones jurídicas II .Primera Edición,
Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, Cuba, Octubre de 2000. Citado por el Ing. Manuel Fernández
Crespo, en su Tesis en opción del grado de Máster en Administración Pública: “Acciones constructivas
ilegales en las áreas comunes de los edificios multifamiliares. Un caso de estudio”, La Habana, Diciembre de
2013, p 1.
29 Sánchez Fernando: “La construcción de viviendas en Cuba”. CD-ROM del Seminario sobre tecnologías
sostenibles SBET, editado por CIDEM y la Fundación Suiza SKAT, Villa Clara, 2004, citado por Ada Guzón
Camporredondo en “Desarrollo local en Cuba: Retos y Perspectivas”, 2006,
http:///www.cooperahabana.one.cu, consultado en Noviembre de 2013.
30 Herrera Linares, Santiago. “La vivienda en Cuba, nuevo enfoque legal”, Editorial Ciencias Sociales
Jurídicas, La Habana, 2013, p 5.
31 Álvarez Tabio, Pedro y Alfonso Fiel, Guillermo, “Fidel Castro, La Historia me Absolverá”, Editorial Pueblo y
Educación, La Habana, 2008, p. 48, 49, 52, 53.
20
medidas enérgicas para su solución y la incluyó entre los seis puntos esenciales, junto a la
industrialización, el desempleo, la educación, salud del pueblo y la democracia política.
Manifestó: “Hay en Cuba doscientos mil bohíos y chozas; cuatrocientas mil familias del
campo y de la ciudad viven hacinadas en barracones, cuarterías y solares sin las más
elementales condiciones de higiene y salud; dos millones doscientas mil personas de
nuestra población urbana pagan alquileres que absorben entre un quinto y un tercio de sus
ingresos; dos millones ochocientas mil de nuestra población rural y suburbana carecen de
luz eléctrica. Aquí ocurre lo mismo: si el Estado se propone rebajar los alquileres, los
propietarios amenazan con paralizar todas las construcciones; si el Estado se abstiene,
construyen mientras pueden percibir un tipo elevado de renta, después no colocan una
piedra más aunque el resto de la población viva a la intemperie. Otro tanto hace el
monopolio eléctrico: extiende las líneas hasta el punto donde pueda percibir una utilidad
satisfactoria, a partir de allí no le importa que las personas vivan en las tinieblas por el
resto de sus días. El Estado se cruza de brazos y el pueblo sigue sin casas y sin luz.”
Para solucionar este panorama habitacional explicó que: “Un gobierno revolucionario
resolvería el problema de la vivienda rebajando resueltamente el 50% de los alquileres,
eximiendo de toda contribución a las casas habitadas por sus propios dueños, triplicando
los impuestos sobre las casas alquiladas, demoliendo las infernales cuarterías para
levantar en su lugar edificios modernos de muchas plantas y financiando la construcción
de viviendas en toda la Isla en escala nunca vista, bajo el criterio de que si lo ideal en el
campo es que cada familia posea su propia parcela, lo ideal en la ciudad es que cada
familia viva en su propia casa o apartamento. Hay piedra suficiente y brazos de sobra para
hacerle a cada familia cubana una vivienda decorosa. Pero si seguimos esperando por los
milagros del becerro de oro, pasarán mil años y el problema estará igual”.
Lo anterior demuestra la actitud corrupta de los gobiernos de la psuodorepública, plegada
a los intereses del mercado y compañías foráneas, principalmente de EE.UU., conjugado
con el incumplimiento de la Constitución de 1940, que entre sus preceptos destacan la
prohibición del latifundio, la función social de la propiedad, la presunción estatal de todo
bien sin dueño e intervención en las privadas; la construcción por el Estado de inmuebles
21
baratos para los obreros y su adquisición a largo plazo a precios módicos; así como la
conformación de comisiones de Urbanismo municipales.
Rogelio Fabio Hurtado32, en su investigación titulada “La vivienda en Cuba” y Erich
Trefftz33 en su ponencia “50 años de la Ley de Reforma Urbana en Cuba. En el aniversario
del cambio de paradigma”, coinciden en sus obras sobre el deterioro del fondo
habitacional, este último dividió sus observaciones en dos partes: la primera asociada a la
concentración de la demanda habitacional en las pocas ciudades grandes y la segunda
arista la enfoca en la vivienda rural. Explicó la hegemonía de la actividad privada en la
construcción de inmuebles, al priorizar sus beneficios, sin valorar los intereses sociales;
debido a que edificaban casas y lujosos apartamentos para las clases adineradas, así
como pequeños inmuebles en zonas residenciales para alquilar a la clase media. Sin
embargo, la mayoría disponía de bajos ingresos, no podía pagar, quedaba expuesta al
desalojo y a construir una choza con materiales de desperdicio en barrios marginales.
1.3.2 Evolución después de 1959.
Al triunfo de la Revolución se adoptaron decisiones para aliviar el complejo panorama del
pueblo con la vivienda, que simultáneamente estuvieron enfocadas en dos direcciones: en
el plano legal e institucional y en el constructivo. Santiago Herrera Linares, define en su
investigación cuatro etapas que cambiaron el entorno legislativo del sector: la primera del
1 de enero de 1959 en que se promulgaron las primeras medidas de beneficio popular,
hasta el 14 de octubre de 1960 que pone en vigor la Ley de la Reforma Urbana; la
segunda hasta el 27 de diciembre de 1984, que se aprueba en la Asamblea Nacional del
Poder Popular (ANPP) la Ley (48) General de la Vivienda; la tercera hasta el 23 de
diciembre de 1988, cuando se aprueba por la ANPP la Ley (65) General de la Vivienda y la
cuarta hasta la publicación del Decreto-Ley No 288, del 28 de octubre de 2011,
modificativo de la vigente Ley No 6534.
32 http: //www.desdecuba.com, consultado en enero de 2014.
33 http:///www.scielo.cl/scielo.php, consultado en enero de 2014.
34 Herrera Linares, Santiago. “La vivienda en Cuba, nuevo enfoque legal”, Editorial Ciencias Sociales
Jurídicas, La Habana, 2013, p 7.
22
También identifica como primeras medidas revolucionarias aprobadas en 1959 las leyes:
No 26, que suspende los desalojos pendientes de ejecución, en los juicios por desahucios;
la No 86, que creó el Instituto Nacional de Ahorro y Viviendas; la No 135, que rebajó los
alquileres de las viviendas y la No 218, que fijó el precio de los solares yermos35. En ese
sentido la Ley Fundamental de 1959, en correspondencia con el Programa del Moncada y
la Constitución de 1940, dictó decisiones legítimas e indispensables, recibió el total
respaldo del pueblo y preparó el camino hacia una nueva sociedad socialista, aspectos
plasmados en la Constitución de la República de Cuba en 197636.
El 14 de octubre de 1960, la Ley de Reforma Urbana proscribió los factores especulativos
que desnaturalizaron la función social de las inversiones en este sensible sector, como el
arrendamiento y el embargo de inmuebles; rebajó el precio de los alquileres, convirtió en
propietarios de sus viviendas a sus inquilinos y dispuso que los dueños de los solares
yermos vendieran a un precio fijado por el Gobierno, las áreas adecuadas para construir.
Estas decisiones demuestran que el Gobierno cubano reconoció el derecho de todos los
ciudadanos a una vivienda adecuada, en correspondencia con los objetivos de salud,
seguridad y bienestar que el país se proponía alcanzar como parte de su política para
erradicar la pobreza, desigualdades y elevar el nivel de vida de la población. Esta norma
jurídica alimentada de un profundo proceso de discusión sin precedentes en el mundo, al
no existir nada parecido en la historia revolucionaria de los países socialistas europeos de
aquella época, ni tampoco en China y Corea. Legalmente implementó la eliminación de la
explotación de los rentistas y el traspaso de la propiedad de la vivienda a sus ocupantes
legítimos mediante el pago de mensualidades por precios bajísimos37.
Cuba asumió desde entonces como premisas de su política habitacional, cuestiones que
en 1996, se afirmarían en la Conferencia de la ONU sobre Asentamientos Humanos y
Hábitat II, como que el derecho a una vivienda decorosa no significa simplemente tener un
techo sobre la cabeza; también entraña tener acceso a todos los sistemas considerados
35 Ibídem, p 8.
36 http:///www. derecho y cambios sociales.com/rjc/revista 4/cuba.htm, consultado en enero de 2014.
37Vega Vega, Juan. Comentarios a la Ley General de la Vivienda. Ediciones Jurídicas, Editorial de Ciencias
Sociales, La Habana, 1986. Citado por el Ing. Manuel Fernández Crespo, en su Tesis en opción del grado de
Máster en Administración Pública: “Acciones constructivas ilegales en las áreas comunes de los edificios
multifamiliares. Un caso de estudio”, La Habana, Diciembre de 2013, p-1.
23
imprescindibles para la vida urbana saludable, además de extender esos beneficios a las
zonas rurales38. Valora que estas prioridades se insertan en los postulados de la Agenda
21 aprobada en la Cumbre de la Tierra, realizada en Río de Janeiro (1992) y en el Plan de
Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos (1995).
Erich Trefftz39 en su trabajo investigativo “50 años de la Ley de Reforma Urbana en Cuba.
En el aniversario del cambio de paradigma”, acotó que el Estado tomó trascendentales
decisiones al traspasar la propiedad de las viviendas de alquiler a sus ocupantes,
indemnizar a sus antiguos dueños; prohibir la hipoteca y el arrendamiento de las
viviendas. Por su parte, Rogelio Fabio Hurtado40, entre las ideas plasmadas en su obra
titulada “La vivienda en Cuba”, sobresale que en 1959 el Gobierno propulsó la
construcción de edificios a través del Instituto Nacional de Ahorro y Vivienda, dirigido por
Pastorita Núñez González41 que proporcionó una urbanización más acogedora que la
ofrecida por las microbrigadas. Ambos autores emiten otros criterios cuestionadores sobre
la gestión del Estado, con los que el autor del presente trabajo no concuerda.
Los elementos estudiados demuestran las estrategias trazadas para reducir el déficit de
viviendas, mejorar las condiciones de hábitat, infraestructura técnica y logística. A partir de
1965 se centralizaron los proyectos y se definieron dos líneas básicas de desarrollo: la
construcción artesanal mejorada aplicada en edificios-bloques típicos de 4 plantas y el
desarrollo de sistemas integrales de prefabricación de grandes paneles pesados, de
mayor tecnificación e industrialización de los procesos constructivos. En febrero de 1971
surgió el Movimiento de Microbrigada como fórmula novedosa para incorporar a los
trabajadores en la construcción de sus viviendas42. Durante su inicio, estuvo integrada por
38 Citado por CEPAL en “Política social y reformas estructurales en Cuba”, http:///www.eclac.cl/publicaciones
y http:///www.políticas social y reformas estructurales en Cuba, consultado en enero de 2014.
39 http:///www.scielo.cl/scielo.php, consultado en enero de 2014.
40 http:///www.desdecuba.com, consultado en enero de 2014.
41(1921-2010), alcanzó los grados de Primer Teniente del Ejército Rebelde, después del triunfo de la
Revolución desempeño varias responsabilidades hasta su jubilación, entre ellas dirigir el Instituto Nacional
de Ahorro y Viviendas, lo cual le permitió protagonizar uno de los primeros planes habitacionales del
gobierno revolucionario, donde impulsó la construcción de viviendas y edificios multifamiliares de excelente
calidad en ciudades de varias provincias, barrios que el pueblo bautizó como Repartos “Pastorita”. En el
2000 fue distinguida con el título de Heroína Nacional del Trabajo.
42 González Couret, Dania. Economía y Calidad de la Vivienda; Editorial Científico Técnica, La Habana,
Cuba, 1997. Citado por el Ing. Manuel Fernández Crespo, en su Tesis en opción del grado de Máster en
Administración Pública: “Acciones constructivas ilegales en las áreas comunes de los edificios
multifamiliares. Un caso de estudio”, La Habana, Diciembre de 2013, p 2.
24
obreros de la Fábrica Vanguardia Socialista y comenzaron las labores en el Reparto
Alamar, municipio La Habana del Este43.
El 1984 se aprobó la Ley General de la Vivienda (No. 48), que creó el Instituto Nacional
de la Vivienda, autorizó a transferir la propiedad a los usufructuarios onerosos y ocupantes
de sus inmuebles; entregar en propiedad las casas asignadas por el Estado y legalizar la
ocupación de los no solucionados anteriormente. El primer Presidente de des ese ámbito,
Enrique Anavitarte Lozada, en el prólogo del libro “La Nueva Ley General de la Vivienda”,
de Rodolfo Dávalos Fernández, refiere que “concluyó prácticamente la transferencia de la
propiedad de las viviendas ocupadas al momento de promulgarse la ley y que se habían
convertido en propietarios más de setecientas mil familias afectadas”44.
En 1988 recibió un importante impulso el programa de construcción de viviendas, con la
promulgación de la Ley General de la Vivienda (No 65) que deroga la Ley 48. Sus
principios rigen la política estatal actual hacia este sector, centrados en no convertir los
inmuebles en un mecanismo de enriquecimiento y explotación; el Estado es responsable
de la solución del problema habitacional con la participación activa de la población, se
prohíbe tener más de una vivienda salvo las excepciones previstas en la ley y se protege
a los titulares necesitados de ayuda para ejercer sus derechos45.
Esta etapa también se caracterizó por la protección subsidiada del Estado. En este
sentido, el autor considera acertado el criterio de la Licenciada Marbelis Velásquez
Reyes46 en relación con el excesivo amparo del Estado mediante la reducción de los
precios de venta, independientemente de su solvencia económica de los beneficiados. En
su investigación la especialista y Jefa del Departamento Jurídico de la Dirección Provincial
de la Vivienda en La Habana ejemplifica su valoración, con la decisión estatal de cobrar
43 “Los asentamientos humanos en Cuba”, Editorial de Ciencias Sociales, Instituto Cubano del Libro,
Colectivo de Autores, La Habana, 1976, p 30.
44 Herrera Linares, Santiago. “La vivienda en Cuba, nuevo enfoque legal”, Editorial Ciencias Sociales
Jurídicas, La Habana, 2013, p 11.
45 La Ley No 65, ha sido modificada por los decretos ley 171/1997, 185/1998, 211/2000, 218/2000, 233/2003,
y 288/2011. Citado por Herrera Linares, Santiago. “La vivienda en Cuba, nuevo enfoque legal”, Editorial
Ciencias Sociales Jurídicas, La Habana, 2013, p 16-26.
46 Trabajo de Diploma “La iniciativa local para mejorar la calidad de vida de la población. El subsidio para la
construcción y reparación de viviendas”, Centro de Estudios de la Administración Pública, La Habana, Junio
de 2013, p 15.
25
entre 6 000 o 7 000 CUP a los beneficiarios de viviendas, aunque su costo real oscila los
18 000 CUP; se recaudar como máximo 325 CUP, en los proyectos para edificar
inmuebles por esfuerzo propio, sin valorar su complejidad y recuerda que hasta la entrada
en vigor del derogado Acuerdo 7155/2011 del Consejo de Ministros, la comercialización de
los materiales de la construcción la realizaban las empresas de microbrigadas sociales,
mediante el concepto de venta por fondos mercantiles, que subsidia todos los recursos.
Especialistas del Ministerio de la Construcción, Sistema de Vivienda y Comité Ejecutivo
del Consejo de Ministros confirman el anterior criterio, en especial que hasta el 2010 la
construcción, rehabilitación y conservación de viviendas por esfuerzo propio, permitía
comprar a precios subsidiados todos los productos en las tiendas de venta de materiales
de construcción, conocidas popularmente como “rastros”.
Sobre los subsidios en Cuba, resumimos las consideraciones del Ms.C. Alexis Llanes
Ramos y profesor de la Facultad de Economía en la Universidad de La Habana47, en las
que valora que la Revolución garantizó a la población numerosas gratuidades y las
relaciones con el Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), proveían servicios y
productos a precios asequibles, pero con la caída del campo socialista, el país perdió su
principal socio comercial, disminuyeron las ofertas y el poder adquisitivo del salario, hecho
que indujo a una crisis económica y un proceso de inflación, por lo que el Estado
emprendió medidas para sanear las finanzas internas y recaudar el exceso de dinero
circulante, entre ellas despenalizó la tenencia de divisas en la década de los 90, amplió el
sector no estatal de la economía y surgió el emergente, aprobó la introducción de remesas
e incrementó los salarios nominales, estrategia que tiene su colofón con la aprobación de
los Lineamientos de la Política Económica y Social, en el VI Congreso del PCC.
En el tema de la vivienda, las indagaciones practicadas recalcan que los mecanismos para
seleccionar a los interesados en construir sus inmuebles, se centraban en los casos
aprobados por los CAM, asambleas de la Central de Trabajadores de Cuba y comisiones
de circunscripción a nivel de Consejo Popular, las que según las cuotas asignadas en el
plan anual de viviendas; los méritos, condiciones de vida del solicitante, disponibilidad de
47 “Subsidios, igualitarismo y plusproducto”, Revista de la Facultad de Contabilidad y Finanzas, issn
20736061, http:/// www.confihabana.fcf.uh.cu, consultado en febrero de 2014.
26
Licencia de Construcción y tiempo en espera de materiales, entre otros aspectos, eran
elegidos para solucionar sus problemas habitaciones, en ocasiones mediante créditos
bancarios, procedimientos que a juicio del autor ayudó a muchas personas, pero no estuvo
exento de irregularidades, que generaron insatisfacciones, críticas y dilató la esperanza de
solucionar esta carencia.
Está política también provocó costumbres erróneas en muchos afectados, en la actualidad
existen albergados que rechazan acogerse al programa del subsidio, exigen que el Estado
solucione sus problemas, entregue la totalidad de los recursos o culmine la obra. Sobre el
funcionamiento del Sistema de Vivienda, la revisión de los informes presentados por el
Instituto Nacional de la Vivienda y el Ministerio de la Construcción a los diputados de la
ANPP en 1996, 1998 y 200948 reflejan el reajuste de los planes constructivos, el empleo
conjugado de materiales de producción local, industrial e importados; la decisión de
priorizar a los damnificados, solucionar el deterioro del fondo habitacional, elevar la calidad
de las obras y estimular la presencia activa de la población en las acciones.
El Comandante en Jefe Fidel Castro Ruz en el IV Período Ordinario de Sesiones de la
Sexta Legislatura de la ANPP realizada en el 2004, planteó que “ninguna de las
dificultades ha sido ni será desatendida, aunque en casos como el de la vivienda la falta
de recursos ha impedido avanzar en el ritmo necesario; el país estará en condiciones de
disponer cada año de mayor número de recursos para mantener, reparar y construir
viviendas”. Las actuales limitaciones financieras en especial de divisas impiden solucionar
todos los problemas simultáneamente, lo que requiere determinar prioridades, en
particular recuperar primero los centros educacionales, hospitales, policlínicos, donde se
prestan servicios esenciales que benefician por igual a todas las familias49.
En ese evento, el General de Ejército Raúl Castro Ruz, enfatizó que: “el movimiento
popular de construcción de viviendas desarrollado en las provincias orientales, el cual
contó con la ayuda financiera de las FAR, con vista a adquirir principalmente elementos de
48 Informe a los Diputados, Ediciones Poder Popular, La Habana, Diciembre de 1998; Información a los
Diputados de la ANPP, Ediciones Poder Popular, La Habana, julio de 2009 y Resumen del Control
Gubernamental al Ministerio de la Construcción, Ediciones Poder Popular, La Habana, julio de 1996.
49 Colectivo de Autores: “Nunca habrá problemas sin solución”, Ediciones Poder Popular, La Habana, 2004,
p 3-20.
27
techo y de terminación; el gobierno otorgaba los proyectos gratis o cobraba algo; el
beneficiario tenía que hacer la casa con los materiales que le ponían allí, si trabaja su
empresa lo ayudaba con el traslado de los materiales y valoró que no es una solución para
las grandes ciudades, pero sí para los pueblos del interior”.
También se expuso en esa reunión, los resultados de la construcción de viviendas por el
movimiento popular de la provincia Las Tunas, por su aporte instructivo y práctico a la
presente investigación, subrayamos los aspectos más relevantes: las familias aportan
todos sus recursos, comienzan las acciones cuando los documentos están en orden, no se
fija fecha de terminación, está condicionada al trabajo, a las acciones del beneficiario y la
empresa patrocinadora del territorio, por lo que no pueden cruzarse de brazos; no existe
escalafón para construir, no son los méritos ni la necesidad, define la voluntad demostrada
en sintonía con el avance físico de la obra; todos colaboran en la búsqueda, protección
física y transportación de los materiales, se prioriza su entrega a los que más avanzan, se
combinan los de producción local e industrial y la asignación de estos últimos es avalada
por las inspecciones del sistema de vivienda, estrategia que fundamentan con el principio
socialista “Dé cada cual según su capacidad, a cada cual según su trabajo”.
La revisión de estas iniciativas, permiten apreciar que desde el punto de vista social y
económico favoreció el ordenamiento físico y legal del territorio; coadyuvó a mejorar el
tratamiento de las quejas y la calidad de vida de la población; se convirtió en fuente de
empleo, estimuló el trabajo comunitario, la producción local e imbricación entre sus
principales actores; fortaleció la gestión y autoridad del Delegado de Circunscripción,
elementos a tener en cuenta en el perfeccionamiento gradual de la política para el
otorgamiento de subsidios en la base, dirigida por los CAM.
En resumen, entre 1959 y 1990, el programa de construcción de viviendas cubano se
concentró en la producción masiva de materiales e inmuebles para satisfacer la inmensa
demanda50. Las principales tecnologías eran a base de industrias de prefabricados para
elaborar módulos de vivienda, construcción de grandes paneles y edificios de esqueleto
50 “La situación de la vivienda en Cuba en 1970 y su evolución perspectiva”. Junta Central de Planificación,
Dirección Central de Estadísticas, Editora Orbe, La Habana, 1976, p 50.
28
portante, revestidos con bloques de hormigón51. Estos sistemas constructivos fueron
concebidos para garantizar gran productividad, a costa de un alto consumo energético,
empleo de medios de transporte e izaje, así como de materiales de construcción, en
especial cemento Portland. De forma paulatina, estas acciones mejoraron
cuantitativamente y cualitativamente el fondo habitacional, pero la caída del campo
socialista afectó sensiblemente este sector, debido a la dependencia externa del mercado
en tecnologías e inversiones, que contribuyeron al descenso brusco de las producciones
de materiales, éxodo de la fuerza laboral calificada hacia actividades mejor remuneradas y
al deterioro de las viviendas.
No obstante, el inicio de la recuperación económica del país en la primera década del siglo
XXI compulsó el aumento de algunos volúmenes productivos e inversiones. Se
mantuvieron los principales lineamientos estratégicos, para solucionar de manera
paulatina el déficit acumulado de viviendas, detener su deterioro y mejorar el fondo
habitacional, mediante acciones de conservación y rehabilitación, empleo de materiales de
bajo costo e industrias locales, pero el impacto de los fenómenos climatológicos ha sido
excesivamente fuerte, solo en el período de 1998 al 2008 se registran 16 huracanes52, lo
que implicó reordenar la distribución de los recursos disponibles en el país.
Se implementan otros programas como construir nuevas viviendas, con técnicas
alternativas de bajo consumo material y energético; maximizar el aprovechamiento de los
recursos locales y la participación comunitaria; solucionar los problemas graves de las
edificaciones (filtraciones, fugas hidrosanitarias y deterioro de las estructuras); erradicar
los casos sociales y la precariedad habitacional, con énfasis en las ciudadelas.
Independientemente de lo anterior, continúa impactando en la economía cubana y en
particular el sector la vivienda la prolongada crisis estructural y económica del sistema
capitalista; la dependencia externa de nuestras relaciones comerciales, la inestabilidad de
los precios de las exportaciones e importaciones; así como el recrudecimiento del bloqueo
51 De las Cuevas Toraya, Juan: La Industria Cubana de los Materiales de Construcción (La Habana:
Ministerio de la Industria de Materiales de Construcción, 1993, citado por Ada Guzón Camporredondo en
“Desarrollo local en Cuba: Retos y Perspectivas”, 2006, http:///www.cooperahabana.one.cu, consultado en
noviembre de 2013.
52 Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, La Habana, Abril de 2011, p 7.
29
de EE.UU., con énfasis en materia de créditos e intercambio comercial, que limita importar
materias primas, herramientas y equipos para las industrias, en específico la prohibición
de acceder a mercados estadounidenses obliga a comprar en países geográficamente
más lejanos, lo que aumenta los precios, el valor de los fletes para transportar los bienes
adquiridos desde países distantes como China y provoca el pago adicional de tasas de
interés y variaciones cambiarias en el orden monetario financiero.
Otros aspectos neurálgicos, son las restricciones del Gobierno de EE.UU. para realizar
intercambio científico y técnico con especialistas cubanos en el sector de la construcción,
vinculado a las restricciones para adquirir tecnologías constructivas más eficientes, ligeras,
de menores consumos de materiales y componentes energéticos, ya que la mayoría
pertenecen a empresas norteamericanas, a sus filiales en el mundo u otras que operan
bajo patentes de esa nación, trabas que de eliminarse significarían un ahorro para Cuba
del 6% como mínimo en los gastos de moneda libremente convertible53.
A partir de estos aspectos desde el 2012 y hasta marzo de 2013 en el sector de la
vivienda hubo una afectación estimada de 10.5 millones de USD54 y en el Informe de Cuba
sobre la Resolución 68/8 de la Asamblea General de las Naciones Unidas “Necesidad de
poner fin al bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por Estados Unidos de
América contra Cuba”, presentado en julio de 2014, las pérdidas alcanzan los 27.6
millones de Dólares estadounidenses55.
Lo anterior, también se combina con el avance desde el 2004 de nuevas posibilidades de
inserción internacional, mediante la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra
América (ALBA), que potencian ingresos asociados a la prestación de servicios, la
recepción de petróleo a precios preferenciales e incremento de las relaciones comerciales
53 Informe sobre el costo del Bloqueo Impuesto a Cuba en la esfera de la Vivienda, Instituto Nacional de la
Vivienda, La Habana, 2013, p 1 - 4.
54 Los organismos de la Administración Central del Estado, sistematizan el registro y actualización anual de
estos datos, para tributarla a la elaboración del informe de Cuba a la Asamblea General de la Organización
de las Naciones Unidas, mecanismo que sustenta y prueba las afectaciones económicas provocadas por la
aplicación del bloqueo (Decreto Ley 290/2012 “Normas Generales para el registro y control de los daños y
perjuicios económicos ocasionados por el Bloqueo Económico, Comercial y Financiero impuesto por el
Gobierno de EE.UU. a Cuba”, artículos 1 - 15, http:///www.gacetaoficial.cu/, consultado en marzo de 2014).
55 http://www.cubavsbloqueo.cu, p-13.
30
con países cuya economía muestra sostenidos índices de fortalecimiento, en particular
China, Vietnam, Rusia, Angola, Brasil y Argelia.
Hacia lo interno influyen las severas afectaciones económicas provocadas por fenómenos
climatológicos, la dualidad monetaria y la reiterada baja eficiencia del sector empresarial,
descapitalización de la base productiva e infraestructura, envejecimiento y estancamiento
del crecimiento poblacional. En resumen, el panorama actual continúa caracterizado por
los drásticos cambios en la situación económica mundial, lo que ha requerido realizar
importantes análisis y tomar decisiones estratégicas que le permitan al país subsistir y
desarrollarse en el entorno de la peor de las crisis económicas. Los Lineamientos y
adecuaciones se mantendrán en el 2014 y en los próximos años, que imponen una
dinámica de trabajo con muy poco tiempo, constantes modificaciones y decisivos ajustes,
teniendo en cuenta los reales recursos disponibles en el país, para que las estrategias se
sintonicen más con nuestras realidades.
1.3.3 Regulación jurídica sobre el otorgamiento de subsidios a personas naturales
sin solvencia económica para realizar acciones constructivas en sus viviendas.
En coherencia con la política social que ha caracterizado la atención al sector de la
vivienda, la aprobación en enero de 2012 del otorgamiento de subsidios a personas sin
solvencia económica, está en estrecha sintonía con los retos que enfrenta hoy la gestión56
de la administración pública municipal y su papel protagónico en las transformaciones de
la sociedad cubana, en el presente sub epígrafe se seleccionan aspectos instructivos
sobre su aplicación heterogénea en la sociedad y en diversos sectores, con énfasis en el
orden social, jurídico y económico.
A partir de la actualización del modelo económico y social cubano, en la proyección de la
economía para el período 2011 - 201557 se aprobó dar tratamiento económico y no social
a la solución de la vivienda; subsidiar a las familias en los casos requeridos y no a los
56 Es el proceso mediante el cual se obtiene, despliega o utiliza una variedad de recursos básicos para
apoyar los objetivos de la organización, Ponjuán Dante, Gloria, “Gestión de Información en las
organizaciones. Principios, conceptos y aplicaciones”. Editorial Félix Varela, La Habana, 2006, p 55.
57 Informe sobre la Política para Implementar la Venta de Materiales de la Construcción a la Población a
precios no subsidiados, del 25 de mayo de 2011 en el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros.
31
productos; vendiendo de forma liberada materiales de la construcción a la población a
precios sin subsidios. De ahí que se requiera garantizar una respuesta a aquellos casos
comprobados que no podrán acceder a estos nuevos precios en efectivo, crédito bancario
o por la combinación de ambos, aunque las familias tendrán que optar también por
acciones progresivas para solucionar sus crecientes necesidades.
Con estos pasos comienza a transformarse la política estatal para vender materiales de
construcción a la población, en la red minorista del Ministerio de Comercio Interior y el
traspaso a las empresas municipales de este organismo de los 199 rastros del Sistema de
Vivienda de mejores condiciones (60.6% de los 328 habilitados en los 168 municipios),
como infraestructura esencial para esta importante actividad y servicio.
Desde su inicio se concibió la formación de precios minoristas relativos a 25 CUP por CUC
según su costo al país y su simetría con la calidad de los comercializados en el mercado
en divisas; se responsabilizó al Ministerio de Comercio Interior con su aprobación y a los
Consejos de la Administración Provincial, de los productos elaborados en las industrias
locales. También se define la venta de más de 300 renglones58 de materiales necesarios
para desarrollar acciones constructivas de viviendas y que se financia el subsidio, con el
impuesto captado como resultado de la venta libertada de materiales a la población.
Las principales problemáticas en la ejecución de esta nueva política continúa asociada a
irregularidades en el abastecimiento y logística de los productos; los áridos y elementos de
pared prevalecen como los de mayor circulación; no se logra sistematizar la presencia de
todos los renglones necesarios para estas acciones y su acaparamiento por personas
inescrupulosas para revenderlos a precios de oferta y demanda provoca insatisfacciones
al igual que la carencia de instrumentos de medición idóneos para su venta en los rastros.
Con la entrega de subsidios para las personas y núcleos familiares con menos
posibilidades económicas, medida aprobada por el Comité Ejecutivo del Consejo de
58 Resalta la incorporación de otros 16 productos no contemplados anteriormente en la nomenclatura del
Ministerio de Comercio Interior: cemento gris PP-250; barras de acero corrugado; tejas de asbesto cemento
y de fibroasfalto; techos de zinc; impermeable (mantas lisas, granuladas y el cemento D-10); papel de techo;
alambrón de 6,3 mm; malla electrosoldada; tubo cuadrado 30x30x3 mm; barra lisa 10 y cuadrada 20;
elementos prefabricados Sandino; perfiles de panelería ligera (Pladur, tejas lisas y de asbesto cemento).
32
Ministros el 13 de diciembre del 201159 y actualizada el 6 de mayo de 201360, Cuba dio un
importante y novedoso paso dirigido a eliminar el subsidio generalizado de productos y
solo proteger de forma intencionada al segmento de la población de menores ingresos61,
con énfasis a los afectados por catástrofes naturales y casos sociales, con la cual el
Estado no se desentiende de sus obligaciones constitucionales62 sino que busca un modo
más eficiente y sustentable de garantizar los derechos de la ciudadanía.
Las disposiciones señaladas se corresponden con las medidas adoptadas por la máxima
dirección del país para actualizar el modelo económico cubano, refrendadas con los
Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución aprobados en
el VI Congreso del PCC, en especial en el No. 173 y a juicio del autor también se vincula a
los 292, 293, 295 y 29963, de manera general orientados a eliminar las gratuidades
indebidas, subsidios excesivos y generalizado de productos, así como a atender los casos
sociales más críticos dentro de los límites planificados.
Estas facilidades contribuyen a mejorar el estado constructivo de las viviendas,
especialistas del Ministerio de la Construcción afirman que la durabilidad de una obra,
59 Acuerdo No 7155 del Consejo de Ministros que adjunta el “Reglamento para el otorgamiento de subsidios
a personas naturales para realizar acciones constructivas en su vivienda”, publicado el 4 de enero de 2012
en la Gaceta Oficial No 1 y entró en vigor el 15 de enero del 2012.
60 Acuerdo No 7387 del Consejo de Ministros, publicado el 6 de mayo de 2013 en la Gaceta Oficial No 12 y
que derogó el 7155.
61 El salario mínimo aunque ha crecido no excede los 225 CUP, según datos publicados por la Oficina
Nacional de Estadísticas (ONEI).
62 El artículo 9, inciso c de la Constitución de la República de Cuba, establece que el Estado trabaja por
lograr que no haya familia sin vivienda confortable y el artículo 48 define que el Estado protege, mediante la
asistencia social, a los ancianos sin recursos ni amparo y a cualquier persona no apta para trabajar que
carezca de familiares en condiciones de prestarle ayuda.
63 173: “Eliminar las gratuidades indebidas y los subsidios excesivos, bajo el principio de compensar a las
personas necesitadas y no subsidiar productos, de manera general”; 292: “Las labores de mantenimiento y
conservación del fondo habitacional deberán recibir atención prioritaria, incluyendo la adopción de formas no
estatales de gestión para dar solución a los problemas habitacionales de la población, así como el
incremento de la comercialización de materiales de construcción”; 293: “Deberá prestarse especial atención
al aseguramiento de los programas de viviendas a nivel municipal, a partir de las materias primas existentes
en cada lugar y las tecnologías disponibles para fabricar los materiales necesarios”; 295: “La construcción de
viviendas deberá organizarse sobre la base de la adopción de diferentes modalidades que incluyan una
significativa proporción del esfuerzo propio, así como otras vías no estatales. Promover la introducción de
nuevas tipologías y el empleo de tecnologías constructivas que ahorren materiales, recursos energéticos,
fuerza de trabajo y que sean de fácil ejecución por la población. Normar los trabajos a ejecutar en los
elementos comunes de los edificios multifamiliares, que por su grado de especialización técnica y
complejidad no puedan ser asumidos individualmente por los propietarios y en todos los casos, deberán ser
sufragados por estos” y 299: “Los materiales de la construcción con destino a la conservación, rehabilitación
y construcción de viviendas se venderán a precios no subsidiados. En los casos que se requiera, se aplicará
el subsidio a las personas, parcial o totalmente, dentro de los límites planificados”.
33
puede ser 50 veces el tiempo de su ejecución y los costos para su conservación o
mantenimiento durante su explotación, dependerán entre un 35-45% del proyecto, entre
un 20-25% de la calidad de los materiales, un 10-15% de la ejecución y el resto estará
asociado a su adecuado empleo, por lo que mantenerlas en óptimo estado mejora la
calidad de vida de sus moradores, extiende la vida útil del patrimonio de la nación, evita su
deterioro y deudas financieras futuras que comprometan otros proyectos importantes.
Las disposiciones legales que dirigen su cumplimiento, los procedimientos de los
organismos implicados y su financiamiento por el Estado, están refrendados en el Acuerdo
738764 del Consejo de Ministros que establece el “Reglamento para el otorgamiento de
subsidios a personas naturales para realizar acciones constructivas en su vivienda”, que
derogó el 715565, aprobado por ese nivel de dirección. Para su implementación
especializada por organismos se dictaron las resoluciones 179/2013 del Ministerio de
Finanzas y Precios66; 77/2013 del Instituto Nacional de la Vivienda67; 47/2011 del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y 539/2011 del Ministerio de la Comercio Interior.
El análisis documental realizado por el autor de los acuerdos 7155 y 7387 del Consejo de
Ministros, aprecia que en esencia las diferencias básicas se centran en subsidiar la
transportación de materiales de la construcción; otorgar mayor presupuesto para la
construcción en zonas sísmicas; encomendar a las entidades estatales la elaboración de
la documentación técnica correspondiente al proyecto, licencia de obra y eliminar el
requisito de presentarlos para iniciar los trámites de solicitud; asumir el Estado el pago del
derecho perpetuo de superficie, en especial para los damnificados de ciclones y de otros
desastres naturales que construyan sus inmuebles en áreas sin riesgo.
Valoramos que estas modificaciones reflejan que en nuestro país, los fenómenos
climatológicos continúan provocando grandes pérdidas económicas a los planes trazados
y que el reordenamiento del modelo económico y social iniciado, reafirma la necesidad de
continuar incentivando el desarrollo desde la base, mejorar la tipología de los inmuebles
aprovechar los recursos locales con un papel más activo de los CAM como gestores de
64 Publicado el 6 de mayo de 2013 en la Gaceta Oficial No 12 de la República de Cuba.
65 Publicado el 4 de enero de 2012 en la Gaceta Oficial No 1 de la República de Cuba.
66 Derogó la Resolución 429/2011 de ese organismo.
67 Derogó la Resolución 391/2011 de ese organismo.
34
sus vulnerabilidades, debido a que los transcendentales cambios que trajo la Revolución
Cubana en todas las esferas de la sociedad, la elevación de la calidad de vida y la
voluntad política de la dirección del país de proteger a la población, han posibilitado
minimizar los daños humanos ante los eventos climatológicos y hacia esa dirección están
dirigidos estos preceptos, relacionados con la creación de capacidades institucionales y
humanas e implementación de medidas políticas, jurídicas y organizativas colegiadas
entre los organismos de la Administración Central del Estado.
Constituye una fortaleza haber definido los territorios más vulnerables a catástrofes
sismológicas, en correspondencia con la zona sísmica declarada por la NC 46:1999
“Construcciones sismo resistentes. Requisitos básicos para el diseño y construcción” que
abarca 36 municipios en 9 provincias del país68, aspectos que organizan el trabajo.
En la investigación desarrollada por el Ing. Juan Herminio Serrano Méndez69, se define
como desastre, según el glosario de Términos de la Defensa Civil de Cuba del 2002: “un
acontecimiento o serie de sucesos de gran magnitud, que afectan gravemente las
estructuras básicas y el funcionamiento normal de una sociedad, comunidad o territorio,
ocasionando víctimas y daños o pérdidas de bienes materiales, infraestructura, servicios
esenciales o medios de sustento a escala o dimensión más allá de la capacidad normal de
las comunidades o instituciones afectadas para enfrentarlas sin ayuda.”
Volviendo al Acuerdo 7387 del Consejo de Ministros, se subraya que incorpora a otras
categorías de personas como beneficiarios del subsidio, en particular a los residentes en
cuartos y habitaciones (ciudadelas y cuarterías) y los arrendatarios para ejecutar acciones
68 Instrucción 1/2013 del Instituto Nacional de la Vivienda “Cartilla Técnica”, define como territorios
vulnerables en Pinar del Río: Municipio: Consolación del Sur, Localidad: San Diego de los Baños; Artemisa:
Municipio: Caimito. Localidad: Cabañas; La Habana: Localidad: Punta Brava; Camagüey: Municipios:
Florida, Santa Cruz del Sur, Nuevitas y Esmeralda; Las Tunas: Municipios: Amancio, Jobabo y Las Tunas;
Holguín: Municipios: Cacocún, Banes, Cueto, Mayarí, Holguín, Sagua de Tánamo y Urbano Noris.
Localidades: Velasco, Mir y Releite; Granma: Municipios: Bartolomé Masó, Bayamo, Buey Arriba,
Campechuela, Pilón, Jiguaní, Manzanillo, Media Luna, Niquero y Yara, Localidades: Cauto Embarcadero y
Guamo Embarcadero; Santiago de Cuba: Municipios: Santiago de Cuba, Palma Soriano, Contramaestre, y
San Luis. Localidades: Alto Songo, La Maya, Yerba de Guinea, Aserradero, Mayarí Arriba, El Caney, El
Cristo, Caletón, El Cobre, Chivirico, Mangos de Baraguá, Siboney y Sigua; Guantánamo: Municipios:
Baracoa, Niceto Pérez, Guantánamo, Imías y San Antonio del Sur. Localidad: Bayate, p 9.
69 Tesis en opción del grado de Especialista en Trabajo Social, titulada “La gestión de reducción de
desastres y el trabajo social. Una experiencia local: El Consejo Popular Poey de Arroyo Naranjo. Escuela
Formadora de Trabajadores Sociales, La Habana, Abril de 2010, p 19.
35
de conservación solo en lo edificado y siempre en el interior del inmueble que ocupa; así
como a los que realizando una acción constructiva recuperen o terminen el equivalente a
una célula habitacional básica70 de veinticinco metros cuadrados de superficie útil y se
autorizó financiar las soluciones de obstrucciones o fugas hidrosanitarias.
Fuente: Elaboración del autor a partir del análisis de los acuerdos 7155 y 7387 del
Consejo de Ministros.
Otras modificaciones son la ampliación de la nomenclatura de productos a adquirir en las
tiendas en CUC, al incorporar herrajes, juegos de baños, tazas con herrajes; azulejos,
cenefas, tomacorrientes, cables y cajas eléctricas, lámparas, interruptores, codos, niples,
llaves de paso, uniones T, motores de agua, nudos, pintura (esmalte, aceite y vinil), juegos
de toalleros, jaboneras, portapapeles, puertas, picaportes y fregaderos.
En relación al Derecho Perpetuo de Superficie (DPS) y la decisión estatal de solventarlo a
las personas subsidiadas, tienen como antecedente su tratamiento en la Ley de la
Reforma Urbana de 1960, Ley General de la Vivienda (No 48) de 1984 y Ley General de la
Vivienda (No 65) de 1988 que dispone la entrega por el Sistema de la Vivienda de solares
yermos de propiedad estatal a particulares para la construcción de inmuebles, mediante el
70 Comprende cuarto, cocina y baño, es definida como zona indispensable para vivir en la Instrucción 1/2013
“Cartilla Técnica” emitida por el Instituto Nacional de la Vivienda, facilita la actuación técnica en los
expedientes de subsidio por los inspectores de las Unidades Municipales de Inversiones de la Vivienda.
Modificaciones entre acuerdos 7155 y 7387 del Consejo de Ministro y su
Comité Ejecutivo, relacionadas con el incremento cuantitativo del subsidio
Conceptos
7155
7387
Observaciones
Célula
Habitacional
Básica
80 mil
CUP 85 mil
CUP
Incluye la incorporación de 5 mil
CUP para la transportación de
materiales de la construcción.
Célula
Habitacional
Básica
- 90 mil
CUP
Cuando las acciones
constructivas se realizan en
zonas sísmicas.
Conservación
mayor 10 mil
CUP 11 mil
CUP
Se adicionaron 1 mil CUP para
la transportación de materiales
de la construcción.
Conservación
menor 5 mil
CUP 5 500
CUP
Se agregaron 500 CUP para la
transportación de materiales de
la construcción.
36
pago de su precio, así como su transferencia por particulares propietarios ante Notario
Público, con o sin precio, previa aprobación de la Dirección Municipal de la Vivienda.
Sin embargo, su entrega desde 1988 requirió aprobación administrativa previa, a través de
diferentes procedimientos para seleccionar a las personas necesitadas y desde el 2005 a
partir del Informe sobre el Programa de la Vivienda, presentado por el Instituto Nacional de
la Vivienda a la Asamblea Nacional del Poder Popular, se trazaron las líneas de trabajo
para su aplicación, incluida la venta de materiales a precios subsidiados a la población,
por concepto de fondos mercantiles. Lo anterior, evidencia que la inexistencia de métodos
efectivos para elegir a los aspirantes y las restricciones para su transmisión entre
particulares, constituyeron uno de los obstáculos para construir viviendas por esfuerzo
propio y otorgar subsidios, además, la no asignación del DPS dificulta legalizar los casos
resultantes de programas constructivos aprobados anteriormente y solucionar las
afectaciones por desastres naturales.
Entre las modificaciones implementadas por el acuerdo 7387 del Consejo de Ministros
resalta el subsidio para pagar el DPS, decisión fundamental para los damnificados y
subsidiados que requieren construir sus inmuebles en áreas de mayor seguridad. La
política prevista para la solución inmediata de estas dificultades le otorga mayor poder de
decisión a los CAM, al facultarlos con aprobar la entrega de solares yermos estatales con
DPS a personas naturales, damnificadas, necesitadas de erradicar necesidades de
precariedad, casos sociales y albergados, residentes en zonas de riesgo, peligros
sísmicos o de interés económico-social. Se prevé eliminar el requisito previo de selección
para la transmisión de solares yermos de propiedad personal entre personas naturales,
manteniendo la autorización administrativa prevista en la Ley, así como reglamentar el
procedimiento para la cesión del DPS y legalización de viviendas que no violen las
regulaciones urbanísticas.
A partir de las entrevistas desarrolladas por el autor a funcionarios de la Comisión de
Implementación de los Lineamientos y del Ministerio de la Construcción, se constata que
estas nuevas disposiciones están orientadas a solucionar propuestas realizadas por
miembros del CAM, estructuras del Sistema de la Vivienda; direcciones de Trabajo y
Seguridad Social e insatisfacciones expresadas por la población. Desde el inicio de esta
37
política social, los CAM poseen jurisdicción para decidir y aprobar el presupuesto que
otorgarán a los subsidiados, hecho que les confiere mayor protagonismo a estas
estructuras de dirección en los territorios y nivel de gestión de la Administración Pública en
la solución de los problemas socioeconómicos de su demarcación, fortalece su autoridad,
intercambio y atención a los núcleos familiares que perciben bajos ingresos, protegidos o
no por asistencia social, quienes también son electores en sentido general.
La responsabilidad que asumen los presidentes de los CAM con las decisiones, control a
la aplicación de este proceso y exigencia de informar semestralmente su cumplimiento a
las correspondientes asambleas del Poder Popular, es el mecanismo que a consideración
del autor, fiscaliza el otorgamiento de subsidios, al informar a los delegados la evolución
de este programa y que estos como representantes de sus electores, puedan divulgar los
resultados de su implementación y propiciar el debate en la comunidad.
La exigencia de regular las relaciones entre las partes implicadas mediante contrato
(subsidiado-Dependencia Interna de los CAM; Banco-beneficiario del subsidio y Banco-
Dependencia Interna de los Consejo de la Administración Municipal, en las que definen
derechos y obligaciones, constituye el marco legal que refuerza el cumplimiento de la obra
aprobada y otorga mayor solemnidad. El contrato, como acto jurídico mediante el cual dos
o más personas naturales o jurídicas, sujetos de relaciones económicas de contenido
patrimonial, consienten en obligarse recíprocamente a ejecutar determinada actividad
productiva, comercial o de prestación de servicios71, es el concepto al cual se afilian
muchos autores cubanos, el cual considero abarcador y en la actualización del modelo
económico cubano cobra mayor vitalidad72.
Las resoluciones de los ministerios de Finanzas y Precios, Construcción, Trabajo y
Seguridad Social, Comercio Interior, así como el Instituto Nacional de la Vivienda y el
Banco Central de Cuba de establecer los procedimientos, mecanismos de información y
control en sus respectivas esferas, coadyuvan a normar de forma especializada las
71 Ibídem p 25.
72 Lineamiento 10 de la Política Económica Social del Partido y la Revolución, aprobado en el VI Congreso
del PCC, Abril de 2011, p 11.
38
gestiones para el otorgamiento de subsidios, la participación de estas instituciones locales
en el proceso y aprobación de esta estrategia netamente territorial.
En ese sentido, la resolución 539/2011 del Ministerio de Comercio Interior, dispone
emplear el Cheque de Gerencia para comprar materiales de construcción en las unidades
de comercio minoristas en CUP y CUC, a los precios oficialmente aprobados, previa
presentación del Contrato de Subsidio firmado entre el beneficiario y la Dependencia
Interna del CAM, lo que requiere emitir una prefactura (documento con la relación de los
recursos y precios) procedimiento que a criterio del autor documenta el empleo del monto
aprobado y la extracción de los insumos, responsabiliza a las partes implicadas y permite
fiscalizar el proceso en caso de detectarse irregularidades.
Para priorizar las ventas a los subsidiados, las tiendas de venta de materiales los reservan
por un período de cinco días hábiles hasta la presentación del Cheque de Gerencia, plazo
en el que caduca este mecanismo, lo que se conjuga con la decisión de los empleados de
estas tiendas de autorizar el acceso del subsidiado por cada dos personas que compran
productos liberados, procedimiento territorial que facilita y viabiliza esta política,
mecanismo conocido por el autor mediante el intercambio con subsidiados, funcionarios
de los CAM, direcciones municipales de la Vivienda y Comercio Interior.
La resolución 179/2013 del Ministerio de Finanzas y Precios, establece que el
financiamiento disponible para el subsidio se corresponde con el por ciento del impuesto
recaudado sobre la venta en la red minorista de materiales de construcción (sin subsidio)
en las provincias, el cual se definirá anualmente en la Ley del Presupuesto del Estado y el
monto a transferir a los CAP. Decisión que deja sin efecto la Resolución No 171/2011 de
ese organismo sobre el tratamiento, en materia de financiamiento presupuestaria, a las
pérdidas producidas por desastres, a los casos de insuficiencia económica familiar.
En particular, a partir de la información recibida, la Oficina Nacional de Administración
Tributaria toma como base de cálculo, el cuarenta por ciento (40 %) del importe
39
recaudado73 por cada provincia para realizar las asignaciones y el ocho coma cinco por
ciento (8,5 %), se utilizará en la creación de una reserva en el Presupuesto Central para
financiar los casos que se determinen. Los CAP distribuyen a los CAM y estos a sus
respectivas Dependencias Internas del Poder Popular, para emplear este presupuesto
habilitan cuantas bancarias independientes. En Artemisa y Mayabeque los recursos se
distribuyen en las unidades presupuestadas de Servicios y Aseguramiento, a partir de la
Nueva Estructura y Composición de los órganos de Gobierno en esos territorios.
Este mecanismo garantiza de manera ordenada el financiamiento anual de esta política
social, posibilita revisar el tipo impositivo aplicable a los ingresos por concepto de venta de
materiales, facultad que a juicio del autor, facilita reajustar el financiamiento en
correspondencia con los niveles de actividad aprobados y actualización de las fichas de
costo. También autoriza que los CAP distribuyan a los CAM los importes transferidos por
el Ministerio de Finanzas y Precios, en correspondencia con las necesidades territoriales,
con independencia del monto recaudado por concepto de Impuesto sobre las Ventas en la
comercialización de materiales de construcción, estrategia que apoya y financia las
provincias más necesitadas, las de mayor deterioro del fondo habitacional, solicitudes de
la población e impacto de fenómenos climatológicos.
Por su parte, la resolución 47/2011 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social instituye el
procedimiento para la evaluación socioeconómica del núcleo familiar, centrada en
identificar a los convivientes; definir su situación laboral, ingresos económicos y gastos,
así como estado de salud y posible discapacidad en sus miembros. Parámetros que
permiten apreciar su insolvencia económica y problemáticas más acuciantes. La
resolución 77/2013 del Instituto Nacional de la Vivienda que regula su actuación para el
otorgamiento de subsidios, el procesamiento de las solicitudes en las direcciones
municipales y unidades inversionistas de la Vivienda, los requisitos en cuanto a
identificación del solicitante, legalidad del inmueble, descripción de las labores y
disposición de ejecutarlas, aspectos que se consideran similares en términos generales, a
los exigidos en Venezuela, Ecuador, Bolivia, Nicaragua y Colombia.
73 Se recauda el 40% del 73% de la venta de materiales, el resto (27%) pertenece al Ministerio de Comercio
Interior.
40
El procesamiento de las solicitudes de subsidios se planificó de forma ágil y expedita, con
plazos específicos para cada organismo y no sobrepasa en total los 45 días hábiles. Por
ejemplo las direcciones municipales de la Vivienda y de Trabajo y Seguridad Social,
disponen en total de 15 días para ejecutar los trámites iniciales, conformar el expediente y
presentar al CAM, instancia que posee 30 días para evaluar los casos. No obstante, en la
práctica se incumplen los plazos por inestabilidad en la asignación de presupuesto a los
CAM, errores en la elaboración de los documentos, déficit, fluctuación y limitada
preparación de los técnicos especialistas involucrados, así como subsisten violaciones de
los tiempos de ejecución de las acciones constructivas (seis meses para la conservación
menor, doce mese para la conservación mayor, catorce meses para la rehabilitación de la
célula básica de una vivienda y dieciocho meses para la construcción de la célula básica
habitacional), a pesar de que pueden ser prorrogados justificadamente. Se anexa gráfico
sobre las etapas del proceso de solicitud y otorgamiento.
41
CAPÍTULO 2- Sistema de otorgamiento de subsidios, su aplicación en los territorios
objeto de estudio.
2.1 Características socioeconómicas, demográficas, históricas y del fondo
habitacional en los municipios objeto de estudio.
En el presente epígrafe seleccionamos y resumimos algunos aspectos importantes a
nuestra consideración sobre la historia, desarrollo económico, cultural y social, así como
las tradiciones, hechos sobresalientes, personalidades destacadas y apuntes sobre
construcciones, parques, plazas y agrupaciones, algunas de ellas que se mantienen hasta
nuestros días. Ambos municipios están enclavados en la provincia La Habana74 que
posee una extensión territorial de 721 km2, en el caso de Regla ocupa el 13 lugar con 9.2
Km2 y Arroyo Naranjo el 4to lugar con 83.3 Km2.
2.1.1- Caracterización del municipio Regla. Algunos elementos a tener en cuenta.
El origen de Regla se remonta al documento firmado por Pedro Recio de Oquendo el 3 de
marzo de 1687, en el que hace donación “… de una punta de tierra (suya) en frente de un
cayo que ciñe el mar hasta el embarcadero de Camaco de la banda que mira a la banda
de Marimelena…” a instancias de un peregrino peruano conocido por Manuel Antonio
quien se proponía erigir una ermita a Nuestra Señora de Regla. En este lugar se adoró un
cuadro pintado de la virgen, hasta que en 1694 el castellano Jefe de la Fortaleza Militar de
La Punta Pedro Aranda de Avellaneda, trajera de España la imagen existente hoy. Con el
transcurso del tiempo aumentó la devoción, se fue desarrollando el culto a esa imagen,
haciéndose fiesta anual el 8 de septiembre y es así como fue creándose el hábito de
llamar a este pueblo Regla75.
El territorio está conformado por la unión de los pueblos de Regla y Casablanca. Su
nombre autóctono es Guaicanamar, cuyo significado es “frente al mar” y posteriormente
fue llamado Nuestra Señora de Regla. Es un territorio periférico, con una población de 42
420 habitantes, desglosada en 21 808 mujeres y 20 612 hombres, en general es la de
74 Datos aportados por la ONEI provincial de La Habana con cierre 2013.
75 http:///www.eswikipedia.org/wiki/ReglaLaHabana, consultado en diciembre de 2013.
42
menor densidad poblacional entre los 15 municipios capitalinos, solo el 2.01% de la
provincia, la cual tuvo un crecimiento paulatino, en especial durante finales de los siglos
XIX y el XX, debido a que 1810 cuando el alemán Alejandro Humboldt realizó el primer
censo de población en Cuba, Regla solo contaba con 2 218 habitantes.
El 90% del territorio está constituido por áreas urbanas, de ellas el 40% corresponde a
industrias y extensiones de tierras, conformadas por parcelas particulares y la agricultura
urbana. La línea costera de la bahía ocupa unos 15 km, compuesta por la ensenada de
Tricornia, Mari Melena y Guasabacoa. Sus límites geográficos son por el Norte: el
municipio de La Habana del Este; Sur: municipio de San Miguel del Padrón; Este:
municipio Guanabacoa y La Habana del Este, así como por el Oeste: municipio La
Habana Vieja.
La historia del movimiento independentista en Regla, aportó algunos hechos
fundamentales al proceso de la nación. En 1852, se organizó un levantamiento armado en
Vuelta Abajo (Pinar del Río), que se extendió a La Habana y estuvo apoyado por el
periódico “La voz del pueblo cubano”, órgano clandestino en el que publicaban los hechos
los reglanos: Juan Bellido de Luna y Eduardo Facciolo.
En la Guerra de los Diez Años aumentaría el anhelo independentista de muchos hombres
que reconocieron en la lucha armada el modo de obtener la libertad de Cuba. Al término
de la contienda, el gobierno colonial trató de mejorar el ambiente político-social por medio
de una campaña pacificadora.
En este contexto encontró aprobación en Regla la idea de crear una sociedad cultural y un
grupo de reglanos decidieron constituir un liceo artístico y literario el 10 de octubre de
1878, celebrándose la velada inaugural el 8 de febrero de 1879, la cual contó con la
asistencia de muchos representantes de la llamada “sociedad habanera”, entre ellos, Luisa
Pérez de Zambrana y Enrique José Varona, así como José Martí, quien fue nombrado
socio de honor del liceo el 31 de enero y en el acto de inauguración expresó “... Cuando
se tiene una recia personalidad y una voluntad enérgica, se convierte la noche en día, aquí
tenemos el ejemplo: Regla, pueblo de obreros y marinos levanta un centro cultural y son
los hombres de plumas e ideas, licenciados y oficinistas, quienes, con la manga al codo,
43
han puesto una paleta de tierra allá, un ladrillo acá y han levantado este recinto magnífico,
en donde las mujeres, estas bellísimas mujeres reglanas, han puesto con su presencia
una nota de alegría que convierte el clima exterior, inhospitalario, hostil, en ambiente
acogedor en el cual hemos de sentirnos como al calor de nuestro propio hogar...”
Un nutrido grupo de reglanos alcanzó grados militares por su desempeño en la Guerra del
95 y en la primera mitad del siglo XX ese territorio se caracterizó por el desarrollo el
movimiento obrero, que tuvo favorecido por las decisiones del alcalde el Dr. Antonio
Bosch, cuando en 1921 aprobó celebrar el 1ro de mayo como una conmemoración
universal y en 1924 plantar un olivo en recuerdo al “Gran ciudadano del Mundo, Vladimir
Ilich Lenin”, para lo cual fueron convocados todos los pobladores del municipio. Este
hecho quedó plasmado en la historia de Cuba y del orbe, como el primer monumento a
Lenin fuera de Rusia.
Posteriormente, las fuerzas del Partido Comunista, de la Liga Juvenil Comunista y del
movimiento obrero en Regla, continuaron las luchas y Julio Antonio Mella participó en la
celebración del 1 de mayo donde se inauguró la estatua del Trabajo en un parque reglano,
hoy llamado Julio Antonio Mella o del Trabajo. La estatua representa a un hombre
desnudo que sostiene una mandarria entre sus manos, símbolo del obrero.
El surgimiento del Movimiento 26 de julio, cambió los métodos de lucha revolucionaria,
Gerardo Granda Mijares, muerto el 2 de noviembre de 1957 en el asalto a la Junta
Electoral, fue el primer mártir reglano de la Revolución. En esta etapa, el Liceo de Regla
fue escenario de importantes conspiraciones donde se reunían jóvenes con ideas
revolucionarias. Entre las acciones más relevantes desarrolladas por reglanos destacan el
secuestro de la Virgen de Regla por Alberto Álvarez, la colocación de la bandera del 26 de
julio en el carro fúnebre que trasportaba al joven combatiente Gilberto Monzón, hecho
protagonizado por Juan Alborná Salado y que provocó prácticamente un levantamiento
popular. Esta pujanza y continuidad de hechos, coadyuvó a que el Comandante en Jefe
denominara a Regla como “La Sierra Chiquita”, sobrenombre que perdura en la memoria
del pueblo y acompaña al territorio.
44
Resalta en el Escudo de Regla, ratificado en 1945, la llave que desde 1708 se encuentra a
los pies de la imagen de la Virgen de Nuestra Señora de Regla como Patrona de la Bahía
de La Habana; el periódico “La Voz del Pueblo Cubano”, como símbolo de la rebeldía de
los reglanos; la lámpara, libros y pluma que significan el aporte de sus hijos a la cultura
nacional. El pueblo de Regla, eminentemente industrial, está representado en el
Monumento al Trabajo, el timón y el ancla, la rueda dentada y el ferrocarril. Todo esto bajo
una cinta con las palabras “Labor, Unión, Honor”, que explican la idiosincrasia del reglano
por cuanto “el honor está basado en la labor y unión de todos sus habitantes”.
La religión en Regla, juega un papel importante por la personalidad del reglano y es
imprescindible en cualquier proceso investigativo en el municipio, tanto desde el punto de
vista antropológico, etnográfico, sociológico o histórico, así como está asociado a la
fundación en 1687 del Santuario dedicado a la Virgen de Regla y en 1836 de la Sociedad
Secreta Abakuá, hechos que compulsaron el desarrollo poblacional, económico, social,
religioso y cultural del territorio, en especial impactaron desde sus inicios en trabajadores
del sector marítimo portuario.
Su ubicación junto al puerto de La Habana, ha facilitado los procesos inversionistas y
desarrollo ininterrumpido. El 46% de su extensión está ocupado por objetivos económicos,
entre ellos destacan la Refinería “Ñico López” y “Puma Gas”; las industrias productoras de
derivados del azúcar, mieles y envases; la construcción naval, los molinos de trigo,
varaderos y diques secos; la actividad pesquera, carbonera y los almacenes. En total se
registran 52 entidades que lo ubican en el lugar 13ro en la capital.
Su relieve conforma una península que penetra en la Bahía de La Habana y su suelo está
formado por capas secundarias de piedras de cal, yeso y dos formaciones de arenisca, la
primera de caliza blanca, la segunda de piedra de cantería roja y arcillosa. El sustrato de
Regla es un afloramiento del Cinturón Serpentinítico Occidental, de forma que en muchos
lugares del municipio se observe al descubierto la piedra serpentina o serpentinita, un
mineral verde-azul utilizado como adorno en las fachadas de las casas del pueblo.
En su topografía cuenta con elevaciones de roca carbonatada en la zona de Casablanca,
desde el Cristo hasta el norte del Ingenito y otra zona de altura de rocas serpentinitas
45
desde la Colina Lenin a lo largo de la avenida Rotaria y de la calle 10 de Octubre hasta
Patilarga. Sobre su clima, la Estación Meteorológica de Casablanca precisa que como
promedio su humedad relativa es de 78%, la precipitación total media: 1,112 mm y
temperatura: 24,6 grados Celsius.
Estas características hicieron que para viajar de forma rápida, agradable y económica, el
mar haya constituido la primera ruta de transporte para pasajeros y mercancías entre
Regla, Casablanca y La Habana. También se emplearon vehículos de tracción animal,
después se construyeron las líneas de ferrocarril y vías para los ómnibus, en la actualidad
las principales vías de acceso son la marítima por la Bahía de La Habana y las terrestres
(Vía Blanca, Anillo del puerto y ferrocarril línea sur, que se comunica con la Central y la
línea férrea de Casablanca hasta la provincia Matanzas. Este auge industrial, comercial,
marítimo y de transporte atrajo a personas emprendedoras o sin trabajo, que encontraban
la posibilidad de asentarse y asegurar su sustento entre ellas catalanes, gallegos,
canarios, asturianos, mallorquines, africanos, chinos, italianos, franceses, ingleses y
norteamericanos. Documentos históricos y narraciones literarias, entre las que se
encuentra la novela “Cecilia Valdés” de Cirilo Villaverde, dejan constancia del importante
mercado de esclavos basificado en Regla, primero de negros y después de chinos.
Fuente: Elaboración del autor. Datos aportados por la Dirección Municipal de la
Vivienda en Regla, con cierre julio de 2014.
Caracterización del fondo habitacional
Conceptos
Cantidad
Cantidad de Viviendas
15 167
Buen Estado
10 743
Regular Estado
3 246
Mal Estado
1 191
Edificios
259
Ciudadelas
162
Mujeres
21 800
Hombres
20 907
Personas albergadas
313
Comunidades de tránsito
10
46
El municipio está integrado por tres Consejos Populares (Casablanca-Guaicanamar-Loma
Modelo) y posee 6 barrios insalubres que se encuentran en transformación (Loma del
tanque, Colonia, Fuerte San Diego, Almendros, La Julia y Proyecto).
Fuente: Elaboración del autor. Datos aportados por la Dirección Municipal de
Trabajo y Seguridad Social y la Dirección Municipal de Transporte (Oficina de
Trámites) en Regla, con cierre julio de 2014.
En resumen el municipio dispone de 191 trabajadores no estatales en actividades
relacionadas con acciones constructivas o de mantenimiento de inmuebles y representan
solo el 8.9% del total.
2.1.2- Caracterización del municipio Arroyo Naranjo. Algunos elementos a tener en
cuenta.
Surgió como municipio en la División Político-Administrativa de 197676. Se encuentra
situado en la zona centro-sur de la provincia La Habana, con una extensión de 83.3 km2 y
ocupa el cuarto lugar entre los 15 municipios capitalinos. Limita al norte con el municipio
76 http:///www.bendicubqa.com/, consultado en enero de 2014.
Cantidad de trabajadores no estatales, en actividades asociadas a la ejecución de
acciones constructivas o mantenimiento de vivienda.
Conceptos:
Cantidad
Trabajadores no estatales
2 133
Albañiles
123
Productor, vendedor y recolector de materiales con fines
constructivos
14
Electricistas
4
Pintor de Inmuebles
3
Plomero
12
Graniteros (elaborador de pisos)
2
Pulidores de pisos
2
Pintor de bienes muebles o barnizadores
1
Macilleros
1
Carpinteros
22
Cristalero
2
Transportistas de carga
1
Transportista de pasaje y carga
4
47
Diez de Octubre, al este con el Cotorro y San Miguel del Padrón, al oeste con Boyeros, al
sur con San José de las Lajas y Bejucal de la provincia Mayabeque.
Tiene como rasgos característicos que lo diferencian de otros territorios capitalinos, su
configuración alargada y estrecha en sentido latitudinal; la presencia de un variado
mosaico geológico de norte a sur, en el que predominan las areniscas, margas, calizas,
conglomerados y brechas del Eoceno en el norte del municipio, así como las arcillas,
limos, arenas aluviales holocénicas, margas, calizas y conglomerados del Mioceno inferior
en las zonas central y sur77.
El río Almendares cruza el municipio, proporcionándole variados paisajes, es el más
accidentado de la provincia y su máxima altura se nombra Tetas de Managua (219 m);
presenta árboles frondosos y las mayores extensiones de terrenos cubiertos de bosques
naturales, en los que se ubican el Jardín Botánico Nacional y el Parque Lenin, dos de los
más grandes de la ciudad, considerado el mayor “pulmón verde” de la capital y en el
perímetro de ese último centro recreativo, los participantes del asalto al Cuartel Moncada,
encabezados por Fidel Castro y Abel Santamaría, efectuaron prácticas de tiro,
desplazamientos tácticos y caminatas de entrenamiento, previas a la acción del 26 de julio
de 1953 en Santiago de Cuba, aún se conserva allí el árbol donde se colocaban los
blancos para los disparos78.
La evolución económica y urbanización de Arroyo Naranjo comenzó en los poblados de
Managua y el Calvario, en los años 1730 y 1735, respectivamente. A finales del siglo XVIII
su actividad principal estuvo relacionada con la agricultura, en especial cultivos menores,
caña de azúcar y tabaco.
A partir del siglo XIX comienzan a residir familias humildes de la capital y campesinos
provenientes del interior del país, surgieron barrios muy pobres, con precarias condiciones
77 Citado por Ing. Juan Herminia Serrano Méndez, Tesis en opción del grado de Especialista en Trabajo
Social, titulada “La gestión de reducción de desastres y el trabajo social. Una experiencia local: El Consejo
Popular Poey de Arroyo Naranjo. Escuela Formadora de Trabajadores Sociales, La Habana, Abril de 2010, p
40 - 48.
78 http:///www.bendicubqa.com/, consultado en enero de 2014.
48
de vida, higiene, atención médica, educación y empleo que coadyuvaron al aumento del
delito e indisciplinas sociales, y se agudizaron en la etapa de la seudo-república.
En las décadas del 30 al 50 del siglo XX, se observa un incremento sostenido de la
construcción de inmuebles, que alcanza un pico productivo en el período 1946-58 con 14
756 casas. En la etapa revolucionaria, se estabiliza este proceso y se construye a un ritmo
promedio de 620 casas anuales, lo que está asociado a la urbanización del municipio,
crecimiento y expansión del núcleo original de la ciudad.
Arroyo Naranjo junto al municipio Diez de Octubre sobrepasan los 200 000 habitantes,
posee una población de 200 451 y una densidad poblacional de 2 435,60 habitantes por
km2, representando el 1,79 % en el país y el 9,52 % a nivel provincial, datos que lo ubica
en el segundo lugar entre los 15 municipios capitalinos en cantidad de habitantes. La
división político-administrativa municipal exhibe la presencia de 10 consejos populares
(Los Pinos, Poey, Víbora Park, Mantilla, Párraga, Calvario, Guinera, Eléctrico, Managua y
Callejas). En los últimos años se aprecia tendencia al aumento de la población, la tasa de
crecimiento natural es de 5,90 por 1000 habitantes y la población va acercándose a un
franco proceso de envejecimiento. Su relación de masculinidad es de 880 hombres por
cada 1 000 mujeres y la distribución de la población por sexos indica que habitan 98 600
hombres y 101 851 mujeres.
Según la Dirección Municipal de Planificación Física el nivel ocupacional del territorio
asciende a 45 978, de ellos son del sexo masculino 23 969 para el 52,10 %. El desglose
por categoría ocupacional contempla 20 472 obreros, 12 276 de servicios, 7721 técnicos,
2463 administrativos y 2794 dirigentes. La distribución de la población en edad laboral
muestra que el 58,70 % de la población tiene una preparación y nivel educacional que le
permite desarrollar diferentes tipos de actividades.
Entre las características económicas del municipio resalta las 60 entidades que la ubican
en el lugar 11no en la provincia. El territorio cumple función residencial, recreativa y
agropecuaria, debido a la interacción de factores de índole natural, histórico-sociales y
culturales. La actividad fundamental son los servicios, después la producción agropecuaria
49
y en menor escala la industrial. Sobresalen los tres grandes centros recreativos Parque
Lenin, Expo Cuba y Jardín Botánico, que proporcionan notables ingresos.
En los servicios de Educación cuentan con 123 centros docentes de educación primaria,
un preuniversitario y una sede universitaria, así como para Salud Pública: disponen de 281
consultorios y 161 instalaciones, entre ellos 3 hospitales. La red de alcantarillado es
escasa con 28,5 km2 y 4 km, de drenaje fluvial, no existiendo en los consejos populares de
Mantilla, Guinera y Managua. La deficiente red incrementa las fosas mouras y la red de
acueducto con 396 km., se alimenta de la fuente Paso Seco por bombeo y gravedad, pero
persiste deterioro en las conductoras y problemas mecánicos que disminuye la fuerza y
homogeneidad en el suministro de agua potable.
Las vías de comunicación garantizan la transportación de sus pobladores hacia otros
municipios de la ciudad, con una red vial aceptable, aunque el estado técnico de algunas
es crítico, en especial las calles interiores.
El deterioro ambiental del municipio está condicionado por el proceso de asimilación
socioeconómica del espacio natural, que impacta en el estado de los elementos físicos
construidos y la esfera social. Entre ellos la presencia de barrios insalubres, ciudadelas y
el deterioro de las viviendas. Existen construcciones con paredes de mampostería y
techos de tabla; sus habitaciones presentan en su mayoría baño y cocina interior. El
consejo popular Mantilla concentra el mayor porcentaje de ciudadelas en mal estado
(87,06 %). El 70 % de los consejos populares presentan deterioro ambiental. Los de
mejores condiciones son el Eléctrico, Víbora Park, y Calvario, caracterizados por la
ausencia de ciudadelas en el primer caso y poca existencia en el resto.
La contaminación atmosférica la provocan las entidades de producción y servicios, pero en
las aguas superficiales, subterráneas y el suelo la generan los asentamientos humanos y
empresas locales; la electromagnética la provocan las líneas de alta tensión y antenas de
transmisión. Las inundaciones pueden afectar a todos los consejos populares, excepto a
Managua, ello se asocia a los ríos Orengo, Almendares y al Arroyo Pastrana, así como a
la presa Ejército Rebelde, considerada “el gran embudo” de recarga del manto acuífero
subterráneo habanero. El peligro puede ser mayor o menor producto de la tipología
50
constructiva, estado técnico de las viviendas, ubicación, hacinamiento habitacional y que
la mayoría de los consejos populares no disponen de sistema de alcantarillado óptimo y de
drenaje pluvial o son deficientes en un alto porcentaje por problemas de obstrucción. Los
de mayores riesgos son Poey, Callejas, Párraga y Mantilla.
Fuente: Elaboración del autor. Datos aportados por la Dirección Municipal de la
Vivienda en Arroyo Naranjo, con cierre julio de 2014.
Fuente: Elaboración del autor. Datos aportados por la Dirección Municipal de
Trabajo y Seguridad Social y la Dirección Municipal de Transporte (Oficina de
Trámites) en Arroyo Naranjo, con cierre julio de 2014.
Caracterización del fondo habitacional
Conceptos
Cantidad
Cantidad de Viviendas
70 607
Buen Estado
53 088
Regular Estado
9 429
Mal Estado
8 090
Edificios
2 778
Ciudadelas
361
Mujeres
101 851
Hombres
98 600
Personas albergadas
2 254
Comunidades de tránsito
8
Cantidad de trabajadores no estatales, en actividades asociadas a la
ejecución de acciones constructivas o mantenimiento de vivienda.
Conceptos:
Cantidad
Trabajadores no estatales
8 317
Albañiles
329
Servicio de construcción y reparación de inmuebles
20
Electricistas
24
Pintor de inmuebles
32
Plomero
52
Techadores
6
Graniteros (elaborador de pisos)
11
Pulidores de pisos
3
Pintor de bienes muebles o barnizadores
7
Macilleros
3
Carpinteros
24
Cristalero
48
Cooperativa de Constructores
1
Transportistas de carga
14
Transportista de pasaje y carga
11
51
En resumen el municipio dispone de 585 trabajadores no estales en actividades
relacionadas con acciones constructivas o de mantenimiento de inmuebles y representan
solo el 7% del total.
2.2 Breve reseña del comportamiento del otorgamiento de subsidios en el país y en
la provincia La Habana.
Como preámbulo para dirigir su estudio hacia los municipios capitalinos de Regla y Arroyo
Naranjo, explicamos un grupo de cuestiones esenciales que permiten tener una idea
global sobre su funcionamiento y principales irregularidades.
Desde el inicio de esta estrategia social y económica en enero de 2012 hasta julio de 2014
se han radicado en las oficinas de trámites de las direcciones municipales de la Vivienda
del país 176 510 casos, de ellos se elevaron 135 470 y fueron resueltos por los CAM
82 377 (56 368 aprobados y 26 009 denegados), datos que a juicio del autor reflejan el
intenso trabajo desarrollado por los organismos implicados, misiones que se sumaron a
sus funciones anteriores y asumieron con similar plantilla y estructura.
Cantidad de casos
País
La Habana
Radicados en las Direcciones Municipales de la Vivienda
176 510
37 811
Elevados a los CAM
135 470
30 238
Aprobados por los CAM
56 368
11 622
Denegados por los CAM
26 009
3 135
Resueltos por los CAM
82 377
14 757
Fuente: Elaboración del autor, a partir de datos aportados por el Instituto Nacional
de la Vivienda, con cierre Julio de 2014.
No obstante, al analizar las estadísticas con un enfoque crítico, se aprecia que se
solucionaron por los CAM el 46,6 % de los procesos elevados y solo se concluyeron el
36% (20 517) de las acciones constructivas aprobadas. Cifras que en la capital se
comportan al 48,8 % y al 40,3 % (4 692), respectivamente, motivado por la inestabilidad en
el suministro de materiales de la construcción y otorgamiento del presupuesto a los CAM;
morosidad de los subsidiados en realizar las acciones constructivas comprometidas;
atrasos y errores en la confección de los expedientes con respecto a la Instrucción 1/2013
52
del Instituto Nacional de la Vivienda (Cartilla Técnica); falta de exigencia y control de los
inspectores de las unidades municipales inversionistas de la vivienda.
Las tendencias de casos aprobados por los CAM, reflejan que prevalecen las Células
Básicas Habitacionales (CBH) y las Conservaciones Mayores como las más demandadas,
así como las reparaciones de techo total y parcial, debido al alto deterioro del fondo
habitacional y que constituyen las opciones con mayores facilidades de recursos
materiales y financieros para acondicionar las áreas más críticas de las viviendas. En las
opiniones de la población prevalecen críticas a la falta de control en los puntos de venta de
materiales de la construcción, así como lentitud en los trámites y a la existencia de
burocratismo en el Sistema de Vivienda, algunos sugieren brindar mayor atención a los
damnificados79.
A partir de la cantidad de expedientes pendientes de análisis por los CAM por falta de
recursos monetarios, el Ministerio de Finanzas y Precios decidió asignar en noviembre de
2013, el 8% de la venta perteneciente a la reserva del país80, destinado para enfrentar
daños climatológicos de gran intensidad, decisión que a juicio del autor deberá volver a
tomarse a finales del 2014. En concreto este presupuesto posibilitó beneficiar a las
familias de subsidiados que esperaban solucionar sus problemas habitacionales.
Marino Murillo Jorge, vicepresidente del Consejo de Ministros, presidente de la Comisión
de Implementación y Desarrollo de los Lineamientos y ministro de Economía y
Planificación, subrayó durante su intervención en la Primera Sesión Ordinaria de la VIII
Legislatura de la Asamblea Nacional del Poder Popular en julio de 2013 “que hasta abril
de 2014 se habían otorgado 33 431 subsidios a personas para la construcción,
equivalentes a un monto de 566 millones de CUP”. Añadió que “en cuanto a la venta de
materiales para tal propósito el plan del año es de 2 300 millones de CUP y se va
cumpliendo, lo cual es muy importante porque de esa venta sale el fondo de los subsidios
para las personas con menores ingresos. Sobre los subsidios advirtió de violaciones,
79 Análisis del comportamiento de las opiniones espontaneas, boletín semestral (julio – agosto de 2014),
Centros de Estudios Sociopolíticos y de Opinión (CESPO), adjunto al Comité Central del PCC, autores.
Investigadores del CESPO, La Habana, 2 de septiembre de 2014, p 4.
80 Informe sobre la ejecución de los subsidios a personas para la construcción y reparación de viviendas,
Consejo del a Administración Provincial de La Habana, enero de 2014, p-1.
53
otorgando este beneficio a quienes no tienen problemas de vivienda. Y en este caso los
que violan son los Consejos de Administración Municipales, que son los únicos facultados
para el otorgamiento”81.
En sintonía con lo anterior, los resultados de las inspecciones realizadas por la Asamblea
Nacional del Poder Popular al proceso de otorgamiento de subsidios a personas de bajos
ingresos reiteraron la existencia de deficiencias documentales, organizativas, materiales y
financieras, al respecto, sintetizamos82, en especial se subraya:
•Muchas personas no tienen actualizada la documentación de sus viviendas y las
investigaciones socioeconómicas carecen de rigor y profundidad.
•Se seleccionaron casos sin disponer de financiamientos y prevalecen deficiencias en la
preparación técnica de los expedientes por los organismos locales implicados, que dilata
su análisis en los CAM.
•Algunos municipios no han mantenido actualizados los registros de solicitudes de
subsidios y el de ejecución de los mismos.
•Existen subsidiados que utilizan el dinero aprobado para fuerzas de trabajo en la compra
de materiales, afectando los ingresos en efectivo a realizar por los rastros.
•Carencia de un sistema de prioridad que garantice las ventas a los subsidiados por el
orden en que fueron aprobados por los CAM.
•Déficit de materiales de la construcción: carpintería, techo de zinc, vigas metálicas,
módulos hidrosanitarios y áridos, así como no se venden terrenos a personas que son
casos críticos y no tienen propiedad de la vivienda.
81 Sánchez Serra, Oscar, cita a Marino Murillo Jorge, vicepresidente del Consejo de Ministros en “El
desarrollo es la razón de ser de la Revolución”, artículo publicado en el periódico Granma el 8.7.2013.
82 Resumen de la información recibida de las asambleas municipales del Poder Popular sobre el
otorgamiento de subsidios a personas naturales para realizar acciones constructivas en sus viviendas,
Asamblea Nacional del Poder Popular, La Habana, Septiembre de 2013, p 1-3.
54
•Prosiguen los problemas de funcionamiento en los puntos de venta de materiales, no
atendidos por las autoridades locales.
•Persiste falta de control a los beneficiarios por los organismos en los territorios, en
especial por las unidades municipales Inversionistas de la Vivienda.
•Limitada divulgación sobre los trámites a realizar para solicitar subsidio, lo que provoca
desconocimiento en la población, conjugado con la falta de apoyo de los factores de la
circunscripción a los casos subsidiados.
Algunas de estas deficiencias están relacionadas con los procedimientos para ejecutar
trámites de vivienda, que constituyen puntos álgidos e insatisfacciones acumuladas en la
prestación de servicios a la población.
En ese sentido, el 28 de septiembre de 2012 el Consejo de Ministros aprobó el
perfeccionamiento de los institutos de Planificación Física y Nacional de la Vivienda, así
como el traspaso de funciones entre ambos sistemas, cuyas normas jurídicas (Decreto
Ley 322) fueron publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Cuba el 31de julio de
2014 e introducen en la Ley General de la Vivienda (Ley 65), una serie de modificaciones
que reestructuran el actual Sistema de la Vivienda del país, disposiciones que entrarán en
vigor el próximo 5 de enero del 2015. En correspondencia con sus características, se
transfieren facultades al Instituto de Planificación Física, Ministerio de la Construcción,
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Justicia, Tribunales y los
Organismos de la Administración Central del Estado.
Las funciones que se traspasan del sistema de la Vivienda al de Planificación Física son:
expedir las licencias y autorizaciones para la realización de acciones constructivas en la
vivienda; establecer y controlar las normas para el mejor funcionamiento de los
asentamientos urbanos y rurales; asignar terrenos estatales a las personas naturales o
jurídicas que los soliciten para construir viviendas; certificar la habitabilidad de las
viviendas terminadas que cumplan las regulaciones urbanas y constructivas; elaborar y
aprobar los procedimientos de los dictámenes técnicos para la descripción y tasación de
las viviendas; aprobar la certificación de medidas y linderos, del traspaso de solares
55
yermos y azoteas, además del ejercicio del derecho de tanteo a favor del Estado; y
representar al Estado ante los organismos internacionales en el ámbito de los
Asentamientos Humanos y el Hábitat.
Las actividades de remodelación exterior, ampliación o construcción de viviendas en las
zonas urbanas o edificación aisladas que hayan sido declaradas Monumento Nacional o
local, serán reguladas conjuntamente con la Comisión Nacional de Monumentos e Instituto
de Planificación Física.
Los Tribunales asumen los litigios entre los propietarios de viviendas, y las reclamaciones
de derecho entre propietarios, cuyos documentos sean judiciales o notariales incluida la
división y la permuta obligatoria. Se exceptúan los conflictos sobre medidas y linderos,
para lo cual debe reservarse la vía administrativa previa en el Instituto de Planificación
Física; los relacionados con la propiedad, cuando los títulos fueron otorgados por
resoluciones administrativas, medidas y linderos, ocupación ilegal de cuartos, habitaciones
y viviendas estatales; las reclamaciones de derecho entre propietarios, cuyo documentos
sean judiciales o notariales. Se mantendrá en lo administrativo (Vivienda), las
reclamaciones relacionadas con documentos, legislaciones, transferencia de propiedad,
mensualidades, actualizaciones de descripción de títulos de propiedad, confiscaciones de
inmuebles, reclamaciones y litigios sobre ocupación de cuartos, habitaciones y viviendas
estatales y la declaración de ocupación ilegal.
El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dirigirá y controlará el arrendamiento de
viviendas, habitaciones y espacios (la confiscación prevista en el Decreto Ley 171 sobre
esta actividad del 15 de mayo de 1997 queda en el sistema de Vivienda tal como se
modificó en la Disposición Final Primera del Decreto Ley 275 del 30 de septiembre de
2010). El Ministerio de Justicia se encargará de las permutas donde intervienen viviendas
vinculadas y medios básicos. En el caso del Ministerio de la Construcción como organismo
rector de la política de Vivienda, asume las atribuciones que le correspondían al Instituto
Nacional de la Vivienda que no hayan sido transferidas anteriormente.
Se le adiciona, elaborar para su presentación la propuesta de política general de la
vivienda y sus urbanizaciones; rectorar el proceso inversionista y los parámetros técnicos -
56
económicos para la aprobación territorial de los proyectos; organizará el control del fondo
de viviendas, su estado y evolución; la captación y procesamiento de toda la información
estadística; establecerá la política de aseguramiento para los servicios de proyectos,
técnicos y de asesoría en las acciones de construcción, conservación y rehabilitación por
esfuerzo propio; propondrá los materiales que garanticen ejecutar los programas, las
normas para adaptar los locales con fines de viviendas y el funcionamiento de los edificios
multifamiliares; implementará la política aprobada para la colaboración internacional;
responsabiliza a los Organismos de la Administración Central del Estado con el control,
declaración, contratación y cese de las viviendas vinculadas o medios básicos que
integren su patrimonio.
Las demás funciones y facultades que otorgan la Ley General de la Vivienda y otras
disposiciones vigentes al Instituto Nacional de la Vivienda y su Presidente, son asumidas
por el Ministerio de la Construcción y su Ministro.
En términos generales, valoramos de ajustadas estas transformaciones con los
Lineamientos de la Política Económica y Social del VI Congreso del PCC para esa
actividad. No obstante, debe valorarse la conveniencia de agrupar las regulaciones aún
vigentes de esta ley, así como sus numerosas modificaciones y confeccionar un solo
material legal, para evitar la actual dispersión legislativa, con el objetivo de facilitar tanto a
la población, como a los trabajadores del sector, un mejor dominio de lo regulado sobre el
tema, con lo que se ganaría en su protección y se reduciría la posibilidad de
arbitrariedades y actos de corrupción.
Evaluamos de positiva la redistribución de misiones en algunas de las instituciones
vinculadas a esta esfera (Instituto Nacional de la Vivienda, Ministerio de la Construcción,
Instituto de Planificación Física, Sistema de Tribunales y Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social), al permitir mayor especialización en la atención a estos asuntos, aún cuando se
requerirá perfeccionar el trabajo coordinado entre estas entidades, para evitar morosidad,
duplicidad de funciones, exceso de trámites e incongruencias en los términos que fijen
cada una de estas instancias. Concretamente, en el otorgamiento de estas funciones
jurisdiccionales al Instituto de Planificación Física y al Ministerio de la Construcción,
deberá fortalecerse sus estructuras para la ejecución de los trámites.
57
Consideramos que la intervención del Sistema de Tribunales en las permutas y divisiones
obligatorias, concederá mayor ejecución y control en estos procesos, aunque esta decisión
aumentará la tramitación de causas legales y la morosidad existente en su solución legal.
Por la complejidad del tema y su sensibilidad para la población, debe velarse por la
transparencia en la implementación del Decreto-Ley por las autoridades competentes,
haciéndose necesario establecer una estrategia de comunicación dirigida al pueblo, con el
objetivo de explicar con sistematicidad los nuevos procedimientos para la realización de
trámites con la vivienda, lo que minimizaría las incomprensiones, así como evitaría
estados de opinión negativos, descontento y reclamos ante los Consejos de la
Administración Municipal y entidades del sistema de Vivienda.
2.3 Comportamiento del otorgamiento de subsidios en los municipios capitalinos de
Arroyo Naranjo y Regla.
Entre los municipios de la capital, Regla y Arroyo Naranjo integran el grupo de los que
mantienen resultados aceptables en cuanto a la culminación de las obras aprobadas por el
CAM según su clasificación y término de ejecución, recordemos que la Célula Básica
Habitacional posee 18 meses, la Conservación Mayor 12 meses y la Conservación Menor
6 meses.
Los datos que reflejamos a continuación poseen cierre julio de 2014, es decir que las
células básicas habitacionales finalizadas en esa fecha fueron aprobadas en febrero de
2013, las conservaciones mayores en agosto de 2013 y las conservaciones menores en
febrero de 2014. Realizar este análisis de forma global desde el inicio de esta estrategia,
sin tener en cuenta el período de cumplimiento de cada obra, implicaría incluir labores
constructivas que aún se encuentren en plena etapa de ejecución en correspondencia con
el contrato rubricado.
58
Comportamiento de las obras aprobadas por el CAM de Regla y las terminadas.
Fuente: Gráficos elaborados por el autor con datos aportados por el Instituto
Nacional de la Vivienda en julio de 2014.
59
Comportamiento de las obras aprobadas por el CAM de Arroyo Naranjo y las
terminadas.
Fuente: Gráficos elaborados por el autor con datos aportados por el Instituto
Nacional de la Vivienda en julio de 2014.
60
Los resultados muestran que a pesar de las irregularidades en el suministro de materiales,
que afectan la sistematicidad de las labores constructivas, conjugado con las dificultades
para contratar albañiles o transportistas con licencia para ejercer el trabajo por cuenta
propia, no ha limitado el empeño de los subsidiados en avanzar en estos indicadores. Los
gráficos y estadísticas que se exponen a continuación reflejan estos criterios.
No obstante, la revisión de los datos en ambos municipios sobre el comportamiento de los
casos radicados en las oficinas de trámites de las direcciones municipales de la vivienda,
los casos elevados a los CAM, los aprobados y los denegados, evidencia que en los CAM
permanecen expedientes pendientes de financiamiento y que rebasan el término de 30
días previstos para su definición, aspecto que ha generado insatisfacciones en los
potenciales subsidiados, visitas reiteradas a los CAM y pudiera constituir unos de los
temas a plantear por la población en las próximas rendiciones de cuenta de los delegados
de las asambleas municipales.
Fuente: Elaboración del autor, datos aportados por el Instituto Nacional de la
Vivienda, con cierre julio de 2014.
Detalles sobre su comportamiento estadístico. Periodo enero de 2012- 31 de julio de 2014
Conceptos Regla Arroyo Naranjo
Solicitudes Recibidas
1 305
2 511
Presentados al CAM 1 253 2 423
Evaluados en el CAM
397
774
Denegados: 89 108
Aprobados: 308 666
CBH 171 258
Conservación Mayor 130 303
Conservación Menor 7 105
Importe Total Aprobado: 12 622 467.90 19 907 570.07
Contratos realizados 307 666
Cheques Emitidos 307 666
Importe de Cheques Emitidos
12 547 467.90
19 537 229.35
Acciones concluidas 165 418
Conservación Menor 4 87
Conservación Mayor 75 232
CHB 86 99
61
Fuente: Gráficos elaborados por el autor, con datos de los municipios Regla y
Arroyo Naranjo aportados por el Instituto Nacional de la Vivienda, con cierre julio de
2014.
62
En ese sentido, si analizamos en ambos municipios la cantidad de expedientes elevados
por el sistema de la Vivienda a los CAM, la cifra de casos solucionados por esta estructura
obtenida mediante la suma de las solicitudes aprobadas y las denegadas, entonces
apreciamos que la diferencia entre los elevados al CAM y los solucionados, confirma la
existencia de mayor cantidad de procesos en trámite en los CAM pendiente de
financiamiento que casos aprobados, hecho que impacta en los 2 años y medio de
implementada esta importante estrategia social y económica.
Municipios
Cantidad de casos
elevados al CAM
Cantidad de casos solucionados
(aprobados y denegados)
Cantidad de casos
pendientes
Regla 1 253
308
89
856
397
Arroyo
Naranjo
2 423
666
108
1 649
774
Fuente: Tabla elaborada por el autor con datos de los municipios Regla y Arroyo
Naranjo, aportados por el Instituto Nacional de la Vivienda, con cierre julio de 2014.
En dos años y medio el CAM de Regla necesitó 12 622 467.90 CUP para subsidiar 308
casos y el CAM de Arroyo Naranjo 19 907 570.07 CUP para aprobar 666 expedientes, a
ese ritmo requeriría mayor cantidad de tiempo que el transcurrido y más del doble del
presupuesto empleado para solucionar solo los casos que tienen pendiente de
financiamiento, lo que se complejiza con la entrada mensual de nuevos procesos elevados
por el Sistema de Vivienda.
Sobre la acumulación de expedientes, la Lic. Marbelis Velásquez Reyes en su
investigación83 señaló que el hecho de que todas las personas que se consideran con
derecho al subsidio lo puedan solicitar y las entidades de la Vivienda y Trabajo, están
obligadas a realizar el dictamen técnico y el estudio socioeconómico, respectivamente,
aunque el territorio no tenga financiamiento disponible, es un particular que debemos
revisar. Añadió que existen municipios como Centro Habana, que han atendido en un día
83 Trabajo de Diploma “La iniciativa local para mejorar la calidad de vida de la población. El subsidio para la
construcción y reparación de viviendas”, Centro de Estudios de la Administración Pública, La Habana, Junio
de 2013, p 10.
63
más de 60 personas; sin embargo, prevalecen en los CAM expedientes sin evaluar por
falta de financiamiento.
Este contexto se combina con el aumento de las solicitudes desde diciembre de 2012,
unido a la posibilidad de beneficiar a los usufructuarios, problemática que coadyuvó a que
los CAM intervengan con mayor sagacidad y prioricen los casos más críticos o de mayores
necesidades. Desde septiembre de 2013 el Comité Provincial del PCC llamó la atención
por la lentitud en la terminación de las células habitacional básica, por lo que intensifican la
atención a los subsidiados aprobados en esta modalidad, ya que es la acción constructiva
que determina cambios concretos en el estado del fondo habitacional y se realizan
chequeos semanales a la evolución de esa iniciativa.
Los criterios procesados por el autor subrayan que el déficit de financiamiento no debe
afectar la credibilidad de la población en esta sensible y humana opción estatal para
solventar los problemas habitacionales, algunos CAM en el país por superficialidad han
aprobado subsidios sin presupuesto, otros guardan los expedientes o indican su retención
en las Direcciones Municipales de la Vivienda.
En los intercambios sostenidos con cuadros del CAM y especialistas del Sistema de
Vivienda sobre el déficit de presupuesto, existe coincidencia en que solo el aumento de la
venta de materiales de la construcción puede sistematizar su entrega a los CAM, otras
variantes la asocian a aumentar el por ciento (40%) del impuesto a la venta de materiales
de construcción a la población para disponer de mayores recursos financieros o realizar
convocatorias públicas para la entrega de subsidios acorde al presupuesto disponible.
Esta última opción aplicada en varios países, se estudia para su incorporación en el
próximo Decreto Ley sobre el otorgamiento de subsidios, pero en el escenario actual que
presentan los CAM el autor considera factible para su aplicación, no recibir nuevas
solicitudes, solucionar la totalidad de casos pendientes para reiniciar el proceso sin
deudas con la población y que el sistema de Vivienda disponga del levantamiento
territorial de los casos más críticos con la ayuda del Delegado de Circunscripción, en
función de trabajar por prioridades y auxiliar a los CAM en la selección y aprobación del
64
segmento de la población con mayores necesidades entre la totalidad de los que requieren
mejorar sus condiciones habitacionales.
2.4- Intervención institucional en el proceso de toma de decisiones para el
otorgamiento de subsidios en los municipios Regla y Arroyo Naranjo.
Se valora que la decisión del Estado de otorgar subsidios para acciones constructivas de
viviendas se corresponde con la historia de la Revolución, los fundamentos políticos,
económicos y sociales plasmados en la Constitución de la República, de trabajar por
lograr que no haya familia sin vivienda confortable y con los Lineamientos de la Política
Económica y Social, aprobados en el VI Congreso del Partido, conjugado con los fines de
la Administración Pública cubana, de asegurar la satisfacción de las necesidades de la
sociedad, salvaguardar el orden interno del país y garantizar los derechos legítimos de los
ciudadanos, así como los principios de actuación y organización relacionados con
establecer mecanismos de control eficaces, potenciar la participación ciudadana y su
incorporación a los procesos de toma de decisiones.
La observación, entrevistas y análisis de documentos, nos permiten afirmar que para
implementar esta tarea el Consejo de la Administración Provincial de La Habana elaboró y
aprobó procedimientos que regulan el funcionamiento e intervención institucional de los
órganos locales en el otorgamiento de subsidios en correspondencia con lo estipulado en
el Acuerdo 7387 del Consejo de Ministros, sistema que ha permitido actuar con mayor
coherencia, sinergia y sincronismo entre las partes involucradas en los 15 municipios.
Los principales eventos de dirección se centran en conciliaciones e intercambios diarios
entre los ámbitos; reuniones semanales o extraordinarias -de ser necesario- para evaluar
los casos y aprobar su entrega mediante acuerdo del CAM, hecho que confiere mayor
solemnidad y oficialidad, en los que intervienen los principales cuadros centros de los
territorios y emiten criterios para dictaminar las propuestas, mecanismos que eliminan las
valoraciones unilaterales y favorece el colegio en el proceso de toma de decisiones.
Cada CAM conformó un Grupo de Trabajo integrado por los vicepresidentes para los
programas de la Construcción y el de Economía; Secretario del CAM; directores
65
municipales de la Vivienda, unidades municipales de inversiones de la Vivienda, Finanzas
y Precios, Trabajo y Seguridad Social y Dependencia Interna del CAM. A partir de las
temáticas a evaluar invitarán a funcionarios o representantes de la Unidad Básica de
Comercio que atiende las ventas de materiales y sistema bancario; tiendas de
recuperación de divisas en cada territorio; Programa del Arquitecto de la Comunidad y
Planificación Física, estos dos últimos para debatir casos que requieran o presenten
incongruencias en las Licencias de Construcción.
Constituye facultad de los presidentes de los CAM designar el cuadro que fungirá como
jefe de esta pequeña estructura “Ad Hoc” y para esa responsabilidad prevén -a
conveniencia- al Vicepresidente Primero del CAM, debido a su jerarquía al estar integrada
por dos vicepresidentes y otros directivos locales.
Entre las medidas organizativas apreciadas en los materiales consultados resalta:
• Revisar los expedientes que analizará el CAM, en particular el cumplimiento de los
términos establecidos para las diligencias de la Unidades Municipales de Inversión de la
Vivienda y Trabajo y Seguridad Social, a partir de la fecha de recepción de la solicitud en
la Oficina de Trámites; completamiento de los datos y firmas por los funcionarios
responsables de los dictámenes elaborados; coherencia entre el monto del subsidio
propuesto y las acciones constructivas previstas, así como otros aspectos considerados
de interés según las particularidades de cada municipio, puntos considerados neurálgicos
en esta estrategia.
• Conciliar con la Secretaría del CAM y la Dependencia Interna los acuerdos aprobados,
elaborar contratos y cheques emitidos; recibir informe de la Dependencia Interna sobre los
subsidiados incumplidores de los períodos aprobados para ejecutar la acción constructiva
comprometida, con el objetivo de visitar o fiscalizar la gestión de los beneficiados.
• Las unidades municipales de inversiones de la Vivienda informarán al CAM los
subsidiados con avanzada ejecución constructiva y estén paralizados por falta de algún
material, con el objetivo de priorizar su compra en coordinación con los “rastros”, así como
66
entregará las actas de terminación y las violaciones detectadas con respecto al contrato
firmado.
Como antesala a la presentación de los casos en la sesiones de los CAM, el Secretario
distribuye entre sus miembros los expedientes revisados por el Grupo de Trabajo y que
debatirán en la reunión, en correspondencia con el financiamiento aprobado por el CAP,
principio que calificamos de inviolable y a juicio del autor coadyuvó a que La Habana, junto
a Cienfuegos, Villa Clara, Sancti Spíritus, Camagüey, Las Tunas, Santiago de Cuba,
Guantánamo e Isla de Juventud no aprobaran subsidios sin disponer de fondos, violación
que detectó en Septiembre de 2013 la ANPP, en 5 894 casos del resto del país. Resalta
que en Arroyo Naranjo el Presidente del CAM responsabilizó a cada miembro con un
consejo popular, el cual revisa los expedientes e inspecciona los inmuebles de los
solicitantes antes del análisis del caso en sesión del CAM, procedimiento que profundiza el
debate y el control al proceso de selección.
En ese sentido, el CAP considera efectiva la asignación del presupuesto, a partir de su
notificación por la Dirección Provincial de Finanzas y para agilizar la selección de las
solicitudes a presentar, el Secretario del CAP informa a los municipios el resultado de la
aprobación.
Independientemente de las visitas que realizan las unidades municipales de inversiones
de la Vivienda a los casos que están ejecutando acciones, cada miembro del CAM que
recibió los datos de los expedientes a valorar, colegiará con el Grupo de Trabajo la
factibilidad de visitar al solicitante para comprobar la correspondencia de la acción
propuesta a ejecutar con el estado físico del inmueble y los elementos plasmados en el
estudio socio económico, el Presidente del CAM asegurará que cada dos meses, el
personal designado por él inspeccione la totalidad de las personas subsidiadas, previa
preparación y los resultados se entregarán por escrito, en modelo pre establecido, que
contribuirá a la rendición de cuenta a la AMPP.
Se considera que estas inspecciones, son coherentes con la referencia internacional
identificada, factible y eficaz cuando se realizan de forma periódica en aras de verificar las
67
posibles violaciones, disminuir la cantidad de casos a controlar al unísono y evitar que se
extiendan las sesiones para analizar casos con errores básicos a nuestro criterio.
En la práctica el CAP también prioriza viabilizar los trámites para no consumir la totalidad
del plazo establecido (10 días naturales), dedicado a concluir la elaboración de las actas
de las sesiones, circular y certificar los acuerdos después de la reunión; remitir copia del
acuerdo oficial al solicitante de subsidio (aprobado o denegado), al Director de la
Dependencia Interna (solo en los casos aprobados), Unidades Municipales de Inversiones
de la Vivienda (aprobados y denegados) y archivar una copia en el Expediente archivado
en la Secretaría del CAM. Los especialistas del Sistema de la Vivienda sugieren remitir
otro ejemplar a la Oficina de Trámites de la Dirección Municipal de la Vivienda, para que
mantengan actualizado sus controles sobre la evolución de este programa, procedimientos
que de manera general ayuda a que las partes documenten las actividades desarrolladas
Para conceder mayor autoridad, el Presidente del CAM es el responsable de designar al
encargado de convocar a los promoventes para notificar el resultado de la valoración; a los
aprobados se les dará un plazo no superior a 15 días para presentarse en la Dependencia
Interna del CAM, en función de firmar el contrato y similar término después de recibir el
cheque para dirigirse a la sucursal del Banco territorial, aspectos documentados en el acta
de notificación.
Sobre el contrato, disponen que la Dependencia Interna del CAM elabore tres copias, la
primera para su archivo por esta estructura, la segunda para el subsidiado y la tercera
para el expediente de la Unidades Municipales de Inversiones de la Vivienda (UMIV).
Subrayan que si la acción constructiva requiere Licencia de Construcción y no consta en
el expediente, se le advierte su realización en 30 días a través de la UMIV y que no puede
iniciar la obra hasta obtenerla.
La participación de los cuadros y funcionarios de los ámbitos territoriales, en especial del
Sistema de la Vivienda no ha estado exenta de imperfecciones, el control desarrollado por
los ministerios de Finanzas y Precios, y Economía y Planificación, en el 2013 en la capital,
detectó irregularidades, entre ellas las más relevantes son: falta de datos en los
expedientes de la unidades municipales de inversiones de la Vivienda; investigaciones
68
socioeconómicas con tachaduras y enmiendas; contratos sin definir el tiempo de
terminación, acuerdos del CAM sin firma y copia del cheque; empleo de dos registros de
cheques, omisiones y errores en los datos reflejados en los documentos; deficiencias en la
conciliación entre la Dependencia Interna de los CAM con la Unidad Municipal de
Inversiones de la Vivienda.
Para el seguimiento a la solución de estas problemáticas, las direcciones provinciales y
municipales de Finanzas y Precios, así como los grupos de trabajo del CAP realizan
inspecciones mensuales, mecanismos que evidencian el accionar de estas estructuras. No
obstante, subsisten otras dificultades como incumplimiento por las unidades municipales
de inversiones de la vivienda de las inspecciones en el plazo establecido para
confeccionar el dictamen técnico - económico y evaluar la ejecución de la obra aprobada;
violaciones de los términos establecidos en los contratos, con énfasis en las
conservaciones menores; poca sistematicidad en las visitas de los CAM a los subsidiados
para compulsarlos en la compra de los materiales.
Al respecto, el Consejo de la Administración Provincial valoró con la Unidad Provincial
Inversionista de la Vivienda y la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social la
incorporación de recién graduados, que culminaron sus estudios en diciembre de 2013
como de técnicos medios en construcción para la unidades municipales de Inversiones de
la Vivienda, con el objetivo de que fuesen adiestrados sobre el otorgamiento de subsidios,
el intercambio con especialistas en la base del sistema de Vivienda, constató la existencia
de insatisfacciones al aumentar el contenido de trabajo sin modificaciones en la plantilla y
continua fluctuación de la fuerza laboral calificada.
Otros aspectos que frenaron el avance de este programa fue el déficit e interrupciones en
el suministro de materiales, tema que requirió indicar a la Dirección de Supervisión y
Control realizar inspecciones a los “rastros” para comprobar su funcionamiento y solución
a las violaciones detectadas, asociadas a las quejas de los subsidiados, en especial sobre
las unidades de medidas para despachar los áridos y cemento a granel, en tal sentido se
adoptó como acuerdo que la Unión de Comercio y Gastronomía presente la propuesta de
los medios y financiamiento necesario para solucionar esta recurrente problemática,
hechos que reflejan la participación institucional y el seguimiento a este proceso.
69
En relación con el sector no estatal, en la capital al cierre de 2013 e inicio de 2014
representan el 14,8% (121 062) del 1 019 401 trabajadores, incluyendo los estatales y
abarcan 128 344 licencias84, cifras que fluctúan periódicamente. Este tema que se inserta
entre las medidas adoptadas por la dirección del país y refrendadas en los Lineamientos
aprobados en el VI Congreso del PCC, ha estado sujeto a constantes precisiones, nuevas
regulaciones para corregir y evitar desviaciones, datos que se especificaron en la
caracterización socioeconómica realizada sobre los municipios Regla y Arroyo Naranjo,
pero enfocado en las categorías asociadas a las acciones constructivas o de
mantenimiento de viviendas.
Para apreciar en síntesis los métodos de trabajo implementados en el resto del país, el
diálogo con especialistas del Instituto Nacional de la Vivienda, el Ministerio de la
Construcción y funcionarios del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros refleja
experiencias e iniciativas interesantes en algunas provincias, con énfasis en Pinar del Río,
Sancti Spíritus y Ciego de Ávila que a juicio del autor su aplicación homogénea y
estandarizada coadyuvará a alcanzar mayor premura, perspicacia, integralidad y
pragmatismo en el desarrollo de esta estrategia social y en el cumplimiento de los
términos contractuales.
Estas ingeniosas prácticas se integran e insertan de forma gradual a los procedimientos
de trabajo de los CAM, en especial la reservación en las tiendas del Ministerio de
Comercio Interior de todos los materiales asignados, conformando un “paquete” que
asegura logísticamente la culminación de la obra; la creación de comisiones, integradas
por los organismos involucrados en la tarea, para la evaluación previa de los casos antes
de presentarlos a la reunión del CAM para su aprobación; la designación de un cuadro
local para el estudio minucioso del expediente y visitar el inmueble del solicitante del
subsidio, de modo que su criterio sirva de contrapartida o mecanismo de control, a la
gestión o inspecciones de la Unidad Municipal Inversionista de la Vivienda y la Dirección
Municipal de Trabajo y Seguridad Social.
84 Informe resumen de incidencias, elaborado por el Comité Provincial del PCC de La Habana, enero de
2014, p-1.
70
Se realizan pre evaluaciones, que permiten decantar los casos que no tienen argumentos
para su aprobación, requieren precisar alguna diligencia o rectificar deficiencias, para
viabilizar el proceso y que la espera no resulte infructífera, pero estos son algunos de los
detalles en los que se debe continuar trabajando y asesorando a estas estructuras.
Se valora que en este proceso, el Delegado de Circunscripción puede desempeñar un rol
protagónico, a partir de sus funciones y en representación de sus electores, por ejemplo:
apoyar en identificar y visitar en su demarcación los casos habitacionales más críticos;
dialogar y asesorar en los trámites; participar en las reuniones del CAM y trasladar su
opinión durante la caracterización de la solicitud; asistir como observador a las
inspecciones del sistema del a Vivienda y Trabajo y Seguridad Social, hecho que fortalece
la evaluación y fiscalización de las acciones, procedimiento que al final contribuye al
prestigio y papel de los representantes del Poder Popular.
En síntesis los CAM para cumplir esta política social requieren continuar perfeccionando
sus sistemas de trabajo, la cohesión de los organismos implicados en la evaluación y
aprobación de los subsidios, la sistematicidad y exigencia al control de las obras y
elaboración de los procesos, así como estudiar iniciativas que incrementen y diversifiquen
la fuerza de trabajo calificada, la conformación de cooperativas en el sector no estatal y
reducción de los impuestos cuando atienden a subsidiados.
Para estabilizar el suministro a las tiendas de venta de materiales de la construcción, se
requieren continuar las inversiones en las industrias nacionales y locales, en función de
incrementar la producción, variedad y calidad, así como promover más espacios en los
medios de comunicación local y en los centros de estudio para la divulgación e
investigación de la política para el otorgamiento de subsidios a personas naturales para
realizar acciones constructivas en su vivienda.
71
CAPÍTULO 3. Análisis de los resultados y propuestas.
En el presente capítulo se evalúan y sintetizan las principales dificultades identificadas,
como resultado de las acciones investigativas practicadas sobre el comportamiento del
otorgamiento de subsidios para la construcción y rehabilitación de viviendas, realizadas
mediante la observación, análisis de bibliografía y del resultado de las entrevistas a
expertos Consejo de la Administración Municipal, Instituto Nacional de la Vivienda,
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de la Construcción, que
permitieron apreciar sus Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades, con impacto
directo en los municipios Regla y Arroyo Naranjo.
En ese sentido, se realizan propuestas para su perfeccionamiento en el contexto del
proceso de actualización del modelo económico cubano, considerando las exigencias del
desarrollo local del territorio e implicaciones para los municipios de la implementación de
los Lineamientos de la Política Económica y Social. Lo anterior está combinado con la
referencia internacional consultada, enfocada en Venezuela, Ecuador y Bolivia; de ellos se
extrajeron los elementos adecuados y factibles para evaluar en el sistema cubano.
3.1 Identificación de las Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades (DAFO)
en el otorgamiento de subsidios en los municipios Regla y Arroyo Naranjo.
La confección de la matriz DAFO, relacionada con el proceso de otorgamiento de
subsidios para la ejecución de acciones constructivas de vivienda se realizó a partir de la
toma de criterios y consulta con los cuadros del CAM en los municipios de referencia y
especialistas del Instituto Nacional de la Vivienda. Para su elaboración se desarrollaron
varias reuniones de trabajo donde los participantes, aplicando las técnicas de generación y
tormenta de ideas, llegaron al consenso y a partir de la revisión de los criterios emitidos se
ordenaron según su importancia las principales debilidades, amenazas, fortalezas y
oportunidades, cuyos resultados se muestran a continuación:
72
Debilidades:
1.Irregularidad en la asignación de presupuesto, acumulación de expedientes en los CAM
pendientes de aprobación por falta de financiamiento e incertidumbre en los subsidiados
por conocer el resultado del proceso.
2. Mayor demanda que producción de materiales, lo que provoca déficit e inestabilidad en
el suministro de materiales de construcción en los puntos de venta del Ministerio de
Comercio Interior, en especial de áridos, acero, elementos de pared y techo, considerados
como imprescindibles para terminar las obras comprometidas.
3.Limitados proyectos de desarrollo local y cooperativas no agropecuarias asociadas a las
labores de construcción o producción de materiales.
4. Inestabilidad de la fuerza laboral calificada y no completamiento de la plantilla de
funcionarios y técnicos del sistema de la Vivienda, Trabajo y Seguridad Social, afectando
el seguimiento de las acciones de control a las labores de construcción, el rigor de los
dictámenes técnicos e investigaciones socioeconómicas.
5.Déficit de fuerza laboral calificada con licencia para ejercer el trabajo por cuenta propia
(mano de obra y transportación) e insatisfacciones de estos con la cantidad de dinero
destinada a pagar sus servicios.
6. Falta de debate sobre la evolución del otorgamiento de subsidios a nivel de barrio,
Comités de Defensa de la Revolución y rendiciones de cuenta de los delegados de
circunscripción.
7.Falta de autonomía en los municipios para resolver sus problemas endógenos en el
orden económico y financiero, lo que se solucionaría con la promulgación de la ley de
municipio.
73
8.Incongruencias en la coordinación entre los factores que tramitan, evalúan, aprueban el
otorgamiento de subsidios y controlan la ejecución de las obras en los municipios.
9.Carencia de medios de transporte, pesaje y equipos de medición en las tiendas de venta
de materiales (rastros).
10.Obsolescencia tecnológica en las industrias nacionales y locales, baja capacidad
productiva, limitadas inversiones e irregularidad en la calidad de los materiales.
11. Desactualización, falta de sistemas automatizados y medios cómputos para registrar
las solicitudes de subsidios y el estado de ejecución de las obras aprobadas.
12.Violación de los términos por las direcciones municipales de Vivienda, las unidades
municipales de Inversiones de la Vivienda y Trabajo y Seguridad Social para elevar los
expedientes al CAM.
13.Violación de los plazos establecidos en los contratos suscritos entre el subsidiado y la
Dependencia Interna de los CAM, asociados a la terminación de las acciones
constructivas.
14.Falta de apoyo de los factores de la circunscripción a los casos subsidiados.
15.Desconocimiento en la población y limitada divulgación sobre los procedimientos para
acceder al subsidio.
Amenazas:
1. Progresivo avance del envejecimiento y deterioro del fondo habitacional.
2. Aumento de la población de la tercera edad, en particular del segmento sin solvencia
económica y con problemas de viviendas, esto último asociado a las limitaciones para
mejorar las condiciones de vida, incrementaría los casos de posibles subsidiados.
74
3. Impacto de eventos meteorológicos de gran intensidad o periodos de lluvias en los
últimos años.
4. Recrudecimiento del bloqueo económico de EE.UU., su política extraterritorial y de las
restricciones comerciales con la Unión Europea.
5. Aumento de la crisis económica mundial y del precio de los equipos técnicos e insumos
importados para elaborar materiales de la construcción.
6. Incremento del deterioro tecnológico de las industrias nacionales y locales, baja
eficiencia del sector empresarial, descapitalización de la base productiva e infraestructura
técnica.
7. Déficit de recursos financieros y reducción de las inversiones en el sector de la
construcción.
8. Continuidad de los incumplimientos de los contratos y morosidad de algunos
subsidiados para cumplir el compromiso legal contraído.
9. Irregularidades en la asignación del presupuesto a los CAM para el otorgamiento del
subsidio.
10.Deterioro de infraestructuras, carencia de medios técnicos idóneos y materiales de
oficinas para trabajar en las entidades locales, en especial en el Sistema de Vivienda.
11. Incumplimiento de los requisitos y prioridades establecidas en la norma vigente.
12. Violaciones y errores en la tramitación de los casos que coadyuven a la pérdida de
credibilidad del proceso en la población.
13. Disminución de las inversiones nacionales o extranjeras en el sector por el incremento
del endeudamiento externo, escasez de divisas y continuidad de la compleja situación
financiera del país.
75
Fortalezas:
1. El otorgamiento de subsidios para la construcción y rehabilitación de viviendas está
refrendado en los Lineamientos aprobados en el VI Congreso del PCC, lo que quiere decir
que constituye una prioridad del modelo económico y social del país.
2. Análisis en los CAM de los casos elevados por el sistema de Vivienda y consenso entre
sus miembro para la aprobación de los recursos materiales y financieros, conjugado con la
sostenibilidad de la aprobación por los ministerios de Finanzas y Precios y el de Economía
y Planificación del plan anual y presupuesto del Estado para financiar el otorgamiento de
subsidios.
3.Análisis sobre la evolución del otorgamiento de subsidios en las sesiones anuales en las
asambleas del Poder Popular, a nivel nacional, provincial y municipal.
4. Fiscalización sistemática de la Comisión de Implementación de los Lineamientos al
proceso y emisión de acuerdos del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros,
resoluciones de los organismos de la Administración Central del Estado, disposiciones de
las direcciones provinciales y acuerdos de los CAM para la implementación coherente y
homogénea de los procedimientos en la entrega de subsidios.
5.Participación de los principales órganos de dirección y cuadros de los consejos de la
Administración en la implementación de esta estrategia en los territorios, en especial a
nivel local.
6.Continuidad de los seminarios de preparación para cuadros y funcionarios de los
organismos implicados en el proceso, así como del intercambio de experiencias,
parametrización, sociabilización y homogenización de prácticas y experiencias positivas
aplicadas en otros territorios.
7.Aprobación de estrategias e inversiones para aumentar, sostener y diversificar la
producción de materiales en las industrias nacionales y locales.
76
Oportunidades:
1. Cumplimiento de las rendiciones de cuenta de los consejos de la Administración sobre
la evolución del otorgamiento de subsidios en sesiones de las asambleas del Poder
Popular, a nivel nacional, provincial y municipal.
2. Fortalecimiento del monitoreo por la Comisión de Implementación de los Lineamientos y
emisión de acuerdos del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, resoluciones de los
organismos de la Administración Central del Estado, disposiciones de las direcciones
provinciales y acuerdos de los CAM para la implementación de los procedimientos en la
entrega de subsidios.
3. Incremento de los debates por los principales órganos de dirección de los consejos de
la administración sobre en la implementación de esta estrategia en los territorios.
4. Reconocimiento de la necesidad de continuar los cursos o seminarios de preparación
para cuadros y funcionarios de los organismos implicados en el proceso, así como del
intercambio de experiencias, sociabilización y homogenización de prácticas positivas
utilizadas en otros municipios y provincias.
5.Aprobación de estrategias, políticas e inversiones según los Lineamientos aprobados en
el VI Congreso del PCC para elevar, mantener y diversificar la producción de materiales
en las industrias nacionales y locales.
6. Ampliación de los créditos concedidos por China, Vietnam, Rusia, Angola, Brasil y
Argelia; incremento del vínculo con los miembros del ALBA que potencian ingresos
asociados a la prestación de servicios, restablecimiento y estabilidad de las relaciones
comerciales con la Unión Europea.
7. Publicación en los medios de difusión nacional y territorial de trabajos periodísticos
sobre el otorgamiento de subsidios, que posibilitan elevar la preparación sobre este tema
77
en los cuadros de organismos locales, organizaciones de masas, delegados de
Circunscripción y población en general.
Algunos de los problemas mencionados coinciden con los planteados por la Lic. Noemí
Iglesias Falcón, Lic. Williams Cordero Hernández y Lic. Luis Fernández Camejo en su
trabajo investigativo85 defendido en el VI Diplomado de Administración Pública en la
Escuela Nacional de Cuadros del Estado y el Gobierno, quienes mediante la aplicación del
Diagrama de la 7S identificaron debilidades y amenazas en el proceso de la entrega de
subsidios, priorizando las familias afectadas por catástrofes, bajos ingresos y que no han
cumplido con la ejecución del presupuesto asignado y el contrato aprobado con el CAM,
conclusiones que resultan interesantes para el presente trabajo y que reflejan la
coherencia de las dificultades citadas con las existentes en otros territorios del país.
Entre las propuestas presentadas destaca autorizar a los subsidiados a utilizar el
financiamiento para pagar a través del sistema bancario una vivienda puesta en venta, que
se corresponda con el financiamiento acordado, lo que en nuestra opinión dependerá de
los valores de oferta y demanda que se manejen en los territorios y que el inmueble
resulte adecuado después de inspeccionado por la unidades municipales de Inversiones
de la Vivienda, para evitar la solicitud de más financiamiento.
Haciendo hincapié en las labores constructivas, constituye un aspecto sensible para la
población en general solventar con el salario la mano de obra o en este caso los
subsidiados con el presupuesto aprobado, debido a que cualquier arreglo en la vivienda,
enfrenta los elevados precios exigidos por albañiles, ayudantes, electricistas y plomeros,
en particular para poner azulejos, repellar, levantar paredes, realizar una instalación
eléctrica o hidráulica.
En este sentido, se aprecia carencia de mano de obra con experiencia en estas
profesiones u oficios y que trabajen con profesionalidad. No obstante, expertos del
85 “Vías y alternativas en la entrega de subsidios a la población para mejorar el fondo habitacional en los
territorios Pinar del Río, Ciego de Ávila e Isla de la Juventud”. Tesis presentada en la VI edición del
Diplomado en Administración Pública y Gestión Empresarial, Escuela Nacional de Cuadros del Estado y el
Gobierno, La Habana, Octubre de 2013.
78
Ministerio de la Construcción subrayan que para las labores de construcción y
mantenimiento durante cincuenta años se han formado más de 100 000 arquitectos e
ingenieros y más de 750 000 obreros calificados en especialidades afines a esta rama, en
una red nacional de universidades, politécnicos y escuelas de oficio que han garantizado
la preparación y superación de este personal. Pero subrayan que desde el inicio del
Período Especial, ha existido un éxodo importante de constructores hacia otras labores de
mejor remuneración y con un impacto menos agresivo sobre su salud, lo que ha generado
que en los últimos años el total de profesionales, técnicos y obreros que laboran en el
sector, oscile los 95 000 en todo el país.
Esta situación obliga a definir sistemas constructivos que reduzcan la acción del hombre y
generen alta productividad, contando con los recursos disponibles y características de
nuestro clima. Teniendo en cuenta estas directrices consideramos vital la mencionada
producción local de materiales, siendo las más ventajosas, aquellas que utilizan desechos
industriales como materias primas en su elaboración, minimicen el consumo energético y
maximicen el empleo de energía renovable; los yacimientos se encuentren a distancias
económicas o transportables en medios rudimentarios; las edificaciones limiten el
consumo de madera, cemento y acero; sus estructuras sean ligeras, resistentes y
duraderas; los insumos se empleen con facilidad en las obras, sin requerimientos
especiales y mano de obra altamente calificada.
Estas variables requieren acciones cohesionadas por sus principales actores, los consejos
de la Administración Provincial y Municipal, el Ministerio de la Construcción, Ministerio de
Comercio Interior y del sector no estatal, en particular los productores, transportistas,
comercializadores y el pueblo en general, así como disponer de insumos, piezas de
repuesto y de aplicar con celeridad las innovaciones en las obsoletas maquinarias
disponibles en los territorios.
En mayor o menor grado las provincias disponen indistintamente de áridos, lajas de
piedra, marabú, calizas, zeolita, barro, madera y otros productos de origen vegetal a partir
de las características geológicas de nuestros suelos, lo que posibilita contar con canteras
79
y yacimientos de materiales en casi todos los municipios del país. El archipiélago cubano86
se encuentra emplazado sobre una profunda formación de roca caliza, mineral del cual se
extrae el 80% de los áridos que se emplean tanto para la producción de hormigones y
repellos como en la de otros materiales de construcción. De todos estos, el cemento es
considerado el más importante.
Los planes de construcción de viviendas están elaborados en correspondencia con la
proyección estratégica 2012-2016 y los Lineamientos aprobados en el VI Congreso del
PCC. Se prevé crecer también en la conservación y rehabilitación de viviendas; potenciar
las elaboradas por esfuerzo propio; balancear las capacidades constructivas, con la
planificación de los recursos materiales y financieros en cada territorio; terminar como
mínimo las viviendas del ALBA en los 47 municipios con mayor déficit habitacional del
país, afectadas por derrumbes totales provocados por huracanes y aplicando tecnologías
como Sandino, Gran Panel IV y Gran Bloque.
Al respecto, se considera que esta estrategia también implica llevar a los municipios la
mentalidad de autoabastecerse y comercializar el excedente a otros territorios ajustado la
actualización del modelo económico cubano, lo que permitiría a los CAM tomar decisiones
sobre sus recursos materiales y financieros, aprovechar más las estructuras del sistema
de Vivienda para el asesoramiento técnico; potenciar la producción local para
complementarse con la nacional; priorizar los elementos o componentes menos rentables
para trasportar como los bloques y trasladar techos ligeros.
Aimé González Ferriol y Yunaimys Samper Cámara en su trabajo investigativo sobre los
problemas del desarrollo local en el contexto internacional y cubano, donde proponen una
metodología para implementar las iniciativas a escala municipal, refieren que en Cuba se
enfoca como “el proceso mediante el cual se implementan las necesarias
transformaciones en las dimensiones ambiental, económico-productiva y político-social, a
partir de una proyección estratégica elaborada y un plan que evolucionará con la práctica
de los propios gestores. Pero este desarrollo no es totalmente independiente sino que
86 http:///www.monografías.com. y www.medioambiente.cu/museo/natgeopa/5.htm. Geología de Cuba,
consultado en diciembre de 2013.
80
debe mantenerse interconectado con el entorno y formando parte de la lógica del
desarrollo nacional”87
Añaden que es diferente en los países europeos, caracterizados por una fuerte
municipalidad con autonomía para decidir sobre temas como los impuestos, destinos del
presupuesto, regulaciones de la actividad empresarial, financiera, inversionista, laboral,
ambiental y en la asistencia social en su demarcación. El desarrollo local europeo busca
proteger los privilegios alcanzados por las municipalidades, de la “excesiva” injerencia y
control de las políticas gubernamentales centrales. Propugnan que es en la gestión desde
los territorios donde se puede lograr la flexibilidad y competitividad necesarias para
enfrentarse a los retos que impone la globalización.
Explican que ellos lo conciben como un proceso donde las municipalidades buscan la
forma más exitosa de insertarse directamente en el mercado mundial y por lo general,
disponen de condiciones privilegiadas, entre ellas un mercado desarrollado, infraestructura
moderna, recursos humanos saludables y preparados, acceso a altas tecnologías de
producción y comunicación, una institucionalidad fuerte y coherente en la competencia, y
conexiones aseguradas con las principales corrientes comerciales.
Al respecto, Carlos García Pleyán88, señaló que reflexionar sobre desarrollo local exige
precisiones para comprender sus interioridades y contenido, acota que desarrollo es más
que el mero crecimiento económico, tiene un enfoque integral, multidimensional, que se
cubre de otras facetas como sociales, culturales y ambientales, añade que en los últimos
años se le ha llamado también, en los medios internacionales, desarrollo humano y no se
trata de “tener más” sino de “vivir mejor”.
Por otra parte, el adjetivo “local” no se enmarca solo en un territorio o zona específica, se
relacionan también con el origen endógeno y autónomo del desarrollo, basado en las
87 González Ferriol, Aimé y Samper Cámara, Yunaimys, Tesis de Diploma “Iniciativa Municipal para el
Desarrollo Local: una propuesta novedosa”, citado por Ada Guzón Camporedondo en “Desarrollo local en
Cuba: Retos y Perspectivas”, 2006, http:///www.cooperahabana.one.cu, consultado en noviembre de 2013.
88 Sociólogo, Doctor en Ciencias Técnicas, Oficial Nacional de Programas de la Agencia Suiza para el
Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), citado por Lic. Marbelis Velásquez Reyes, Tesis de Diplomado en
Administración Pública “La iniciativa local para mejorar la calidad de vida de la población. El subsidio para la
construcción y reparación de viviendas”, La Habana, junio de 2013, p 4.
81
potencialidades de esa zona con la participación ciudadana, reflexiones coherentes con la
vinculación de los subsidiados a las acciones constructivas, objeto de la presente
investigación.
Sobre el desarrollo local asociado a la vivienda resumimos aspectos instructivos de la
investigación desarrollada por José Fernando Martirena Hernández89, en la que expone
que el Estado cubano organiza un programa descentralizado para producir recursos
alternativos, lo que constituyen una contribución histórica en el contexto de la Revolución y
valora que para solucionar los problemas del hábitat municipal debe garantizarse un
suministro estable de materias primas, en cantidades y precios asequibles, con un bajo
componente de divisas; destinar fuentes de financiamiento y acciones de construcción o
mantenimiento, así como vías sostenibles por las que la población o las entidades locales
puedan realizar las labores necesarias.
Agrega que se asignan cuantiosos fondos para solucionar los problemas habitacionales de
la población, manejados de forma descentralizada en las Unidades (provinciales y
municipales) de Inversión de la Vivienda, entidades que asumen la parte financiera, legal y
su distribución, en coordinación con los CAM, básicamente para comprar materiales de
construcción y contratar la ejecución. Subraya que estos recursos son suministrados por la
Red Nacional de Productores de Materiales de Construcción del Ministerio de la
Construcción, causando en ocasiones conflictos de intereses con otras áreas o
inversiones sensibles como en el turismo y el desarrollo industrial, conjugado con las
reiteradas dificultades con los medios de transporte y las largas distancias a recorrer,
aspectos a los que a juicio del autor debe agregarse la obsolescencia tecnológica y
descapitalización de las industrias, conjugado con los prolongados atrasos y baja calidad
de los mantenimientos requeridos.
89 Martirena Hernández, José Fernando, “La producción de ecomateriales para la construcción de vivienda
de interés social como una vía para la descentralización”, Prof. Doctor en Ciencias Ingenieras, Universidad
Central de Las Villas y presidente del Centro de Investigaciones y Desarrollo de Estructuras y Materiales
(CIDEM), citado por Ada Guzón Camporredondo en “Desarrollo local en Cuba: Retos y Perspectivas”, 2006,
http:///www.cooperahabana.one.cu, consultado en noviembre de 2013.
82
Precisa Martirena Hernández que las finanzas asignadas por el Estado, llegan a través de
la Unidades Municipales de Inversión de la Vivienda (UMIV) a los beneficiarios en forma
de créditos blandos a pagar a largo plazo, el cual puede solicitarse solo una vez para
todos los trabajos y es manejado por la UMIV.
Valora que sus principales problemas se centran en el elevado costo de la producción de
materiales debido al alto consumo energético, se planifica de manera centralizada, para su
ejecución en grades talleres o industrias, el suministro de materias primas es
generalmente inferior a la demanda y los productos se transportan a largas distancias; es
inestable la calidad de los recursos y las labores, estas últimas se centran en las brigadas
del sistema municipal de la vivienda, con capacidades limitadas y no estimula con eficacia
las acciones por esfuerzo propio; la Unidad Municipal de Inversión de la Vivienda (UMIV)
actúa como entidad ejecutora y financiadora al mismo tiempo, dualidad que no le permite
cumplir todas sus tareas, carece de infraestructura, completamiento de la plantilla y
estabilidad de la fuerza laboral calificada; el sistema de créditos limita la participación
directa del beneficiario, están concebidos para contratas integrales de trabajo y que los
problemas los resuelva la UMIV.
Considera que este sistema funciona para familias de bajos ingresos, que necesitan altos
subsidios para reparar o construir su vivienda y si se realizan pequeñas mejoras a su
organización, que descentralicen y estimulen la participación popular, podría incrementar
su eficiencia y eficacia. Para ello la Unidades Municipales de Inversión de la Vivienda
actuaría como facilitadora del proceso, controlaría las materias primas, combustible y
financiamiento para la producción, realizada por varios talleres, la mayoría a escala local y
se garantizaría que los recursos lleguen al beneficiario. Esto flexibiliza y amplía la gama de
productores, desde las empresas estatales clásicas, las locales hasta pequeñas
cooperativas familiares. La competitividad entre ellas por obtener contratos sobre la base
de la calidad y eficiencia, complementaría los suministros centrales y aumentaría la
disponibilidad.
Algo similar ocurre con los ejecutores de los trabajos de rehabilitación o construcción. En
este escenario aparecen nuevos actores, que pueden variar desde la Empresa de
83
Mantenimiento Constructivo de la Vivienda, pasando por cooperativas de albañiles, hasta
iniciativas de esfuerzo propio. La competencia entre estos ejecutores también incrementa
la calidad de los trabajos y mejora el cumplimiento de los cronogramas de ejecución.
El principal actor de este sistema sería el beneficiario, al acceder a través del Banco
Popular de Ahorro a créditos alternativos a los ofrecidos por la Unidades Municipales de
Inversión de la Vivienda (UMIV) y con condiciones más flexibles que le permitan pagar
directamente los servicios recibidos sin intermediarios, permitiéndole rechazar materiales
defectuosos y buscar la mejor alternativa para reparar su vivienda, estas modificaciones
no contradicen el sistema existente, sino más bien lo refuerzan, en especial para casos de
asistencia social, donde la familia no tiene recursos para respaldar créditos que no sean
los emitidos por las UMIV.
Entre las ventajas resalta el protagonismo del beneficiario en la reparación de su vivienda,
chequeo de la obra y selección de materiales según precio, acabado y la facultad de
rechazar los defectuosos; la flexibilidad de los créditos bancarios en las operaciones
financieras y el manejo descentralizado del presupuesto; el estímulo a la competitividad
entre productores en la eficiencia y calidad; la posibilidad de la Unidades Municipales de
Inversión de la Vivienda de actuar como entidad coordinadora, para fiscalizar el sistema y
trazar políticas municipales, subraya que este novedoso mecanismo se aplicó en los
municipios Sagua la Grande, Quemado de Güines, Caibarién y Camajuaní de Villa Clara
en el período 2000-2005 y permitió la intervención en más de 2 300 casas.
Señala que para la producción descentralizada de ecomateriales, instituciones cubanas y
extranjeras unen esfuerzos para aplicar tecnologías que empleen recursos económicos,
ecológicos, provenientes en su mayoría de desechos industriales y con resultados
similares a los tradicionales. Refiere que constituye una alternativa para países en vías de
desarrollo, son fabricados a pequeña escala y se emplea fuerza de trabajo de la zona para
elaborar elementos de pared, techo, cierre y cimentación altamente resistentes, con
insumos locales y bajo uso de medios de transporte, variantes que mejora el estado de los
inmuebles ante el impacto de eventos atmosféricos de gran intensidad y facilita las labores
locales en la etapa de recuperación.
84
Sobre la construcción de vivienda de interés social, reflexiona que habitualmente se crean
estereotipos que cuestionan su calidad y presencia; su diseño con recursos mínimos
representa un reto para los arquitectos, superior al de una residencia lujosa; cuestiona que
en algunos países se construyen asentamientos poblacionales en áreas de riesgo de
desastres, se reducen tanto los costos que en ocasiones son inhabitables, sacrifican los
espacios comunes urbanos, para edificar mayor cantidad aumentando la densidad urbana,
y todas se realizan con similar estructura creando sensación de monotonía.
Pondera la importancia del diseño del urbanismo y la arquitectura de la vivienda, su
repercusión en la calidad y economía de la nueva urbanización; acota que debe
conjugarse con las propiedades de los materiales, funcionalidad de los inmuebles e
idiosincrasia de los habitantes; adecuarse al entorno y clima; balancear los espacios
privados, colectivos y sociales; disponer de vegetación y áreas pavimentadas; permitir la
infiltración de aguas pluviales en el suelo y respetar la topografía natural del terreno;
mantener adecuada orientación de las casas, techos inclinados y posibilidades de
manipular los desechos urbanos.
Sobre la labor investigativa del Centro de Investigaciones y Desarrollo de Estructuras y
Materiales (CIDEM) de la Universidad Central de Las Villas y su aplicación práctica en
diferentes municipios y comunidades, Martirena Hernández aseguró que “hoy en día
tenemos 55 talleres de producción local en funcionamiento, entre los cuales figuran el
taller con tecnología para la remolienda de áridos que produce 10 metros cúbicos diarios,
talleres de producción de bloques, tejas de microconcreto, entre otros”90.
Este tema fue debatido intensamente en las comisiones de Industria y Construcciones,
Asuntos Económicos y Atención a los Servicios de la ANPP, durante el desarrollo del
primer Taller Parlamentario de la VIII Legislatura, en función de analizar y explorar
posibles soluciones a la problemática habitacional del país, contexto en el que se
valoraron las insatisfacciones expresadas por la población y los problemas acumulados
durante años en este sensible sector; la prioridad de conservar el fondo habitacional,
adecuar la vivienda al entorno urbano, el clima, los servicios y espacios públicos con áreas
90 Sánchez García, Lorena y Fonticoba Gener O, “Un enfoque más integral para la construcción de
viviendas”, artículo publicado por el periódico Granma el 25 de abril de 2014.
85
para los árboles y aceras; el impacto del crecimiento horizontal en las ciudades, que ha
aumentado los costos en redes hidráulicas, sanitarias, eléctricas y las distancias a
recorrer, combinado con aplicar diseños más flexibles y funcionales en las edificaciones,
aprovechar el potencial interno de las ciudades y crecer hacia adentro.
En el encuentro también se refirieron a la necesidad de mejorar la calidad de los
materiales, asegurar los áridos como eslabón esencial en la cadena productiva y fabricar
techos sólidos, mediante viguetas, plaquetas, losa canal y otras alternativas que
constituyan reparaciones definitivas, más baratas que el zinc galvanizado y tejas de
asbesto cemento; se resaltaron las experiencias de las industrias locales en las provincias
Camagüey, Las Tunas y Santiago de Cuba, la descapitalización de la infraestructura
nacional e importancia de vincular de forma más efectiva al sector no estatal, así como se
enfatizó en la estrategia de potenciar la producción a nivel municipio y estabilizar el
suministro a la red de tiendas del Ministerio de Comercio Interior, con el objetivo de
incrementar los niveles de venta y el financiamiento a los subsidios para personas sin
solvencia económica.
Se acordó vincular la fuerza juvenil formada en las universidades, escuelas técnicas y los
proyectos de los centros investigativos del país, a las estructuras de Gobierno; analizar
estos trabajos científicos en las sesiones parlamentarias y revisar las engavetadas,
propuestas que en sentido general se presentarán al Presidente de la ANPP.
No obstante, la revisión de los materiales consultados, en particular la información
registrada en el Ministerio de Finanzas y Precios con cierre 4 marzo de 2014 sobre los
proyectos de iniciativa municipal de desarrollo local, refleja que están aprobados 164 y
abarcan 59 municipios del país, es decir solo el 35% de los 168 existentes. Los
organismos más representados son los ministerios de Comercio Interior (38), Industria
Alimentaria (29) e Industria Ligera (18), del Ministerio de la Construcción se identificó un
proyecto en Las Tunas para la producción de cemento de cola, datos que evidencia que el
camino a recorrer aún es largo y se necesita potenciar estas variantes para estimular el
funcionamiento de los municipios.
86
En relación con la intervención ciudadana, entre las ideas mencionadas por Raúl Carmona
Ruiz en su investigación91, destaca que los clásicos del marxismo argumentaron en sus
obras, la necesidad de la participación popular y su vínculo con el poder político, para
transformar el entorno local, restablecer la confianza entre los actores y desarrollar a los
seres humanos. Sobre esta temática Armando Chaguaceda92, planteó que se entiende
por participación, cuando el ciudadano acciona como sujeto de sus derechos
constitucionalmente garantizados y de manera responsable.
En ese sentido asociado a la unión de los afectados, el autor considera acertado el criterio
de Ada Guzón Camporredondo93, asociado a aprovechar la experiencia participativa local
acumulada en el proceso revolucionario cubano para potenciar el desarrollo de los
municipios, la autogestión y responsabilidad en la solución de los problemas. Identifica
como ejemplos, la ayuda entre vecinos para eliminar los barrios insalubres en la década
del 60; el surgimiento del Movimiento de Microbrigadas en los 70, su revitalización en los
90, con la Microbrigada Social, que incorporó a los residentes en asentamientos y
edificaciones precarias; el Movimiento Popular de Las Tunas en el 2004 que organizó al
vecindario y lo imbricó con entidades estatales. Explica que su funcionamiento exige
vincular a profesionales con actitud y aptitud para trabajar con la gente, como lo ha sido
las experiencias alcanzadas con el médico de familia y los trabajadores sociales, aunque
en otro perfil profesional.
Aprecia el autor, que lo anterior reafirma a la población como el principal actor para
resolver sus necesidades, en este caso asociado a mejorar sus condiciones
habitacionales, que tendrá como colofón lograr su autenticidad en el complejo contexto
actual de la sociedad cubana, impulsado por el nuevo modelo de gestión económica y
social, aprobado en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido
91 Tesis en opción al título de Máster en Administración Pública “Hacia una auténtica participación ciudadana
en función del desarrollo local. Una experiencia en el municipio Regla”, Centro de Estudios de la
Administración Pública, La Habana, mayo de 2012, p 13 -15.
92 Participación y espacio asociativo, Ediciones Acuario, La Habana, 2008, p 13, citado por Lic. Alfredo
Alpizar Hernández, Tesis de Maestría en Administración Pública “La producción y recuperación de
materiales de construcción: Un proyecto de iniciativa local”, La Habana, julio de 2013, p 29.
93 “Desarrollo local en Cuba: Retos y Perspectivas”, 2006, http:///www.cooperahabana.one.cu, consultado en
noviembre de 2013.
87
aprobado en el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba en el 201194, sinergia que
impactará ineludiblemente en el desarrollo local de los territorios.
Sin embargo, tenemos que avanzar más en este aspecto, los actores locales requieren
mayor conciencia, organización y estabilidad, muchas construcciones realizadas por
microbrigadas en las residen sus protagonistas, llevan años deterioradas y en actualidad
debemos estimular estos sistemas para enfocarlos en labores de mantenimiento,
coherentes con los principios básicos de la Ley General de la Vivienda, relacionados con
solucionar los déficits habitacionales mediante la construcción, conservación y
rehabilitación de viviendas con la acción de la población y la comunidad95.
3.2 Resultados de las entrevistas y encuestas.
3.2.1 Encuestas aplicadas a cuadros de los consejos de la Administración en los
municipios Regla y Arroyo Naranjo.
Se realizaron 5 preguntas, los encuestados debían calificar con 5 muy bien, 4 bien, 3
regular, 2 mal y 1 muy mal las variantes expuestas y podían sugerir otras en
correspondencia con su experiencia profesional. Se encuestaron un total de 17 cuadros de
los CAM en ambos municipios (7 del CAM de Regla y 10 del CAM en Arroyo Naranjo).
En cuanto a la adecuada divulgación y dominio público sobre los mecanismos para
solicitar el otorgamiento de subsidios, realizar los trámites y conocer los resultados
sociales de este proceso, el 47% (8) lo calificó de mal, el 35% (6) de bien, el 11% (2) de
muy mal y 5% (1) de muy bien, lo que denota la necesidad de elevar la explicación del
proceso. Las variantes más aceptadas en las que los entrevistados podían marcar todas
las que consideraron importantes fueron: involucrar al Delegado de Circunscripción en el
levantamiento y asesoramiento a las personas proclives a recibir el subsidio (52%);
colocar propaganda gráfica (52%); informar y debatir los principales resultados sobre su
implementación local a nivel de barrios en los Comités de Defesa de la Revolución (47%) y
94 Están relacionados con los lineamientos 173, 292, 293, 295 y 299, aprobados en el VI Congreso del PCC,
p 26, 36 y 37.
95 http:///.www.gacetaoficial.cu/htm/leygeneralviviendahtml, Ley 65/1988, artículo 3, incisos a y b, p 1,
consultado en octubre de 2013.
88
la propuesta de aumentar el empleo de los medios de difusión nacional y provincial
alcanzó el 35%.
Sobre la efectividad de los resultados del plan de venta de materiales de la construcción
en su territorio o el presupuesto asignado, para resolver el financiamiento de los casos
pendientes el 88% (15) reconoció que no alcanza y 11% (2) estimó que sí, datos que
confirman las irregularidades en la distribución de los recursos materiales y financieros
para la sostenibilidad de este proceso. En coherencia con ese déficit el 82% (14) estuvo
de acuerdo en autorizar a los CAM a emplear el tributo cobrado a las entidades de su
territorio, en función de contribuir a solventar la entrega de subsidios a personas naturales
para acciones constructivas de viviendas, política que aún no está implementada y se
corresponde con el Lineamiento 21 que establece que la empresas y las cooperativas
pagarán a los consejos de la Administración Municipal donde operan sus establecimientos,
un tributo territorial, definido centralmente, teniendo en cuenta las particularidades de cada
municipio, para favorecer a su desarrollo, aprobado en el VI Congreso del PCC.
El 70% (12) de los encuestados apreció que los consejos populares y comisiones de
Trabajo de Construcción y Vivienda requieren realizar evaluaciones y controles con mayor
rigor, y solo el 29% (5) no lo valoró de esa forma, elementos que manifiestan la
importancia de involucrar con mayor proactividad a nivel de territorio a todas las
estructuras existentes en los órganos locales del Poder Popular.
Entre las propuestas de alternativas que pudieran viabilizar y perfeccionar el proceso, el
64% (11) frente al 35% (6) estuvo de acuerdo en que los CAM deben trabajar más en la
capacitación de los delegados de Circunscripción sobre el otorgamiento de subsidios,
insertarlos en los eventos para aprobar su otorgamiento a personas residentes en su área
y en el control a su ejecución, debido a que reforzaría su gestión hacia sus electores,
algunos de ellos subsidiados o candidatos a recibir este beneficio.
También el 64% (11) en contraste con el 35% (6), aprueba proponer estímulos como
rebajar los impuestos y compulsar la conformación de cooperativas con los trabajadores
por cuenta propia, asociados a la producción de materiales, albañilería y transporte de
carga que acepten contratos con subsidiados.
89
El 58% (10) evaluó de factible autorizar previo reajuste de su objeto social, que las
direcciones municipales de Transporte u otras entidades locales apoyen en el traslado de
los materiales y cobren por este servicio, acorde al financiamiento otorgado por el CAM,
aunque el 41% (7) no lo consideró pertinente. Similares datos se obtuvieron sobre la
necesidad de iniciar el análisis y recepción de las solicitudes por las direcciones
municipales de Trabajo y Seguridad Social, en función de definir en primer lugar la
situación socioeconómica del núcleo familiar y después iniciar los trámites de vivienda,
variante reflejada como Disposición Transitoria y única en el Acuerdo 7387 del Consejo de
Ministros, publicado en la Gaceta Oficial No 12, del 6 de mayo de 2013.
En la última se mencionan 16 problemáticas para confirmar si se perciben en los territorios
mencionados durante el proceso de otorgamiento del subsidio y culminación de las
acciones constructivas, lo que permitió agrupar los principales desafíos que enfrenta esta
estrategia, las que ordenamos de mayor a menor por ciento y las desglosamos por su
carácter objetivo y subjetivo para su mejor comprensión:
Carácter objetivo:
• 88 % (15). Se reitera insuficiente desarrollo de producciones locales de materiales de
construcción y la participación de trabajadores por cuenta propia en esta actividad, lo que
permitiría priorizar a los subsidiados.
• 82 % (14) Prevalece atraso en la culminación de las acciones por déficit de materiales.
• 70 % (12) Subsisten dificultades para contratar trabajadores por cuenta propia (TPC)
que acepten ejecutar los proyectos aprobados a los subsidiados.
• 35 % (6) Se realizan asignaciones sistemáticas de financiamiento a la provincia y
municipios.
• 35 % (6) No existe un sistema de prioridad que garantice las ventas a los subsidiados
por el orden en que fueron aprobados por los CAM.
90
Carácter subjetivo:
• 88 % (15). Las investigaciones socioeconómicas carecen de rigor y profundidad.
• 76 % (13) Prosiguen los atrasos y violaciones en la ejecución del proyecto aprobado;
falta de explicación técnica sobre cómo ejecutar las acciones constructivas, así como
déficit e inestabilidad de los técnicos en las Unidades Municipales de Inversión de la
Vivienda.
• 70 % (12) Continúan las deficiencias en la preparación técnica de los expedientes e
incumplimientos de los plazos establecidos por responsabilidad de las estructuras de la
Vivienda y Trabajo y Seguridad Social que dilatan su tramitación en los CAM.
• 58 % (10) Existe desactualización de la documentación de las viviendas.
• 41 % (7) No avanzan las obras o se incumple el término aprobado en los contratos
entre el CAM y el subsidiado.
• 17 % (3) Se paraliza la recepción de solicitudes de la población.
• 11 % (2) En ocasiones se aprobaron subsidios a personas que no lo merecen.
• 5 % (1) Los CAM aprueban subsidios sin disponer de financiamientos.
• 5 % (1) Desactualización del registro de solicitudes de subsidios y su ejecución.
3.2.2 Encuestas aplicadas a subsidiados en los municipios Regla y Arroyo Naranjo.
Se tomó una muestra de 15 casos aprobados en el municipio Regla y 32 en Arroyo
Naranjo para un total de 47, en función de explorar el impacto del otorgamiento de
subsidios y las dificultades para culminar las acciones constructivas comprometidas. Se
realizaron 3 preguntas, los encuestados debían calificar con 5 muy bien, 4 bien, 3 regular,
2 mal y 1 muy mal las variantes expuestas y podían sugerir otras en correspondencia con
su experiencia profesional o personal.
El 57 % (26) estimó de muy bien y el 28% (14) de bien la divulgación y dominio público de
los mecanismos para solicitar el otorgamiento de subsidios, realizar los trámites
establecidos y conocer los resultados del proceso; solo el 18% (7) lo calificó de mal,
indicadores que lo asocian a las conferencias impartidas en el programa informativo la
Mesa Redonda por la televisión y a los artículos publicados en la prensa nacional. No
91
obstante, para perfeccionar este proceso el 100 % estuvo de acuerdo en involucrar al
Delegado de Circunscripción en el levantamiento y asesoramiento a las personas proclives
a recibir el subsidio (residentes en su área) y el 71 % (33) con informar y debatir a nivel de
CDR los principales resultados sobre su implementación local, también apoyan con un
42 % (19) aumentar el empleo de los medios de difusión nacional y provincial, y con 28 %
(13) colocar propaganda gráfica (carteles). Resaltó como propuesta que los trabajadores
sociales se reúnan con los casos más críticos a nivel de CDR para explicar y apoyar en la
solución de los problemas.
En relación a las propuestas de alternativas que pudieran diversificar las variantes para
solucionar los problemas habitacionales de los subsidiados y elevar el rigor en la
evaluación de los casos, el 71 % (33) estuvo de acuerdo en aprovechar las capacidades y
estructuras de instalaciones estatales no utilizadas en los territorios, por ejemplo escuelas,
almacenes, entidades en desuso o de poco interés económico y social; solo el 42 % (19)
consideró prudente utilizar el financiamiento asignado para comprar inmuebles vendidos
por la población a precios similares al subsidio otorgado, previa inspección por el sistema
de Vivienda y el CAM, es decir la mayoría desestimó esta solución y en la práctica el valor
de las viviendas en la capital es sumamente elevado.
El 28 % apreció factible ofrecer estímulos, rebajar impuestos o conformar cooperativas con
los trabajadores por cuenta propia asociados a la producción de materiales, albañilería y
transporte de carga que acepten contratos con subsidiados, este es un tema en el que los
CAM necesitan trabajar con prioridad. Durante el intercambio, una subsidiada sugirió no
regular que para pagar las labores constructivas se contrate exclusivamente a un
trabajador por cuenta propia con licencia, debido a que en la población existen personas
conocimientos del oficio de albañilería que pueden ejecutar estas acciones y que lo
importante es que se cumpla lo pactado en la relación contractual.
El 57 % (26) valoró de adecuado que las direcciones municipales de Transporte u otras
entidades locales pudieran apoyar en el traslado de los materiales y cobrar por este
servicio, acorde al financiamiento otorgado por el CAM, sobre esta propuesta los jefes de
CAM de ambos municipios estimaron que resultaría factible, incluso utilizaron un medio
92
automotor de ese organismo para reutilizar el dinero recaudado en el mejoramiento de las
condiciones del territorio.
A partir de las problemáticas mencionadas para que confirmen su existencia o no en su
territorio durante el proceso de otorgamiento del subsidio y culminación de las acciones
constructivas, se obtuvieron los siguientes resultados:
Carácter objetivo:
• 85 % (40) Persiste atraso en la asignación del financiamiento a la provincia y municipios.
• 71 % (33) Prevalece retardo en la culminación de las acciones por déficit de materiales.
• 57 % (4) Continúan las deficiencias en la preparación técnica de los expedientes e
incumplimientos de los plazos establecidos por responsabilidad de las estructuras de la
Vivienda, Trabajo y Seguridad Social que dilatan su tramitación en los CAM.
• 57 % (26) No avanzan las obras o se incumple el término aprobado en los contratos
entre el CAM y el subsidiado.
• 28% (13) No existe un sistema de prioridad que garantice las ventas a los subsidiados
por el orden en que fueron aprobados por los CAM.
•28 % (2) Se reitera insuficiente desarrollo de producciones locales de materiales de
construcción y la participación de trabajadores por cuenta propia en esta actividad, lo que
permitiría priorizar a los subsidiados.
Carácter subjetivo:
•71 % (33) Las investigaciones socioeconómicas carecen de rigor y profundidad.
•57 % (26) Se repiten las dificultades para contratar trabajadores por cuenta propia (TPC).
• 57 % (26) Subsisten atrasos y violaciones en la ejecución del proyecto aprobado; falta
de explicación técnica sobre cómo ejecutar las acciones constructivas, así como déficit de
técnicos de la Unidades Municipales de Inversión de la Vivienda.
•28 % (13) Se paraliza la recepción de solicitudes de la población.
• 28 % (13) En ocasiones se aprobaron subsidios a personas que no lo merecen.
93
•14 % (6) Son poco sistemáticos los controles de los CAM a los órganos locales
implicados en esta política y prevalece atraso en la notificación de los casos aprobados.
•14 % (6) Los CAM aprueban subsidios sin disponer de financiamientos.
•14 % (6) Existe limitado intercambio y actualización del registro de los núcleos familiares
que cumplen los requisitos para recibir subsidios, por ejemplo con damnificados.
No resultaron marcadas las variantes asociadas a la desactualización de la
documentación de las viviendas, conformación del registro de solicitudes de subsidios y su
ejecución y empleo inadecuado del presupuesto destinado.
3.2.3 Entrevistas realizadas a los expertos seleccionados.
Como parte del diagnóstico desarrollado se encuestaron 7 cuadros de diferentes niveles
de dirección en la implementación de la política aprobada para el otorgamiento de
subsidios para realizar acciones constructivas de vivienda, en función de conocer sus
valoraciones acerca del problema objeto de estudio obteniéndose el siguiente resultado:
• El subsidio constituye una alternativa palpable para las personas naturales y la positiva
repercusión que ha tenido en la población lo demuestra, pero aún no resuelve los
problemas habitacionales a corto plazo.
•Los mecanismos de información a nivel local sobre las normas jurídicas que regulan este
proceso no son de dominio de toda la población, en especial del segmento con mayor
deterioro habitacional y condiciones de vida precarias.
• Los atrasos en la asignación del presupuesto y la inestabilidad en el suministro de
materiales a las tiendas de venta, dificultan la aprobación de los casos, la culminación de
las obras y el avance sostenido de esta estrategia, provocando cuestionamientos en la
población.
• Los mecanismos de control aplicados por los miembros de los consejos de la
Administración municipales se centran en el intercambio sistemático con las entidades
implicadas, mediante despachos y reuniones con los cuadros, generalmente con
periodicidad semanal, así como ejecutan pre evaluaciones para decantar los casos que no
cumplen los requisitos para su aprobación, los que requieren precisar alguna diligencia o
rectificar deficiencias, en función de viabilizar el proceso.
94
• Los miembros de los consejos de la Administración municipal y de las entidades
subordinadas requieren mayor preparación e intercambio académico sobre el
otorgamiento de subsidios, así como socialización de las experiencias positivas y causas
de los errores detectados en otros territorios, en función de elevar la capacitación sobre
esta estrategia.
• Los consejos de la Administración municipales y entidades de subordinación local
implicadas asumieron esta política con la estructura organizativa existente y las nuevas
tareas se sumaron a las anteriores, por lo que necesitan potenciar el desarrollo de
habilidades para simultanear sus labores y mejorar la organización de los procesos de
dirección, ante la inestabilidad de sus fuerzas laborales.
3.3 Barreras identificadas en el orden jurídico, económico, social e institucional
durante el perfeccionamiento del reglamento para el otorgamiento de subsidios.
Jurídicas:
• La legislación establece que todas las personas que se consideren con derecho a
recibir el subsidio pueden presentar su solicitud; sin embargo, pudiera ajustarse a la
disponibilidad de financiamiento de los CAM, materiales y complejidad de las acciones
constructivas, en función de realizar convocatorias y preseleccionar los casos más críticos
mediante su análisis minucioso, similar a los mecanismos aplicados en otras áreas
geográficas.
• No se prevén soluciones para los familiares de subsidiados que fallezcan antes de
culminar la obra comprometida, que viabilice su cumplimiento por sus descendientes, en
caso de presentar insolvencia económica, debidamente certificada por la Dirección
Municipal de Trabajo y Seguridad Social.
• Definir explícitamente en los contratos entre el subsidiado y la Dependencia Interna que
las violaciones del compromiso contraído e incumplimientos de las acciones constructivas
para concluir la obra aprobada, serán resueltos en el sistema de Tribunales.
95
• Actualizar la norma jurídica existente, de forma tal que asegure mayor autonomía de los
territorios, lo que se solucionaría con una ley de municipios, que coadyuve al desarrollo
endógeno, con énfasis en el orden económico, productivo y financiero.
Económicas:
• El financiamiento proviene solo de la venta de los materiales de la construcción, no
posibilita a los CAM disponer de mecanismos para utilizar otros fondos, como el tributo
territorial que se cobrará a las empresas y cooperativas que operan en sus
demarcaciones, refrendado en el Lineamiento 21, aprobado en el VI Congreso del PCC.
• Déficit de materiales de la construcción, baja productividad y obsolescencia tecnológica
en las industrias nacionales o locales, unido a la insuficiente participación del sector no
estatal e ilegalidades acumuladas.
• Los CAM no tienen facultades o autonomía para flexibilizar, aplicar estímulos
económicos o bonificaciones al sector no estatal para que prioricen los contratos con
subsidiados.
• No se prevé la posibilidad de aceptar créditos o donaciones provenientes de
organismos e instituciones extranjeras, a partir de los hermanamientos.
Sociales:
• Falta de cultura jurídica de la población en general, que repercute en el cumplimiento de
los contratos concertados y las gestiones con las entidades locales.
• Limitada divulgación de la norma jurídica y explicación de los términos con un lenguaje
más comprensible para el segmento de la población afectado, aspectos que dificulta su
interpretación por los núcleos integrados por personas de avanzada edad y baja
preparación cultural, donde se aprecia que generalmente existe mayor necesidad y
condiciones habitacionales precarias.
96
• No está regulado que los CAM apliquen medidas más ventajosas en las zonas rurales o
áreas con mayor deterioro del fondo habitacional, solo se prevé en los territorios con
afectaciones sísmicas.
Institucional o administrativa:
• Incongruencias en las coordinaciones entre los organismos implicados en el
otorgamiento y control de los subsidios.
• Inestabilidad y déficit de fuerza laboral calificada en las entidades de subordinación
local para simultanear las gestiones asociadas al otorgamiento de subsidios con el resto
de los trámites realizados por estas instituciones.
3.4 Propuestas de acciones en pos del perfeccionamiento del otorgamiento de
subsidios.
El análisis gradual de los resultados obtenidos, el estudio de la referencia internacional
expuesta, las barreras apreciadas y de la documentación oficial recolectada nos inclinan a
proponer las siguientes acciones, las que desglosamos por esferas jurídica, económica,
institucional y social para profundizar en su estudio ulterior en otras investigaciones y
mejor compresión por los organismos implicados:
Institucional o Administrativa:
1. Autorizar el inicio del proceso en las direcciones municipales de Trabajo y Seguridad
Social, para determinar desde su comienzo la insolvencia económica del solicitante,
requisito medular para la realización ulterior del resto de los trámites, aspecto previsto
como una disposición transitoria en el acuerdo 7387 del Comité Ejecutivo del Consejo de
Ministros, hasta tanto se transfiera esa función.
Responsable: Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Fecha de cumplimiento: Marzo
de 2015.
97
2.Diseñar mecanismos y programas de estudio para la capacitación de los cuadros y
funcionarios, en especial del sistema de Vivienda, tiendas de venta de materiales de la
construcción; Trabajo y Seguridad Social, Consejo de la Administración y del resto de los
organismos que intervienen en el proceso de otorgamiento de subsidio, con énfasis en los
que laboran en las estructuras de base por su responsabilidad en la implementación
práctica de los procedimientos e intercambio directo con la población, a partir de la
fluctuación de la fuerza laboral calificada en estas instituciones del Estado.
Responsable: Consejo de la Administración Provincial y municipales de Regla y Arroyo
Naranjo. Fecha de cumplimiento: Semestral.
3.Capacitar e insertar con sistematicidad al Delegado de Circunscripción y los factores en
la comunidad, en la atención de los subsidiados y levantamiento de los potenciales a
recibirlos, en función de apoyar en identificar y visitar en su demarcación los casos
habitacionales más críticos; dialogar y asesorar en los trámites; participar en las reuniones
del CAM y trasladar su opinión durante la caracterización de la solicitud; asistir como
observador a las inspecciones del sistema de la Vivienda y Trabajo y Seguridad Social,
hecho que fortalece la evaluación y fiscalización de las acciones; estimula los valores en la
sociedad para cumplir los contratos, contribuye a erradicar indisciplinas sociales y
fortalece su gestión.
Responsable: Consejo de la Administración Provincial y municipales de Regla y Arroyo
Naranjo. Fecha de cumplimiento: Permanente.
4. Continuar conciliando y exigiendo a los organismos suministradores e industrias
nacionales y locales, el estricto cumplimiento de las relaciones contractuales, normas de
calidad y en reducir el desajuste de la producción con la demanda real.
Responsable: Consejo de la Administración Provincial y municipales de Regla y Arroyo
Naranjo. Fecha de cumplimiento: Mensual.
5.Crear mecanismos en los CAM para explorar con intencionalidad, mediante encuestas a
los subsidiados sobre el comportamiento del proceso.
98
Responsable: Consejo de la Administración Provincial y municipales de Regla y Arroyo
Naranjo. Fecha de cumplimiento: Trimestral.
6.Jerarquizar en las tiendas de ventas de materiales de la construcción, la oferta a las
personas beneficiadas con el subsidio.
Responsable: consejos de la Administración de los municipios Regla y Arroyo Naranjo.
Fecha de cumplimiento: Mensual.
7.Sugerir al Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros las siguientes propuestas:
Organizar a nivel provincial y nacional talleres o eventos científicos sobre el accionar de
los CAM en el otorgamiento de subsidios para acciones constructivas de vivienda, en
función de perfeccionar el trabajo de los órganos de Poder Popular y las entidades de
subordinación local.
Solicitar al Ministerio de Educación Superior, sus centros de estudios y la Escuela
Nacional de Cuadros del Estado y el Gobierno y al Centro de Estudios de la
Administración Pública adscripto a la Universidad de La Habana, la investigación
sistemática del tema en tesis de pregrado y postgrado, con diversos enfoques (sociales,
jurídicos, administrativos y económicos), en función de incentivar el trabajo científico sobre
esta política, la aplicación de propuestas y retroalimentación de su impacto al Comité
Ejecutivo del Consejo de Ministros y a los Consejos de la Administración Municipales.
Responsable: Consejo de la Administración Provincial y municipales de Regla y Arroyo
Naranjo. Fecha de cumplimiento: Anual.
Jurídica:
1. Sugerir que se autorice en los casos que corresponda, la rehabilitación total de las
viviendas con los recursos y el financiamiento previsto en el subsidio, previa inspección
por los técnicos del sistema de Vivienda, así como que familiares allegados al subsidiado
99
en caso de fallecimiento puedan continuar la obra contratada, después de su certificación
por las autoridades de Trabajo y Seguridad Social.
Responsable: Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, consejos de la Administración
Provincial y municipales de Regla y Arroyo Naranjo. Fecha de cumplimiento: Marzo de
2015.
2. Proponer la recepción de solicitudes en correspondencia con la disponibilidad de
financiamiento existente en el territorio, que incluya realizar convocatorias y seleccionar
los casos más críticos, similar a la referencia internacional estudiada.
Responsable: Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Fecha de cumplimiento: Marzo
de 2015.
3.Definir explícitamente las violaciones e incumplimientos que serán solucionados en el
sistema de Tribunales.
Responsable: Consejo de la Administración Provincial y municipales de Regla y Arroyo
Naranjo. Fecha de cumplimiento: Mensual.
4.Incorporar como otra opción la utilización del financiamiento aprobado para la
construcción de la célula básica, en adaptación de inmuebles en desusos, como viviendas.
Responsable: Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Fecha de cumplimiento: Marzo
de 2015.
5. Proponer que se autorice a los consejos de la Administración que cuando reciban el
aporte financiero de las entidades de su territorio (Lineamiento 21), puedan emplearlo en
función de contribuir a solventar la entrega de subsidios a personas naturales para la
construcción de viviendas, así como la posibilidad de utilizar otros financiamientos o
inversiones provenientes de los hermanamientos con ciudades extranjeras.
100
Responsable: Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Fecha de cumplimiento: Marzo
de 2015.
6. Concederle a los CAM facultades para flexibilizar o aplicar estímulos económicos al
sector estatal y no estatal que establezca contratos con subsidiados, así como que
apliquen medidas más ventajosas en las zonas rurales o áreas con mayor deterioro del
fondo habitacional.
Responsable: Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Fecha de cumplimiento: Marzo
de 2015.
7. Proponer que los CAM puedan flexibilizar, aplicar estímulos económicos o
bonificaciones al sector no estatal para que prioricen los contratos con los subsidiados.
Responsable: Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Fecha de cumplimiento: Marzo
de 2015.
8. Extender el término para la realización de la caracterización socioeconómica por las
Direcciones Municipales de Trabajo y Seguridad Social, en función de profundizar su
ejecución mediante la certificación de los ingresos del núcleo familiar en el centro laboral y
el sistema bancario si es pensionado; del estado de salud con el médico de la familia o en
el área de salud; censo de los convivientes en las oficinas de Trámites, Identificación e
Inmigración e Extranjería de los municipios y en el libro de registro de los CDR.
Responsable: Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Fecha de cumplimiento: Marzo
de 2015.
Social:
1. Incrementar la divulgación e información a la población, mediante medios locales de
comunicación, debate en reuniones de las organizaciones de masas a nivel de base,
rendiciones de cuenta del Delegado de Circunscripción, propaganda gráfica y televisiva
con lenguaje sencillo y comprensible para el segmento sin solvencia económica, con
101
avanzada edad y elevado deterioro habitacional, en función de contribuir a contener la
falta de cultura jurídica de la población y mejorar el cumplimiento de las relaciones
contractuales.
Responsable: Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, consejos de la Administración
Provincial y municipales de Regla y Arroyo Naranjo. Fecha de cumplimiento: Semestral.
Económica:
1. Proponer que se valore el aumento del porciento del impuesto a la venta de materiales
de construcción a la población para disponer de mayores recursos financieros en función
del subsidio.
Responsable: Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Fecha de cumplimiento: Marzo
de 2015.
2. Incrementar el aprovechamiento de capacidades tecnológicas, impulsar y aplicar las
innovaciones técnicas.
Responsable: Consejo de la Administración Provincial y municipales de Regla y Arroyo
Naranjo. Fecha de cumplimiento: Semestral.
3. Aumentar el empleo de cubiertas sólidas (placas, viguetas y bovedillas) en las Células
Básicas Habitacionales para mitigar las acciones de los huracanes.
Responsable: Consejo de la Administración Provincial y municipales de Regla y Arroyo
Naranjo. Fecha de cumplimiento: Semestral.
4. Exigir a las entidades del Ministerio de Comercio Interior que garanticen la compra y
suministro de instrumentos de medición idóneos y de mayor precisión en las tiendas de
venta de materiales de la construcción, así como que controlen junto al CAM su empleo
adecuado.
102
Responsable: Consejo de la Administración Provincial y municipales de Regla y Arroyo
Naranjo. Fecha de cumplimiento: Semestral.
5. Los consejos de la Administración municipales requieren impulsar la producción local
de materiales de la construcción e incentivar más al sector no estatal.
Responsable: Consejo de la Administración Provincial y municipales de Regla y Arroyo
Naranjo. Fecha de cumplimiento: Semestral.
103
III Conclusiones:
El proceso de actualización del modelo económico cubano genera retos para la gestión de
la administración pública municipal en el país y el programa de otorgamiento de subsidios,
constituye uno de ellos, en ese sentido el autor ha arribado a las siguientes conclusiones:
1. El otorgamiento de subsidios de forma diferenciada a la población de menores ingresos
y con problemas habitacionales constituye un instrumento para viabilizar las políticas de
apoyo a este segmento y coadyuva a que los Consejos de la Administración Municipales
adopten decisiones, dirijan a las entidades de subordinación local, comprueben las
investigaciones y fiscalicen el cumplimiento de las labores comprometidas, así como el
cumplimiento de las regulaciones emitidas y exploren el nivel de satisfacción de los
subsidiados, en función de solucionar las necesidades acumuladas de la ciudadanía en el
tema de la vivienda y perfeccionar el proceso.
2. La nueva política de apoyo a las acciones constructivas de las familias sin solvencia
económica constituye una estrategia viable, por su trascendencia social es una de las
medidas adoptadas por la dirección del país, con impacto directo y palpable en la
población, debido a que independientemente de sus irregularidades, mejora de forma
escalonada el fondo habitacional, estimula las labores por esfuerzo propio y los
beneficiados perciben en concreto la obra de la Revolución; está en correspondencia con
la actualización del modelo económico y social cubano en el tema de la vivienda y los
Lineamientos aprobados en el VI Congreso del PCC al permitir la imbricación del sector
estatal y cuentapropista en las acciones previstas, así como para su implementación
especializada los organismos implicados dictaron resoluciones.
3. El proceso de otorgamiento de subsidios en los CAM de Regla y Arroyo Naranjo refleja
en las estadísticas oficiales estabilidad en sus principales indicadores asociados al
cumplimiento de los términos para culminar las acciones constructivas aprobadas, pero no
ha estado exento de irregularidades del asignación del presupuesto y en el suministro de
materiales de la construcción a las tiendas de venta; las caracterizaciones
socioeconómicas y la gestión de las comisiones de Trabajo de las Asambleas Municipales
y los Consejos Populares requieren realizar acciones de control con mayor rigor;
104
prevalecen deficiencias en la preparación técnica de los expedientes e incumplimientos de
los plazos, así como dificultades para establecer relaciones contractuales con el sector no
estatal y en la calidad de las labores.
4.A partir de la exploración del nivel de satisfacción de los subsidiados se percibió que ha
existido divulgación en los medios de comunicación sobre el otorgamiento de subsidios; es
factible involucrar al Delegado de Circunscripción en el levantamiento y asesoramiento a
las personas proclives a recibir el subsidio; informar y debatir a nivel de CDR los
principales resultados sobre la implementación local de esta estrategia; elevar el rigor de
la evaluación socioeconómica de los casos, aprovechar las instalaciones estatales
subutilizadas para solucionar los problemas habitacionales; aplicar estímulos a los
trabajadores por cuenta propia que acepten contratos con subsidiados; utilizar los medios
de transporte de las entidades locales para el traslado de los materiales asignados, previo
cobro del presupuesto aprobado. En este sentido, los CAM deben potenciar sus
mecanismos internos para conocer las opiniones de la población, en particular los
cuestionamientos a la aplicación de este proceso.
5. En el proceso de otorgamiento de subsidios, se aprecian barreras institucionales o
administrativas, jurídicas, sociales y económicas identificadas, que en resumen se centran
en mejorar los procesos de selección, respaldar la solución de los incumplimientos en el
sistema de tribunales y ampliar la facultad discrecional a los CAM, para el análisis flexible
de los casos que requieran un tratamiento diferenciado, aunque debidamente
documentado y comprobado en función de prevenir ilegalidades; diversificar las opciones
de los CAM para disponer de fondos, potenciar la producción local de materiales y la
concesión de bonificaciones al sector no estatal, cuando atienda varios casos subsidiados.
Subsisten incongruencias en las coordinaciones entre los organismos implicados,
inestabilidad y déficit de fuerza laboral calificada. En el orden social la falta de cultura
jurídica de la población en general, la necesidad de incrementar la divulgación de la norma
jurídica y explicación de los términos con un lenguaje comprensible, repercute en el
cumplimiento de los contratos y gestiones con las entidades locales.
105
6.Los planes de acciones para perfeccionar la gestión de los órganos locales del Poder
Popular, elevar el nivel de satisfacción de las personas subsidiadas y potenciales
subsidiados, con énfasis en los CAM de Regla y Arroyo Naranjo, requieren en primer lugar
abarcar las esferas institucionales o administrativas, jurídicas, sociales y económicas, para
reflejar enfoques multifactoriales coherentes con las complejidades que enfrenta la
sociedad cubana actual.
En especial continuar la flexibilización de los trámites y normativas relacionadas con la
ejecución de las obras; incluir nuevos conceptos y ampliar el estudio de la referencia
internacional sobre el otorgamiento de subsidios; crear mecanismos para diversificar la
obtención de financiamiento, incluso a nivel de base para priorizar los casos más críticos y
ajustar su selección a la disponibilidad de recursos materiales y financieros; reforzar los
mecanismos de control y preparación de los cuadros de los CAM, órganos de
subordinación local, el Delegado de Circunscripción y la población; aumentar la producción
local y nacional de materiales; reforzar la organización de los factores y la población;
potenciar la imbricación del sector estatal y el cuentapropista, con la creación de
cooperativas no agropecuarias en actividades a fines con la construcción, en función de
hacerla más sostenible.
106
IV Recomendaciones:
De los resultados de esta investigación se derivan y proponemos las siguientes
recomendaciones:
Entregar a la Comisión de Implementación de los Lineamientos y organismos implicados
en el proceso de otorgamiento de subsidios para acciones constructivas de vivienda, la
presente investigación para que evalúen sus resultados y se tengan en cuenta en el
perfeccionamiento de esta política social y económica.
Presentar los resultados de esta investigación y su plan de acción en los Consejos de la
Administración Municipales y Provincial, así como en el Grupo de Trabajo que atiende esta
estrategia en el Comisión de Implementación y Desarrollo de los Lineamientos en el
Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros.
Extender el estudio de esta estrategia a otros territorios, para continuar profundizando en
las problemáticas objeto de estudio u otras de interés, con el propósito de arribar a
conclusiones más sistematizadas, intencionadas y abarcadoras para su
perfeccionamiento, así como del rol del Consejo de Administración municipal en el marco
del proceso de actualización de su modelo económico.
Proponer a la ANPP rediseñar el sistema de capacitación para delegados y miembros de
los Consejos Populares incorporando el estudio de este tema.
Trabajar por lograr la divulgación de los resultados positivos que se obtengan de este
trabajo y desarrollar aquellas acciones que se consideren oportunas atendiendo a las
características de cada municipio.
Aplicar variantes de forma piloto en algunos territorios, para evaluar la factibilidad de su
extensión y rectificación de los posibles errores.
107
V BIBLIOGRAFÍA
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del Consejo de Ministros que adjunta el “Reglamento para el otorgamiento de subsidios a
personas naturales para realizar acciones constructivas en su vivienda”.
Gaceta Oficial No 12 de la República de Cuba del 6.5.2013 “Acuerdo 7387 de Consejo de
Ministros que adjunta el “Reglamento para el otorgamiento de subsidios a personas
naturales para realizar acciones constructivas en su vivienda”.
Instrucción No. 7 del Instituto Nacional de la Vivienda.
Instrucción No. 7/2011 del Ministerio de Economía y Planificación.
Instrucción No. 1/ 2013 del Instituto Nacional de la Vivienda.
Resolución 100 del 2011 Banco Central de Cuba.
Resolución 101 del 2011 Banco Central de Cuba.
Resolución 14 del 2012 del Ministerio de Comercio Interior.
113
Resolución 15/1988 del Instituto Nacional de la Vivienda “Reglamento para la
construcción de viviendas por esfuerzo propio”.
Resolución 179 del 2013 del Ministerio de Finanzas y Precios.
Resolución 437 del 2011 del Ministerio de Finanzas y Precios.
Resolución 47 del 2007 del Ministerio de Comercio Interior.
Resolución 77 del 2013 del Instituto Nacional de la Vivienda.
Resolución 99 del 2011 Banco Central de Cuba.
114
ANEXOS
115
Anexo No. 1
Guía de revisión de documentos
Con el objetivo de evaluar el tratamiento al proceso de otorgamiento de subsidios para
realizar acciones constructivas de viviendas, se revisaron los siguientes documentos:
1.Actas de los consejos de la Administración de los municipios Regla y Arroyo Naranjo
sobre el proceso de otorgamientos de subsidios para acciones constructivas de vivienda.
2.Leyes, decretos leyes, acuerdos del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros y
resoluciones asociadas al otorgamiento de subsidios de los ministerios de Finanzas y
Precios, Comercio Interior, Construcción; Trabajo y Seguridad Social e Instituto Nacional
de la Vivienda, emitidas con la finalidad de regular este procedimiento y modo de
actuación de sus respectivos organismos, así como indicaciones emitidas por los consejos
de la Administración Provincial de La Habana y de los municipios Regla y Arroyo Naranjo.
3.Informes de la Asamblea Nacional del Poder Popular, rendiciones de cuenta del
Ministerio de la Construcción y el Instituto Nacional de la Vivienda, relativas al tema del
fondo habitacional, el comportamiento de la entrega de subsidios y a problemáticas en las
industrias de producción de materiales de la construcción.
4.Información estadística y cualitativa de las acciones de capacitación realizadas a los
cuadros y reservas en función del Control Interno.
116
Anexo No. 2
Guía de Observación
La observación participativa del autor estuvo dirigida a:
• Evaluar el comportamiento de las reuniones de los consejos de la Administración de los
municipios Regla y Arroyo Naranjo durante el análisis de los casos presentados para el
otorgamiento de subsidios.
• Apreciar en las tiendas de venta de materiales dela construcción el tratamiento a los
subsidiados, el funcionamiento y abastecimiento a estas entidades de Comercio Interior.
• Visitar casos de personas beneficiadas con el subsidio para realizar acciones
constructivas de vivienda y constatar la evolución de las labores comprometidas.
• Incidir en las entidades bancarias para observar la atención a los subsidiados, la
ejecución de los trámites y los mecanismos internos implementados para priorizar esta
estrategia.
•Efectividad de las acciones de control de los consejos de las Administración municipales
y valorar el comportamiento de los valores de la organización.
117
Anexo 3
Encuesta a cuadros y funcionarios
Para desarrollar la siguiente investigación titulada “El subsidio para realizar acciones
constructivas de viviendas. Su comportamiento en los municipios Regla y Arroyo Naranjo.
Una propuesta en pos de su perfeccionamiento”, necesitamos su colaboración y
experiencia para responder la presente encuesta. En algunas preguntas deberá evaluar
con valores entre 1 y 5, dejando el número superior para los criterios o afirmaciones que
estime más importantes.
1. Considera Ud. que existe adecuada divulgación y dominio público sobre los
mecanismos para solicitar el otorgamiento de subsidios, realizar los trámites y conocer los
resultados sociales de este proceso. 1 ____ 2 ____ 3 ____ 4 ____ 5 ____. Propuestas:
___ Aumentar el empleo de los medios de difusión nacional y provincial. ____ Involucrar
al Delegado de Circunscripción en el levantamiento y asesoramiento a las personas
proclives a recibir el subsidio (residentes en su área) _____ Colocar propaganda gráfica
(carteles) ____ Informar y debatir los principales resultados sobre su implementación local
a nivel de CDR. ___ Otras:__________________________________________________
2. Aprecia Ud. que los resultados del plan de venta de materiales de la construcción en su
territorio o el presupuesto asignado, resuelven el financiamiento de los casos pendientes
Si___ No ___.Fundamente _________________________________________________
3. Autorizar a los CAM a que empleen el tributo cobrado a las entidades de su territorio
(Lineamiento 21), en función contribuir a solventar la entrega de subsidios a personas
naturales para la construcción de viviendas. Si___ No ___. Fundamente:
_______________________________________________________________________
4. Los Consejos Populares y comisiones de Trabajo de Construcciones y Vivienda
requieren realizar evaluaciones y controles con mayor rigor 1 ___ 2 ___ 3 ___ 4 __5 ___
118
Propuestas de alternativas que pudieran viabilizar y perfeccionar el proceso.
a) Los CAM deben trabajar más en la capacitación de los delegados de Circunscripción
sobre el otorgamiento de subsidios, insertarlos en los eventos para aprobar su
otorgamiento a personas residentes en su área y en el control a su ejecución, debido a
que reforzaría su gestión hacia sus electores, algunos de ellos subsidiados o candidatos a
recibir este beneficio. 1 ____ 2 ____ 3 ____ 4 ____ 5 ____
b)Reunirse, proponer estímulos como rebajar los impuestos y compulsar la conformación
de cooperativas con los trabajadores por cuenta propia, asociados a la producción de
materiales, albañilería y transporte de carga que acepten contratos con subsidiados. 1 ___
2 ___ 3 ___4 ____ 5 ____
c) Previo reajuste de su objeto social, las direcciones municipales de Transporte u otras
entidades locales pudieran apoyar en el traslado de los materiales y cobrar por este
servicio, acorde al financiamiento otorgado por el CAM 1 ___ 2 ____ 3 ____ 4 ____ 5 ___
d)El análisis y recepción de las solicitudes debería comenzar por las direcciones
municipales de Trabajo y Seguridad Social, en función de definir en primer lugar la
situación socioeconómica del núcleo familiar y después iniciar los trámites de vivienda. 1
____ 2 ____ 3 ____ 4 ____ 5 ____ Otras: ____________________________________
Confirme si las siguientes problemáticas se perciben en su territorio durante el
proceso de otorgamiento del subsidio y culminación de las acciones constructivas.
Marque con una X las que ocurran en su municipio y con dos las que considere más
importantes.
___ Desactualización de la documentación de las viviendas.
____ Las investigaciones socioeconómicas carecen de rigor y profundidad.
___ Se realizan asignaciones sistemáticas de financiamiento a la provincia y municipios
____ Los CAM aprueban subsidios sin disponer de financiamientos.
___ Se paraliza la recepción de solicitudes de la población.
____ En ocasiones se aprobaron subsidios a personas que no lo merecen.
119
____Prevalecen deficiencias en la preparación técnica de los expedientes e
incumplimientos de los plazos establecidos por responsabilidad de las estructuras de la
Vivienda, Trabajo y Seguridad Social que dilatan su tramitación en los CAM.
___ Son pocos sistemáticos los controles de los CAM a los órganos locales implicados en
esta política y prevalece atraso en la notificación de los casos aprobados.
___ Prevalece atraso en la culminación de las acciones por déficit de materiales.
___Se reiteran dificultades para contratar trabajadores por cuenta propia (TPC) que
acepten ejecutar los proyectos aprobados a los subsidiados.
___ Subsisten atrasos y violaciones en la ejecución del proyecto aprobado; falta de
explicación técnica sobre cómo ejecutar las acciones constructivas, así como déficit de
arquitectos de la comunidad y técnicos de la UMIV.
___Se reitera insuficiente desarrollo de producciones locales de materiales de
construcción y la participación de trabajadores por cuenta propia en esta actividad, lo que
permitiría priorizar a los subsidiados.
____No avanzan las obras o se incumple el término aprobado en los contratos entre el
CAM y el subsidiado.
___ Limitado intercambio y actualización del registro de los núcleos familiares que
cumplen los requisitos para recibir subsidios, por ejemplo con damnificados.
___ Desactualización del registro de solicitudes de subsidios y su ejecución.
____ No existe un sistema de prioridad que garantice las ventas a los subsidiados por el
orden en que fueron aprobados por los CAM.
120
Anexo 4
Encuesta a subsidiados
Para desarrollar la siguiente investigación titulada “El subsidio para la construcción de
viviendas. Su comportamiento en los municipios Regla y Arroyo Naranjo. Una propuesta
en pos de su perfeccionamiento”, necesitamos su colaboración y experiencia para
responder la presente encuesta. En algunas preguntas deberá evaluar con valores entre 1
y 5, dejando el número superior para los criterios o afirmaciones que estime más
importantes.
1.Considera Ud. que existe adecuada divulgación y dominio público sobre los mecanismos
para solicitar el otorgamiento de subsidios, realizar los trámites y los resultados sociales
de este proceso. 1 ____ 2 ____ 3 ____ 4 ____ 5 ____. Propuestas: ___ Aumentar el
empleo de los medios de difusión nacional y provincial. ____ Involucrar al Delegado de
Circunscripción en el levantamiento y asesoramiento a las personas proclives a recibir el
subsidio (residentes en su área) _____ Colocar propaganda gráfica (carteles) ____
Informar y debatir los principales resultados sobre su implementación local a nivel de CDR.
___ Otras___________________________________________________________
2. Propuestas de alternativas que pudieran diversificar las variantes para solucionar los
problemas habitacionales de los subsidiados y elevar el rigor en la evaluación de los
casos.
a) Aprovechar las capacidades y estructuras de instalaciones estatales no utilizadas en los
territorios, por ejemplo escuelas, almacenes, entidades en desuso o de poco interés
económico y social. 1 ____ 2 ____ 3____ 4 ____ 5 ____
b) Utilizar el financiamiento asignado para comprar inmuebles vendidos por la población a
precios similares al subsidio otorgado, previa inspección por el sistema de Vivienda y el
CAM. 1 ____ 2 ____ 3 ____ 4 ____ 5 ____
121
c)Ofrecer estímulos, rebajar impuestos o conformar cooperativas con los trabajadores por
cuenta propia asociados a la producción de materiales, albañilería y transporte de carga
que acepten contratos con subsidiados. 1 ___ 2 ___ 3 ___4 ____ 5 ____
d)Las direcciones municipales de Transporte u otras entidades locales pudieran apoyar en
el traslado de los materiales y cobrar por este servicio, acorde al financiamiento otorgado
por el CAM 1 ____ 2 ____ 3 ____ 4 ____ 5 ____
e)Otras: ___________________________________________________________
3. Confirme si las siguientes problemáticas se perciben en su territorio durante el
proceso de otorgamiento del subsidio y culminación de las acciones constructivas.
Marque con una X las que ocurran en su municipio y con dos las que considere más
importantes.
___ Desactualización de la documentación de las viviendas.
____ Las investigaciones socioeconómicas carecen de rigor y profundidad.
___ Persiste atraso en la asignación del financiamiento a la provincia y municipios
____ Los CAM aprueban subsidios sin disponer de financiamientos.
____ En ocasiones se aprobaron subsidios a personas que no lo merecen.
____Prevalecen deficiencias en la preparación técnica de los expedientes e
incumplimientos de los plazos establecidos por responsabilidad de las estructuras de la
Vivienda, Trabajo y Seguridad Social que dilatan su tramitación en los CAM.
___ Son pocos sistemáticos los controles de los CAM a los órganos locales implicados en
esta política y prevalece atraso en la notificación de los casos aprobados.
___ Prevalece atraso en la culminación de las acciones por déficit de materiales.
___Existen casos aprobados que compran materiales de construcción con el dinero
aprobado para pagar la mano de obra.
___Se reiteran dificultades para contratar trabajadores por cuenta propia (TPC) que
acepten ejecutar los proyectos aprobados a los subsidiados.
___ Se paraliza la recepción de solicitudes de la población.
122
___ Subsisten atrasos y violaciones en la ejecución del proyecto aprobado; falta de
explicación técnica sobre cómo ejecutar las acciones constructivas, así como déficit de
arquitectos de la comunidad y técnicos de la UMIV.
___Se reitera insuficiente desarrollo de producciones locales de materiales de
construcción y la participación de trabajadores por cuenta propia en esta actividad, lo que
permitiría priorizar a los subsidiados.
____No avanzan las obras o se incumple el término aprobado en los contratos entre el
CAM y el subsidiado.
___ Limitado intercambio y actualización del registro de los núcleos familiares que
cumplen los requisitos para recibir subsidios, por ejemplo con damnificados.
___ Desactualización del registro de solicitudes de subsidios y su ejecución.
____ No existe un sistema de prioridad que garantice las ventas a los subsidiados por el
orden en que fueron aprobados por los CAM.
123
Anexo 5
Guía de entrevista aplicada a cuadros de los expertos seleccionados
1- ¿Considera Usted que el otorgamiento de subsidios para realizar acciones
constructivas de vivienda, constituye una alternativa viable para solucionar los problemas
habitacionales de la población?
2-¿Existe adecuada divulgación a nivel local sobre los procedimientos para la solicitud de
subsidios para acciones constructivas de viviendas y los resultados de esta estrategia?
3-¿Cuáles son las causas que provocan atrasos en el otorgamiento de subsidios y en la
culminación de las obras comprometidas?
4¿Qué acciones de control realizan para comprobar que las acciones constructivas y el
funcionamiento de las entidades locales implicadas en el proceso, se corresponden con
las disposiciones legales aprobadas?
5¿Qué necesidades de capacitación requieren los cuadros que integran los Consejos de
Administración Municipal y las entidades subordinadas, asociada al otorgamiento de
subsidios?
6¿La estructura organizativa asegura el cumplimiento de los objetivos, la estrategia y los
planes previstos?
Fuente: Elaboración propia.
124
Anexo 6
Esquema sobre los pasos para solicitar el otorgamiento de subsidios para
realizar acciones constructivas de viviendas.
