informe autogovern 2024 PDF Free Download
1 / 412/412
100%
informe autogovern 2024
informe autogovern
2024
Informe autogovern 2024 és una obra a cura de diferents acadèmics i experts
en què, per tal d’analitzar el desenvolupament de l’autogovern de Catalunya, es fa
balanç de l’activitat del conjunt del sistema institucional de la Generalitat, inclòs
el govern local, i també de la de l’Estat i de la Unió Europea que incideix en aquest
sistema. Així mateix, aquesta publicació, de periodicitat anual, inclou una valoració
especíca de les principals polítiques públiques desplegades i un minuciós recull
de la legislació catalana i l’estatal, i de la doctrina constitucional més assenyalada.
En conjunt, les dades i reflexions que s’hi contenen ens permeten disposar d’una
valoració ajustada del funcionament de la descentralització territorial del poder
a l’Estat i, més en concret, del nivell real d’autogovern de Catalunya.
9772938 422001
02024
informe autogovern 2024
informe autogovern 2024
Xavier Arbós Marín
DIRECTOR
Gerard Martín Alonso
COORDINADOR
Barcelona, 2025
Informe autogovern 2024
© 2025 Generalitat de Catalunya. Institut d’Estudis de l’Autogovern
https://iea.gencat.cat
DISSENY GRÀFIC
Carlos Cubeiro
ISSN (ed. impresa)
2938-4222
ISSN (ed. electrònica)
2938-4230
DL
B 11971-2023
PRODUCCIÓ
TIPOGRAFIES
Roboto, Utopia
Aquesta obra està subjecta a una llicència Creative Commons del tipus
reconeixement d’autoria, usos no comercials i sense obra derivada.
Sumari
Xavier Arbós Marín, Gerard Martín Alonso
7
Balanç general
Opinió pública i autogovern
Mireia Grau Creus, Albert Orta Mascaró
11
Xabier Arzoz Santisteban
39
Unió Europea
Alfonso González Bondia
53
Activitat econòmica, treball i benestar
Oriol Amat Salas
73
Hisenda pública
Núria Bosch Roca
97
Cultura i llengua
Xavier Muro Bas
115
Acció exterior
Albert Orta Mascaró
135
Administració pública, govern obert i transparència
Agustí Cerrillo i Martínez
153
Educació
Vicenç Aguado i Cudolà
169
Igualtat i feminismes
Natalia Caicedo Camacho, Nuria Pumar Beltrán
185
Informe autogovern 2024
Govern local i Aran
Marc Vilalta Reixach
203
Habitatge
Juli Ponce Solé
221
Immigració
Markus González Beilfuss
243
Medi ambient
Jordi Jaria-Manzano
257
Mitjans audiovisuals
Carme Fita Caba
275
Sanitat
César Cierco Seira
295
Serveis socials
Maria Victòria Forns Fernández, Ángel Belzunegui Eraso
315
Tribunal Constitucional i autogovern territorial
Gerard Martín Alonso
337
Doctrina consultiva i constitucional sobre la Llei 12/2023, pel dret
a l’habitatge, i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
Maria Àngels Arróniz Morera de la Vall
355
Anàlisi de legislació estatal
Josep Martí Pons
375
Anàlisi de legislació catalana
Josep Martí Pons
393
7
Presentació
Per tercer any consecutiu l’Institut d’Estudis de l’Autogovern ha impulsat i coordinat
l’elaboració de l’Informe sobre l’autogovern que correspon, en la present edició, a
l’any 2024. Es tracta d’una iniciativa singular que, tant pel seu format com pel seu
plantejament, no té precedents en l’Estat autonòmic. Té per objecte analitzar els di-
ferents àmbits d’actuació en què operen els poders públics —Estat i Generalitat de
Catalunya— amb la nalitat de valorar i arribar a conclusions sobre quines son les
dinàmiques reals de funcionament de l’Estat de les autonomies i quin és l’abast i la
densitat de les polítiques públiques que exerceixen a la pràctica els poders públics
territorials amb capacitat legislativa i executiva.
Com en els anys anteriors, l’informe es divideix en tres blocs: un balanç general,
un balanç especíc sobre els diferents àmbits sectorials d’actuació dels poders pú-
blics i, en darrer lloc, un apartat relatiu a la doctrina constitucional i consultiva i a
l’activitat legislativa
El balanç general té un contingut transversal, i s’hi recullen anàlisis de diversos
àmbits: el posicionament que expressa l’opinió pública en relació amb l’autogovern;
les polítiques normatives de l’Estat; la Unió Europea; l’activitat econòmica, el treball
i el benestar; la hisenda pública; la cultura, i la llengua.
En el segon bloc s’estudien diferents àmbits sectorials: l’acció exterior; l’adminis-
tració pública, el govern obert i la transparència; l’educació; la igualtat i els feminis-
mes; el govern local i Aran; l’habitatge; la immigració; el medi ambient; els mitjans
audiovisuals; la sanitat, i els serveis socials.
En el tercer bloc s’analitza la doctrina constitucional i del Consell de Garanties
Estatutàries, així com les legislacions estatal i catalana.
Els diferents articles que integren l’informe ha estat elaborats per acadèmics espe-
cialistes en els àmbits analitzats, per tècnics de recerca del mateix Institut d’Estudis
de l’Autogovern, i també per personal de la Generalitat de Catalunya amb expertesa
i coneixements pràctics en les matèries tractades.
L’informe també compta, en un document diferenciat en format digital, amb un
resum executiu que extracta i sintetitza les idees i els plantejaments més rellevants
dels diferents articles.
Com en els anys anteriors, cal esperar que aquesta publicació constitueixi una
eina de referència tant per explorar l’autogovern de Catalunya com per constatar les
8
Informe autogovern 2024
dinàmiques de l’Estat autonòmic, tot fent possible que els gestors públics i els estu-
diosos comptin amb un instrument valuós per conèixer quins són, a la pràctica, els
trets i les peculiaritats que caracteritzen el règim constitucional de descentralització
política d’Espanya.
Xavier Arbós Marín
Director de l’IEA
Gerard Martín Alonso
Coordinador de l’obra
Balanç general
11
Opinió pública i autogovern
Mireia Grau Creus
Cap de l’Àrea de Recerca de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern
Albert Orta Mascaró
Autònoma de Barcelona
En una societat democràtica és imprescindible que les decisions públiques correspon-
guin a les opinions i preferències dels ciutadans, incloses les referents a l’organització
institucional i territorial de l’estat. És per aquest motiu que, a més a més de disposar
dels mecanismes de participació política necessaris, també és important conèixer de
manera rigorosa quina és l’opinió de la ciutadania sobre les qüestions que afecten
l’organització de la vida en comú. La manca de correspondència entre les demandes
ciutadanes i les decisions —o no-decisions— alimenta la frustració, la desafecció amb
la política i el descontentament.
Per això, en aquest capítol presentarem les principals dades per entendre la
percepció de la ciutadania catalana amb relació a l’autogovern de Catalunya en
l’any 2024. Es tracta d’una qüestió que, durant els darrers quinze anys, ha estat
central en l’agenda política, especialment pel que fa a la relació de Catalunya amb
Espanya. La valoració de la situació i les expectatives de futur ha condicionat les
estratègies dels partits polítics, però, a la vegada, les accions d’aquests darrers
també han influït en les dinàmiques de l’opinió pública. Així, la introducció de
propostes de canvi per part dels actors institucionals, ja siguin generals —com
ara la reforma de l’Estatut d’Autonomia— o circumscrites a àmbits específics de
política pública —com per exemple el traspàs de Rodalies— conviden la ciuta-
dania a prendre una posició.
Tot seguint, per coherència, l’estructura del capítol sobre opinió pública de l’In-
forme Autogovern de 2023, aquest capítol presenta les dades sobre l’opinió de la
ciutadania catalana amb relació a quatre aspectes de l’autogovern: en primer lloc,
la valoració de l’statu quo actual, incloent-hi des del grau d’autonomia de Catalu-
nya ns a la conança amb institucions especíques. En segon lloc, analitzarem
quin suport tenen els diferents models de relació institucional entre Catalunya i
Espanya, i veure com es relacionen aquestes preferències amb la valoració del ni-
vell d’autogovern. En tercer lloc, presentarem una fotograa de l’estat de l’opinió
pública amb relació a temes en matèria d’autogovern que han pres un protagonisme
12
Informe autogovern 2024
destacat arran de dos processos de negociacions: per una banda, les negociacions
del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), respectivament, amb Esquerra Re-
publicana de Catalunya (ERC) i Junts per Catalunya (Junts) per a la investidura de
Pedro Sánchez el 2023 i, per una altra, les negociacions entre el Partit dels Socialistes
de Catalunya (PSC) i ERC per a la investidura de Salvador Illa l’estiu de 2024. Tot
i que alguns d’aquests temes han estat presents en diverses enquestes del CEO al
llarg dels anys, és indubtable que en els darrers mesos han passat a formar part de
l’agenda social, política i institucional amb més intensitat. En aquest sentit, ens re-
ferim al sistema de nançament autonòmic, l’ocialitat del català a la Unió Europea
i l’acció exterior de la Generalitat, la gestió dels impostos i el traspàs de Rodalies.
Finalment, presentarem les expectatives de la ciutadania a 5 i 10 anys vista pel que
fa a l’autogovern de Catalunya.
Les dades d’aquest capítol es basen en els baròmetres d’Opinió Política que
elabora el Centre d’Estudis d’Opinió (CEO) tres cops l’any: en el 2024, els mesos
de març, juliol i novembre. En la mesura del possible hem emprat les dades més
recents, és a dir, les obtingudes del baròmetre del mes de novembre. No obstant això,
algunes de les preguntes que s’havien inclòs en els baròmetres dels darrers anys no
es van incloure en totes les onades del 2024. En la mesura que aquest capítol s’ha
plantejat a partir de la continuïtat respecte del capítol del 2023, els gràcs corres-
ponents s’han fet a partir de les últimes dades disponibles (març o juliol de 2024).
Per altra banda, per veure l’evolució temporal d’alguns posicionaments concrets,
també hem inclòs les dades des del 2014. Des d’aquest any, el CEO fa baròmetres
de forma presencial, i amb uns qüestionaris i metodologia homogenis i, per tant,
comparables. A més a més, també s’han inclòs dades d’altres estudis del CEO per
complementar la informació dels baròmetres. Finalment, amb l’objectiu de pre-
sentar la informació de la manera més clara possible, cal tenir en compte que hem
arrodonit els resultats de les enquestes. Els resultats complets es poden consultar
al visualitzador de dades del CEO.1
En aquesta primera part presentarem les dades relatives a la valoració que fa la ciu-
tadania de la situació actual de l’autogovern. Per fer-ho, analitzem, en primer lloc,
les respostes a la pregunta sobre com valoren el nivell d’autonomia de Catalunya.
Concretament, el baròmetre de març de 2024 demanava als enquestats si considera-
ven que Catalunya té massa autonomia, un nivell sucient d’autonomia, o un nivell
insucient.2
1 https://dades.ceo.gencat.cat/.
2 Aquesta pregunta només estava inclosa en el baròmetre de març de 2024. Les dades, doncs,
es refereixen a aquesta data.
Opinió pública i autogovern
13
En primer lloc, la gura 1 mostra una concentració clara de preferències en dues
valoracions: les que valoren que el nivell d’autogovern és insucient i els qui valoren
que és sucient (88% en total). Com mostra la gura, aquesta concentració no és
equilibrada: un 57% dels enquestats arma que Catalunya té un nivell insucient
d’autonomia (6 de cada 10 ciutadans), mentre que el 31% (3 de 10) considera que el
nivell d’autonomia és sucient. D’altra banda, només un 6% considera que té massa
autonomia. Hi ha, doncs, una clara percepció majoritària que el nivell d’autogovern
és insucient, cosa que, indirectament, comporta diversos escenaris de preferències
de canvi institucional: des de l’assumpció de competències en més àmbits, a canvis
institucionals més radicals, aspecte que es veurà més endavant.
Per bé que aquesta fotograa del 2024 posa en relleu que la qüestió de l’autogovern
de Catalunya es percep de forma majoritària des de perspectives crítiques —assoleix
el 61% dels crítics si se sumen els qui consideren que és excessiu amb els qui el
consideren insucient—, si analitzem com han variat aquestes respostes al llarg del
temps, podem observar que la perspectiva de la insuciència s’ha anat temperant des
del 2014. Així, el percentatge de persones que consideren que Catalunya té un nivell
insucient d’autonomia ha anat disminuint des del 68% (2014) ns a l’actual 57%.
Aquesta disminució ha anat en paral·lel amb un augment del percentatge de ciuta-
dans que considera que Catalunya té un nivell sucient d’autonomia, que ha passat
del 23% al 31% en deu anys, fet que permet concloure que la insatisfacció amb l’statu
quo actual ha disminuït. La uctuació del percentatge dels qui consideren que Cata-
lunya té massa autonomia ha sigut menor, tot i que també és possible detectar un cert
creixement en passar del 2% al 6% actual en el mateix període de temps (2014-2024).
6%
31%
57%
6%
Massa autonomia
Un nivell suficient d’autonomia
Un nivell insuficient d’autonomia
NS/NC
14
Informe autogovern 2024
A banda d’analitzar com valora el nivell d’autonomia la ciutadania catalana
en conjunt, també és il·lustratiu fixar-nos en com varia aquest posicionament en
funció de la identitat nacional subjectiva i de les simpaties amb partits polítics
determinats (figura 3 i figura 4, respectivament). En el primer cas, observem que
la insatisfacció amb el nivell d’autonomia actual és molt majoritària entre els que
se senten només catalans i entre els que se senten més catalans que espanyols:
el 92% dels primers i el 83% dels segons consideren que Catalunya té un nivell
insuficient d’autonomia. Per contra, el posicionament dels que se senten tant
catalans com espanyols està molt més dividit: un 41% creuen que Catalunya té
un nivell d’autonomia insuficient, mentre que el 44% està satisfet amb la situació
actual. En els grups que se senten majoritàriament o exclusivament espanyols,
la percepció d’insuficiència del nivell d’autonomia és força més minoritària: un
22% els primers, i un 24% els segons.
Pel que fa a la valoració del nivell d’autonomia segons la simpatia de partits
dels enquestats, com és esperable, els resultats també mostren un fort paral·lelis-
me entre la insatisfacció amb la situació actual i la simpatia pels partits que propo-
sen un canvi. Així, el 90% o més dels simpatitzants dels partits independentistes
(CUP, ERC i Junts) consideren que Catalunya té un nivell insuficient d’autonomia.
Tot i que en una proporció menor, aquesta percepció també és majoritària entre
els simpatitzants dels Comuns (68%) i entre els que no tenen una simpatia clara
per cap partit (46%). En canvi, més de la meitat dels enquestats amb simpaties
cap al PP, Ciutadans i el PSC es mostren satisfets amb el nivell d’autonomia assolit
2% 4% 4% 5% 6% 6% 5% 5% 5% 6%
23% 26% 23% 25%
21% 23% 26% 29% 29% 31%
68%
64% 66% 63% 64% 62% 61% 60% 60% 57%
7% 6% 7% 7% 9% 9% 8% 6% 6% 6%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
2015 2017 2019 2020 2022 2024
Massa autonomiaUn nivell suficient d’autonomia
Un nivell insuficient d’autonomia NS/NC
Opinió pública i autogovern
15
(53% en el cas dels simpatitzants del PP, 51% en els del PSC i 50% en el cas dels
de Ciutadans).
Curiosament, en el cas de VOX, la proporció de satisfets és del 31%, mentre que
el 35% considera que Catalunya té un nivell insucient d’autonomia i un 31% que
en té massa. En altres paraules, mentre la resta dels simpatitzants de partits mostren
una preferència majoritària cap a una opció concreta, en el cas dels simpatitzants de
VOX la valoració està totalment fragmentada entre totes tres opcions. Un any enrere,
el 2023, les opcions dels simpatitzants de VOX es distribuïen més rotundament, amb
un 49% satisfet amb el nivell d’autonomia, un 29% que considerava que el nivell era
insucient i un 16% que considerava que el nivell era excessiu.3 Per contra, entre el
2023 i el 2024 les valoracions del nivell d’autonomia per part dels simpatitzants de
la resta de partits es mantenen pràcticament invariables, amb l’excepció dels sim-
patitzants del PP: el 2023, el percentatge de satisfets amb el nivell d’autonomia era
del 61%, mentre que en el 2024 és del 53%. És ben possible que tant la competència
amb VOX com la desaparició de Ciutadans expliquin la variació substancial en les
posicions dels simpatitzants del PP. En qualsevol cas, queda palès que, mentre que
per a la majoria dels simpatitzants la percepció és majoritària i força estable, en el cas
dels simpatitzants del PP i VOX la qüestió està subjecta a les variacions contextuals.
Aquestes dades són rellevants perquè, com sabem, en un sistema multipartidista com
el català, els partits acostumen a tenir un electorat força denit i tendeixen a adaptar
les estratègies a aquests col·lectius.
3 Muñoz, «Anàlisi sociològica i cultura política: L’opinió pública catalana i l’autogovern», 99.
Només espanyol/a
Més espanyol/a que català/ana
Tan espanyol/a com català/ana
Més català/ana que espanyol/a
Només català/ana
Massa autonomiaUn nivell suficient d’autonomiaUn nivell insuficient d’autonomia NS/NC
19%
16%
7%
43%
55%
44%
15%
6%
24%
22%
41%
83%
92%
14%
7%
8%
16
Informe autogovern 2024
Una altra manera d’entendre el nivell de satisfacció amb l’actual organització de
l’estat i l’autogovern de Catalunya, és veure ns a quin punt la ciutadania considera
que la principal prioritat del Govern hauria de ser tractar les relacions entre Catalunya
i Espanya. El baròmetre del CEO demana als enquestats que escullin quin hauria de
ser el tema prioritari entre cinc opcions (gura 5).
CUP
ERC
Junts per Catalunya
ECP-Sumar
PSC
PP
Ciutadans/Ciudadanos
VOX
Cap partit
Massa autonomiaUn nivell suficient d’autonomiaUn nivell insuficient d’autonomia NS/NC
7%
16%
38%
31%
8%
5%
9%
10%
27%
51%
53%
50%
31%
35%
93%
91%
89%
68%
37%
24%
13%
35%
46%
3%
5%
7%
4%
11%
22%
44%
9%
14%
11%
24%
44%
7%
15%
10%
Impulsar el
creixement econòmic
Reduir la pobresa
i les desigualtats
socials
Tractar les relacions
Catalunya-Espanya
Mantenir l’ordre
i la seguretat pública
Lluitar contra el canvi
climàtic i la sequera
Juliol 2024 Novembre 2024
Opinió pública i autogovern
17
Les dades mostren que, de manera força majoritària, la ciutadania considera
que la reducció de la pobresa i de les desigualtats socials hauria de ser la principal
prioritat del Govern (44% dels enquestats invariablement en tots moments, juliol
i novembre de 2024), mentre que un 24% (22% el juliol del 2024) considera que
el creixement econòmic és més prioritari. Per contra, el novembre del 2024 només
un 7% considerava que les relacions Catalunya-Espanya havien de ser tractades de
manera prioritària pel Govern, dos punts per sota del percentatge que es va recollir
al juliol, percentatges baixos i en la línia d’altres anys immediatament anteriors. Per
exemple, el juliol del 2022, el 8% considerava que les relacions entre Catalunya i
Espanya havien de ser una prioritat del Govern de Catalunya, mentre que el 50%
assenyalava la reducció de la pobresa i de les desigualtats i, el 29%, l’impuls del
creixement econòmic.
El grau de satisfacció amb el funcionament de la democràcia és un angle com-
plementari per entendre la valoració de l’statu quo actual per part de la ciutadania
de Catalunya (gura 6). Hem creuat aquesta informació amb la identitat nacional
subjectiva dels enquestats per veure si hi havia diferències substancials, i el resultat
és més aviat negatiu. Entre tots els diferents graus d’identicació subjectiva, la posició
majoritària és la de poca satisfacció amb la democràcia: des del 42% dels que se sen-
ten només espanyols, al 51% dels que se senten més catalans que espanyols. A més
a més, els que mostren una proporció de persones amb un grau d’insatisfacció més
elevat són els que se senten exclusivament catalans (31%) o exclusivament espanyols
(36%). Tanmateix, en cap grup les persones que se senten bastant o molt satisfetes
amb la democràcia arriba al 30%.
Només espanyol/a
Més espanyol/a que català/ana
Ta
n espanyol/a com català/ana
Més català/ana que espanyol/a
Només català/ana
Molt satisfet/a Bastant satisfet/a Poc satisfet/a Gens satisfet/a
17%
26%
26%
28%
21%
42%
47%
49%
51%
46%
36%
22%
20%
17%
31%
18
Informe autogovern 2024
Finalment, un darrer indicador utilitzat per entendre la valoració de l’statu
quo és la confiança de la ciutadania catalana envers les institucions. Concreta-
ment, ens hem fixat en la confiança en el Govern de la Generalitat, el Parlament
de Catalunya, el Govern espanyol i el Congrés dels Diputats (figura 7). Tot i que
en una escala del 0 al 10, on 0 representa cap confiança i 10 molta confiança, els
resultats estan força repartits, una proporció significativa dels enquestats no té
cap confiança en les institucions analitzades. La proporció és encara més gran
pel que fa a les institucions d’àmbit estatal: el 22% han manifestat no tenir cap
confiança en el Govern espanyol i el Congrés dels Diputats, mentre que la xifra es
redueix en el cas del Govern de la Generalitat (16%) i del Parlament de Catalunya
(15%). El grup més gran d’enquestats és el dels que han expressat una confiança
moderada envers les quatre institucions (equivalent a un 5 sobre 10), tot i que cal
tenir en compte que aquest grup no arriba al 25% en cap dels casos. En canvi, és
destacable que en posicions que expressen més confiança —les posicions 6, 7 i
8—, una proporció més alta d’enquestats hi situa les institucions catalanes. Així,
tot i que no podem parlar de diferències substancials, observem que aquestes
darreres gaudeixen d’un grau de confiança més elevat. Aquesta observació és més
evident si ens fixem en el grau de confiança mitjà de cada institució: el Congrés
dels Diputats obté un 3,5; el Govern espanyol, un 3,7; el Govern de la Generalitat,
un 4,3 i, el Parlament de Catalunya, un 4,4. És a dir, en tots els casos els nivells de
confiança estan per sota del 5.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
Govern espanyol/central Govern de la Generalitat
Congrés dels Diputats Parlament de Catalunya
Cap
confiança
Molta
confiança
123456789
Opinió pública i autogovern
19
Com s’ha mencionat al primer apartat d’aquest capítol, un dels aspectes més des-
tacables de la darrera època és l’alta proporció de ciutadans que consideren que el
nivell d’autonomia de Catalunya és insucient, proporció que, malgrat que presenta
una tendència a la baixa, es manté en nivells superiors al 55%. En aquest sentit, i com
també ja s’ha dit en aquest capítol i en l’Informe Autogovern 2023, aquesta percepció
comporta diversos possibles escenaris de canvi i, per tant, diverses preferències, al-
gunes de les quals es poden referir al traspàs de més competències en general o de
competències considerades estratègiques per assolir un nivell d’autogovern de més
qualitat (per exemple, un sistema de nançament inspirat en el sistema foral, amb
més control de la gestió i recaptació d’impostos, o de la —plena— capacitat norma-
tiva) o al traspàs de la gestió de determinades infraestructures públiques (Rodalies) i
d’altres poden referir-se a la reforma institucional de l’Estat de les Autonomies o a la
redenició exclusiva de la relació de Catalunya amb l’Estat, sigui en un mateix marc
estatal (federalisme, federalisme asimètric) o en un marc de ruptura (independència).
La identicació de preferències (i intensitats) respecte al canvi polític i institucio-
nal que pot haver-hi al darrere de l’àmplia majoria insatisfeta amb els nivells d’auto-
govern es pot detectar a partir de l’encreuament amb una pregunta recurrent en els
baròmetres: la pregunta relativa a les preferències de la ciutadania sobre la relació
de Catalunya amb Espanya (una regió, una comunitat autònoma, un estat dins d’una
Espanya federal, un estat independent?).
La gura 8 mostra l’evolució entre 2015 i 2024 de les preferències sobre la relació
Catalunya-Espanya. Tal com es va assenyalar en l’Informe Autogovern 2023, hi ha dos
aspectes que cal destacar: en primer lloc, a diferència del cas de la insatisfacció sobre
el nivell d’autogovern que, malgrat una certa tendència a perdre intensitat, ha agrupat
més del 50% de la ciutadania al llarg dels anys, les preferències sobre el tipus de rela-
ció entre Catalunya i Espanya no han aglutinat de forma tan intensa la ciutadania al
voltant de cap de les opcions al llarg del temps. En segon lloc, a diferència també de
les percepcions sobre el nivell d’insatisfacció amb l’autonomia, les opcions relatives a
la relació Catalunya-Espanya han tingut un grau més elevat de variació, especialment
entre les dues opcions més populars: l’opció per una Catalunya independent i l’opció
per Catalunya com a una comunitat autònoma.
L’opció «estat independent» ha anat perdent suports i de forma més intensa. Entre
2015 i 2022 era l’opció que més suports concentrava, amb uns percentatges que se
situaven al voltant del 44% entre 2015 i 2018. A partir del 2019 van iniciar una pro-
gressiva tendència a la davallada. El 2024 aquesta opció ha deixat de ser la que més
preferències agrupava i ha passat a ser la segona amb un 30%. Per contra, l’opció
«comunitat autònoma», que entre 2015 i 2022 se situava com la segona opció (amb
percentatges en alça des del 2019 al voltant del 30%), ha passat el 2024 a ser la que
més suports aglutina, amb el 34%. La tercera opció, una Catalunya en una Espanya
federal, s’ha mantingut molt estable al llarg dels anys al voltant del 25%. La quarta
20
Informe autogovern 2024
opció, la de Catalunya com una regió d’Espanya (i, per tant, amb l’assumpció d’una
Catalunya amb menys autonomia que actualment) ha estat clarament minoritària,
sense haver assolit mai més del 10%.
En aquest sentit, resulta interessant plantejar-se com ha interactuat en el temps el
grau de satisfacció amb el nivell l’autogovern amb les preferències sobre el model de
relació de Catalunya amb Espanya. Quines opcions han preferit els qui valoren que
el nivell d’autogovern és insucient? I els qui el valoren sucient? Han variat gaire
amb el temps? Sense entrar a fer cap anàlisi aprofundida, però per disposar de pistes
que centrin la resposta, es pot fer una ràpida comparació a partir de dades de cinc
baròmetres d’anys diferents: març del 2024, març del 2022, octubre del 2020, abril del
2018 i abril del 2014.
Les gures 9 i 10 mostren la distribució de preferències sobre el model territorial
entre els qui consideren que el nivell d’autonomia és sucient (gura 9) i els qui el
consideren insucient (gura 10) en aquests cinc moments establerts pels cinc barò-
metres assenyalats. Les gures permeten observar l’evolució de cada preferència per
perl (perl «insucient nivell d’autonomia» i perl «sucient nivell d’autonomia»),
i també les diferències en les tendències entre perls.
La gura 9 permet observar que, tal com la intuïció ens indicaria, el model de
relació Catalunya-Espanya predominantment preferit de les persones satisfetes amb
el nivell d’autonomia de Catalunya és el de «Catalunya com a comunitat autònoma».
L’opció per aquest model s’ha mantingut molt estable al llarg del temps al voltant del
55% de mitjana (5 persones de cada 10, aproximadament). La segona opció preferida
4% 6% 5% 6% 6% 7% 9% 7% 7%
29%
26%
29%
26%
30% 30%
34% 34%
24% 25% 23% 24% 24% 25%
22%
26%
22%
44% 42% 43% 43%
40% 38% 37%
33%
30%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Una regió d’EspanyaUna comunitat autònoma d’Espanya
Un estat dins d’una Espanya federalUn estat independent
Opinió pública i autogovern
21
en tots els moments ha estat la de «Catalunya com a estat federal en una Espanya
federal», tot i que aquesta opció és molt més reduïda i presenta unes variacions tem-
porals inconstants que no perlen una tendència clara ni a l’alça ni a la baixa: ha
oscil·lat entre el 19% i el 23%, és a dir, 2 persones entre 10 del perl «sucient nivell
d’autonomia» prefereixen l’opció federal. Entre 2014 i 2023 la tercera opció preferida
d’aquest perl ha estat, sorprenentment, la de la Catalunya independent, això sí, amb
percentatges molt baixos, però estables (9%-10%). En el baròmetre de març de 2024,
aquesta opció ha passat a ser la quarta preferència (10%), desbancada per l’opció
«Catalunya, una regió d’Espanya», que representa el 13% d’aquest perl. El que es
pot més o menys inferir de l’evolució de les preferències del perl «sucient nivell
d’autonomia» és que l’opció «comunitat autònoma», sempre majoritària, sembla tenir
una relació de tendència subtilment més marcada amb l’opció «regió d’Espanya» que
no pas amb l’opció «estat federal»: així, les uctuacions a la baixa o l’alça de l’opció
«comunitat autònoma» han anat en paral·lel a uctuacions inverses en l’opció «regió
d’Espanya» (quan baixa «comunitat autònoma», puja «regió d’Espanya», i a la inversa).
En resum, el perl de persones que creuen que el nivell d’autonomia és sucient té
majoritàriament com a model preferit l’statu quo (comunitat autònoma), com intu-
ïtivament es podia anticipar. No obstant això, en els moments de fuita/absorció cap
a altres opcions, l’evolució de les dades sembla indicar que l’opció «regió d’Espanya»
(opció que implícitament té una càrrega competencialment regressiva) té més capaci-
tat d’atracció que no pas la federal, els alts i baixos de la qual no s’ajusten inversament
als alts i baixos de l’opció majoritària.
9% 11% 10% 9% 10%
19%
23% 22% 22% 19%
58%
52% 53%
57% 54%
6% 8% 8% 6%
13%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
2014 2018 2020 2022 2024
Catalunya estat independentCatalunya estat en Espanya federal
Catalunya comunitat autònoma Catalunya regió
22
Informe autogovern 2024
La gura 10 mostra l’evolució de les diverses preferències de model de relació
Catalunya-Espanya per part del perl «insucient nivell d’autonomia». Des d’una
perspectiva abstracta, aquest punt de vista implica que cal un canvi institucional
i, en aquest sentit, la pregunta inclosa en els baròmetres presenta dues opcions de
canvi: el canvi radical i bilateral (independència) i la reforma del conjunt del sistema
institucional (Catalunya un estat federal en una Espanya federal). Aquestes són, de
fet, les dues opcions que més preferències atrauen dins aquest perl, per bé que amb
intensitats i tendències diferenciades.
L’opció de canvi radical, la independència de Catalunya, ha marcat predominant-
ment les preferències d’aquest perl en els darrers 10 anys, si bé el predomini ha anat
en clara i constant tendència a la baixa: el suport a la independència ha baixat 16
punts percentuals entre 2014 i 2024, del 63% al 47%.
L’altra opció que es presenta en la pregunta, l’opció federal, ha estat en tot mo-
ment la segona opció preferida d’aquest perl i, el que és més interessant, és que
es tracta d’una opció extremadament estable que ha girat al voltant d’una mitjana
del 25%. En altres paraules, no sembla que la tendència a la baixa de l’opció «in-
dependència» hagi tingut un fort impacte de traspàs de suports a l’opció «federal»,
com es podria esperar en la mesura que sigui l’única altra opció que assenyala un
canvi. En canvi, el que es pot observar en la gura 10 és que l’opció que proporci-
onalment més ha augmentat els suports (sempre moderadament) és l’opció statu
quo, o sigui, comunitat autònoma. La gura 10 mostra, doncs, que la tendència
a la baixa de l’opció «independència» entre els qui valoren com a insucient el
63%
58%
52%
49% 47%
22% 24% 26% 27% 28%
8% 12% 14% 17% 17%
1% 3% 3% 3% 4%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
2014 2018 2020 2022 2024
Catalunya estat independentCatalunya estat en Espanya federal
Catalunya comunitat autònoma Catalunya regió
Opinió pública i autogovern
23
nivell d’autogovern va en paral·lel a dues variacions: en primer lloc, a un augment
proporcionalment intens de les preferències per una opció —la de comunitat autò-
noma— que, a priori, no conté conceptualment la idea de canvi institucional. I, en
segon lloc, va en paral·lel a una estabilitat constant de l’opció federal, almenys ns
al dia d’avui, en proporcions que han uctuat entre el 22% (2014) i el 28% (2024).
En resum, les dades semblen indicar que el perl «insucient nivell d’autonomia»,
quan perd intensitat en la preferència «independència», tendeix a prendre un interès
en l’opció «statu quo/comunitat autònoma».
En resum, les observacions derivades de les dades de les gures 9 i 10, en cas
de conrmar-se amb anàlisis estadístiques explicatives, assenyalarien tres aspectes
interessants a remarcar: en primer lloc, les dades assenyalen que l’opció pel federa-
lisme està força acotada en grups de percepció inalterable (estables i poc permeables
a les variacions contextuals) en tots dos perls. En segon lloc, dins el perl «nivell
d’autonomia sucient», l’opció majoritària —manteniment de l’statu quo— sembla
tenir una relació de traspàs de preferències amb l’opció regressiva (Catalunya, regió
d’Espanya) més que no pas amb l’opció de reforma (estat federal). I, en tercer lloc,
l’opció «comunitat autònoma» sembla generar un magnetisme entre els qui, quan
l’opció d’independència es desina, continuen pensant que els nivells d’autogovern
són insucients. Certament, aquest magnetisme sembla contraintuïtiu en la mesura
que, si un creu que el nivell d’autonomia és insucient, l’opció statu quo no comporta
per si cap escenari de canvi, com sí que la comporta l’opció federal. El context polític
podria donar pistes explicatives: el replegament «autonomista» lligat a la política de
negociació bilateral concreta a partir de l’obertura de nestres d’oportunitat política
(l’anomenada «política de peix al cove») pot semblar un estadi confortable per als
insatisfets amb el nivell d’autonomia, tant o més que l’opció federal que, com es men-
cionava anteriorment, sembla que es manté relativament estable en un grup acotat
però sense gaire capacitat expansiva. En els anys vinents es veurà com es desenvolu-
pen aquestes tendències.
Arran dels resultats de les darreres eleccions al Congrés dels diputats (juliol del 2023)
i al Parlament de Catalunya (maig del 2024), els partits van iniciar negociacions per
assolir una majoria sucient per formar govern. En el cas del Congrés, el PSOE va
obtenir el suport d’ERC, els Comuns i Junts per Catalunya per poder investir Pedro
Sánchez com a president del Govern espanyol. Al Parlament de Catalunya, van ser
ERC i els Comuns els qui van pactar la investidura de Salvador Illa amb el PSC. A canvi
del suport a les investidures, els governs socialistes es van comprometre a ampliar
competències en àmbits competencials especícs, com ara el traspàs de Rodalies o el
nançament autonòmic. Per tant, si bé durant els darrers anys una de les demandes
principals dels partits sobiranistes era la celebració d’un referèndum d’independèn-
24
Informe autogovern 2024
cia, observem que actualment l’estratègia implica negociar increments graduals de
l’autogovern.
En aquesta secció analitzarem com es posiciona la ciutadania catalana amb relació
a la possible ampliació d’algunes competències de la Generalitat o al reconeixement
de demandes especíques, com és el cas de l’ocialitat del català a les institucions
europees. Per fer-ho ens xarem en preguntes concretes incloses en els darrers estudis
del CEO adreçades a copsar el nivell d’acord/desacord amb el fet que la Generalitat
assumeixi competències en algunes matèries. La perspectiva que prendrem en l’anà-
lisi combinarà la fotograa de la pregunta representada gràcament en percentatges
sobre el total de la mostra, amb la fotograa gràca de la pregunta encreuada amb
les preferències sobre els models de relació Catalunya-Espanya o, en cas que aquesta
pregunta no s’hagi inclòs en el mateix estudi, amb la pregunta sobre quin partit genera
més simpatia. Les raons per les quals considerem que aquests encreuaments resulten
interessants són les següents:
L’encreuament d’aquestes preguntes «competencials» amb la pregunta sobre el
model de relació de Catalunya amb Espanya pot donar pistes sobre el grau d’ajus-
tament que pot haver-hi entre el marc competencial indirectament dibuixat en ca-
dascun dels diversos models i la valoració d’un (possible) increment competencial
en determinades matèries. Dit en altres paraules, els diversos models de relació
entre Catalunya i Espanya que s’inclouen en la pregunta comporten «indirecta-
ment» visions diferents (en gradació) sobre quin hauria de ser l’abast i el marge
d’autogovern de Catalunya: està clar que darrere el concepte «regió d’Espanya» hi
ha una visió de regressió autonòmica (menys competències), que darrere el con-
cepte «independència» hi ha una visió d’assumir totes les competències d’un estat,
i darrere del concepte «estat federal» hi ha una reconguració, sobretot, del tipus
de relació amb l’Estat central.
Finalment, el concepte «comunitat autònoma» condueix a pensar en un statu quo
que pot voler ser estàtic (assoliment d’estadi denitiu) però també en evolució (polí-
tica de «peix al cove»). En aquest sentit, resulta pertinent preguntar-se com s’ajusten
les preferències sobre aquests models a la incorporació de noves matèries (Rodalies,
sistema de nançament) i el reconeixement de dimensions nacionals (ocialitat del
català).
Com que no tots els estudis (enquestes) inclouen la pregunta sobre el model de
relació entre Catalunya i Espanya, per al cas que aquesta pregunta no hi fos, hem
considerat que la següent més apropiada per detectar l’ajustament entre visió de
l’autogovern i valoració de les ampliacions competencials és la que es refereix a
la indicació de simpatia cap a partits polítics, en la mesura que els acoblaments
partit/model de relació Catalunya-Espanya mostren valors molt contundents, tal
com mostra la gura 11: en poques paraules, els simpatitzants de cada partit tenen
visions comunes força i molt intenses sobre els models preferits de relació Catalu-
nya-Espanya.
Opinió pública i autogovern
25
Tant els simpatitzants de Junts com els de la CUP mostren una preferència clara per
un estat independent, si bé l’opció federal també aconsegueix alguns suports (11% en
el cas de Junts, 21% en el de la CUP). Entre els simpatitzants d’ERC, la independèn-
cia també és l’opció majoritària, tot i que l’opció d’un estat federal en una Espanya
federal agrupa gairebé 3 de cada 10 simpatitzants dels republicans. Les preferències
estan més repartides en el cas del PSC, ja que el 44% voldrien que Catalunya encara
fos una comunitat autònoma, mentre que el 30% preferirien una Espanya federal.
Ni l’opció regionalista ni la independentista no aconsegueixen aglutinar més del 9%
dels suports. Tant en el cas de VOX com en el del PP, l’opció majoritària també és la
de Catalunya com a comunitat autònoma, però amb proporcions diferents: 78% al
PP, i 61% a VOX. A més a més, VOX és el partit que concentra més simpatitzants que
voldrien que Catalunya fos una regió d’Espanya. En denitiva, atenint-nos a quines
són les preferències sobre el model de relació de Catalunya-Espanya entre els sim-
patitzants de cada partit, observem que Junts i la CUP concentren més proporció de
partidaris de la independència, mentre que els simpatitzants del PP i VOX són els que
prefereixen de manera més clara el manteniment de l’statu quo. Les preferències dels
simpatitzants d’ERC, ECP-Sumar i el PSC estan una mica més repartides, tot i que en el
cas d’ERC l’opció independentista se situa al voltant del 54% i, en el cas dels Comuns
Sumar, és l’opció federalista la que aglutina el suport del 52%.
Un cop fetes aquestes consideracions, a continuació mostrem les valoracions de la
ciutadania al voltant de possibles ampliacions de l’autogovern incloses en els estudis
del CEO.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
100%
PP
PSC
VOX
Comuns Sumar
Cap
Altres
Aliança Catalana
ERC
CUP
Junts per Catalunya
Una regió d’EspanyaUna comunitat autònoma d’Espanya
Un estat dins una Espanya federalUn estat independentNS/NC
5%
9%
25%
9%
8%
4%
78%
44%
61%
20%
42%
29%
24%
12%
10%
30%
52%
16%
29%
16%
32%
21%
11%
6%
9%
10%
18%
22%
29%
52%
54%
73%
85%
7%
3%
11%
11%
5%
4%
4%
26
Informe autogovern 2024
En primer lloc, la fotograa general sobre el traspàs de Rodalies es mostra en la gura
12. Aquesta gura il·lustra quina és la valoració del traspàs de la gestió de Rodalies a
la Generalitat. Els resultats són contundents: més d’un 60% el valoren positivament
(45%) o molt positivament (16%), mentre que només un 13% consideren que és ne-
gatiu (10%) o molt negatiu (3%). Tanmateix, cal destacar que 1 de cada 4 enquestats
(el 25%) no el veu ni positiu ni negatiu.
Com s’ajusta aquesta majoritària visió sobre els efectes positius del traspàs de
Rodalies amb les preferències sobre el model de relació Catalunya-Espanya? La gura
13 permet obtenir algunes observacions al respecte: en primer lloc, com era d’espe-
rar els partidaris d’una Catalunya independent i d’una Catalunya «estat federal en
una Espanya federal» són els qui més positivament valoren el traspàs: en el cas dels
primers, el 67% ho valoren positivament (24% molt positiu i 43% positiu) i, en el cas
dels segons (opció federal), el percentatge s’enla al 71% (21% molt positiu i 50%
positiu). En segon lloc, els qui prefereixen que la relació entre Catalunya i Espanya
s’articuli en el sistema autonòmic tenen una visió més temperada i, sobretot, més
indiferent: les valoracions positives no arriben a assolir el 50% (el 47% entre totes
dues). I destaca el 29% que no ho valora ni en positiu ni en negatiu. Els «indiferents»
respecte al traspàs de Rodalies representen gairebé un terç dels autonomistes. En ter-
cer lloc, pel que fa als que voldrien que Catalunya esdevingués una regió d’Espanya,
els que valoren el traspàs de manera negativa sumen el 23%, mentre que els que ho
fan de manera positiva representen el 41%. Un 35% no ho sap o no considera que
sigui positiu ni negatiu.
16%
45%
25%
10%
3%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Molt positiuPositiuNi positiu ni negatiuNegatiuMolt negatiu
Opinió pública i autogovern
27
El següent gràc (gura 14) també recull dades de l’enquesta Òmnibus. A la pregunta
sobre qui hauria de decidir sobre els impostos a Catalunya, un terç dels enquestats
(33%) respon que hauria de ser la Generalitat l’única responsable de decidir aques-
ta dimensió de la política scal, mentre que un altre terç (34%) considera que la
responsabilitat hauria de ser compartida de manera equitativa entre la Generalitat i
4 Òmnibus 2024-1 (estudi 1097), pregunta 28.
5%
5%
7%
21%
24%
32%
36%
39%
50%
43%
28%
23%
29%
20%
19%
8%
16%
13%
5%
8%
7%
4%
24%
12%
8%
4%
No ho sap
Una regió d'Espanya
Una comunitat autònoma
d'Espanya
Un
estat dins una Espanya
federal
Un estat independent
Molt positiuPositiu Ni positiu ni negatiuNegatiu Molt negatiuNo ho sap
33%
23%
34%
3%
5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Només la
Generalitat
Més la Generalitat
que l’Estat
De manera
equitativa entre
la Generalitat
i l’Estat
Més l’Estat que
la Generalitat
Només l’Estat
28
Informe autogovern 2024
l’Estat. Els que se situen en una posició intermèdia —responsabilitat compartida, però
amb més pes de la Generalitat— representen gairebé una quarta part dels enques-
tats (23%). Si sumem aquesta darrera xifra a les persones que voldrien que només
la Generalitat decidís sobre els impostos a Catalunya, el resultat és que un 56% dels
enquestats voldrien que tingués tota o més responsabilitat a l’hora de decidir sobre
aquesta qüestió. Finalment, només un 8% dels enquestats consideren que hauria de
ser l’Estat qui tingués tot o més poder de decisió que la Generalitat sobre els impostos.
Quines són les preferències dels simpatitzants de cada partit sobre aquesta qües-
tió? Al següent gràc (gura 15) hem volgut respondre a aquesta pregunta i, per sim-
plicar els resultats, hem agrupat, d’una banda, els partidaris que sigui la Generalitat
qui tingui tot el poder de decisió o més poder de decisió sobre els impostos i, de l’altra,
els que consideren que hauria de ser l’Estat qui prengui totes o més decisions sobre
els impostos. Els resultats mostren una variació molt elevada entre partits: en el cas
d’ERC, Junts per Catalunya i la CUP, al voltant del 90% dels seus simpatitzants consi-
deren que la Generalitat hauria de tenir tota o més responsabilitat a l’hora de decidir.
Els simpatitzants d’ECP-Sumar també es mostren majoritàriament a favor d’aquesta
darrera opció, però no d’una manera tan àmplia com els partits independentistes
(60%). En el cas del PSC, les posicions estan força repartides entre els que voldrien la
Generalitat fos la responsable única o majoritària (44%) i els que prefereixen que el
poder de decisió es reparteixi de manera equitativa entre l’Estat i la Generalitat (51%).
5 Òmnibus 2024-1 (estudi 1097), pregunta 28.
13%
34%
41%
44%
49%
50%
60%
88%
91%
93%
69%
29%
38%
51%
41%
39%
32%
12%
7%
7%
17%
37%
22%
5%
10%
11%
7%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
100%
PP
VOX
Altres
PSC
NS/NC
Cap partit
EC
P-Sumar
ERC
Junts
CUP
Generalitat De manera equitativa entre la Generalitat i l’Esta
tE
stat
Opinió pública i autogovern
29
Aquest darrer model —repartiment equitatiu— és també l’opció que més suports
obté entre els simpatitzants del PP, amb una majoria encara més àmplia que entre els
simpatitzants del PSC (69%). Finalment, només en el cas de VOX la idea que l’Estat
hauria de tenir tot el poder de decisió sobre els impostos, o la major part d’aquest, a
Catalunya se situa per damunt de la resta (37%). Això sí, ben a prop del model segons
el qual aquest poder l’hauria de tenir la Generalitat (34%). En altres paraules, els sim-
patitzants de VOX tenen una posició molt poc establerta al voltant d’aquesta qüestió,
tal com mostra la distribució de les preferències al voltant del 30% en tots els casos.
A continuació ens centrem en una política que concentra una part important de la
despesa pública: les pensions. Concretament, l’enquesta Òmnibus de l’octubre de
2024 inclou la pregunta sobre qui hauria de tenir la responsabilitat en la gestió de
les pensions (gura 16). En aquest cas, prop de la meitat dels enquestats consideren
que hauria de ser la Generalitat de Catalunya qui fos responsable d’aquesta política,
mentre que un terç consideren que el Govern espanyol ha de continuar tenint aquesta
responsabilitat. Tanmateix, cal destacar que un 18% no tenen una posició denida
sobre aquesta qüestió.
Si encreuem aquesta pregunta amb la simpatia cap als partits polítics (gura 17),
observem diferències importants. Els simpatitzants de Junts, Aliança Catalana (AC),
la CUP i ERC són els que, de manera majoritària, es mostren més a favor que la Ge-
neralitat es faci càrrec de la gestió de les pensions: des del 69% dels simpatitzants
d’ERC, al 86% de Junts, mentre que AC i la CUP se situen en el 74% i el 79%, respec-
6 Òmnibus 2024-2 (estudi 1109), pregunta 63.
33%
46%
2%
18%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
El Govern espanyol La GeneralitatUn altre nivell de govern No ho sé
30
Informe autogovern 2024
tivament. En el cas d’ECP-Sumar, els simpatitzants es mostren molt dividits: un 44%
voldrien que la Generalitat gestionés les pensions, i un 41% que ho fes l’Estat. Al PSC
els simpatitzants també es reparteixen entre dues opcions majoritàriament, però aquí
la balança es decanta més clarament cap a l’Estat (49%), mentre que els simpatitzants
que voldrien que fos la Generalitat qui gestionés les pensions representen el 36%.
Finalment, més del 60% dels simpatitzants de VOX i del PP prefereixen que l’Estat
tingui la responsabilitat en la gestió de pensions.
Els gràcs següents mostren informació sobre les preferències dels enquestats amb
relació a l’ocialitat del català a la Unió Europea (UE), i també la possibilitat de tenir
veu pròpia a la UE en organismes internacionals. Pel que fa a la primera qüestió —l’o-
cialitat del català a la UE, compromís assumit pel PSOE arran del pacte d’investidura
de Pedro Sánchez el 2023—, la gura 18 mostra que una gran majoria de les persones
enquestades estan d’acord o molt d’acord amb el fet que el català esdevingui llengua
ocial de la UE (73%).
7 Òmnibus 2024-2 (estudi 1109), pregunta 63.
62%
60%
49%
41%
37%
33%
29%
17%
15%
15%
7%
19%
24%
36%
44%
38%
38%
25%
69%
79%
74%
86%
5%
3%
5%
21%
4%
14%
13%
14%
13%
20%
28%
25%
12%
6%
7%
6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
VOX
PP
PSC
ECP-Sumar
Cap
NS/NC
Altres
ERC
CUP
AC
Junts
El Govern espanyol La GeneralitatAltresNo ho sé
Opinió pública i autogovern
31
El gràc següent (gura 19) plasma amb més detall aquestes dades en xar-se
com es posicionen sobre aquesta qüestió els simpatitzants de cada partit. Els resultats
mostren que hi ha una àmplia majoria transversal a favor de l’ocialitat del català a
la UE entre els simpatitzants del PSC, ECP-Sumar, ERC, la CUP i Junts per Catalunya.
En el cas del PSC, tres quartes parts dels simpatitzants s’hi mostren a favor (73%),
mentre que més del 95% dels simpatitzants d’ERC, la CUP i Junts hi estan d’acord o
molt d’acord. Entre els simpatitzants de VOX i el PP, l’opció majoritària és el desacord
amb la idea que el català esdevingui llengua ocial de la UE (71%). El cas il·lustra, en
8 Òmnibus 2024-1 (estudi 1097), pregunta 35.
9 Òmnibus 2024-1 (estudi 1097), pregunta 35.
73%
26%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Molt d’acord + d’acordMolt en desacord + en desacord
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
PP
VOX
PSC
ECP-Sumar
ERC
CUP
Junts
D’acord i molt d’acordEn desacord i molt en desacord
29%
29%
73%
86%
96%
97%
98%
71%
71%
27%
14%
4%
3%
2%
32
Informe autogovern 2024
contraposició amb els altres dos punts analitzats (Rodalies i impostos), que la qüestió
de la llengua polaritza molt més que les qüestions competencials. Mentre que no sem-
bla que els simpatitzants de VOX tinguin una visió comuna sobre els temes vinculats
a l’augment de competències, sí sembla que la tenen sobre qüestions relacionades
amb la llengua i amb la projecció europea i internacional de la Generalitat.
A banda de saber si el català hauria de ser llengua ocial de la UE, també hem vol-
gut xar-nos en quines són les preferències amb relació a si Catalunya hauria de tenir
veu pròpia a la UE i en organismes internacionals com ara Nacions Unides, en temes
que siguin competència de la Generalitat (gura 20). Els resultats són força eloqüents,
ja que una àmplia majoria dels enquestats se’n mostren partidaris: un 78% en el cas
de la UE, i un 70% en el cas de Nacions Unides i organismes internacionals. Aquests
resultats contrasten amb el fet que, tot i que les competències en aquest àmbit estan
reconegudes i regulades legalment, l’acció exterior de la Generalitat i les relacions que
manté amb la UE han estat molt sovint objecte de disputa entre els partits polítics.
Si observem com es posicionen els simpatitzants de cada partit amb relació a
aquestes qüestions (gura 21), veiem que hi ha clares diferències entre ells. La po-
sició favorable a què Catalunya tingui veu pròpia a la UE genera consens entre els
simpatitzants de Junts, la CUP, ERC, ECP-Sumar i el PSC, ja que un 70% o més dels
enquestats que mostren simpatia cap aquests partits s’hi mostren d’acord. En el cas de
Nacions Unides i organismes internacionals, els simpatitzants de Junts, la CUP i ERC
continuen mostrant-se clarament a favor (més del 90%), però, entre els simpatitzants
d’ECP-Sumar i el PSC, la xifra baixa ns al 66% i el 61%, respectivament.
10 Òmnibus 2024-1 (estudi 1097), preguntes 33 i 34.
78%
21%
70%
27%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Sí No Sí No
Unió EuropeaNacions Unides i organismes internacionals
Opinió pública i autogovern
33
En canvi, la posició majoritària entre els simpatitzants de VOX i del PP és que
Catalunya no hauria de tenir veu pròpia ni a la UE ni a Nacions Unides i organismes
internacionals. En el cas del PP, les posicions en contra arriben al 56% pel que fa
a la UE, i al 65% en organismes internacionals. A VOX, un 71% dels simpatitzants
es mostren en contra tant amb relació a les institucions europees com amb relació
a les d’àmbit internacional. En denitiva, observem que les relacions amb la UE
i amb organismes internacionals polaritza força els simpatitzants dels diferents
partits, ja que, d’una banda, tenim una sèrie de partits en què, com a mínim, dues
terceres parts dels simpatitzants estan a favor que Catalunya tingui veu pròpia a la
UE i en organismes internacionals i, de l’altra banda, tenim que els simpatitzants
de VOX i del PP es mostren majoritàriament en contra que la Generalitat tingui
aquesta competència.
11
11 Òmnibus 2024-1 (estudi 1097), preguntes 33 i 34.
99%
97%
96%
82%
80%
75%
73%
69%
44%
29%
3%
4%
18%
20%
25%
27%
31%
56%
71%
Junts
CUP
ERC
EC
P-Sumar
NS/NC
PSC
Cap
Altres
PP
VOX
Unió Europea
29%
35%
55%
61%
66%
68%
73%
92%
93%
98%
71%
65%
45%
39%
34%
32%
27%
8%
7%
VOX
PP
Altres
PSC
EC
P-Sumar
Cap
NS/NC
CUP
ERC
Junts
Nacions Unides i organismes internacionals
Sí No
34
Informe autogovern 2024
Seguint la pauta del capítol sobre opinió pública i autogovern de l’Informe Autogovern
2023,12 per tancar aquesta panoràmica sobre les valoracions de la ciutadania en relació
amb diversos aspectes vinculats a l’autogovern, en aquest apartat posarem l’èmfasi a
dibuixar els escenaris de futur que la ciutadania veu que poden ser més probables a
5 i a 10 anys vista. Aquesta informació, plasmada en les gures 22 i 23, s’ha obtingut a
partir d’una bateria de preguntes incloses en els baròmetres del CEO; en concret, en
el baròmetre de març de 2024. Es tracta de preguntes que demanen com de probables
es veuen 5 escenaris diferents per a Catalunya: que esdevingui un estat independent,
que aconsegueixi un acord amb l’Estat per millorar/augmentar l’autogovern, que es
quedi amb el mateix nivell d’autogovern, que es rebaixi el nivell d’autogovern i que
es perdi temporalment l’autonomia.
Les dades de 2024 no varien signicament respecte de les del 2023: l’ordre de pro-
babilitat dels diferents escenaris del 2024 es manté idèntic a l’ordre del 2023 en totes
dues projeccions temporals, i l’única diferència remarcable es troba en l’augment de
la intensitat de les percepcions de probabilitat de l’escenari «més autogovern arran
d’acord amb Espanya», segurament relacionat amb les negociacions amb el govern
espanyol per transferir i traspassar competències.
Així, l’escenari que s’albira més probable és l’escenari de la continuïtat, és a dir,
que el nivell d’autogovern no variï. L’any 2023 el percentatge de gent que el veia pro-
bable (la suma de percentatges de «segur», «molt probable» i «bastant probable») va
ser el mateix que el de l’any 2024: 72%. La projecció de la probabilitat a 10 anys vista
recull percentatges lleugerament superiors per al 2024: 79% en lloc del 71% de 2023.
El segon escenari vist com més probable és l’escenari de l’augment/millora de
l’autogovern derivat d’un acord amb Espanya. Com ja hem mencionat, però, aquest
escenari presenta una diferència respecte al 2023 en la mesura que les dades de 2024
mostren que ha augmentat el percentatge de gent que considera que aquest escenari
és probable: si, a 5 anys vista, el 2023 era del 32%, el 2024 assoleix el 50%. Es tracta
d’un increment de 12 punts percentuals que, com hem assenyalat, pot estar relacionat
amb el fet que, precisament s’estan negociant transferències i traspassos competen-
cials. Aquest fet molt probablement incrementa la percepció que la via de l’augment
competencial pot projectar-se en el temps. L’increment del percentatge de gent que
ho veuen probable també es dona en l’escenari a 10 anys vista, però amb menys in-
tensitat: passa del 37% el 2023 al 42% el 2024.
Els altres tres escenaris, com passava el 2023, destaquen per la improbabilitat, és a
dir, els percentatges de gent que els veu improbables són molt més alts que els percen-
tatges de gent que els veu probables. Destaquen en improbabilitat els dos escenaris
més extrems: el de la independència i el de la suspensió temporal de l’autonomia.
D’aquests dos, el de la independència manté i intensica la posició de més improbable
12 Muñoz, «Anàlisi sociològica i cultura política: L’opinió pública catalana i l’autogovern».
Opinió pública i autogovern
35
en el rànquing, però el de la suspensió de l’autonomia, el segon més improbable tant
en 2023 com el 2024, intensica la improbabilitat.
L’escenari de la independència, com en el 2023, és el que més improbable es veu. La
diferència entre 2023 i 2024 es manifesta en un augment de la intensitat: l’any 2023, el
89% veien l’escenari improbable a 5 anys vista i el 86% a 10 anys vista. El 2024, aquests
percentatges han augmentat: ns al 94% a 5 anys vista i ns al 88% a 10 anys vista.
L’escenari de la suspensió temporal de l’autonomia, el segon més improbable,
passa de ser considerat improbable pel 77% a 5 anys vista el 2023 a ser-ho pel 84% el
2024. En la mateixa línia, el 2023, el 75% el consideraven improbable a 5 anys vista i, el
2024, aquest percentatge ha crescut ns al 82%. Malgrat que són relativament petits,
aquests increments no deixen de mostrar que l’escenari de la suspensió s’allunya,
segurament en la mateixa mesura que l’escenari de l’acord amb el govern central s’ha
plasmat en diverses negociacions.
Finalment, el tercer escenari en el rànquing de la improbabilitat és, com va ser el
cas del 2023, l’escenari de la reducció de l’autogovern. Com en els altres dos escenaris
immediatament comentats, la intensitat de la improbabilitat ha augmentat respecte
del 2023. El 2023, l’escenari es veia improbable pel 72% a 5 anys vista i pel 70% a 10
anys. El 2024, aquests percentatges han passat al 78% i 79%, respectivament.
4% 35%
Independència
9% 35% 35%
Un acord per dotar a Catalunya de més autogovern
22% 37% 20%
Que Catalunya es quedi amb el mateix autogovern que té
4% 16% 49%
Que Catalunya tingui menys autogovern
3% 11% 42%
Que Catalunya perdi l’autonomia durant un període de temps
6% 8%
17% 42%
13%
13%
13%
16%
29%
3% 5%
SegurMolt probable Bastant probable
Poc probable Molt poc probable Gens probable
36
Informe autogovern 2024
En resum, dels cinc escenaris de les preguntes i respecte al 2023, per bé que l’ordre
del rànquing dels més probables i dels menys probables es manté respecte de les dades
del 2023, s’observa que la intensitat d’aquests rànquings s’ha incrementat en general.
Això vol dir que tant els escenaris percebuts com a més probables com els escenaris
percebuts com a més improbables han aglutinat el 2024 més gent en tots els casos, i
això és especialment més remarcable en el cas dels tres escenaris improbables. Per tant,
sembla que, com a mínim respecte del 2023, de la mateixa manera que les probabilitats
dels escenaris més radicals es perceben més allunyades (amb percentatges al voltant i
superiors al 80%), al mateix temps, les percebudes com a més probables (continuïtat i
més competències) es veuen més properes tant a curt com a mitjà termini.
En aquest capítol, hem presentat les principals dades sobre la percepció de la ciu-
tadania catalana amb relació a l’autogovern de Catalunya en l’any 2024. De l’anàlisi
d’aquesta informació en podem extreure una sèrie d’observacions. En primer lloc, la
percepció segons la qual el nivell d’autogovern de Catalunya és insucient continua
sent majoritària, malgrat la tendència a la baixa dels darrers anys. Els encreuaments
amb altres variables —identitat nacional subjectiva i simpatia de partits— resulten
8% 37%
Independència
9% 38% 37%
Un acord amb Espanya per dotar a Catalunya de més autogovern
21% 37% 23%
Que Catalunya es quedi amb el mateix autogovern que té
4% 14% 48%
Que Catalunya tingui menys autogovern
3% 13% 42%
Que Catalunya perdi l’autonomia durant un període de temps
SegurMolt probable Bastant probable
Poc probable Molt poc probable Gens probable
5%5% 7%
16% 35%
15%
4%
3%
4% 5%
25%
15%
11%
16%
Opinió pública i autogovern
37
coherents amb el que és esperable: els que se senten només catalans, o més catalans
que espanyols, i els simpatitzants de partits independentistes, són els que consideren
d’una manera més majoritària que el nivell d’autogovern actual és insucient. Per
altra banda, la satisfacció amb la democràcia és més aviat baixa, i encara més baixa
entre els que tenen identitats exclusives —només catalana o només espanyola—.
Tampoc és gaire alta la conança amb les institucions del poder executiu i legislatiu,
però les institucions catalanes —Parlament de Catalunya i Govern de la Generalitat—
gaudeixen d’una conança lleugerament més alta que el Congrés dels Diputats i el
Govern espanyol.
En segon lloc, pel que fa a les preferències sobre el model de relació entre Ca-
talunya i Espanya, un dels elements destacables és que la independència ha deixat
de ser la primera opció. El 2024 s’ha situat en segona posició, mentre que la idea
que Catalunya ha de continuar sent una comunitat autònoma ocupa el primer lloc.
Les preferències per un estat federal i per una regressió del nivell d’autogovern es
mantenen estables al llarg del temps, tot i que aquesta darrera opció obté un suport
minoritari. En encreuar els diferents models de relació Catalunya-Espanya amb la
valoració sobre el nivell d’autogovern, observem que, entre els que consideren que el
nivell és sucient, el model majoritari és l’statu quo. Ara bé, quan aquesta preferència
perd intensitat, les fuites semblen anar més cap al model de regió — menys autogo-
vern— que cap al model federal. Els qui consideren que el nivell actual és insucient
situen la independència de Catalunya com a model preferit al llarg del temps, però,
quan aquest suport es redueix, sembla que tendeixen a voler el model autonòmic
més que no pas el federal.
En tercer lloc, el context de les negociacions per donar suport parlamentari als
governs català i espanyol subratlla l’interès d’examinar com es perceben les transfe-
rències competencials i els augments de l’autogovern que estan en el debat polític.
En línies generals, les persones enquestades valoren positivament aquests traspassos
de competències i reconeixements. Com és esperable, els simpatitzants dels partits
independentistes —Junts, ERC i la CUP— són els que els veuen amb més bons ulls,
mentre que la posició és més ambigua entre els simpatitzants d’ECP-Sumar i el PSC.
En canvi, l’ocialitat del català a la UE i l’acció exterior de la Generalitat són les qües-
tions que generen més polarització, en el sentit que la majoria dels simpatitzants
de força partits hi estan d’acord, mentre que els simpatitzants del PP i VOX hi estan
majoritàriament en contra. En el cas de VOX, observem que, tot i no tenir una posició
molt unicada amb relació als augments competencials, sí que mostren una clara
oposició a l’ocialitat del català a les institucions europees.
Finalment, pel que fa a les expectatives de futur, el cas és que, de l’any passat a
aquest, els escenaris que es veien més probables el 2023 es veuen encara més pro-
bables el 2024, tant a curt com a mitjà termini. I, en la mateixa línia, però en direcció
contrària, els escenaris més improbables del 2023, es veuen encara més improbables
el 2024. A més a més, és signicatiu que l’escenari de millora de l’autogovern, en el
38
Informe autogovern 2024
marc d’un acord amb l’Estat espanyol, ja es veu més probable, fet que segurament té
a veure amb el context actual de negociació. En denitiva, segons els enquestats, els
escenaris més probables són que es mantingui l’statu quo o que millori l’autogovern
de Catalunya a través d’un acord amb l’Estat, mentre que els escenaris més impro-
bables són la independència, la suspensió temporal de l’autonomia, i una reducció
del nivell d’autogovern. Totes tres opcions es consideren més improbables el 2024
que no pas el 2023.
Muñoz Mendoza, Jordi. «Anàlisi sociològica i cultura política: L’opinió pública catala-
na i l’autogovern». Informe Autogovern 2023. Barcelona: Generalitat de Catalunya.
Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2024.
39
Polítiques normatives de l’Estat
Xabier Arzoz Santisteban
Catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat Nacional d’Educació a Distància
En aquest capítol es ressenya l’activitat normativa de l’Estat durant el 2024 des de
diverses perspectives: estadística, tipològica, material, competencial, europea i
conflictual. Com en les dues edicions anteriors, queda fora del seu objecte l’anàlisi
substantiva de les normes estatals aprovades l’any 2024. L’estudi detallat de les
polítiques materials iniciades o desenvolupades l’any passat s’aborda als capítols
sectorials d’aquest informe.
L’any 2024 constitueix el primer any complet de la XV legislatura, iniciada a
finals del 2023. La nova legislatura es caracteritza per una situació política com-
plicada, les principals coordenades de la qual, pel que fa a aquest informe, són
dues: d’una banda, la debilitat parlamentària del Govern de coalició al Congrés,
de manera que, per implementar l’agenda legislativa, necessita el suport simultani
dels set partits polítics que formen l’anomenada majoria d’investidura; de l’altra,
la majoria absoluta, propera als dos terços, que té el principal partit de l’oposició
a l’altra cambra legislativa, des d’on està en situació d’alentir l’agenda legislativa
del Govern. Aquesta situació tan complexa no pot deixar d’afectar la producció
normativa de l’any.
Un factor addicional, no pas menor, en el desenvolupament de l’activitat nor-
mativa estatal va ser el compromís, conclòs l’any 2023 a Waterloo entre els repre-
sentants del PSOE i el líder de Junts, d’aprovar tan aviat com fos possible una llei
d’amnistia per tal que aquest partit donés suport a l’elecció del candidat Sánchez,
de manera que només complint aquesta condició podia començar la legislatu-
ra. Per tant, si bé el candidat Sánchez va ser investit president del Govern el 16
de novembre al Congrés dels Diputats, l’agenda legislativa del Govern no es va
començar a desplegar políticament fins que no es va aprovar aquella llei, la qual
cosa no va passar, entre altres raons, pel bloqueig temporal sobre el procediment
legislatiu exercit pel Senat, fins força mesos després, amb la Llei orgànica 1/2024,
de 10 de juny, d’amnistia per a la normalització institucional, política i social a
Catalunya. Com a conseqüència, la primera llei ordinària del 2024 porta la data
de 7 de juny, i la segona, la d’1 d’agost.
40
Informe autogovern 2024
La temperatura o les precipitacions determinen la qualitat i quantitat del vi produït
en una collita: hi ha collites excel·lents, molt bones, bones i regulars; aquestes quali-
cacions no han de coincidir necessàriament en les diferents denominacions d’origen.
Com la qualicació de les collites en els vins, la producció normativa estatal també
uctua cada any.
L’any 2024, l’activitat normativa de l’Estat no va recuperar les xifres excel·lents asso-
lides el 2022, sinó que es va mantenir en termes similars als del 2023, un any llastat per
l’avançament de la convocatòria d’eleccions generals i l’endarreriment de la formació
de govern. Podríem dir, per tant, que, novament, va ser un any regular. De les 74 ini-
ciatives legislatives aprovades el 2022, es va passar a 25 l’any 2023 i a 24 l’any 2024. Si
l’explicació de la baixa producció normativa del 2023 va ser l’avançament electoral
i la investidura tardana del president de Govern, el 2024 s’acusa la demora de l’inici
efectiu de l’activitat legislativa i la dicultat material que les iniciatives legislatives del
Govern rebin el suport de tots els partits polítics alhora, que conformen la «majoria
d’investidura», que no només defensen programes sinó també estratègies polítiques
diferents, com és sabut.
El 2024 es van aprovar només 7 lleis ordinàries (davant de les 39 del 2022 i les 13
del 2023), 6 lleis orgàniques (davant de les 15 del 2022 i les 4 del 2023) i 11 reials de-
crets llei (davant dels 20 del 2022 i els 8 del 2023). Les lleis aprovades tampoc no van
destacar per l’extensió o la rellevància substantiva: llevat de la Llei 7/2024, a la qual
després es farà al·lusió i que versa sobre matèria tributària, no contenen articulats
extensos ni trobem lleis que encapçalen grups normatius rellevants de l’ordenament
jurídic, com les que es podien trobar el 2023 (entre altres, la Llei 6/2023, de 17 de març,
dels mercats de valors i dels serveis d’inversió, amb un total de 340 articles, al llarg
de 251 pàgines del BOE; la Llei 13/2023, de 24 de maig, per la qual es modiquen la
Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària, o la Llei orgànica 2/2023, de 22
de març, del sistema universitari).
Tanmateix, potser a manera de compensació parcial de l’aturada legislativa que
va caracteritzar bona part de l’any, a mitjan gener del 2024 es va aprovar una reforma
puntual de la Constitució. La reforma constitucional va afectar l’article 49 i va tenir
l’origen en una proposició de reforma subscrita pels grups parlamentaris al Congrés
dels dos partits polítics principals. Aprovada pel Congrés pel procediment de lectura
única el 16 de gener, la reforma es va publicar quatre setmanes més tard al BOE (núm.
43, de 17 de febrer), acompanyada de la publicació «també en les altres llengües
d’Espanya»: novament es va tractar de les quatre utilitzades el 1978.
Malgrat els problemes descrits, la producció normativa estatal del 2024 és com-
parable no només amb la del 2023, sinó també amb la dels anys de menys producció
normativa de les legislatures anteriors, protagonitzades també per governs sense
majoria absoluta: les 26 iniciatives legislatives aprovades el 2019, en què també hi va
haver un allargament inusual del Govern en funcions (a causa de la repetició d’elec-
41
cions generals) i amb el president Sánchez al capdavant del Govern en coalició amb
majoria simple, i les 24 iniciatives legislatives aprovades el 2017, quan Mariano Rajoy
governava en solitari també amb majoria simple.
Els onze reials decrets llei aprovats el 2024 (que majoritàriament inclouen en la
rúbrica el sintagma «mesures urgents» o bé declaren que prorroguen mesures ex-
cepcionals aprovades anteriorment, com les mesures de suspensió de llançaments
sobre l’habitatge habitual o les mesures per afrontar les conseqüències econòmiques
i socials derivades dels conictes a Ucraïna i el Pròxim Orient) semblen complir el
pressupost habilitant de la legislació d’urgència, la situació de necessitat extraordi-
nària i urgent, sense perjudici que un estudi detallat pugui concloure que algunes
de les mesures incloses en el contingut no tinguin la connexió de sentit que exigeix
la jurisprudència constitucional. Així i tot, poden sorgir alguns dubtes sobre aquesta
qüestió a propòsit del Reial decret llei 5/2024, de 22 d’octubre, pel qual es modica
la Llei 17/2006, de 5 de juny, de la ràdio i la televisió de titularitat estatal, per adoptar
mesures urgents relatives al règim jurídic aplicable a la Corporació RTVE: modica
sis preceptes d’aquest cos normatiu.
La DANA que va succeir a nals d’octubre és la protagonista de les mesures ur-
gents de resposta davant els danys que contenen tres decrets llei: el Reial decret llei
6/2024, de 5 de novembre; el Reial decret llei 7/2024, d’11 de novembre, i el Reial
decret llei 8/2024, de 28 de novembre. El Reial decret llei 2/2024, de 21 de maig, de
les normes d’urgència aprovades, relaciona la justicació de la situació de necessitat
extraordinària i urgent amb raons derivades de l’ordenament jurídic de la Unió: amb
la necessitat de completar la transposició d’una directiva el termini de transposició
de la qual havia expirat.
Ara bé, dos dels onze reials decrets llei aprovats el 2024 no van resultar convalidats.
És un fenomen que es va produir ja l’any 2023. El Reial decret llei 7/2023, de 19 de
desembre, que reformava el subsidi per desocupació, es va derogar perquè en la sessió
de convalidació va rebre 176 vots negatius davant de 167 vots armatius. El 2024 va
tenir lloc una situació similar amb el Reial decret llei 9/2024, de 23 de desembre, pel
qual s’adopten mesures urgents en matèria econòmica, tributària, de transport, i de
Seguretat Social, i es prorroguen determinades mesures per fer front a situacions de
vulnerabilitat social, i el Reial decret llei 10/2024, de 23 de desembre, per a l’establi-
ment d’un gravamen temporal energètic durant l’any 2025. La majoria d’investidura
ajustada ofereix oportunitats al tacticisme.1 Tampoc no sembla casualitat que el feno-
men passi precisament al desembre: un mes propici per enviar senyals al partit que
lidera el Govern de cara a la negociació dels pressupostos generals.
1 La part social del Reial decret llei 9/2024, ja derogat, un cop eliminades les seves mesu-
d’un acord amb Junts: Reial decret llei 1/2025, de 28 de gener, pel qual s’aproven mesures
urgents en matèria econòmica, de transport, de Seguretat Social, i per fer front a situacions
de vulnerabilitat. Aquest nou reial decret llei va ser convalidat en data 12 de febrer del 2025
amb el suport de tots els partits, amb l’excepció de VOX.
42
Informe autogovern 2024
Des de la perspectiva de les fonts del dret, la no convalidació dels decrets llei és un
fet possible, tot i que insòlit, ja que al Govern se li suposa prou suport parlamentari per
superar aquest tràmit. Des del 1979 ns al 2024 s’han aprovat 702 reials decrets llei i
rarament se n’ha rebutjat la convalidació: segons les nostres dades, ha passat en vuit
casos, inclosos els dos del 2024. Deixant de banda dos supòsits peculiars produïts fa
anys,2 el fenomen modern de l’existència de governs sense majoria absoluta sembla
estar propiciant cada cop més supòsits de reials decrets llei que no es convaliden per
raons estrictament polítiques: s’han produït un total de sis derogacions per manca
de consens parlamentari en els darrers anys.3
Recordem que els decrets llei no convalidats no deixen de ser iniciatives legislati-
ves vàlidament aprovades, que poden produir efectes ns que es deroguin al Congrés
(que és sempre ex nunc) o ns que caduquin. Pel que fa al Reial decret llei 10/2024,
regulador d’un gravamen temporal energètic, se’n pot excloure qualsevol efecte, atesa
la matèria. No obstant això, en el cas del Reial decret llei 9/2024, molt més extens, no
es pot descartar totalment la producció d’efectes durant el seu breu període de vigèn-
cia: no, almenys, respecte de la disposició addicional segona, que recull actuacions
concretes en matèria de traspàs i compensació d’immobles al PNB, en propietat de
l’Administració General de l’Estat. La seva disposició addicional segona constitueix
«el títol translatiu de l’immoble en virtut del qual es podrà fer constar la transferència
en qualsevol registre públic». El decret llei va entrar en vigor l’endemà de la publicació
al BOE i, per tant, era aplicable a la transferència del palauet parisenc de l’avinguda
Marceau que havia estat propietat del PNB i que es va utilitzar com a seu del Govern
basc a l’exili, ns que la Gestapo el va conscar l’any 1940 i més tard va ser lliurat a
l’Estat espanyol. Registrar aquesta transferència és el que segons la premsa hauria fet
el PNB de manera immediata. Per tant, a causa de la vigència i la potencial producció
d’efectes, els decrets llei no convalidats poden incloure’s en la producció normativa
estatal, com vam fer també en l’edició anterior d’aquest informe.
2 El primer reial decret llei del període constitucional, el Reial decret llei 1/1979, de 8 de gener,
pel qual es prorroga pel temps indispensable l’actuació de la Junta Central d’Aquarterament,
probablement no es va convalidar perquè la majoria parlamentària va considerar que no
es donaven les circumstàncies de necessitat extraordinària i urgent que al·ludia el Govern;
de fet, posteriorment es va aprovar la Llei 3/1979, de 19 de juliol, per la qual es prorroga
l’actuació de la Junta Central d’Aquarterament. D’altra banda, el Reial decret llei 1/2006,
tabac, probablement es va derogar per un error en el vot d’alguns diputats de la majoria
governamental.
3 A més dels que s’esmenten al text, cal esmentar els següents: el Reial decret llei 4/2017, de
-
tuari de manipulació de mercaderies per complir la Sentència del Tribunal de Justícia de la
Unió Europea d’11 de desembre del 2014, recaiguda en l’assumpte C-576/13 (procediment
d’infracció 2009/4052); el Reial decret llei 21/2018, de 14 de desembre, de mesures urgents
en matèria d’habitatge i lloguer, i el Reial decret llei 27/2020, de 4 d’agost, de mesures
43
Alguns dels reials decrets llei aprovats el 2024 tenen un marcat caràcter de «norma
òmnibus», per dir-ho així, comprensible a causa de la complexitat i transversalitat
de la situació de necessitat extraordinària i urgent que en cada cas havien d’atendre.
També és reex o conseqüència de la feblesa parlamentària del Govern. La debilitat
parlamentària del Govern incentiva que aquest acudeixi a l’instrument de les normes
òmnibus per articular la seva acció de govern, ja que considera que, combinant me-
sures que satisfan els diferents grups polítics, pot aconseguir que les normes siguin
aprovades per una majoria de diputats. Aquesta estratègia de vegades falla i alguns
grups polítics neguen el vot a paquets normatius amplis, amb l’argument de la seva
oposició a certes mesures, i insisteixen a tramitar-les de manera separada.
No tots els reials decrets llei aprovats el 2024 inclouen un ventall inabastable de
mesures (en donarem algun exemple més tard, quan al·ludim als títols competenci-
als dels que contenen disposicions més disperses i variades). Així, el Reial decret llei
3/2024, de 4 de juny, de mesures de promoció de l’ús del transport públic col·lectiu
terrestre per part dels joves per als viatges fets en el període estival del 2024, té sis
articles. El rècord de brevetat el té el Reial decret llei 1/2024, de 14 de maig, pel qual
es prorroguen les mesures de suspensió de llançaments sobre l’habitatge habitual
per a la protecció dels col·lectius vulnerables: és d’article únic, el contingut del qual
s’esgota en la modicació d’un paràgraf de l’article 1.1 de la Llei 1/2013 per prorrogar
la vigència de les mesures que s’hi estableixen.
En aquest apartat es desglossen les matèries principals que aborden les disposicions
de rang legal adoptades per l’Estat el 2024. No és possible dur a terme una classicació
perfecta, perquè sovint els textos normatius inclouen alhora mesures que pertanyen a
diferents matèries (habitualment és el cas, però no només, de les mesures de caràcter
urgent aprovades mitjançant reials decrets llei). Tot seguit només es pretén oferir
una descripció aproximada i il·lustrativa dels focus principals de l’activitat normati-
va estatal, que, en certa manera, és reex de les circumstàncies que preocupaven la
societat espanyola l’any passat.
Sens dubte, la gran protagonista de l’activitat normativa estatal del 2024 és la Llei
orgànica 1/2024, de 10 de juny, d’amnistia per a la normalització institucional, política
i social a Catalunya: una llei que va centrar l’activitat política i legislativa de la primera
meitat de l’any. Pel que fa a la resta de l’activitat normativa, una part substancial de les
normes aprovades el 2024 reecteix continuïtat temàtica amb les dels anys anteriors.
L’agenda social i laboral del Govern va mantenir el protagonisme, amb set normes
aprovades: Llei 3/2024, de 30 d’octubre, per millorar la qualitat de vida de persones
amb Esclerosi Lateral Amiotròca i altres malalties o processos d’alta complexitat i
curs irreversible; Llei 6/2024, de 20 de desembre, per a la millora de la protecció de
les persones donants en viu d’òrgans o teixits per al trasplantament posterior; Reial
decret llei 1/2024, de 14 de maig, pel qual es prorroguen les mesures de suspensió de
44
Informe autogovern 2024
llançaments sobre l’habitatge habitual per a la protecció dels col·lectius vulnerables;
Reial decret llei 2/2024, de 21 de maig, pel qual s’adopten mesures urgents per a la
simplicació i millora del nivell assistencial de la protecció per desocupació, i per
completar la transposició de la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlament Europeu i
del Consell, de 20 de juny del 2019, relativa a la conciliació de la vida familiar i la
vida professional dels progenitors i els cuidadors, i per la qual es deroga la Direc-
tiva 2010/18/UE del Consell; Reial decret llei 3/2024, de 4 de juny, de mesures de
promoció de l’ús del transport públic col·lectiu terrestre per part dels joves per als
viatges fets en el període estival del 2024 (malgrat que els títols competencials tenen
a veure amb l’activitat econòmica i els ferrocarrils i transports terrestres que circulen
per més d’una comunitat autònoma!); Reial decret llei 9/2024, de 23 de desembre,
pel qual s’adopten mesures urgents en matèria econòmica, tributària, de transport, i
de Seguretat Social, i es prorroguen determinades mesures per fer front a situacions
de vulnerabilitat social (que no es va convalidar), i Reial decret llei 11/2024, de 23 de
desembre, per a la millora de la compatibilitat de la pensió de jubilació amb el treball.
També hi va ser present la política legislativa d’ampliació de drets (aquesta temàti-
ca no és fàcilment discernible de l’anterior) amb dues normes: la Llei orgànica 2/2024,
d’1 d’agost, de representació paritària i presència equilibrada de dones i homes, i la
Llei orgànica 5/2024, d’11 de novembre, del dret de defensa. Aquesta darrera llei orgà-
nica té per objecte regular el dret de defensa, reconegut a l’article 24 de la Constitució
espanyola com a dret fonamental indisponible, sense perjudici del desenvolupament
del contingut del dret que contenen les lleis processals en els seus àmbits respectius
(art. 1). També regula diversos aspectes de l’exercici de l’advocacia (drets, deures i
garanties), per la seva relació amb el dret de defensa.
Quatre normes regulen matèries i funcions administratives: la Llei 1/2024, de 7 de
juny, per la qual es regulen els ensenyaments artístics superiors i s’estableix l’orga-
nització i les equivalències dels ensenyaments artístics professionals; la Llei 2/2024,
d’1 d’agost, de creació de l’autoritat administrativa independent per a la investigació
tècnica d’accidents i incidents ferroviaris, marítims i d’aviació civil; la Llei 4/2024, de
8 de novembre, bàsica d’agents forestals i mediambientals, i la Llei 5/2024, de 8 de
novembre, bàsica de bombers forestals.
Diverses normes de rang legal van seguir afrontant, com l’any precedent, les si-
tuacions de vulnerabilitat social (el ja esmentat Reial decret llei 9/2024, que no es va
convalidar), o bé les conseqüències econòmiques i socials dels conictes bèl·lics a
Ucraïna (Reial decret llei 4/2024, de 26 de juny), als quals al nal de l’any es va afegir
el fenomen meteorològic de la DANA (els reials decrets llei 6/2024, 7/2024 i 8/2024).
El 2024 es va aprovar una norma legal amb una funció constitucional: la Llei orgà-
nica 6/2024, de 5 de desembre, per la qual es modica la Llei orgànica 13/1982, de 10
d’agost, de reintegració i amillorament del Règim Foral de Navarra (LORAFNA), quant
a trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat viària. L’elaboració d’aquesta
reforma va seguir el peculiar procediment establert a la LORAFNA. Segons el pre-
45
àmbul de la Llei orgànica 6/2024, «els governs de Navarra i d’Espanya han formulat,
de comú acord, una proposta de reforma de la Llei orgànica 13/1982, de 10 d’agost,
que s’ha sotmès a l’aprovació del Parlament de Navarra i de les Corts Generals pel
mateix procediment seguit per a l’aprovació de la Llei orgànica esmentada». Aquesta
reforma era necessària des del moment en què el Tribunal Suprem havia estimat, al
febrer del 2024, un recurs contenciós administratiu interposat per la Unió d’Ocials
Guàrdia Civil Professional i, amb això, havia anul·lat un reial decret de l’any ante-
rior que transferia la competència esmentada a la Comunitat Foral de Navarra.4 El
Tribunal Suprem va entendre que «no és possible emprar un reial decret de traspàs
per atribuir una competència no reconeguda a Navarra a la LORAFNA ni emparada
en el seu dret històric. Podrà assumir-les, però, ja sigui reformant la LORAFNA o bé
mitjançant una llei orgànica de l’article 150.2 de la Constitució».5 I això és el que van
fer mesos més tard els dos governs concernits: reformar la LORAFNA.
El 2024 no es va aprovar cap norma de caràcter penal, però sí diverses de natu-
ralesa processal o referides a l’Administració de justícia: la Llei orgànica 3/2024, de
2 d’agost, de reforma de la Llei orgànica 6/1985, d’1 de juliol, del poder judicial, i de
reforma de la Llei 50/1981, de 30 de desembre, per la qual es regula l’Estatut orgànic
del Ministeri Fiscal; la Llei orgànica 4/2024, de 18 d’octubre, per la qual es modica
la Llei orgànica 7/2014, de 12 de novembre, sobre intercanvi d’informació d’antece-
dents penals i consideració de resolucions judicials penals a la Unió Europea, per
adequar-la a la normativa de la Unió Europea sobre el Sistema Europeu d’Informació
d’Antecedents Penals (ECRIS), així com la ja esmentada Llei orgànica 5/2024, d’11 de
novembre, del dret de defensa. D’aquest paquet legislatiu va quedar despenjada, per
només dos dies, la Llei orgànica 1/2025, de 2 de gener, de mesures en matèria d’eci-
ència del Servei Públic de Justícia, que, com indica la data, serà inclosa en l’activitat
normativa del 2025.
La Llei orgànica 3/2024 inclou diverses disposicions que responen al compromís
conclòs entre el PSOE i el PP, amb la mediació de les institucions europees, per aclarir
políticament el camí a la renovació dels vocals del Consell General del Poder Judicial
(CGPJ), després de cinc anys d’incompliment de la Constitució. D’una banda, s’in-
crementa a vint anys el temps que han d’haver complert els membres de la carrera
judicial per poder ser nomenats magistrats o magistrades del Tribunal Suprem i es
regulen diverses qüestions sobre l’elecció dels vocals del CGPJ, dirigides bàsicament
a garantir la idoneïtat dels candidats (noves incompatibilitats, compareixença dels
candidats davant les comissions de nomenaments de les cambres i creació d’una
comissió de qualicació en el CGPJ). D’altra banda, la llei preveia que, en el termini
4 Reial decret 252/2023, de 4 d’abril, de traspàs de funcions i serveis de l’Administració de
l’Estat a la Comunitat Foral de Navarra en matèria de trànsit i circulació de vehicles de motor
(BOE núm. 83, de 7 d’abril).
5 STS de 15 de febrer del 2024, ECLI:CA:TS:2024:696, i 22 de febrer del 2024, ECLI:-
CA:TS:2024:839.
46
Informe autogovern 2024
de sis mesos des de la seva entrada en vigor, el nou CGPJ havia de fer un estudi sobre
els sistemes europeus per a l’elecció de vocals en òrgans anàlegs i una proposta de
reforma que hauran d’aprovar tres cinquenes parts dels vocals i que s’haurà de reme-
tre al Govern, al Congrés dels Diputats i al Senat, perquè els titulars de la iniciativa
legislativa la sotmetin a la consideració de les Corts Generals per al seu debat i, si
escau, per a la tramitació i l’aprovació. El 5 de febrer del 2025, el Consell va aprovar
per unanimitat l’informe que requeria la disposició addicional esmentada, si bé en
el contingut s’inclouen dues propostes diferents, la dels deu vocals progressistes i la
dels deu vocals conservadors.
Els títols competencials que s’invoquen als 24 textos normatius de rang legal apro-
vats el 2024 són, com és habitual, molt diversos. El 2024 es mantenen les pràctiques
consagrades pel temps.
Deixant al marge les normes que solen tenir un contingut material homogeni,
com les que fan referència a l’Administració de justícia, que es dicten a l’empara de
l’article 149.1.5 CE,6 o les normes processals o penals, que es dicten a l’empara de
l’article 149.1.6 CE,7 només una norma ha estat aprovada a l’empara d’un únic títol
competencial. L’extensa Llei 7/2024, de 20 de desembre, una norma òmnibus en ma-
tèria tributària que s’estén al llarg de 131 pàgines i crea tres impostos i modica altres
normes tributàries, es fonamenta únicament en l’article 149.1.14 CE.8 D’altra banda, la
Llei 1/2024, de 7 de juny, per la qual es regulen els ensenyaments artístics superiors i
s’estableix l’organització i les equivalències dels ensenyaments artístics professionals,
es fonamenta en dos títols competencials (art. 149.1.18 i 30 CE).
A l’altre extrem hi ha el Reial decret llei 1/2024, de 14 de maig, pel qual es pror-
roguen les mesures de suspensió de llançaments sobre l’habitatge habitual per a la
protecció dels col·lectius vulnerables. Tot i que és d’article únic, que es redueix a
un paràgraf breu per incrementar el termini de vigència d’unes mesures adoptades
6 No indica res en aquest sentit la Llei orgànica 3/2024, de 2 d’agost, de reforma de la Llei
orgànica 6/1985, d’1 de juliol, del poder judicial i de reforma de la Llei 50/1981, de 30 de
desembre, per la qual es regula l’Estatut orgànic del Ministeri Fiscal, si bé es dedueix del
seu contingut que es fonamenta en el títol estatal derivat de l’article 149.1.5 CE, en connexió
amb els articles 122.1 i 124.3 CE.
7
de 12 de novembre, sobre intercanvi d’informació d’antecedents penals i consideració de
resolucions judicials penals a la Unió Europea, per adequar-la a la normativa de la Unió
-
pressament els títols derivats de les regles 5a i 6a de l’article 149.1 CE.
8 Nom complet: Llei 7/2024, de 20 de desembre, per la qual s’estableixen un impost comple-
mentari per garantir un nivell mínim global d’imposició per als grups multinacionals i els
grups nacionals de gran magnitud, un impost sobre el marge d’interessos i comissions de
47
anteriorment, com ja s’ha dit, es dicta a l’empara de quatre títols competencials: les
regles 6a, 8a, 11a i 13a de l’article 149.1 CE.
Per regla general, les normes estatals de rang legal estan fonamentades en una
pluralitat de títols. Certament, gairebé no hi ha matèria que es pugui regular de ma-
nera raonable sense introduir disposicions connexes relatives a matèries dependents
d’altres títols competencials. Se n’emporten la palma, sens dubte, els decrets llei amb
caràcter òmnibus.
La iniciativa legislativa que invoca més títols competencials és el Reial decret llei
7/2024, d’11 de novembre, pel qual s’adopten mesures urgents per a l’impuls del Pla
de resposta immediata, reconstrucció i rellançament davant els danys causats per la
Depressió Aïllada en Nivells Alts (DANA) a diferents municipis entre el 28 d’octubre
i el 4 de novembre del 2024. Invoca un total de vint títols competencials per a un text
que ocupa 106 pàgines del BOE: els recollits a les regles 1a, 5a, 6a, 7a, 8a, 9a, 12a, 13a,
14a, 15a, 16a, 17a, 18a, 21a, 22a, 23a, 24a, 25a, 29a i 30a de l’article 149.1 CE. El segueix
una altra de les mesures adoptades per afrontar les conseqüències de la DANA: el
Reial decret llei 8/2024, de 28 de novembre. Les disposicions que conté en 85 pàgines
del BOE invoquen disset títols competencials: les regles 1a, 5a, 6a, 7a, 8a, 13a, 14a,
15a, 17a, 18a, 21a, 22a, 23a, 24a, 25a, 29a i 30a de l’article 149.1 CE. A la tercera po-
sició d’aquest rànquing peculiar s’ha d’esmentar el Reial decret llei 9/2024, de 23 de
desembre, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria econòmica, tributària, de
transport, i de Seguretat Social, i es prorroguen determinades mesures per fer front
a situacions de vulnerabilitat social. El seu contingut, que s’estén al llarg de 140 pà-
gines del BOE, es fonamenta en 13 títols competencials: les regles 1a, 6a, 7a, 8a, 13a,
14a, 17a, 18a, 21a, 23a, 24a, 25a i 29a de l’article 149.1 CE. En quart lloc, hi ha el Reial
decret llei 4/2024, de 26 de juny, pel qual es prorroguen determinades mesures per
afrontar les conseqüències econòmiques i socials derivades dels conictes a Ucraïna
i el Pròxim Orient i s’adopten mesures urgents en matèria scal, energètica i social:
un total de nou títols competencials, els recollits a les regles 6a, 7a, 8a, 11a, 13a, 14a,
17a, 18a i 25a de l’article 149.1 per a un text que ocupa 62 pàgines del BOE.
Els títols transversals de l’Estat (art. 149.1.1 i 13 CE) apareixen en algunes ini-
ciatives legislatives. Tots dos coincideixen en el Reial decret llei 10/2024, de 23 de
desembre, per a l’establiment d’un gravamen temporal energètic durant l’any 2025
(que, recordem-ho, no va resultar convalidat), que també invoca les regles 14a i 25a
de l’article 149.1 CE. Més freqüentment es fan servir per separat. Així doncs, l’article
149.1.1 CE és el títol competencial principal de la Llei orgànica 2/2024, d’1 d’agost, de
representació paritària i presència equilibrada de dones i homes, si bé s’acompanya
de quatre títols més respecte d’un total de sis preceptes (títols als quals s’al·ludirà
més tard). També fonamenta de manera principal la Llei orgànica 5/2024, d’11 de
novembre, del dret de defensa, en aquest cas juntament amb les regles 5a, 6a i 18a
de l’article 149.1 CE. Així mateix, recorre a la fonamentació competencial de la Llei
3/2024, de 30 d’octubre, per millorar la qualitat de vida de persones amb Esclerosi
48
Informe autogovern 2024
Lateral Amiotròca i altres malalties o processos d’alta complexitat i curs irreversible,
juntament amb les regles 13a, 16a, 17a i 25a de l’article 149.1 CE.
D’altra banda, l’article 149.1.13 CE constitueix el títol competencial, amb l’article
149.1.21 CE, del Reial decret llei 3/2024, de 4 de juny, de mesures de promoció de
l’ús del transport públic col·lectiu terrestre per part dels joves per als viatges fets en el
període estival del 2024. També s’invoca la clàusula transversal esmentada en el Reial
decret llei 1/2024, de 14 de maig, pel qual es prorroguen les mesures de suspensió de
llançaments sobre l’habitatge habitual per a la protecció dels col·lectius vulnerables:
en aquest cas, en conjunció amb les regles 6a, 8a i 11a de l’article 149.1 CE.
El grau de precisió en la individualització dels preceptes que es corresponen amb
cadascun dels títols competencials al·legats continua sent variable. Algunes lleis i
reials decrets llei aborden amb precisió aquesta tasca d’identicació. Així, la Llei or-
gànica 2/2024, d’1 d’agost, de representació paritària i presència equilibrada de dones
i homes, s’arma dictada amb caràcter principal a l’empara de l’article 149.1.1 CE,
mentre que tres preceptes es fonamenten en el títol «bases del règim jurídic de les
administracions públiques» (art. 149.1.18a CE) i tres més en les competències estatals
en matèria de legislació mercantil, bases de l’ordenació de crèdit, banca i assegurances
i bases i coordinació de la planicació general de l’activitat econòmica (art. 149.1.6a,
11a i 13a CE). Passa el mateix amb el Reial decret llei 11/2024, de 23 de desembre, per
a la millora de la compatibilitat de la pensió de jubilació amb el treball: té tres articles
(d’extensió desigual) que s’armen fonamentats, respectivament, en les regles 17a,
7a i 18a de l’article 149.1 CE.
En alguns casos s’omet la identicació dels títols competencials (Reial decret
llei 5/2024, de 22 d’octubre, pel qual es modica la Llei 17/2006, de 5 de juny, de
la ràdio i la televisió de titularitat estatal, per adoptar mesures urgents relatives al
règim jurídic aplicable a la Corporació RTVE), potser per entendre que el caràcter
estatal de la titularitat de la corporació eximeix de l’obligació d’esmentar cap títol
competencial. També s’omet la declaració del títol competencial a la Llei orgànica
1/2024, de 10 de juny, d’amnistia per a la normalització institucional, política i social
a Catalunya. En aquest cas es pot pensar que no hi ha un títol competencial especíc
per a això (no ho seria en sentit estricte la regla 6a de l’art. 149.1 CE), però que és
clar que l’aprovació no pot correspondre a un legislador que no sigui l’estatal: de
fet, el preàmbul conté una justicació extensa de la seva constitucionalitat (i ns
i tot de la seva compatibilitat amb el dret supranacional i internacional) des de la
perspectiva material.
Persisteix la pràctica criticable d’invocació múltiple i genèrica dels títols compe-
tencials, sense especicar quins preceptes es dicten a l’empara de quines compe-
tències estatals. Els exemples són nombrosos i només n’esmentarem alguns. Així,
la Llei 3/2024, de 30 d’octubre, per millorar la qualitat de vida de persones amb
Esclerosi Lateral Amiotròca i altres malalties o processos d’alta complexitat i curs
irreversible, s’arma dictada «en virtut dels articles 149.1.1a, 13a, 16a, 17a i 25a de la
49
Constitució espanyola». Igualment, la Llei 4/2024, de 8 de novembre, bàsica d’agents
forestals i mediambientals, s’arma bàsica, tant a la rúbrica com a la disposició nal
tercera: «Aquesta Llei té caràcter bàsic i es dicta a l’empara de les competències
exclusives de l’Estat que preveu l’article 149.1.17a, 18a i 23a de la Constitució espa-
nyola». Passa el mateix amb la Llei 5/2024, de 8 de novembre, bàsica de bombers
forestals, que afegeix als tres esmentats recentment el de legislació laboral (art.
149.1.7 CE). Així mateix, la Llei 6/2024, de 20 de desembre, per a la millora de la
protecció de les persones donants en viu d’òrgans o teixits per al trasplantament
posterior, arma que «es dicta en virtut de l’article 149.1.4a, 5a, 7a, 17a i 18a de la
Constitució».9 També incorre en el mateix vici la Llei 2/2024, d’1 d’agost, de crea-
ció de l’autoritat administrativa independent per a la recerca tècnica d’accidents i
incidents ferroviaris, marítims i d’aviació civil, que té una extensió superior a les
anteriors (41 articles, 10 disposicions addicionals): s’arma dictada a l’empara de
les regles 20a, 21a i 25a de l’article 149.1 CE. Tot i que és criticable en tot cas, genera
més inseguretat en les normes especialment extenses.
Al marge de la reforma estatutària puntual esmentada, no s’aprecien avenços o
millores signicatives en la participació autonòmica en els procediments estatals de
decisió.
L’execució o el desenvolupament del dret de la Unió Europea ha estat al darrere d’una
part reduïda de les iniciatives legislatives aprovades l’any 2024. Només dues lleis orgà-
niques,10 una llei11 i un reial decret llei12 s’han dictat completament o parcialment per
a la incorporació o l’execució del dret de la Unió Europea. Això suposa una proporció
reduïda i manifestament inferior a la dels dos anys precedents, en què una cinquena
9 El títol d’aquesta llei resulta equívoc. No conté el que sembla indicar el títol. Reconeix com a
situacions especials d’incapacitat temporal per contingències comunes les baixes laborals
per donació d’òrgans o teixits per al trasplantament i inclou mesures de caràcter laboral.
10 Llei orgànica 2/2024, d’1 d’agost, de representació paritària i presència equilibrada de do-
7/2014, de 12 de novembre, sobre intercanvi d’informació d’antecedents penals i conside-
ració de resolucions judicials penals a la Unió Europea, per adequar-la a la normativa de la
11 Llei 7/2024, de 20 de desembre (el nom complet s’ha reproduït a la nota núm. 8). La dis-
Directiva (UE) 2022/2523 del Consell, de 15 de desembre del 2022, relativa a la garantia
d’un nivell mínim global d’imposició per als grups d’empreses multinacionals i els grups
nacionals de gran magnitud a la Unió.
12 Reial decret llei 2/2024, de 21 de maig, pel qual s’adopten mesures urgents per a la simpli-
juny del 2019, relativa a la conciliació de la vida familiar i la vida professional dels proge-
nitors i els cuidadors, i per la qual es deroga la Directiva 2010/18/UE del Consell.
50
Informe autogovern 2024
part de la producció normativa estatal es relaciona amb l’execució o el desenvolu-
pament del dret de la Unió. Fins i tot en un any de gran producció normativa, com el
2022, una cinquena part de les 75 iniciatives legislatives aprovades va tenir l’origen
en el dret de la Unió. Tampoc no hem detectat projectes de llei adreçats a executar
o desenvolupar dret de la Unió Europea, que, presentats el 2024, no haurien estat
aprovats per raons polítiques.
La baixa quantitat de normes legals relacionades amb el dret de la Unió Europea
no vol dir que Espanya estigui al dia amb les obligacions normatives en aquest àmbit.
Segons dades proporcionades pel Ministeri d’Afers Estrangers a la plataforma Newtral.es
arran d’una sol·licitud de transparència, a nals del 2024 Espanya tenia un total de
81 directives europees pendents de transposar, 27 de les quals havien superat el ter-
mini de transposició.Aquesta situació pot comportar conseqüències greus, com ara
l’obertura de procediments d’infracció de la Comissió Europea i, per tant, la possible
imposició de sancions. Espanya ja és al capdavant en el nombre de procediments d’in-
fracció per falta de transposició de directives o per no haver comunicat a la Comissió
com les aplicaria (actualment 87), només després de Polònia (91).13
Com era previsible, la Llei d’amnistia ha suscitat una conictivitat constitucional
abundant de naturalesa no competencial. S’hi han interposat en contra setze recursos
d’inconstitucionalitat: un de promogut pel Grup Parlamentari Popular i quinze pels
òrgans legislatius i/o executius de dotze comunitats autònomes.14 No s’ha impugnat
cap norma estatal o autonòmica davant la jurisdicció constitucional per tantes comu-
nitats autònomes alhora, ni per motius competencials ni per motius no competenci-
als. Ara bé, la naturalesa dels recurrents és més aviat monocolor, ja que obeeixen a la
disciplina d’un mateix partit polític, excepte pel que fa al recurs interposat pel Consell
de Govern de la Junta de Comunitats de Castella-la Manxa.
Pel que fa a la resta de la producció normativa anual, només una petita modica-
ció legislativa ha estat, ns ara, objecte d’impugnació. Més de cinquanta diputats del
Grup Parlamentari Popular al Congrés van impugnar la disposició nal quarta de la
Llei orgànica 2/2024, d’1 d’agost, de representació paritària i presència equilibrada
de dones i homes, que modica l’article 15.6 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril,
13 Vid. https://www.newtral.es/infracciones-abiertas-espana/20241210/.
14
Govern de la Comunitat de Madrid (RI 6549-2024) 6617-2024), el Govern de les Illes Balears
(RI 6621-2024), el Consell de la Generalitat Valenciana (RI 6588-2024), la Junta de Castella
i Lleó (RI 6595-2024), el Govern de La Rioja (RI 6607-2024), el Consell de Govern de la Junta
de Comunitats de Castella-la Manxa (RI 6552-2024), la Xunta de Galícia (RI 6556-2024), el
Consell de Govern de la Regió de Múrcia (RI 6560-2024), l’Assemblea Regional de Múrcia
(RI 6562-2024), el Consell de Govern d’Andalusia (RI 6575-2024), el Govern de Cantàbria
(RI 6616-2024) i les Corts d’Aragó (RI 6486-2024).
51
d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat nancera (recurs d’inconstitucionalitat
núm. 8177-2024).
Es pot estimar que el nombre i l’abast dels recursos d’inconstitucionalitat inter-
posats per comunitats autònomes contra disposicions estatals de rang legal apro-
vades el 2024 fonamentats en motius competencials serà nul o molt reduït. Tot i
que ns al 23 de març del 2025 encara es podria presentar algun recurs d’incons-
titucionalitat addicional15 (perquè la possibilitat d’ampliar el termini d’interposi-
ció del recurs d’inconstitucionalitat als nou mesos que preveu l’art. 33.2 LOTC és
excepcional als recursos contra lleis estatals), no sembla que això incrementarà el
nombre de recursos ni el nombre de normes estatals contra els quals recorrin les
comunitats autònomes.
El contrast amb l’any 2003, exemple que ja es va posar a l’informe del 2022, és
clar. Si la producció normativa estatal aconseguida aleshores es pot considerar un
rècord (89 iniciatives legislatives aprovades), també ho va ser la conictivitat per
raons competencials que va generar: 19 disposicions de rang legal es van impugnar
en un total de 38 recursos d’inconstitucionalitat, tots, menys un, interposats per
algun dels òrgans legislatius i executius de les comunitats autònomes. En suma, una
cinquena part de la producció normativa estatal de rang legal del 2003 (el 20%) va
ser impugnada per una mitjana de dues comunitats autònomes davant del Tribunal
Constitucional.
L’activitat normativa de l’Estat al llarg del 2024 ha estat similar a la de l’any 2023 i
inferior a la dels anys de la XIV legislatura: es van dictar 24 disposicions de rang
legal (7 lleis ordinàries, 6 lleis orgàniques i 11 reials decrets llei, dos no convalidats).
La producció normativa estatal del 2024 es pot qualicar com una collita regular en
termes vitivinícoles. Es pot equiparar a la dels anys pobres en iniciatives legislatives
aprovades, ja que coincideix amb la nalització o l’inici d’una legislatura amb governs
sense majoria parlamentària absoluta, com va passar el 2017 i el 2020. En el cas del
2024, es va afegir la prioritat atorgada a la tramitació de la llei d’amnistia, en virtut
dels acords d’investidura aconseguits amb Junts i ERC, que nalment es va aprovar
el 10 de juny. Com a conseqüència, tret de la reforma puntual de l’article 49 CE duta
a terme al gener del 2024, que va obeir a l’acord dels dos partits polítics principals a
l’Estat, no es va aprovar cap llei ordinària ns al 7 de juny. Del total de les 13 lleis or-
dinàries i orgàniques aprovades el 2024, 11 es van aprovar el segon semestre de l’any.
Les línies temàtiques més destacades d’aquesta producció normativa van ser les
qüestions socials i econòmiques i la protecció de la ciutadania, sobretot per afrontar
les conseqüències econòmiques i socials de la DANA i mantenir la vigència o com-
15 L’últim decret llei aprovat el 2024 va ser el Reial decret llei 11/2024, de 23 de desembre, per
no sembla probable que sigui impugnat.
52
Informe autogovern 2024
pletar mesures per afrontar els conictes bèl·lics a Ucraïna i el Pròxim Orient i altres
situacions de vulnerabilitat.
Els títols transversals estatals (art. 149.1.1 i 13 CE) van reduir el protagonisme
respecte d’anys anteriors. En la baixa producció normativa de l’any també va inuir
el nombre reduït de normes de rang legal aprovades relacionades totalment o parci-
alment amb la incorporació o l’execució del dret de la Unió Europea.
Des de la perspectiva de l’Estat autonòmic, no s’hi aprecien transformacions subs-
tantives. D’una banda, no hi ha hagut avançaments signicatius en la participació
autonòmica en els procediments estatals de decisió. D’altra banda, l’activitat norma-
tiva estatal del 2024 ha provocat una conictivitat molt limitada davant del Tribunal
Constitucional per motius competencials. En qualsevol cas, l’Estat autonòmic va
continuar amb el funcionament habitual amb una reforma puntual de la LORAFNA.
53
Unió Europea
L’autogovern de Catalunya en el marc de la conguració
i la implementació de les polítiques i accions de la Unió
Europea durant el 20241
Alfonso González Bondia
L’acció de la Generalitat de Catalunya relacionada amb la Unió Europea durant l’any
2024 s’ha vist condicionada, com ha succeït en tots els àmbits d’actuació de la Ge-
neralitat de Catalunya, per la convocatòria d’eleccions al Parlament de Catalunya i
la constitució d’un nou Govern sustentat per una nova majoria parlamentària. Això
ha signicat, d’una banda, una disminució temporal de l’activitat del Parlament de
Catalunya i, per l’altra, un conjunt de canvis en el departament que assumeix bona
part de les relacions amb la Unió Europea.
Tot i això, la vinculació de la Unió Europea amb la Generalitat de Catalunya es
continua fonamentant en la distinció entre l’actuació de la Generalitat en la fase as-
cendent, que té com a objectiu incidir en el contingut de les accions i polítiques de la
Unió Europea, i l’actuació de la Generalitat en la fase descendent, que se situa en el
pla dels efectes que té l’acció de la Unió Europea en el comportament de Generalitat
de Catalunya.
Sobre la base d’aquesta realitat, l’informe s’estructura en tres parts i unes conclu-
sions nals. En la primera part s’analitzen els canvis organitzatius i en la planicació
estratègica i d’acció de la Generalitat produïts durant el 2024, relacionats amb l’ar-
ticulació de tota la seva actuació vinculada amb les polítiques i accions de la Unió
Europea; el segon apartat es dedica a l’estudi de les actuacions de la Generalitat de
Catalunya en la fase ascendent; i la tercera part de l’informe es dedica a l’anàlisi de
l’actuació de la Generalitat en la fase descendent.
1 Vull agrair la col·laboració en l’elaboració d’aquest informe de la Direcció General d’Afers
de la Unió Europea i de la Direcció General d’Afers Multilaterals del Departament d’Unió
Europea i Acció Exterior de la Generalitat de Catalunya.
54
Informe autogovern 2024
Amb la formació d’un nou govern, resultant de les eleccions al Parlament de Catalu-
nya, el primer canvi es produeix en el nom del departament responsable de les qües-
tions relacionades amb la Unió Europea, que passa de denominar-se Departament
d’Acció Exterior i Unió Europea a Departament d’Unió Europea i Acció exterior, en
virtut del Decret 133/2024, d’11 d’agost. El canvi de denominació va acompanyat del
relleu en la persona titular del Departament, que passa a ser-ho l’HC Jaume Duch
i Guillot, qui en virtut del Decret 134/2024, d’11 d’agost, substitueix l’HC Meritxell
Serret i Aleu.
El Decret 473/2024, de 10 de desembre, de reestructuració del Departament d’Unió
Europea i Acció Exterior, modica l’organització interna d’aquest departament i permet
dilucidar ns a quin punt el canvi de denominació d’aquest departament representa
també un reforçament de les seves funcions en el marc de les relacions amb la UE.
L’estructura organitzativa del departament, en tot allò relacionat amb la Unió Eu-
ropea, no s’ha modicat. Es manté una secretaria sectorial que passa a denominar-se
Secretaria d’Afers Europeus, Multilaterals i de Cooperació al Desenvolupament, de
la qual depèn la Direcció General d’Afers de la Unió Europea. Per altra part, es manté
també la Delegació del Govern davant la Unió Europea.
Quant a les funcions atribuïdes a cadascuna d’aquestes unitats, no s’han produït
grans canvis respecte de la regulació anterior, excepte en el cas de la Direcció General
d’Afers de la Unió Europea, que sí que ha sofert alguns canvis rellevants. El més impor-
tant és que s’ha suprimit la funció d’establir les prioritats, la programació i els criteris
que han de seguir les actuacions que duu a terme la Delegació del Govern davant la
Unió Europea i supervisar-ne l’execució. També s’ha eliminat la referència a la funció
de dirigir l’estratègia euromediterrània del Govern, tot i que la Subdirecció General
de Relacions amb la Unió Europea, que depèn d’aquesta direcció general, manté
la supervisió de l’estratègia euromediterrània del Govern. En canvi, com a novetat,
haurà de promoure que es duguin a terme iniciatives que fomentin la participació
del món local en els afers europeus, que es complementa amb la funció d’anàlisi
de les possibilitats de participació de les entitats locals en xarxes transfrontereres i
transnacionals en el marc de les prioritats de la Unió Europea, i fer-ne les propostes
que puguin correspondre, que se li atribueix a la Subdirecció General.
Un darrer canvi organitzatiu operat per aquest decret és que la Delegació del Go-
vern davant la Unió Europea deixa de dependre orgànicament de la secretaria general
del departament i passa a ser un òrgan que se situa directament sota la direcció del
conseller o consellera. El nou decret també enumera les funcions que desenvolupa-
rà aquesta Delegació, cosa que no es feia en el decret anterior, tot i que les funcions
enunciades són les mateixes que ja s’havien establert a l’article 8 del Decret 61/2017,
de 13 de juny, al qual també fa referència el decret d’estructura mateix.
Unió Europea
55
L’organització administrativa del Govern de la Generalitat de Catalunya relacionada
amb la Unió Europea es completa amb diverses unitats que s’han creat a la resta de
departaments del Govern i que desenvolupen activitats relacionades amb els àmbits
sectorials que tenen assignats. Destaquen les funcions que es desenvolupen des del
Departament d’Economia i Finances, la Secretaria d’Afers Econòmics i Fons Europeus i
la Direcció General de Fons Europeus i Ajuts d’Estat, i que no s’han modicat durant el
2024, per la qual cosa es manté el perill d’encavalcaments amb algunes de les activitats
que es desenvolupen des de la Secretaria d’Afers Europeus, Multilaterals i de Coopera-
ció al Desenvolupament. Aquest risc ja es va veure incrementat el 2023 i s’ha conrmat
amb el nou decret d’estructura del departament, quan s’atribueix a la Secretaria d’Afers
Europeus, Multilaterals i de Cooperació al Desenvolupament del Departament d’Unió
Europea i Acció Exterior la funció d’impulsar la coordinació interdepartamental en ma-
tèria de fons i programes de nançament de la Unió Europea, perquè la Secretaria d’Afers
Econòmics i Fons Europeus del Departament d’Economia i Finances encara manté la
funció de «dirigir, planicar i coordinar les actuacions de la Generalitat de Catalunya
en matèria de fons europeus regionals i del Mecanisme de Recuperació i Resiliència».2
Finalment, durant el 2024 es van mantenir les eines de coordinació interdeparta-
mental previstes especícament per a temes relacionats amb la Unió Europea i que
es concreten essencialment en la Comissió Interdepartamental d’Acció Exterior i de
Relacions amb la Unió Europea, la Comissió de Coordinació dels Fons Europeus del
Marc Estratègic Comú i la Comissió Interdepartamental de Programes de la Unió
Europea, adscrites a la Comissió Interdepartamental d’Acció Exterior i de Relacions
amb la Unió Europea. Aquestes dues darreres comissions desenvolupen funcions en
l’àmbit de programes de nançament europeus juntament, des del 2021, amb la Co-
missió Interdepartamental de govern per a la Recuperació Econòmica i la governança
dels Fons Next Generation EU i la Comissió Tècnica per a la Recuperació Econòmica
i la governança dels Fons Next Generation EU, que depenen respectivament del De-
partament de Presidència i del Departament d’Economia i Finances, tot i que el Pla
Brussel·les, aprovat pel Govern de la Generalitat, n’ha previst la revisió.
Per altra part, es manté l’Ocina d’Acció Exterior, de Cooperació Interparlamentà-
ria i de Relacions amb la Unió Europea, en el marc del Parlament de Catalunya amb
les mateixes funcions, constituint-se en l’òrgan d’assessorament i suport en matèria
de dret de la Unió Europea per a l’exercici de les funcions legislatives i de control
atribuïdes al Parlament de Catalunya.
El canvi de govern també ha comportat l’aprovació d’un nou pla de govern per a
la XV legislatura de la Generalitat de Catalunya. Aquest nou pla manté com a objectiu
la voluntat que Catalunya esdevingui un actor inuent a la Unió Europea i estableix
com a un dels objectius estratègics «posicionar Catalunya com a actor proactiu dins
del projecte europeu i les institucions europees amb una presència permanent i de-
2 Article 4.1. c) del Decret 400/2024, de 15 d’octubre, de reestructuració del Departament
d’Economia i Finances.
56
Informe autogovern 2024
cisiva en espais com el Comitè de les Regions, els grups de treball de la Comissió
Europea i el Consell de la UE, i participar activament en la denició de les polítiques
europees que afecten el futur de Catalunya».3 També es poden trobar en el nou pla
diverses referències relacionades amb la necessitat de respectar la normativa europea,
alinear-se amb les polítiques europees i augmentar la captació de fons europeus en
alguna política concreta.
La gran novetat d’aquest 2024, des del punt de vista de planicació respecte de
la Unió Europea, es troba en l’adopció de l’Acord de Govern «GOV/247/2024, de 19
de novembre, pel qual es va aprovar el Pla Brussel·les per reforçar la presència i la
capacitat d’inuència de Catalunya a la Unió Europea i s’encarrega al Departament
d’Unió Europea i Acció Exterior el desplegament de les actuacions recollides al Pla».
El Pla s’articula en cinc blocs. El primer es dedica a la incidència en les polítiques
que impulsa la Unió Europea, identicant les prioritats temàtiques i les actuacions i
objectius en relació amb els espais i els canals d’incidència. Els blocs segon a quart es-
tableixen les actuacions a fer sobre afers institucionals i jurídics, nançament de la Unió
Europea, participació i sensibilització de la societat catalana. Finalment, el bloc cinquè
descriu un conjunt d’actuacions i objectius relacionats amb la governança i les capaci-
tats necessàries per implementar el Pla amb relació al reforçament de la Delegació del
Govern davant la Unió Europa, a les delegacions del govern a l’exterior, a la coordinació
interdepartamental i a les mesures especíques en matèria de recursos humans. Aquest
document recull una bona part dels objectius i actuacions que tradicionalment ha de-
senvolupat i en xa de nous força ambiciosos amb una clara voluntat de sistematitzar
i perfeccionar el conjunt d’actuacions i relacions que deriven de la participació en la
Unió Europea, la qual cosa representa un avenç en el camí per reforçar la seva capacitat
d’inuència i l’alineament amb les polítiques i accions de la Unió Europa.
Paral·lelament, els departaments de la Generalitat aproven també plans sectorials
d’acció, que sovint s’alineen amb les polítiques de la Unió Europea i preveuen actuaci-
ons per defensar la seva visió davant les institucions europees o per aprotar progra-
mes i fons de la Unió Europea, demostrant la incidència que té la UE en l’actuació de
la Generalitat de Catalunya. Ara bé, durant el 2024, a conseqüència de l’avançament
d’eleccions i del canvi de govern, només es va presentar el Pla d’impuls de l’esport
femení a Catalunya 2024-2030, sense que contingui cap referència a la Unió Europea.
Finalment, convé destacar la consolidació en la participació, per tercer any con-
secutiu, en el Programa d’experts nacionals en formació professional de la Comissió
Europea, al qual es van acollir quatre treballadores de la Generalitat de Catalunya
durant el 2024. Aquest programa permet, d’una banda, al personal de la Generalitat
de Catalunya reforçar el seu coneixement del funcionament de les institucions eu-
ropees, i de l’altra, augmentar la seva capacitat de promoure i defensar els interessos
de Catalunya davant aquestes institucions.
3
disponible a https://govern.cat/gov/pla-govern.
Unió Europea
57
L’actuació de la Generalitat de Catalunya per incidir en el contingut de les normes
de la Unió Europea es vehicula mitjançant els mecanismes formals previstos per la
legislació espanyola i de la Unió Europea, i també mitjançant les vies informals que
permeten interactuar directament amb les institucions i òrgans de la Unió Europea.
Els dos òrgans que permeten al Govern de la Generalitat de Catalunya fer arribar el
seu parer al govern espanyol són la Conferència per a Afers Relacionats amb la Unió
Europea (CARUE) i la Subcomissió d’Assumptes Europeus i d’Acció Exterior de la
Comissió bilateral Generalitat-Estat.
3.1.1 La Conferència per a Afers Relacionats amb la Unió Europea
L’activitat d’aquest organisme, que té com a objectiu garantir la participació efectiva
de les comunitats autònomes i els ens locals en la fase de formació de la voluntat de
l’Estat davant les institucions de la Unió Europea i en l’execució del dret de la Unió
Europea, encara és molt escassa. Durant el 2024 no es va celebrar cap reunió del Ple
de la conferència, mentre que la Comissió de coordinadors de la CARUE es va reunir
en dues ocasions i de forma telemàtica (el 13 i 14 de maig i el 2 i 3 de juny), i tenia en
ambdós casos un únic punt de l’ordre del dia: la renovació dels dos consellers d’afers
autonòmics de la Representació Permanent d’Espanya davant la UE.
3.1.2 La Subcomissió d’Assumptes Europeus i d’Acció Exterior de la Comissió
bilateral Generalitat-Estat
Aquesta subcomissió és l’òrgan de caràcter bilateral Estat-Generalitat encarregat de
deliberar, fer propostes i, si escau, adoptar acords amb relació a, entre d’altres, el segui-
ment de la política europea per garantir l’efectivitat de la participació de la Generalitat
en els assumptes de la Unió Europea. Per a l’exercici d’aquesta funció es va crear el
Grup de treball d’assumptes de la Unió Europea. Tot i la rellevància de les funcions
que té atribuïdes, la Subcomissió tampoc s’ha reunit durant el 2024.
El Govern de la Generalitat de Catalunya té la possibilitat de participar directament
en el Comitè de les Regions, el Consell de la Unió Europea i els comitès de control
dels poders d’execució de la Comissió Europea.
3.2.1 El Comitè de les Regions
El Comitè de les Regions és l’òrgan consultiu de la Unió Europea que representa el
parer dels ens locals i de les regions dels estats membres en els procediments d’adop-
ció de normes de la Unió i de denició de les seves polítiques.
Durant la primera part del 2024, la consellera, Hble. Sra. Meritxell Serret, ha si-
gut la membre titular al Comitè de les Regions, i va participar en la sessió plenària
58
Informe autogovern 2024
celebrada el 31 de gener amb una intervenció sobre els compromisos del govern de
Catalunya amb la presidència semestral de la UE per «promoure més política, més
democràcia, més benestar i més drets humans, sobretot amb vista a les pròximes
eleccions europees».4
A conseqüència del canvi de govern d’aquest òrgan es va produir un canvi en la
representació de Catalunya. El MHP Salvador Illa i Roca n’és el titular i l’HC Jaume
Duch i Guillot esdevé membre suplent des del 5 de novembre del 2024. En aquests
quasi dos mesos de mandat, el MHP Salvador Illa ha participat en la 163a i la 164a
sessions plenàries del Comitè de les Regions, i ha intervingut en dues ocasions en la
primera d’aquestes sessions. Va aprotar una de les sessions del Comitè, el 20 de no-
vembre del 2024, per mantenir una trobada amb el seu president. Per la seva part, l’HC
Jaume Duch va assistir a la Comissió de Política Social, Educació, Ocupació, Recerca
i Cultura (SEDEC) del Comitè de les Regions celebrada el 6 de desembre, en què va
intervenir sobre el projecte pilot de la Nova Bauhaus Europea. Cal destacar que durant
el 2024 es va negociar en el marc de la delegació espanyola al Comitè de les Regions
canvis en les comissions on participava la representació de Catalunya per al 2025.
Finalment, Catalunya és una de les entitats subestatals membres de la xarxa
RegHub, creada el 2019 pel Comitè de les Regions. Durant l’any 2024, la Xarxa RegHub
va proposar quatre consultes als seus membres, de les quals la Generalitat va remetre
resposta de tres: la segona fase de l’enquesta sobre la dimensió regional en els plans
estratègics de la PAC (execució), l’avaluació del FEDER, FC, FTJ i FSE+, i l’enquesta
sobre la directiva sobre el temps de treball. Respecte de la quarta consulta, la relativa
a la tercera fase de l’enquesta sobre la dimensió regional en els plans estratègics de la
PAC (avaluació), el termini de resposta nalitzava el 2025 i durant el 2024 es va estar
treballant per respondre-la en termini.
3.2.2 La participació en el Consell de la Unió Europea
La CARUE va adoptar un acord el 2004, modicat en diverses ocasions, per permetre
la participació autonòmica en cinc formacions del Consell de la Unió Europea de
manera rotativa entre totes les comunitats autònomes, formant part de la delegació
del Govern espanyol amb la funció d’assessorament.
Durant els darrers anys, el Govern de Catalunya va renunciar a utilitzar aquesta
possibilitat. Aquesta situació ha canviat amb el nou Govern i, al llarg del segon semes-
tre de 2024, la Generalitat ha assumit la participació en el Grup de treball del Consell
de la UE de Protecció i Informació dels Consumidors del Consell de la Unió Europea
en formació de Competitivitat.
3.2.3 La participació en els comitès de control per part dels estats membres
de l’exercici de les competències d’execució per la Comissió
La Comissió Europea, quan exerceix competències d’execució de la normativa euro-
pea, està assistida per comitès compostos per representants de tots els estats mem-
4 .
Unió Europea
59
bres, que tindran la responsabilitat d’emetre dictàmens sobre les mesures proposades
per la Comissió. En aquest context s’ha previst que la representació espanyola en
determinats comitès s’assigni a representants de les comunitats autònomes.
Durant el 2024, la Generalitat de Catalunya, a través dels departaments respon-
sables per raó de matèria, ha assumit la representació en els següents set comitès
d’execució, previstos per al període 2024-2025: C40000, Comitè de l’article 75 de la
Directiva sobre les emissions industrials x; C11400, Comitè d’adaptació al progrés
cientíc i tècnic i d’aplicació de la directiva relativa a la protecció de les aigües con-
tra la contaminació produïda per nitrats utilitzats en l’agricultura; C33800, Comitè
sobre aplicació de les lleis, governança i comerç forestals (FLEGT); C41200, Comitè
de la Directiva relativa a l’eciència energètica; C40400, Comitè de Política Maríti-
ma Integrada; C20404, Comitè permanent de Vegetals, Animals, Aliments i Pinsos
(CPVAPP), secció Seguretat biològica de la cadena alimentària; C20406, Comitè
permanent de Vegetals, Animals, Aliments i Pinsos (CPVAPP), secció Legislació
alimentària general.
La Generalitat de Catalunya continua realitzant de manera regular accions d’inci-
dència davant els membres dels òrgans i les institucions de la Unió Europea, i també
davant els funcionaris de l’organització. Aquesta activitat es desenvolupa de manera
directa o indirecta, en aquest darrer cas mitjançant les accions que desenvolupen
diverses iniciatives o xarxes de les quals és membre la Generalitat de Catalunya.
Per defensar els seus posicionaments s’han normalitzat progressivament les tro-
bades al més alt nivell de les institucions de la UE. En aquesta línia, el MHP Aragonès,
acompanyat de les HC Serret i Mas, es va reunir el 30 i 31 de gener amb quatre comis-
saris europeus per continuar reforçant la col·laboració de la Generalitat de Catalu-
nya amb la Comissió Europea: el comissari europeu d’Economia, Paolo Gentiloni; la
vicepresidenta de la Comissió Europea i responsable de Democràcia i Demograa,
Dubravka Šuica; la comissària europea de Cohesió i Reformes, Elisa Ferreira, i el vi-
cepresident executiu de la Comissió Europea i responsable del Pacte Verd Europeu,
Relacions Interinstitucionals i Prospectiva, Maroš Šefčovič.
El canvi de Govern no ha representat cap canvi respecte a aquesta voluntat de
mantenir contacte directe amb alts càrrecs de les institucions europees i representants
d’altres regions i xarxes per defensar els posicionaments i interessos del Govern de
Catalunya amb trobades, viatges i visites del MHP de la Generalitat de Catalunya i
de l’HC d’Unió Europea i Acció Exterior. Per exemple, el viatge de dos dies del MHP
Salvador Illa, el 20 i 21 de novembre, acompanyat de l’HC Jaume Duch, amb reunions
amb la presidenta del Parlament Europeu, Roberta Metsola, i el president del Comitè
de les Regions, Vasco Alves Cordeiro.
El reconeixement de l’ocialitat del català a les institucions i òrgans de la Unió
Europea, la petició de creació de la macroregió mediterrània i l’elaboració del seu Pla
d’acció; i el reforçament del paper de les regions dels governs regionals en la imple-
60
Informe autogovern 2024
mentació dels fons Next Generation EU (NGEU), així com la lluita contra la sequera
i el canvi climàtic, contra el populisme i la defensa del model d’immersió de l’escola
catalana, han estat els temes que han sigut objecte d’interès davant la Unió Europea
durant el 2024.
El reconeixement de l’ocialitat del català a les institucions i òrgans de la Unió
Europea ha estat, possiblement, la qüestió que ha centrat bona part de l’atenció del
departament ns a les eleccions al Parlament de Catalunya. Es va trametre informació
a les institucions europees i les representacions permanents per esvair dubtes sobre
els costos i els procediments administratius. També es va defensar a les reunions
amb comissaris, el mes de gener, del MHP Pere Aragonès i, el mes de març, de l’HC
Meritxell Serret, a les sessions plenàries del Comitè de les Regions, en trobades de
l’HC Meritxell Serret amb les presidències semestrals belga i hongaresa del Consell.
Aquesta defensa ha continuat amb el nou Govern; per exemple en la trobada del MHP
Salvador Illa amb la presidenta del Parlament Europeu el 20 de novembre.
L’impuls de la macroregió mediterrània també ha format part de l’agenda del Go-
vern de la Generalitat de Catalunya en les trobades amb diversos actors europeus.
En aquest sentit, l’HC Meritxell Serret va tractar la qüestió en la seva trobada el mes
de gener amb la comissària Ferreira. També es va analitzar en la reunió, feta el 12 de
febrer, del MHP Pere Aragonès i l’HC Serret amb el secretari general de la Unió per la
Mediterrània, Nasser Kamel, amb qui van acordar la col·laboració d’aquest organisme
internacional en la macroregió mediterrània. Finalment, l’HC Serret va aprotar una
cimera de regions organitzada per la presidència semestral belga del Consell de la
UE per demanar, en una trobada, el suport explícit del Govern francès al projecte de
macroregió mediterrània a la ministra delegada de Transició Ecològica i Cohesió dels
Territoris del Govern francès, Dominique Faure.
La demanda d’un paper més important de les regions en la gestió dels fons Next
Generation EU va formar part de l’agenda de la reunió del MHP Pere Aragonès i l’HC
Natalia Mas amb el comissari europeu d’economia, Paolo Gentiloni. En la mateixa
línia, la iniciativa Regions for EU Recovery (R4EUR), impulsada pel Govern de la Ge-
neralitat de Catalunya, va organitzar el 13 de febrer, a l’Ocina de la representació
de Hèlsinki a Brussel·les, una presentació d’un segon estudi de referència que recull
«insights» sobre la implementació dels plans nacionals de recuperació i resiliència i
explora possibles implicacions per al futur de la política de cohesió post-2027. Aquest
esdeveniment va tenir la contribució de la Comissió Europea (CE), el Comitè de les
Regions (CdR), el Comitè Econòmic i Social Europeu (CESE) i el Grup d’Alt Nivell per
al futur de la Política de Cohesió.
Per altra part, destaca una iniciativa d’incidència que va presentar el Govern el mes
de juliol, just quan s’iniciava el nou cicle polític a les institucions europees després de
les eleccions al Parlament Europeu. La iniciativa va consistir en l’elaboració de vuit
dossiers temàtics, que es van enviar a les institucions europees, elaborats des del De-
partament d’Acció Exterior i Unió Europea en coordinació amb tots els departaments
Unió Europea
61
del Govern de Catalunya.5 Aquests documents se sumaven al posicionament sobre
els continguts clau que hauria d’incloure l’Agenda estratègica 2024-2029, que s’havia
presentat unes setmanes abans.6
Les accions d’incidència del Govern de la Generalitat de Catalunya es desenvo-
lupen també de manera indirecta a través de les desenes de xarxes europees i trans-
frontereres de què és membre. Són xarxes que serveixen per desenvolupar projectes
col·lectius, alguns nançats per fons de la UE, compartir experiències, debatre sobre
reptes comuns i fer accions d’incidència davant les institucions i els òrgans de la UE,
les administracions estatals i altres organismes internacionals. En quatre d’aquestes
xarxes, la Conferència de Regions Perifèriques i Marítimes (CRPM), l’Euroregió Pi-
rineus Mediterrània (EPM), la Comunitat de Treball dels Pirineus (CTP), i els Quatre
Motors per a Europa (4ME), la representació de la Generalitat recau en el Departa-
ment d’Unió Europea i Acció Exterior, que durant el 2024 han adoptat diverses de-
claracions i posicionaments dirigits als estats membres i a les institucions europees.
La Conferència de Regions Perifèriques i Marítimes, com és habitual en la seva
activitat, va adoptar, durant el 2024, una gran quantitat de posicionaments destinats
a les institucions i els òrgans de la Unió Europea, que es resumeixen en la Declaració
nal 2024 de l’Assemblea General de la CRPM celebrada el 3 i 4 d’octubre de 2024 a
l’illa de Gozo (Malta).7 D’entre totes, destaquen la Declaració nal 2024 de la Comissió
Intermediterrània de la CRPM amb el títol «Una visió estratègica per a un Mediterrani
fort i resilient», aprovada en el marc de la seva assemblea general el 2 i 3 de juliol del
2024.8 Aquesta declaració recull diverses demandes que han estat objecte d’atenció
prioritària del Govern de la Generalitat de Catalunya, com ara l’establiment d’una
estratègia macroregional mediterrània, més èmfasi de la UE en l’adaptació al canvi
climàtic i l’adopció de mesures urgents sostenibles per als territoris mediterranis afec-
tats per la manca d’aigua i la deserticació. Durant el mes de novembre, la CRPM va
fer pública una anàlisi de les compareixences dels futurs comissaris europeus sobre
temes d’interès per a la xarxa.9
Per la seva part, la Generalitat de Catalunya ha exercit la presidència rotatòria,
durant el període 2023-2025, de l’Euroregió Pirineus Mediterrània. En aquest marc,
el 7 de novembre es va signar la «Declaració de les presidentes i del president de les
institucions membres de l’Euroregió Pirineus Mediterrània en ocasió de la comme-
5 Disponibles a https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/240726-informes-prioritats-ci-
cle-europeu.
6 Disponible a https://exteriors.gencat.cat/web/.content/saeue/ue/posicionaments/Docu-
ments/EU-Strategic-Agenda-2024-29.pdf.
7 Disponible a https://cpmr.org/wpdm-package/cpmr-final-declaration-2024/?wpdm-
dl=38752 refresh=67d27f68c992b1741848424 ind=1729503897490.
8 Disponible a -
dl=17510 refresh=67d27e2dc22a21741848109 ind=1720787272352.
9 Disponible a https://cpmr.org/wpdm-package/cpmr-analysis-hearings-of-the-new-euro-
pean-commissioners/?wpdmdl=39097 ind=1732269171604.
62
Informe autogovern 2024
moració del 20è aniversari de la seva creació». La declaració establia un conjunt de
demandes relacionades amb la política de cohesió, les relacions transfrontereres i els
fons europeus, per la qual cosa sol·licitava un diàleg reforçat entre la Comissió Euro-
pea, el Parlament Europeu i les euroregions; valorava positivament el nomenament
d’un nou vicepresident executiu de la Comissió Europea encarregat de la cohesió i
les reformes, i proposava una reunió amb el nou executiu europeu per compartir la
seva visió, fer entendre la seva especicitat i oferir el seu suport per a l’aplicació d’una
política de cohesió ambiciosa, inclusiva i resilient.10
Per la seva part, el Consell Plenari de la Comunitat de Treball dels Pirineus (CTP),
reunit el 25 de novembre, va adoptar una declaració conjunta dels presidents de les
regions membres11 en què s’insta la Comissió Europea i els estats francès i espanyol
a incrementar immediatament les inversions en infraestructures que permetin la
reobertura dels eixos transfronterers tancats. En la mateixa declaració s’expressa la
preocupació pels controls fronterers interiors de la UE als Pirineus que, a parer seu,
perjudiquen els ciutadans transfronterers i podrien vulnerar l’esperit dels Acords de
Schengen.
La xarxa dels Quatre Motors per Europa també va dur a terme activitats d’inci-
dència durant el 2024. En aquest sentit, destaca l’organització, per part de la regió
de Llombardia, en tant que presidència de torn de la xarxa, d’un acte ocial dins la
programació de la Setmana Europea de Regions i Ciutats (EWRC), organitzada per la
Comissió Europea i el Comitè de les Regions, sota el títol «Shaping the connections
of the future: the challenge of the Four Motors of Europe» amb la participació com a
ponent d’Arnau Serra, coordinador de l’Estratègia d’intel·ligència articial de Cata-
lunya, que va explicar l’Estratègia Catalonia.AI. Per altra part, el Grup de Treball de
Mobilitat Sostenible dels Quatre Motors per Europa va treballar en la Declaració de
Monza adoptada per l’Automotive Regions Alliance (ARA), que és una iniciativa del
Comitè de les Regions.12 Aquesta declaració rearma el suport als objectius de des-
carbonització de la UE, i destaca la necessitat d’una legislació coherent de la UE per
donar suport a la transició i a la competitivitat de la indústria de l’automòbil.
Finalment, cal destacar que, durant els darrers mesos del 2024, l’Aliança de Co-
operació Mediterrània (MedCoopAlliance), una plataforma informal impulsada pel
Govern de la Generalitat de Catalunya i formada per quatre xarxes euromediterrànies,
durant el darrer trimestre de l’any, va estar preparant una declaració conjunta adre-
çada a la comissària Mediterrània, Dubravka Suica, en què es posicionava sobre el
Pacte pel Mediterrani, que havia de veure la llum a començaments del 2025.
10 Disponible a https://euroregio.eu/wp-content/uploads/241107_EUROREGIO_DECL_20_
ANS-1.pdf.
11 Disponible a -
.
12 Disponible a https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2024-04227-00-01-
tcd-tra-en.docx/content.
Unió Europea
63
Una altra manera d’incidir en el contingut de la normativa de la Unió Europea és a
través del control del principi de subsidiarietat que fa el Parlament de Catalunya. Du-
rant el 2024, any en què s’ha tancat la XIV legislatura i s’ha iniciat la XV, el Parlament
de Catalunya només ha adoptat quatre dictàmens sobre el principi de subsidiarietat,
a conseqüència de l’aturada de l’activitat parlamentària provocada per la convocatòria
d’eleccions.
Els quatre dictàmens conclouen que els respectius projectes d’acte legislatiu
analitzats s’ajusten al principi de subsidiarietat, sens perjudici de les esmenes de
modicació que tots els dictàmens proposen, com, per exemple, que es permeti la
participació d’òrgans de la Generalitat de Catalunya en l’establiment i la gestió de
sistemes de seguiment previstos a la proposta de norma europea13 i en punts de co-
ordinació14 i en òrgans de gestió, nomenant un representant i participant en l’exercici
de determinades obligacions que deriven de la proposta de norma,15 i que es tinguin
determinades matèries en la proposta de morma europea.16
Els estats membres de la Unió Europea han d’aplicar de manera uniforme el dret de la
Unió. En el cas espanyol, les comunitats autònomes s’encarreguen d’adoptar totes les
mesures necessàries per garantir el respecte del dret de la Unió Europea en els àmbits
13
Europeu i del Consell sobre un marc de seguiment per a aconseguir uns boscos europeus
https://www.parlament.cat/
document/bopc/406611650.pdf#page=5.
14
10-14. https://www.parlament.cat/document/bopc/407289794.pdf#page=10.
15
Europeu i del Consell relatiu a la millora de la cooperació policial pel que fa a la prevenció, la
del suport per part de l’Europol a la prevenció i a la lluita en contra d’aquests delictes, i pel
7-10. https://www.parlament.cat/document/bopc/407289794.pdf#page=7.
16
Rural per a donar ajuda addicional als estats membres afectats per catàstrofes naturals,
. https://www.parlament.cat/docu-
ment/bopc/424527315.pdf#page=13.
64
Informe autogovern 2024
materials que són de la seva competència, d’acord amb la Constitució espanyola i els
seus respectius Estatuts d’Autonomia.
Des d’aquesta perspectiva, la Generalitat de Catalunya està obligada a adaptar
la normativa catalana a la nova normativa de la UE. També juga un paper rellevant
per garantir el bon funcionament dels sistemes de cooperació administrativa, que la
Unió Europea ha creat per garantir el compliment del dret de la UE, i en el sistema
de noticació a la Comissió Europea de mesures adoptades per la Generalitat en de-
terminats àmbits materials. Finalment, la Generalitat de Catalunya també participa
en el marc dels procediments de control de l’aplicació del dret de la Unió Europea
desenvolupats per la Comissió Europea i el Tribunal de Justícia de la Unió Europea.
Tota aquesta activitat es recull a l’Informe anual sobre l’aplicació del Dret de la Unió
Europea a l’Administració de la Generalitat de Catalunya: expedients d’infracció, sis-
temes de cooperació administrativa i altres mecanismes d’aplicació del dret de la UE,
que elabora la Secretaria d’Afers Europeus, Multilaterals i de Cooperació al Desen-
volupament de la Generalitat de Catalunya.
L’Acord de govern de la Generalitat de Catalunya, de 29 de setembre de 2015, sobre
mesures de coordinació per a la transposició de les directives de la Unió Europea en
l’àmbit de la Generalitat, estableix un procediment en virtut del qual la Secretaria
d’Afers Europeus, Multilaterals i de Cooperació al Desenvolupament ha de comunicar
mensualment als departaments de l’Administració de la Generalitat les directives
adoptades i la data límit de transposició de cadascuna. I, en el termini d’un mes, els
departaments concernits han de donar una de les següents respostes: acceptació de
l’assignació de responsabilitat de transposició de la directiva, comunicació que la
transposició correspon totalment o parcialment a un altre departament o comunica-
ció que la directiva no requereix transposició. Fruit d’aquesta activitat, la Secretaria
d’Afers Europeus, Multilaterals i de Cooperació al Desenvolupament elabora, durant
el primer trimestre de cada any, un informe sobre l’aplicació d’aquest procediment
durant l’any anterior.
Durant l’any 2024, la Secretaria d’Afers Europeus, Multilaterals i de Cooperació
al Desenvolupament va identicar cinquanta-set directives, de les quals, vuit amb
nou contingut (en els àmbits social, del dret d’establiment i prestació de serveis i de
justícia i interior) i quaranta-nou directives que modicaven, refonien o codicaven
directives anteriors. Quaranta-vuit d’aquestes directives tenien caràcter legislatiu,
mentre que sis eren directives delegades i les altres tres eren d’execució. Des del punt
de vista de l’àmbit material i de la base jurídica de cada directiva, dues directives
eren en matèria de no-discriminació i ciutadania de la Unió (art. 19 i 23 TFUE), tres
directives eren en matèria d’agricultura i pesca (art. 43 TFUE), onze directives eren
en matèria de lliure circulació de persones, serveis i capitals (art. 43, 46, 50, 53 i 62
Unió Europea
65
TFUE), deu directives eren en matèria de llibertat, seguretat i justícia (art. 78, 79, 81,
82, 83 i 87 TFUE), sis directives eren en matèria de transports (art. 91 i 100 TFUE), nou
directives eren sobre aproximació de legislacions en l’àmbit del mercat interior (art.
114 TFUE), una directiva era sobre aproximació de legislacions en l’àmbit de la salut
i sanitat (art. 114 TFUE), dues directives eren sobre aproximació de legislacions en
l’àmbit de la protecció de consumidors (art. 114 TFUE), una directiva era sobre apro-
ximació de legislacions en l’àmbit de la protecció del medi ambient (art. 114 TFUE),
una directiva era en matèria de política econòmica i monetària (art. 126 TFUE), tres
directives eren en matèria de política social (art. 153 i 157 TFUE), quatre directives
eren en matèria de Medi Ambient (art. 192 TFUE), i quatre directives més eren en
matèria d’energia (art. 194 TFUE).
El resultat de les assignacions i les consultes fetes als departaments afectats per raó
de matèria va ser que cinc d’aquestes directives implicaven la necessitat o l’obligació
de transposició per part de la Generalitat de Catalunya.
Per la seva part, durant l’any 2024 el Parlament de Catalunya ha aprovat dues lleis
i ha validat deu decrets llei, mentre que ha derogat un decret llei, dels quals, només
tres decrets llei tenen continguts relacionats per normativa o polítiques i accions de
la Unió Europea.
El Decret llei 4/2023, de 19 de desembre, de necessitats nanceres del sector públic
en pròrroga pressupostària i de mesures en l’àmbit de la reestructuració del sector
públic per agilitar l’activitat administrativa, validat el 24 de gener del 2024, recorda que
les entitats que, d’acord amb les normes del Sistema Europeu de Comptes, estiguin
classicades en el sector de l’Administració pública de la Generalitat no poden for-
malitzar operacions que comportin un increment respecte l’endeutament que tenien
autoritzat el 31 de desembre de 2023.
El Decret llei 3/2024, de 9 d’abril, de concessió d’un suplement de crèdit i d’un
crèdit extraordinari als pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2023 pror-
rogats per al 2024 i d’altres mesures nanceres i administratives, validat el 19 d’abril
del 2024, conté diverses referències a l’activitat de la UE, que en condicionen el con-
tingut. Per una banda, respecte a una de les entitats del sector públic, Fira 2000 SA,
arma que està en negociacions amb el Banc Europeu d’Inversions per augmentar
la seva participació en les obres d’aplicació i renovació dels espais rals de Gran Via,
la qual cosa permetria augmentar el seu endeutament. També es justica una de les
mesures adoptades al decret llei en la mesura que està relacionada amb la necessitat
urgent de donar compliment a la normativa europea relativa a la reducció de la taxa
de temporalitat a l’Administració de Catalunya. També es modica l’article 4.3 del
Decret llei 4/2023, esmentada al paràgraf anterior per permetre l’endeutament de
Fira 2000 SA, en el sentit que s’acaba d’explicar. Finalment, aquest decret llei crea
l’escala d’ambientòlegs dins el cos de titulació superior del grup A, subgrup A1, i una
de les funcions que té atribuïdes és coordinar-se amb la política ambiental europea
i internacional.
66
Informe autogovern 2024
El Decret llei 5/2024, de 24 d’abril, pel qual s’estableixen mesures extraordinàries i
urgents de suport al sector agrari afectat greument per la situació de sequera i s’adop-
ten altres mesures urgents de caràcter econòmic i administratiu, validat el 23 de maig
del 2024 estableix, entre altres coses, nous ajuts que s’han d’ajustar a la normativa
de la UE. Un dels ajuts previstos està sotmès, tal com s’explicita, al Reglament (UE)
1408/2013 de la Comissió, de 18 de desembre de 2013, relatiu a l’aplicació dels articles
107 i 108 del Tractat de funcionament de la Unió Europea als ajuts de mínims en el
sector agrícola. I crea també dos altres ajuts que estan sotmesos al Reglament (UE)
2022/2472 de la Comissió, de 14 de desembre de 2022, pel qual es declaren determi-
nades categories d’ajut als sectors agrícola i forestal i en zones rurals compatibles amb
el mercat interior en aplicació dels articles 107 i 108 del Tractat de funcionament de
la Unió Europea.
A l’hora d’analitzar les dades de l’impacte de la normativa de la UE en les lleis apro-
vades i els decrets llei validats pel Parlament de Catalunya durant el 2024, cal dir que
aquestes estan condicionades per la singularitat de la situació política a Catalunya,
a conseqüència de la impossibilitat d’aprovar el pressupost per part del govern, que
no va aconseguir el suport parlamentari necessari, i de la convocatòria d’eleccions.
Aquestes dues circumstàncies van implicar un augment signicatiu de decrets llei i
una disminució notable de lleis respecte a l’any anterior.
Ara bé, el que sí que és cert és que, any rere any, s’aprecia una aparent escassa
incidència del dret de la Unió Europea en l’activitat legislativa de Catalunya, la qual
cosa contrasta amb la transposició de directives i l’adaptació de normes estatals que
les Corts Generals espanyoles han fet durant el 2024. L’informe anual elaborat per
l’Ocina del Parlament Europeu a Madrid sobre la transposició de directives europees
en lleis i reials decrets llei durant el 2024 identica que el 46% de les lleis aprovades i
decrets llei validats per les Corts Generals tenen origen europeu, dels quals sis conte-
nen referències europees i cinc responen a adaptacions a directives i reglaments de la
UE. Aquestes dades contrasten amb el 25% de les normes amb rang legal aprovades
o validades per la cambra legislativa catalana que estan relacionades amb l’activitat
o normativa de la UE.
La Unió Europea ha establert dos sistemes de cooperació administrativa amb les ad-
ministracions dels estats membres, que impliquen la Generalitat de Catalunya.
Per una banda, la xarxa SOLVIT ofereix l’oportunitat a l’administració concernida
de trobar una solució a un problema d’aplicació relacionat amb el mercat interior que
se li hagi comunicat en el termini de deu setmanes des que ha acceptat fer-se càrrec.
Durant l’any 2024, la Generalitat va gestionar sis casos SOLVIT, dels quals quatre es
van obrir el mateix 2024 i dos ja s’havien iniciat l’any anterior. Els sis casos es referien
al mercat interior. Els departaments de la Generalitat concernits en aquests casos van
Unió Europea
67
ser el Departament d’Empresa i Treball, el Departament de Salut, el Departament
de Política Lingüística i el Departament d’Educació i Formació Professional. En tots
els afers, els departaments van efectuar les gestions oportunes per donar solució a la
problemàtica plantejada.
El segon mecanisme de cooperació administrativa és el Sistema d’Informació del
Mercat Interior (Sistema IMI), que permet a les administracions dels estats membres
intercanviar consultes relacionades amb les diverses normatives internes que afec-
ten el mercat interior. Durant el 2024, la Direcció General d’Afers de la Unió Europea
del Departament d’Unió Europea i Acció Exterior ha gestionat trenta consultes, pro-
vinents d’altres estats membres o bé formulades per les autoritats competents de la
Generalitat de Catalunya. D’acord amb les seves competències, han donat resposta o
col·laborat en la resolució d’aquestes consultes el Departament Territori, Habitatge i
Transició Ecològica, en vint-i-dues consultes; el Departament d’Educació i Formació
Professional, en cinc consultes; el Departament d’Empresa i Treball, en nou consultes,
i l’Institut Metropolità del Taxi, en dues consultes. Totes les consultes plantejades
tractaven sobre el reconeixement de les qualicacions professionals. Si comparem
el nombre de consultes rebudes l’any 2024 amb el nombre del 2023 es constata una
petita davallada respecte de l’any anterior, que passa de trenta-set consultes rebudes
l’any 2023 a les trenta consultes rebudes durant el 2024, un nombre semblant a les 29
consultes plantejades el 2022.
La Generalitat de Catalunya continua participant en dos dels mecanismes de comu-
nicació a la Comissió Europea de situacions i mesures que podrien signicar una
vulneració del dret de la Unió Europea.
En aplicació del sistema previst a la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlament Eu-
ropeu i del Consell, de 9 de setembre de 2015, per la qual s’estableix un procediment
d’informació en matèria de reglamentacions tècniques i de regles relatives als serveis
de la societat de la informació, la Direcció General d’Afers de la Unió Europea de la
Generalitat de Catalunya ha comunicat, durant l’any 2024, dos projectes de reglament
tècnic relacionats amb els productes i amb la societat de la informació noticats pel
Departament d’Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació; un projecte noticat pel
Departament d’Interior i Seguretat Pública, i un projecte més noticat pel Departament
d’Empresa i Treball. I, per la seva part, la Direcció General d’Afers de la Unió Europea
ha comunicat mensualment a tots els departaments de la Generalitat els projectes de
reglament noticats a la Comissió Europea pels altres estats membres de la UE.
Per altra part, la Direcció General d’Afers de la Unió Europea de la Generalitat de
Catalunya, en tant que punt de contacte de la Generalitat de Catalunya i el MAEC
per a l’aplicació del Reglament (CE) núm. 2679/98 del Consell, de 7 de desembre de
1998, sobre el funcionament del mercat interior en relació amb la lliure circulació
68
Informe autogovern 2024
de mercaderies entre els estats membres, no ha hagut de fer, durant l’any 2024, cap
comunicació de les previstes al Reglament mateix, perquè l’Administració de la Ge-
neralitat de Catalunya no ha constatat cap situació que, a parer seu, constitueixi un
obstacle o risc d’obstacle a la lliure circulació de mercaderies, ni s’han hagut d’adoptar
ni preveure mesures per remoure obstacles a la lliure circulació en el seu territori.
La Unió Europea ha establert diversos sistemes de control de l’aplicació per part dels
estats membres del dret de la Unió Europea, tant de tipus administratiu com judicial.
El control administratiu en l’àmbit de la UE és responsabilitat de la Comissió Europea
mitjançant l’anomenat UE Pilot i els procediments d’infracció, mentre que el control
judicial se substancia a través del recurs d’incompliment davant el Tribunal de Justícia
de la Unió Europea.
Corresponen a la Direcció General d’Afers de la Unió Europea de la Generalitat de
Catalunya la coordinació i la tramitació interna dels expedients iniciats per la Comis-
sió Europea sobre eventuals incompliments del dret de la Unió Europea per part de
l’Administració de la Generalitat de Catalunya a través d’una interlocució permanent
amb la Secretaria d’Estat per a la Unió Europea del Ministeri d’Afers Exteriors, Unió
Europea i Cooperació. La Direcció General d’Afers de la Unió Europea de la Gene-
ralitat de Catalunya s’encarrega del seguiment i la gestió dels expedients juntament
amb els departaments concernits, mentre que el Gabinet Jurídic de la Generalitat
assumeix la coordinació jurídica de les respostes de la Generalitat en les diferents
fases del procediment d’infracció.
Durant l’any 2024, la Generalitat de Catalunya va tramitar un total de vint-i-tres
expedients sobre possibles incompliments del dret de la UE, dels quals set es van
tancar o la Generalitat de Catalunya en va quedar exclosa, per la qual cosa a nal
d’any només continuaven vigents setze expedients. A data 31 de desembre de 2024,
d’aquests setze expedients, quatre estaven en fase d’UE Pilot i dotze en fase formal
del procediment d’infracció, dels quals quatre estaven en carta d’emplaçament, sis
en fase de dictamen motivat, un en situació de recurs d’incompliment davant el TJUE
i un en situació d’execució de sentència. Si s’analitzen aquests expedients des del
punt de vista dels àmbits materials, dels vint-i-tres expedients tramitats, quinze són
en matèria de medi ambient, dos afecten el mercat interior, dos són sobre transports,
dos són en matèria de política social i dos afecten la política de pesca.
Es manté la mateixa difusió descentralitzada de la Generalitat de Catalunya dels pro-
grames de nançament amb fons europeus a través de diversos webs, de ns a dotze
departaments diferents, i destaquen els portals https://fonseuropeus.gencat.cat/ca/
Unió Europea
69
inici/ i https://exteriors.gencat.cat/ca/ambits-dactuacio/afers_exteriors/ue/fons_eu-
ropeus/, gestionats respectivament pel Departament d’Economia i Finances i el De-
partament d’Unió Europea i Acció Exterior, que s’articulen com a portals d’informació
general amb un encavalcament parcial de continguts. En canvi, la difusió a través de
les xarxes socials es fa a través del perl d’X «@FonsUECat», gestionat per la Direcció
General d’Afers de la Unió Europea, que també edita mensualment el «#FonsUECat.
Butlletí dels fons europeus de Catalunya», i s’encarrega de la resolució de dubtes
generals sobre nançament europeu i l’organització i participació en conferències,
jornades, seminaris i cursos relacionats amb la difusió d’oportunitats de nançament.
D’entre les activitats del 2024 desenvolupades per aquesta direcció general durant
el 2024 sobre nançament europeu, destaca l’organització del cicle «Europa sobre el
terreny». Han estat un conjunt de visites i xerrades a Vilafranca del Penedès, Tarra-
gona, Solsona, Manresa, Tremp, Girona, Lleida i Terres de l’Ebre amb l’objectiu de
visibilitzar i fomentar l’aprotament dels fons europeus. També va organitzar, o parti-
cipar, en vint jornades i cursos especialitzats en fons europeus. Finalment, també cal
destacar l’organització conjunta del Govern de Catalunya amb l’Ocina de la Comissió
Europea a Barcelona de la jornada «Inversions de la UE en projectes estratègics: una
visió des de Catalunya», en què es van presentar projectes emblemàtics portats a
terme a Catalunya amb nançament de la Unió Europea.
Si ens centrem en la gestió dels fons europeus per part de la Generalitat de
Catalunya, recordem que s’encarrega essencialment d’una part dels Fons derivats
del Pla de recuperació per a Europa (Next Generation EU), del Fons Europeu de
Desenvolupament Regional (FEDER), del Fons Social Europeu Plus (FSE+), del Fons
Europeu Agrícola de Desenvolupament Rural (FEADER), del Fons Europeu Marítim,
de Pesca i d’Aqüicultura (FEMPA) i dels fons que nancen les estratègies regionals
per a l’especialització intel·ligent (RIS3) i que a Catalunya s’ha materialitzat en l’es-
tratègia RIS3CAT 2030. De tots aquests fons, com hem assenyalat anteriorment, la
Generalitat de Catalunya ha desenvolupat amb altres regions de la UE una intensa
campanya d’incidència per demandar un protagonisme més gran de les regions
en la seva gestió directa, una demanda que ha estat desatesa per part de l’Estat
espanyol, com s’apreciarà tot seguit.
Les dades de monitoratge dels fons Next Generation a Catalunya, publicades pel
Departament d’Economia i Finances de la Generalitat de Catalunya al butlletí men-
sual ISNext,17 indiquen que, dels 163.000 milions d’euros rebuts a Espanya des del
2021 ns al 31 de desembre del 2024, provinents del Mecanisme de Recuperació i
Resiliència, Catalunya va rebre 8.894,5 milions d’euros en forma de transferències a
la Generalitat, licitacions de l’Estat adjudicades a Catalunya, assignacions estatals di-
rectes a altres entitats i ens locals i resolució de convocatòries estatals que benecien
organismes catalans. D’aquests 8.894,5 milions d’euros, la Generalitat de Catalunya
17 Disponibles a https://fonseuropeus.gencat.cat/ca/next-generation-catalunya/monitoratge/
index.html.
70
Informe autogovern 2024
va rebre directament 4.070 milions d’euros en transferències, la qual cosa representa
que la Generalitat de Catalunya va gestionar directament el 45,76% del total dels
recursos destinats únicament a Catalunya. En denitiva, la Generalitat de Catalunya,
tot i ser qui gestiona directament més recursos econòmics en comparació a la resta
d’administracions subestatals catalanes, acaba gestionant directament menys de la
meitat del que s’ha destinat a Catalunya.
Si comparem aquestes dades amb les del 2023, dels 163.000 milions d’euros rebuts
a Espanya ns al 31 de desembre d’aquell any, es van destinar directament a Catalunya
un total de 7.061,3 milions d’euros, dels quals la Generalitat va rebre 3.634 milions
d’euros en transferències. Això vol dir que la Generalitat de Catalunya va gestionar
directament el 51,46% del total dels recursos destinats únicament a Catalunya. Així
doncs, la Generalitat de Catalunya ha acabat gestionant percentualment, de tot el
període de programació ns al 2024, menys recursos econòmics que de tot el període
de programació ns al 2023.
El canvi de Govern de la Generalitat ha comportat també un conjunt de canvis al
departament responsable de les relacions exteriors i l’actuació de la Generalitat da-
vant les institucions de la Unió Europea. El primer dels canvis ha sigut el de la seva
denominació, que passa a ser Departament d’Unió Europea i Acció Exterior, amb el
que podria signicar un canvi d’atenció prioritària per part del departament. El segon
dels canvis està relacionat amb el canvi de titular del departament i d’una bona part
d’alts càrrecs, excepte el director general d’Afers Europeus. El tercer canvi està rela-
cionat amb la reestructuració del departament, en què destaca el canvi d’adscripció
de la Delegació del Govern davant la Unió Europea, que passa a estar sota la direcció
directa del conseller, juntament amb la secretaria general, la secretaria sectorial i
el Comissionat per al Foment de les Polítiques Transversals Relatives a les Relaci-
ons Interpirinenques. Certament, aquest canvi d’adscripció de la Delegació, que ns
aquest moment depenia de la Secretaria General, juntament amb el fet que la Direcció
General d’Afers de la Unió Europea ha perdut la funció d’establir les prioritats, la pro-
gramació i els criteris que han de seguir les actuacions que duu a terme la Delegació
del Govern davant la Unió Europea i supervisar-ne l’execució, pot generar seriosos
problemes de coordinació entre les activitats que desenvolupen la Delegació i la Di-
recció General en exercici de les seves funcions, que podrien generar encavalcaments,
buits o actuacions contradictòries, la qual cosa obligarà el titular del departament a
tenir una cura especial per solucionar les disfuncions que es podrien plantejar.
Des del punt de vista de planicació de l’actuació relacionada amb la Unió Euro-
pea, destaca de manera molt positiva l’aprovació del Pla Brussel·les. Aquest document
permet ordenar el conjunt d’actuacions que s’han de desenvolupar i permet visua-
litzar clarament la voluntat d’afrontar un conjunt de reptes pendents, essencialment
de tipus organitzatiu.
Unió Europea
71
Quant a l’actuació de la Generalitat de Catalunya en la fase ascendent, s’ha man-
tingut la dinàmica desenvolupada els darrers anys amb alguns canvis introduïts pel
nou govern.
Continuen sense funcionar satisfactòriament els mecanismes de coordinació que
ha establert l’Estat espanyol per atendre les demandes de les comunitats autòno-
mes a l’hora de conformar els posicionaments del Govern espanyol davant la Unió
Europea. Durant el 2024, no s’ha celebrat cap reunió del Plenari de la CARUE, ni
de la Subcomissió d’Assumptes Europeus i d’Acció Exterior de la Comissió bilateral
Generalitat-Estat, mentre que la Comissió de coordinadors de la CARUE, només s’ha
reunit dos cops i ha sigut per tractar temes de nomenaments.
Aquesta situació, que podríem qualicar d’endèmica, provoca que les comunitats
autònomes es vegin obligades a reforçar la relació directa amb les institucions i els
òrgans de la Unió Europea per defensar els seus interessos particulars. En aquesta
línia, el Govern de Catalunya ha intensicat les trobades bilaterals que ja s’havien
incrementat durant el 2023, i s’aprecia un augment notable de trobades d’alt nivell
amb la Comissió Europea, el Parlament Europeu i el Comitè de les Regions, per part
tant del Govern presidit pel MHP Aragonès com per part del presidit pel MHP Illa.
Tres temes han centrat les accions d’incidència del Govern de la Generalitat en els
darrers anys: l’ocialitat del català a les institucions i els òrgans de la Unió Europea,
la creació d’una macroregió mediterrània i el reforçament del paper de les regions
dels governs regionals en la implementació dels fons Next Generation EU. S’hi han
sumat també intervencions recurrents per a l’adopció de mesures per a la lluita con-
tra la sequera, el canvi climàtic i el populisme i per defensar el model d’immersió de
l’escola catalana.
Amb el canvi de Govern s’ha produït un reforçament en la participació institucio-
nal a la Unió Europea amb la decisió d’elevar el rang de la representació al Comitè de
les Regions, que passa al president de la Generalitat, mentre que el conseller d’Unió
Europea i Acció Exterior passa a ocupar la posició de membre suplent. Un altre canvi
respecte de les legislatures anteriors ha sigut la decisió tornar a ocupar el lloc que
correspon al Govern de Catalunya, de manera rotatòria, en la representació de l’Es-
tat espanyol al Consell de la Unió Europea, després de molts anys de renunciar-hi.
Ambdues decisions tenen un alt valor simbòlic, que podrien ajudar a augmentar la
inuència de Catalunya a la UE.
Finalment, cal assenyalar que el Parlament de Catalunya ha continuat elaborant
dictàmens sobre el respecte al principi de subsidiarietat amb observacions per fer
respectar les competències pròpies de la Generalitat de Catalunya.
Quant a la fase descendent, cal assenyalar que la Generalitat de Catalunya ha con-
tinuat utilitzant tots els mecanismes interns que li permeten complir amb les obligaci-
ons derivades del dret de la Unió Europea, tant pel que fa al mecanisme de cooperació
per detectar les directives que requereixen l’adopció de mesures de transposició per
part de la Generalitat de Catalunya, com pel fa a la utilització dels mecanismes de
72
Informe autogovern 2024
cooperació administrativa per facilitar el compliment del dret de la Unió Europea i
de noticació a la Comissió Europea de situacions i mesures que podrien signicar
una vulneració del dret de la Unió Europea.
Ara bé, continua sorprenent el nombre tan reduït de lleis aprovades i decrets llei
validats pel Parlament de Catalunya relacionats amb normes i polítiques de la Unió
Europea, més encara si comparem les dades amb la incidència que tenen en l’activitat
legislativa de les Corts Generals espanyoles.
Pel que es refereix als mecanismes per donar resposta a les activitats de control
administratiu i judicial de la Unió Europea, s’han continuat utilitzant de manera uida
sense que s’apreciï cap canvi respecte a anys anteriors.
Finalment, quant a les activitats desenvolupades per la Generalitat de Catalunya
relacionades amb els fons europeus, no es detecten problemes en la gestió, però sí
que es manté un cert encavalcament en les activitats de difusió entre diversos depar-
taments, especialment pel que fa a l’activitat desenvolupada pel Departament d’Unió
Europea i Acció Exterior i el Departament d’Economia i Finances. Per altra part, es
detecta que la Generalitat de Catalunya, progressivament, perd pes en la gestió de fons
provinents del Pla NGEU, perquè el Govern de l’Estat ha optat per un model altament
centralitzat, malgrat que des dels seus orígens, juntament amb altres regions de la UE,
ha reclamat un paper més rellevant en la seva implementació.
73
Activitat econòmica, treball i benestar
Oriol Amat Salas
de Catalunya
Aquest capítol analitza l’evolució recent i les perspectives de futur de l’economia ca-
talana, amb especial atenció a l’any 2024. L’anàlisi s’emmarca en el context del sis-
tema autonòmic espanyol i incorpora els elements principals que inueixen en el
desenvolupament econòmic: activitat productiva, projecció internacional, estructura
empresarial, innovació, regulació, inació, tipus d’interès, mercat de treball i benes-
tar. També s’hi tracta el dècit scal i s’inclouen previsions econòmiques i propostes
per afavorir el creixement sostenible. El capítol s’ha elaborat entre febrer i mitjans de
març de 2025, amb les dades més recents disponibles, incloent-hi estimacions per
l’any 2025.
L’any 2024 ha registrat una evolució clarament positiva per a l’economia catalana.
Segons les dades de l’IDESCAT (vegeu la gura 1), el producte interior brut (PIB) de
Catalunya va créixer un 3,6% en volum, un ritme d’expansió superior al registrat l’any
anterior, que havia estat del 2,6%. Aquest comportament conrma la tendència de
recuperació iniciada després de la crisi derivada de la pandèmia i reecteix una eco-
nomia que consolida el seu dinamisme en un context marcat encara per importants
incerteses geopolítiques.
Aquest creixement del PIB català ha estat lleugerament superior al del conjunt
d’Espanya, que va ser del 3,2%, i molt per sobre del registrat a la zona euro, que es
va situar en un 1%. Això mostra la capacitat diferencial de l’economia catalana per
créixer a ritmes més elevats que l’entorn proper, gràcies a una estructura productiva
diversicada i a l’empenta dels sectors orientats a la internacionalització, com ara el
turisme i l’exportació.
La gura 1 mostra l’evolució del PIB català en termes reals entre els anys 2014 i
2024. Després de la forta caiguda del 2020, causada per la pandèmia, s’ha produït una
recuperació sostinguda al llarg dels darrers anys, superant els nivells d’activitat previs
a la pandèmia i consolidant un nou cicle expansiu.
74
Informe autogovern 2024
Font: IDESCAT, INE i EUROSTAT (2025).
La gura 2 mostra les dades en valors absoluts i en taxes de variació per sectors.
El PIB de Catalunya va assolir els 316.728milions d’euros el 2024. En termes reals,
el valor afegit brut (VAB) va créixer un 4,0%, amb una aportació destacada del sec-
tor serveis, que continua essent el principal motor de l’economia catalana, amb un
increment del 4,1%. També cal destacar el bon comportament del sector industrial,
PIB
Valor afegit brut 249.213 272.114 290.222 7,2 3,0 4,0
Agricultura 1.665 2.178 2.637 -25,3 -10,7 4,2
Indústria 48.175 52.200 54.666 2,0 5,0 3,9
Construcció 12.093 13.501 14.051 6,3 2,4 1,7
Serveis 187.279 204.236 218.868 9,0 2,7 4,1
Impostos nets sobre
productes
23.055 24.362 26.506 4,1 -1,5 -0,4
Font: IDESCAT (2025).
Activitat econòmica, treball i benestar
75
amb un creixement del 3,9%, i de la construcció, amb un augment de l’1,7%. L’agri-
cultura, que havia patit caigudes importants els anys anteriors, va experimentar una
recuperació signicativa amb un creixement del 4,2%. En canvi, els impostos nets
sobre els productes van registrar una lleugera davallada del 0,4%, probablement a
causa d’ajustos scals o canvis en el consum de béns subjectes a imposició.
Aquest bon comportament dels principals sectors productius s’explica per diversos
factors, entre els quals destaquen l’augment de la demanda interna, la recuperació
de la inversió, la millora del mercat laboral, l’impuls de les exportacions i la bona
evolució del turisme. A més, la reducció gradual de la inació i la contenció dels tipus
d’interès a partir de la segona meitat de l’any han afavorit un entorn més favorable
per al consum i la inversió.
La gura 3 mostra dues perspectives clau sobre el pes de Catalunya dins l’econo-
mia espanyola. D’una banda, la participació de Catalunya en el PIB estatal es manté
estable en el 19%, un percentatge lleugerament inferior al de la Comunitat de Madrid
(19,6%), i força superior al d’Andalusia, el País Valencià o el País Basc. De l’altra, pel
que fa al PIB per càpita, Catalunya se situa en quarta posició, per darrere de Madrid,
Font: CaixaBank Research (2025).
76
Informe autogovern 2024
el País Basc i Navarra. Això indica una capacitat de generació de renda per habitant
per sobre de la mitjana estatal, fet que reecteix un bon posicionament relatiu dins
del conjunt de comunitats autònomes.
Tot i això, cal recordar que el PIB presenta limitacions importants com a indica-
dor del progrés d’una societat. No inclou activitats rellevants no remunerades com
el treball domèstic o el voluntariat, ni reecteix la distribució de la renda, la qualitat
de vida o els impactes ambientals de l’activitat econòmica. Per aquest motiu, més
endavant analitzarem un indicador complementari com l’Índex de Progrés Social.
En resum, les dades corresponents a 2024 conrmen que l’economia catalana és en
una fase de creixement sòlid i sostingut, amb una estructura productiva que ha resistit
bé els impactes dels últims anys i que mostra signes clars d’adaptació als nous reptes.
L’economia catalana és una de les més internacionalitzades d’Europa. Aquesta dimen-
sió es reecteix en tres grans àmbits: les exportacions, la captació d’inversió estrangera
i el turisme internacional. Tots tres eixos han mostrat un dinamisme destacable durant
l’any 2024, malgrat el context global d’incertesa.
Exportacions
Durant el 2024, les exportacions catalanes han superat novament la barrera dels
100.000milions d’euros i s’han situat en 100.133milions, segons càlculs d’ACCIÓ. Tot
i que aquesta xifra representa un lleuger descens del 0,5% respecte al rècord històric
assolit el 2023, es tracta del segon millor registre de tota la sèrie. Catalunya manté
així una contribució del 26% sobre el total de les exportacions espanyoles, liderant
de nou el comerç exterior a escala estatal.
D’acord amb dades d’ACCIÓ,1 aquest bon comportament exportador s’explica
per la capacitat de diversicació de les empreses catalanes, que han sabut compensar
la feblesa del mercat europeu amb increments destacats a altres àrees: Amèrica del
Nord (+17,5%), Àfrica (+9,1%), Àsia (+3,7%) i Oceania (+3,7%). Per països, les ven-
des catalanes han augmentat amb força als Estats Units (+19,3%), Mèxic (+15,5%),
Brasil (+8,6%), Índia (+7%), Singapur (+44%), Malàisia (+15,7%) i el Marroc (+9,5%).
Aquest fort augment experimentat als Estats Units és a principis de 2025 una amena-
ça donades les polítiques proteccionistes del president Donald Trump. Per sectors,
destaca el creixement de les exportacions de productes químics (+3,3%) i d’alimen-
tació (+2,7%). A més, s’ha assolit un nou rècord d’empreses exportadores regulars
—aquelles que exporten de manera continuada durant quatre anys o més— amb
18.345empreses. Aquesta dada evidencia un teixit empresarial amb una clara vocació
internacional.
1 ACCIÓ, Anàlisi de les exportacions catalanes 2023.
Activitat econòmica, treball i benestar
77
Inversió estrangera
2024 també ha estat un bon any per a la inversió estrangera que va assolir els 4.992
milions d’euros a Catalunya, segons dades del Ministeri d’Economia. D’aquesta quan-
titat, la part captada per ACCIÓ, va ser de 1.051 milions d’euros el 2024 (vegeu la gura
4). Es tracta d’un 19% més que l’any 2023 i és la quantitat més alta des de 1985, any
que es va començar a calcular.Aquesta inversió ha suposat la creació de 4.984nous
llocs de treball, segons dades d’ACCIÓ (2025).
Font: ACCIÓ (2025).
https://www.accio.
gencat.cat/ca/accio/premsa-comunicacio/cercador-premsa-actualitat/article/20250310-record-captacio-inver-
sio-estrangera-2024-mes-1000-meur
D’acord amb dades d’ACCIÓ (2025), una part important d’aquestes inversions
—ns al 64%— han estat de caràcter industrial i tecnològic, destacant sectors com
les TIC i l’electrònica (22% dels projectes), l’automoció (14%), la indústria química
(11%), l’alimentació (7%) i els videojocs (7%). A més, més de la meitat dels projectes
s’emmarquen en les transformacions digital i verda, generant més de 4.000llocs de
treball. Els principals països inversors han estat Alemanya (11% dels projectes), els
Estats Units (9%), França (9%) i la Xina (7%). Per segon any consecutiu, s’ha superat
el llindar dels 100 projectes captats i els 30 països d’origen, fet que demostra la diver-
sicació geogràca i la conança internacional en Catalunya.
El 2024, un 34% dels projectes captats han estat d’empreses que s’estableixen per
primer cop a Catalunya, mentre que el 66% han estat reinversions o ampliacions d’em-
preses ja instal·lades. Aquesta combinació mostra tant la capacitat d’atreure nous in-
versors com la consolidació de la conança de les empreses estrangeres ja establertes.
78
Informe autogovern 2024
Aquests bons resultats en matèria d’inversió internacionals es deuen al fet que
Catalunya té importants punts forts, entre els que podem destacar l’accés als mercats
(situació geogràca, infraestructures, logística, proximitat dels clients...), el talent
(disponibilitat de treballadors qualicats, universitats i centres de recerca...), el clima
empresarial i de negocis; i la qualitat de vida. Això explica que Catalunya sigui una
de les regions europees més atractives per a la captació d’inversió estrangera, espe-
cialment per a la indústria. Podem esmentar, per exemple, que en els darrers anys,
el FDI Financial Times l’ha considerat entre les regions europees que tenen la millor
estratègia per a la captació d’inversió estrangera (vegeu la gura 5).
Estat
1 França
2Catalunya Espanya
3Madrid Espanya
4Llombardia Itàlia
5Emília-Romanya Itàlia
6 Itàlia
7Andalusia Espanya
8Silèsia
Font: FDI Financial Times (2025). https://www.fdiintelligence.com/content/c3096814-65ba-51b2-b27a-
f17334b43c19
Font: ACCIÓ (2025) https://www.accio.gencat.cat/ca/serveis/banc-coneixement/cercador/BancConeixement/
Activitat econòmica, treball i benestar
79
La mateixa publicació considera que Barcelona és la ciutat número 2 (d’un total
de 330 ciutats participants) amb la millor estratègia de promoció i captació d’inversió
a Europa.
Una mostra de l’impacte de la inversió estrangera la tenim en el nombre de lials
d’empreses multinacionals, que en 2024 ha arribat a 9.602, amb un creixement del
3,7% sobre l’any anterior i del 68,2% des de 2014 (vegeu la gura 6).
Seguint amb dades d’ACCIÓ (2024), les 9.602lials d’empreses estrangeres gene-
ren el 30,4% del volum de negoci total del teixit empresarial que hi ha a Catalunya,
el 18,2% de l’ocupació i el 47% de les exportacions. Són dades que mostren que
l’impacte de les lials d’empreses estrangeres és molt important.
Turisme
Per a completar la visió del nivell d’internacionalització de l’economia catalana, con-
tinuem amb el turisme. Aquest sector també té un pes decisiu en l’economia catalana,
ja que representa aproximadament el 12% del PIB i de l’ocupació (Departament d’Em-
presa i Ocupació, 2022). D’acord amb dades de l’INE referides a 2024, Catalunya és la
primera comunitat autònoma de l’Estat en nombre de turistes internacionals, amb un
21,2% del total, per davant de les Balears i Canàries. I l’Estat és el segon país del món,
per darrere de França, en nombre de turistes internacionals (vegeu la gura 7) amb 85
milions que fan que el turisme també representi el 12% del PIB de l’Estat espanyol.
França 100
Espanya 85
Els Estats Units 66
Itàlia 57
Font: World Tourism Organisation (2024).
El 2024, segons l’INE, el nombre de turistes internacionals que han vingut a Catalu-
nya ha estat de 19,9milions (amb un augment del 9,7% sobre 2023). Són bones dades,
superant per primer cop les dades de 2019, abans de la pandèmia. Donat l’important,
i creixent, nombre de turistes que venen a Catalunya; i que en algunes zones hi ha una
certa saturació, el repte és incrementar la qualitat de l’oferta, més que la quantitat.
Les dades d’exportació, inversió estrangera i turisme mostren que Catalunya con-
tinua sent una de les regions més internacionalitzades d’Europa. Aquesta obertura al
món és una de les grans fortaleses de l’economia catalana, tant per la seva capacitat
de generar activitat i ocupació com per la resiliència que ofereix davant de cicles
econòmics adversos.
80
Informe autogovern 2024
Un altre tret distintiu de l’economia catalana és l’elevada diversicació del seu teixit
empresarial. En relació amb la resta de l’Estat hi ha un pes més gran de la indústria,
que representa prop del 20% de tot el teixit empresarial (IDESCAT, 2025). Això és molt
positiu, ja que la indústria genera llocs de treball més estables i de més qualitat. Un
altre tret positiu és que Barcelona és una de les ciutats europees amb més startups; és
a dir, empreses innovadores i amb alt potencial de creixement. En el conjunt del teixit
empresarial destaca, en primer lloc, el sector serveis (turisme, comerç...), la indús-
tria (agroalimentària, farmacèutica, química, automòbil, editorial...), i l’immobiliari
i construcció. A principis de 2024, segons IDESCAT hi havia 611.342empreses amb
establiments a Catalunya. Pel que fa a la dimensió, el 98,6% de les empreses tenen
menys de 50empleats i, per tant, són pimes. Aquest és un tret similar al de la resta de
l’Estat i dels països més propers com França, Portugal i Itàlia. És important destacar
aquest punt, ja que a Catalunya hi ha la creença generalitzada que és un país de pimes
i que això no és igual als països del nostre entorn. La realitat és que compartim el fort
pes de les pimes amb la resta d’Espanya i els països propers. En canvi, sí que hi ha un
major pes de les empreses mitjanes i grans en altres països europeus com Alemanya,
Àustria, Dinamarca, Finlàndia, Holanda, Regne Unit i Suècia.
Pel que fa a la rendibilitat dels fons propis (gura 8), des de 2013, ha anat aug-
mentant, tot i que en 2020 va experimentar una important reducció i després ha
tornat a augmentar situant-se en el 8% el 2023, que és una dada positiva, ja que
és superior al cost dels diners (al voltant del 3%) i, per tant, les empreses generen
valor econòmic.
(dades en percentatge).
Font: Consell Superior de Cambres de Catalunya (2024).
Activitat econòmica, treball i benestar
81
Tanmateix, cal tenir present que aquesta rendibilitat és una mitjana. Si ana-
litzem les dades de les 120.254 empreses que van dipositar els seus comptes de
l’exercici 2023 al Registre Mercantil, observem que el 78,02% van obtenir beneficis
(figura 9).
D’altra banda, si s’analitzen les vendes i benecis de forma conjunta, només el
51,27% de les empreses van aconseguir alhora augmentar les vendes i tenir bene-
cis. Tal com s’observa a la gura 9f, un 21,98% de les empreses van registrar pèrdues,
i gairebé un 40% no van augmentar les vendes. Aquestes dades mostren que, tot i
l’evolució positiva en termes generals, una part signicativa del teixit empresarial
encara afronta dicultats per créixer o per ser rendible.
Increment
51,27 78,02
12,56
39,31
Font: Elaboració pròpia amb la base de dades SABI (Registre Mercantil) que inclou les 120.254 empreses amb
seu a Catalunya que varen dipositar els comptes del darrer exercici econòmic (any 2023).
En conclusió, el teixit empresarial català presenta una evolució favorable pel que
fa a la rendibilitat. No obstant això, les dades mostren que una proporció important
d’empreses encara és lluny d’aquesta situació mitjana, i que cal reforçar polítiques de
suport al creixement empresarial. En els apartats següents es tracten diversos temes
que poden ser motors de l’activitat econòmica.
Un element que pot ser un impulsor rellevant de la generació de riquesa per part
del teixit empresarial és l’aposta per l’R+D i la innovació. Aquesta aposta s’ha
demostrat que és una de les millors receptes per millorar la creació de valor en
les empreses. A la figura 11 es comprova que aquesta inversió, que s’havia redu-
ït força entre 2009 i 2019, en els darrers anys ha tornat a augmentar, arribant a
l’1,79% el 2022.
L’augment dels darrers anys pot ajudar a recuperar el terreny perdut, ja que des
de 2008, Catalunya s’ha anat distanciant d’Europa (2,22% el 2023), tot i que a partir
de 2020 ha començat a escurçar distàncies. I, de tota manera, la UE està molt per sota
dels Estats Units, Japó, Corea del Sud i la Xina (vegeu gura 11).
82
Informe autogovern 2024
Font: IDESCAT i INE (2024) https://www.idescat.cat/indicadors/?id=basics n=10474
i els Estats Units en percentatge del PIB.
Font: Comissió Europea (2024) https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/images/0/02/Figure_1_Gross_
De cara als anys vinents és imprescindible continuar augmentant la inversió en
R+D per tal de guanyar productivitat i competitivitat.
Activitat econòmica, treball i benestar
83
Un dels factors que més inueixen en la competitivitat de les empreses és el marc
regulador i la qualitat del servei públic. La complexitat normativa i la lentitud en els
tràmits administratius generen sobrecostos i retards que diculten el funcionament
ecient de les empreses, especialment les pimes. Segons PIMEC (2024), les empreses
denuncien una càrrega burocràtica excessiva, terminis llargs, descoordinació entre
administracions i normatives difícils d’interpretar. Aquest estudi, basat en una en-
questa a més de 700 empreses, constata que el 72% de les empreses han hagut de fer
tràmits no recurrents amb alguna administració en els darrers dos anys i que més del
66% van haver d’aportar documents que ja havien presentat anteriorment.
Aquest malestar s’expressa també en la percepció sobre la claredat de la informació
en els tràmits: la puntuació mitjana és de 2,29 sobre 5, per sota del desitjable (gura
12). Aquesta baixa qualitat normativa no només representa una pèrdua de temps i
recursos, sinó que perjudica la conança empresarial en l’administració pública i
actua com a fre a la iniciativa emprenedora.
Una administració lenta i burocràtica genera costos afegits, limita la capacitat
d’adaptació i internacionalització de les empreses i redueix la seva competitivitat.
Entre les recomanacions destacades hi ha la simplicació normativa, la digitalitza-
ció dels tràmits, la millora de la coordinació entre administracions i la creació d’un
inventari clar de les normatives vigents.
PercentatgeValoració mitjana
26,2%
31,3%
30,6%
11,1%
0,8%
Molt poc clara = 1
2
3
4
Molt clara = 5
2,29
12345
Catalunya i Espanya, segons diversos indicadors internacionals, ocupen posicions
baixes pel que fa a l’eciència administrativa. Per exemple, en el rànquing del Banc
Mundial sobre facilitat per crear una empresa, Espanya ocupa la posició 97 de 190 paï-
sos, i en el rànquing d’eciència del Govern elaborat per l’IMD (2024), Espanya ha passat
de la posició 44 l’any 2020 a la 58 el 2024. Això contrasta amb països com Dinamarca,
84
Informe autogovern 2024
Finlàndia o Estònia, que tenen sistemes més àgils, digitals i ecients. En denitiva, la
millora de la qualitat reguladora i de l’agilitat administrativa és un dels grans reptes
pendents per reforçar la competitivitat del teixit empresarial català. Això implica no
només reduir el nombre de normatives, sinó garantir-ne la qualitat, claredat, estabilitat
i aplicació efectiva. Un entorn normatiu més predictible i ecient afavorirà la iniciativa
emprenedora, l’atracció d’inversions i el desenvolupament sostenible. Com diversos
estudis posen de manifest, per exemple els informes del Banc Mundial (2020), a Espa-
nya les càrregues administratives són importants. Aquestes càrregues es poden mesu-
rar en termes de nombre de procediments, de dies i de cost (vegeu gura 13). Aquest
rànquing, que es va calcular per a 190 països ns a l’any 2020, situava Espanya en la
posició 97 en el procés de creació d’una empresa. Pel que fa a la complexitat per iniciar
una empresa, actualment calen 7 tràmits, que requereixen dotze dies i un desembors
equivalent al 3,9% de la renda per persona a l’any. A tall de comparació, Nova Zelanda,
líder del rànquing, només necessita una gestió, sense cap cost associat i es pot fer en
qüestió d’hores. Pel que fa a l’obtenció d’una llicència d’edicació, Espanya ocupa el
lloc 79 globalment, amb un procés que triga cent quaranta-set dies i suposa un cost del
4,7% del pressupost total de la construcció. Pel registre de propietats, a Espanya calen 6
procediments, mentre que al país que ho fa millor es necessita només un procediment.
Crear una empresa
Nombre de procediments
Dies
Cost (sobre la renda per càpita)
7
12,5
4,9
9,2
1
0,5
Nombre de procediments
Dies
Cost (sobre el total de l’obra)
13
147
12,7
152
Sense dades Sense
dades Sense dades
Registre de propietats
Nombre de procediments
Dies
Cost (sobre total de la propietat)
6
13
4,7
23,6
1
1
0
Font: Banc Mundial (2020)
Els països amb una bona regulació i una aplicació ecient de les normatives dis-
posen d’un element clau per fomentar la creació de valor econòmic. En canvi, a Es-
panya hi ha nombroses evidències d’una regulació excessiva. De manera il·lustrativa,
segons dades de 2022 de la CEOE, tant al BOE com als diaris ocials de les comunitats
Activitat econòmica, treball i benestar
85
autònomes es publiquen al voltant de 3.500 pàgines diàries de nova regulació, una
xifra molt elevada.
Aquesta situació perjudica seriosament la capacitat de generar riquesa. Segons
la Cambra de Comerç de Barcelona, una reducció del 25% de la càrrega burocràtica
podria augmentar el PIB en un 1,5%.
Per afrontar aquest repte, cal revisar el procediment legislatiu, analitzar detallada-
ment les millors pràctiques reguladores internacionals i elaborar una normativa més
ecient, assegurant-ne també una aplicació adequada un cop aprovada.
Després de dècades amb inació molt baixa, i ns i tot negativa en alguns períodes,
l’any 2022 l’economia catalana —com també l’espanyola i l’europea— es va enfrontar
a un fort repunt dels preus. L’índex de preus al consum va arribar a superar el 10%
aquell any (vegeu la gura 14), empès sobretot per l’encariment de l’energia, agreujat
pel conicte a Ucraïna.
Tot i això, ja a nals del mateix 2022 es va iniciar una tendència a la baixa que va
continuar al llarg del 2023, gràcies en gran part a la notable caiguda dels preus de l’elec-
tricitat. Pel que fa al 2024, el procés de desinació va continuar ns al tercer trimestre,
però es va estancar durant l’últim tram de l’any. Al desembre, la inació subjacent es va
mantenir estable en el 2,7%, mentre que la inació general va augmentar lleugerament
ns al 2,9%. Aquest repunt s’explica pel retorn dels tipus normals d’IVA als aliments
bàsics entre octubre i desembre, així com per l’increment dels preus dels carburants,
afectats per l’encariment del dòlar i l’impacte sobre les importacions energètiques.
Font: Cambra de Comerç de Barcelona i INE (2025). https://cambrabcn.org/informe-trimestral-de-conjuntura-ca-
talana-2025/
86
Informe autogovern 2024
La inació representa un desaament important, ja que deteriora el poder ad-
quisitiu dels ingressos i estalvis, i pot generar inestabilitat i pessimisme, augmentant
el risc de recessió. Per aquest motiu, institucions com el Banc Central Europeu i la
Reserva Federal dels Estats Units xen un objectiu d’inació al voltant del 2% anu-
al. En aquest sentit, la desacceleració registrada durant el 2023 i bona part del 2024
podria obrir la porta a més reduccions dels tipus d’interès, aspecte que s’abordarà
en la secció següent.
L’elevada inació registrada el 2022 va portar els bancs centrals a emprendre una
pujada contundent dels tipus d’interès per frenar l’escalada de preus. Tal com mostra
la gura 15, els principals tipus d’interès, que el 2020 i 2021 es mantenien propers a
zero, van experimentar un fort increment durant el 2023.
En el cas de l’Euríbor a dotze mesos —referència per a moltes hipoteques a tipus
variable—, es va passar d’una mitjana del 0,10% en el període 2020-2022 al 3,68%
el 2023. Al llarg del 2024, amb la moderació de la inació, aquest índex va començar
a disminuir i va tancar l’any amb una mitjana del 2,44%. Una evolució similar es va
observar als Estats Units: el tipus d’interès SOFR, vinculat als Fed Funds, va passar de
l’1,48% en el període 2020-2022 al 4,95% el 2023, per després situar-se en el 4,19%
el 2024.
Euríbor dotze mesos (préstecs entre bancs) 0,10 3,68 2,44
Tipus d’interès SOFR dels Estats Units (Fed Funds) 1,48 4,95 4,19
Font: CaixaBank Research (2025).
Aquest increment dels tipus d’interès ha tingut efectes importants sobre l’econo-
mia. L’encariment del crèdit ha afectat negativament les famílies amb hipoteques,
les empreses endeutades i el sector públic, i ha contribuït a refredar la inversió i el
consum.
Tanmateix, la desacceleració de la inació observada durant el 2023 i bona part del
2024 va permetre un canvi progressiu en la política monetària. A partir de la segona
meitat del 2024, diversos bancs centrals, inclòs el Banc Central Europeu, van iniciar
una baixada gradual dels tipus d’interès. Aquesta tendència podria afavorir l’activitat
econòmica durant el 2025, mitjançant una reducció del cost del deute per a llars,
empreses i administracions públiques.
Activitat econòmica, treball i benestar
87
Amb tot, l’evolució futura dels tipus d’interès no està exempta d’incerteses. La vic-
tòria de Donald Trump a les eleccions presidencials dels Estats Units el novembre de
2024 ha vingut acompanyada d’un ràpid gir en la política comercial nord-americana,
amb la reintroducció d’aranzels a diversos països. Si aquestes mesures es consoliden i
esdevenen estructurals, és probable que provoquin un repunt de la inació als Estats
Units. En aquest escenari, la Reserva Federal podria veure’s obligada a tornar a apujar
els tipus d’interès per contenir els preus, i aquest moviment tindria efectes globals,
també a Europa. Caldrà seguir amb atenció si aquests aranzels es mantenen en el
temps o bé són transitoris, ja que això condicionarà les decisions futures de política
monetària a banda i banda de l’Atlàntic.
L’any 2024, el mercat de treball català ha continuat mostrant una evolució positiva,
impulsada pel bon comportament de l’activitat econòmica. La taxa d’atur s’ha reduït
ns al 7,87%, una de les més baixes de l’Estat, i molt per sota del màxim del 24%
assolit el 2013. Així i tot, el nivell d’atur continua sent elevat, especialment en el cas
de la població jove, amb una taxa d’atur del 21,6% per al col·lectiu de 16 a 24 anys
(vegeu gura 16).
Taxa d’activitat (16-64 anys)
Taxa d’ocupació (16 a 64 anys)
Taxa d’atur (16 i més anys)
Taxa d’atur juvenil (16-24 anys)
https://observatoritreball.gencat.cat/ca/recursos/indi-
cadors-i-estadistiques/quadre-dindicadors-laborals/index.html
Segons l’enquesta de població activa, la població ocupada a Catalunya ha assolit
un màxim històric de 3.855.900persones, amb un increment interanual de l’1,4%.
A nals de 2024, el nombre de persones en situació d’atur era de 329.300, xifra que
representa una taxa d’atur del 7,87% i suposa una reducció del 14,1% en comparació
amb l’any anterior. Aquestes dades situen Catalunya per sota de la mitjana estatal,
que és del 10,61%, i molt per sota de comunitats amb taxes elevades, com ara Melilla
(25,8%), Ceuta (21,79%) o Andalusia (15,76%) (vegeu la gura 17).
88
Informe autogovern 2024
Melilla
Ceuta
Andalusia
Extremadura
Regió de Múrcia
Comunitat Valenciana
Canàries
Castella-la Manxa
Galícia
La Rioja
Comunitat de Madrid
Cantàbria
Castella i Lleó
Illes Balears
Astúries
Aragó
Navarra
lang=es
Un altre aspecte rellevant del mercat de treball és l’evolució dels salaris. El 2024, el
cost salarial mitjà per treballador a Catalunya es va situar en 2.622,1euros mensuals,
amb un increment del 2,6% respecte a l’any anterior. Malgrat aquesta millora, l’aug-
ment ha quedat lleugerament per sota de la inació, cosa que suposa una pèrdua de
poder adquisitiu real.
Pel que fa a la qualitat de l’ocupació, el Servei d’Ocupació de Catalunya (2024)
destaca diversos reptes pendents: persistència de la temporalitat involuntària, elevada
incidència de contractes de molt curta durada, i parcialitat involuntària, especialment
entre joves, dones i persones amb baixa qualicació. Aquests factors limiten les tra-
jectòries laborals estables i el desenvolupament professional.
Tot i les millores recents, la bretxa de gènere en el mercat laboral continua sent
signicativa (vegeu la gura 18). Les dones tenen una taxa d’atur més elevada (8,9%
enfront del 6,9% dels homes), més parcialitat (20,9% vs. 8,5%), més temporalitat
Activitat econòmica, treball i benestar
89
(12,9% vs. 9,7%) i un salari mitjà anual clarament inferior (25.569€ per a les dones,
enfront de 31.878€ per als homes). Això contrasta amb el fet que les dones tenen
nivells educatius més alts i menor abandonament escolar prematur.
Taxa d’activitat (16-64 anys)
Taxa d’ocupació (16 a 64 anys)
Taxa d’atur (16 i més anys)
Taxa de parcialitat
Taxa de temporalitat
Salari brut anual 25.569 euros 31.878 euros
https://observatoritreball.gencat.cat/ca/recursos/indica-
dors-i-estadistiques/quadre-dindicadors-laborals/index.html
En conjunt, el mercat de treball català el 2024 ha registrat bones dades d’ocupació i
una reducció signicativa de l’atur. Tot i això, persisteixen importants reptes estructu-
rals, especialment en relació amb la qualitat de l’ocupació, la situació dels col·lectius
més vulnerables i la bretxa de gènere.
Un dels objectius principals de la política econòmica és la millora del benestar de
la població. Per això, més enllà dels indicadors econòmics clàssics com el PIB, és
important analitzar indicadors complementaris que permetin avaluar la qualitat de
vida i el progrés social real.
En aquest context, la Comissió Europea calcula des de l’any 2016 l’Índex de Progrés
Social (IPS) per a cada regió de la Unió Europea. Aquest índex es basa en prop d’una
cinquantena d’indicadors agrupats en tres grans dimensions:
• Necessitats bàsiques humanes: mortalitat, nutrició, qualitat de l’aigua, accés a
l’habitatge, calefacció, seguretat, accidents de trànsit, entre d’altres.
• Fonaments del benestar: educació, fracàs escolar, accés a internet i banda am-
pla, esperança de vida, morts prematures per càncer o malalties cardiovasculars,
qualitat de l’aire, etc.
• Oportunitats: conança en les institucions (govern, sistema legal i policia), lli-
bertat personal, percepció de la corrupció, tolerància i accés a l’educació supe-
rior.
Quan es comparen els resultats del PIB per càpita amb els de l’Índex de Progrés
Social, emergeixen asimetries importants. Tal com mostra la gura 19, Catalunya
ocupa la quarta posició entre les comunitats autònomes espanyoles pel que fa al PIB
90
Informe autogovern 2024
per càpita, però baixa ns a la desena posició en termes de progrés social. Aquesta
diferència reecteix que la capacitat de generar riquesa no es tradueix automàtica-
ment en un nivell equivalent de benestar per a la ciutadania.
IPS
Madrid 1 8
2 1
Navarra 3 4
Catalunya 410
Aragó 5 5
Illes Balears 613
La Rioja 7 2
Castella i Lleó 8 12
Cantàbria 9 7
Galícia 10 3
Astúries 11 6
12 9
Múrcia 13 14
Castella la Manxa 14 15
Canàries 15 11
Extremadura 16 16
Andalusia 17 17
https://ec.europa.eu/regional_policy/assets/social-progress/index.html#/
Aquesta asimetria també es constata a escala europea. Segons les darreres dades
publicades per la Unió Europea, Catalunya ocupa la posició 82 de les 242 regions de
la Unió Europea en PIB per càpita, però només la posició 117 en l’Índex de Progrés
Social. Això representa una pèrdua de 35 posicions, que posa de manifest un desajust
entre el nivell de riquesa generada i el grau de benestar efectiu de la població.
Aquest dècit de benestar es reecteix en diversos àmbits, com ara les infraestruc-
tures, la sanitat, l’educació i altres serveis socials. De fet, segons l’IDESCAT, la taxa de
risc de pobresa o exclusió social a Catalunya l’any 2024 era del 24%.
Entre les causes més destacades d’aquesta desconnexió entre creixement eco-
nòmic i benestar social, cal assenyalar el dècit scal derivat de l’actual model de
nançament. Aquest tema s’analitza en detall a l’apartat següent.
Activitat econòmica, treball i benestar
91
El dècit scal és un dels factors que més condiciona negativament l’economia cata-
lana. Aquest desequilibri es produeix quan la despesa que l’Estat realitza a Catalunya
és inferior als ingressos scals que hi recapta. Tal com exposa el Govern de la Genera-
litat en la seva darrera proposta de nou model de nançament es tracta d’un sistema
injust. Sota una aparença de rigor, el sistema de càlcul i el procediment per aportar
recursos a les comunitats autònomes de règim comú és tan confús que, a la pràctica,
els resultats resulten arbitraris, sense que hi hagi cap relació entre el que aporten i el
que reben els ciutadans de les diferents comunitats autònomes. En el cas concret de
Catalunya, els seus ciutadans aporten uns ingressos per habitant un 17,7% per sobre
de la mitjana, però reben uns recursos per habitant un 2,1% per sota.
Per mesurar el dècit scal, el grup d’experts creat en aplicació de la Llei 10/2012
va establir dos mètodes principals: el mètode del ux monetari i el de càrrega-bene-
ci. La diferència clau entre tots dos rau en com s’imputa la despesa de l’Estat. Per
exemple, segons el Ministerio de Hacienda y Función Pública (2023), Madrid acollia
l’any 2023 un total de 158.996 funcionaris de l’Administració General de l’Estat, un
5,7% més que l’any anterior. En canvi, a Catalunya n’hi havia 24.325, un 5,2% menys.
Amb el mètode del ux monetari, els salaris dels funcionaris es comptabilitzen allà
on tenen lloc (Madrid o Catalunya), mentre que amb el mètode de càrrega-beneci
es reparteixen segons el pes poblacional de cada comunitat.
D’acord amb els càlculs del Departament d’Economia i Hisenda de la Generali-
tat, el dècit scal de Catalunya es va situar el 2021 entre els 11.000 milions d’euros
(segons el mètode de càrrega-beneci) i els 21.000milions (segons el mètode del ux
monetari). Això representa entre un 5,7% i un 8,5% del PIB català. Com mostra la
gura 20, l’evolució del dècit scal des del 1986 ns al 2021 se situa, de mitjana, en
el 8,1% del PIB (segons el mètode del ux monetari).
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
20
00
2001
2002
20
03
20
04
2005
2006
2007
2008
20
09
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2019
20
20
2021
Mitj
ana:
8,1%
12 %
10
%
8%
6%
4%
2%
0%
Font: Generalitat de Catalunya, Anàlisi de les exportacions catalanes 2023. https://govern.cat/salapremsa/no-
92
Informe autogovern 2024
Es tracta d’un import molt elevat, superior a tota la despesa anual de la Generalitat
en sanitat, educació i polítiques socials. Per posar-ho en context, el dècit pressupos-
tari de la Generalitat l’any 2023 va ser de 3.616milions d’euros (1,31% del PIB), molt
per sota del dècit scal mitjà, que se situa en el 8,1%.
Aquest desequilibri ajuda a explicar per què Catalunya, malgrat que és una de les
regions amb més capacitat de generació de riquesa, és molt per sota en els rànquings
de benestar. Tal com s’ha vist a l’apartat anterior, Catalunya ocupa la 82a posició
europea en PIB per càpita, però només la 117a en l’Índex de Progrés Social. Això es
tradueix en dècits en infraestructures, sanitat, educació i altres serveis essencials.
Aquesta asimetria es fa especialment evident si comparem la participació de Ca-
talunya en el conjunt de l’Estat:
• 16% de la població de l’Estat.
• 19,2% dels impostos recaptats.
• 13,6% de la despesa estatal.
• 10% de les inversions en infraestructures executades per l’Estat a les comunitats
autònomes (vegeu la gura 21).
Font: Elaboració pròpia amb dades de Generalitat de Catalunya.https://autogovern.blog.gencat.cat/wp-content/
Nota sobre la inversió de l’Estat a
Catalunya l’any 2023.
En denitiva, els desequilibris provocats pel dècit scal tenen un impacte directe
en el benestar de la ciutadania. És àmpliament acceptat que les regions amb més
recursos contribueixin a la cohesió territorial, però el que resulta menys justicable
és que una comunitat que aporta molt acabi, després de les transferències interter-
Activitat econòmica, treball i benestar
93
ritorials, amb menys recursos per habitant que altres comunitats receptores netes.
Com a resposta a aquesta situació, l’actual Govern de la Generalitat s’ha compromès
a arribar a un acord el 2025 amb el Govern de l’Estat per disposar d’un nou sistema de
nançament, anomenat «model de nançament singular», amb l’objectiu de corregir
aquest desequilibri estructural. Aquest nou model hauria de permetre que Catalunya
disposi dels recursos necessaris per garantir uns serveis públics de qualitat i millorar
substancialment el benestar de la ciutadania.
L’any 2025 es presenta amb un panorama global marcat per la incertesa, però també
amb perspectives de creixement moderadament optimistes. Malgrat els riscos geopo-
lítics i les tensions comercials, especialment després del gir polític als Estats Units, les
principals institucions internacionals (FMI, OCDE, Banc Central Europeu…) preveuen
un creixement global del 3,2%. Per regions, els Estats Units podrien créixer un 2,5%,
la zona euro un 1,1%, mentre que Àsia encara liderarà el dinamisme mundial, amb
una Xina que creixerà al 4,7% i una Índia i sud-est asiàtic amb ritmes més elevats.
En aquest context, Catalunya presenta unes previsions de creixement del 2,4%
per al 2025, segons la Cambra de Comerç, una taxa que supera la mitjana de la zona
euro. Tot i aquestes bones perspectives macroeconòmiques, les empreses afronten
l’any amb prudència.
Segons l’Observatori de la PIME de Catalunya (2025), el teixit empresarial percep
un nivell elevat d’incertesa econòmica i geopolítica, valorat amb un 3,48 sobre 5. Més
de la meitat de les empreses consideren que aquest entorn suposa un risc alt o molt
alt, especialment pel que fa als principals mercats europeus com Alemanya i França.
Tot i aquest context, les empreses catalanes preveuen un increment mitjà de les ven-
des del 9,1%, amb diferències signicatives entre sectors i empreses. Els àmbits amb
més potencial de creixement inclouen la indústria tecnològica i digital, l’economia
verda i les energies renovables, el sector agroalimentari, el turisme, la logística, la salut
i la biotecnologia, i l’economia blava.
Davant aquest escenari, les estratègies que poden resultar més efectives inclo-
uen: una millor gestió de la incertesa mitjançant eines d’anàlisi i anticipació; la
diversicació de mercats, especialment cap a zones emergents; la transformació
digital per millorar la productivitat i la competitivitat; la incorporació de criteris
de sostenibilitat en l’estratègia empresarial, i una aposta clara per la innovació en
productes i serveis.
En resum, tot i que el 2025 es presenta com un any complex, també ofereix opor-
tunitats rellevants per a les empreses que sàpiguen adaptar-se i posicionar-se estra-
tègicament. Venim de superar crisis més greus, com la nancera de 2008 o la de la
COVID-19 de 2020. Amb una gestió encertada i un entorn institucional favorable, el
2025 pot ser un bon any pel creixement i la consolidació empresarial... sempre que
factors com la política internacional no ho acabin condicionant de forma negativa.
94
Informe autogovern 2024
L’economia catalana ha tancat l’any 2024 amb un balanç clarament positiu. El crei-
xement del PIB ha estat sòlid, per sobre de la mitjana estatal i europea, amb una
aportació destacada dels serveis, la indústria i l’agricultura. A més, el dinamisme
exportador, la captació d’inversió estrangera i el bon comportament del turisme
han reforçat el posicionament internacional de Catalunya. El mercat laboral ha
registrat millores signicatives en termes d’ocupació i reducció de l’atur, malgrat
que persisteixen reptes rellevants com la qualitat de l’ocupació, la bretxa de gènere
o la situació dels joves.
Tanmateix, l’anàlisi també posa de manifest diversos condicionants estructurals
que limiten la capacitat de transformació del model productiu i la millora del ben-
estar: el dècit scal, un entorn regulador poc ecient, la necessitat d’impulsar més
decididament la innovació, i un desajust entre el PIB per càpita i els nivells de progrés
social.
De cara al 2025, les previsions apunten a un creixement moderadament optimista,
tot i un context internacional ple d’incerteses. En aquest escenari, resulta imprescin-
dible desplegar estratègies que reforcin la resiliència i la competitivitat de l’economia
catalana.
A continuació, es recullen algunes recomanacions clau per consolidar el creixe-
ment i avançar cap a un model més competitiu, inclusiu i sostenible:
• Impulsar un nou sistema de nançament just i sucient per a Catalunya, tal com
s’ha compromès el Govern, que permeti disposar dels recursos necessaris per
millorar el benestar de la ciutadania i la qualitat dels serveis públics.
• Reforçar el suport a la innovació i a la inversió en R+D, tant des del sector pú-
blic com des del privat, per guanyar productivitat i apropar-se als estàndards
europeus i internacionals.
• Simplicar i millorar el marc regulador i l’agilitat administrativa, reduint càr-
regues burocràtiques i avançant cap a una administració més digital, ecient i
orientada al servei a l’empresa i la ciutadania.
• Acompanyar el teixit empresarial, especialment les pimes, en els processos de
digitalització, transició verda i internacionalització, amb eines de nançament,
formació i suport tècnic.
• Promoure la qualitat de l’ocupació i la igualtat d’oportunitats, combatent la
precarietat laboral, la temporalitat, la parcialitat involuntària i les desigualtats
de gènere.
• Fer un seguiment actiu de l’evolució dels tipus d’interès i dels riscos derivats de
la nova política comercial dels Estats Units, per anticipar possibles impactes i
adaptar les estratègies de política econòmica.
• Continuar apostant per la diversicació sectorial i geogràca de l’economia
catalana, potenciant sectors emergents com la bioeconomia, la digitalització,
l’economia blava o l’energia verda.
Activitat econòmica, treball i benestar
95
• Establir indicadors complementaris al PIB que permetin avaluar millor el ben-
estar i orientar les polítiques públiques cap a una economia al servei de les
persones.
Amb determinació, més col·laboració publicoprivada i una governança ecient,
Catalunya pot fer front amb èxit als reptes actuals i aprotar les oportunitats que
ofereix el nou cicle econòmic.
ACCIÓ. Anàlisi de les exportacions catalanes 2023. 2024. https://www.accio.gencat.
cat/web/.content/bancconeixement/documents/informes_internacionalitzacio/
ACCIO-analisi-exportacions-catalanes-2023.pdf.
. Directori de lials d’empreses estrangeres a Catalunya. 2024. https://www.
accio.gencat.cat/ca/serveis/banc-coneixement/cercador/BancConeixement/
eic-directori-lials-estrangeres-catalunya-2024.
. Rècord de captació d’inversió estrangera a Catalunya. 2025. https://www.ac-
cio.gencat.cat/ca/accio/premsa-comunicacio/cercador-premsa-actualitat/arti-
cle/20250310-record-captacio-inversio-estrangera-2024-mes-1000-meur.
Banc Mundial. Doing Business: Comparing business regulation in 190 countries. Was-
hington. 2020.
CaixaBank Research. Fitxes de Comunitats Autònomes. 2025.
. Informe de conjuntura econòmica. 2025.
Cambra de Comerç de Barcelona. Informe trimestral de conjuntura catalana. 2025.
https://cambrabcn.org/informe-trimestral-de-conjuntura-catalana-2025/.
Comissió Europea. Social Progress Index. 2024. https://ec.europa.eu/regional_policy/
assets/social-progress/index.html#/.
. Gross domestic expenditure on R D. 2024. https://ec.europa.eu/eurostat/sta-
tistics-explained/images/0/02/Figure_1_Gross_domestic_expenditure_on_R%-
26D%2C_2013-2023_%28%25%2C_relative_to_GDP%29.png.
Consell Superior de Cambres de Catalunya. Memòria Econòmica de Catalunya. 2024.
FDI Financial Times. European Cities and Regions of the Future 2025 – e Winners.
2024. https://www.fdiintelligence.com/content/c3096814-65ba-51b2-b27a-
f17334b43c19.
Generalitat de Catalunya. Dècit scal: Evolució i impacte sobre Catalunya. Departa-
ment d’Economia i Hisenda. 2024. https://govern.cat/salapremsa/notes-prem-
sa/539622/decit-scal-catalunya-lestat-ja-frega-22000-m-euros.
. Proposta de model de nançament singular per a Catalunya. 2024. https://
autogovern.blog.gencat.cat/wp-content/uploads/2024/03/proposta-model-de--
nancament-singular-per-a-catalunya.pdf.
. Nota sobre la inversió de l’Estat a Catalunya l’any 2023. Direcció General de
Pressupostos del Departament d’Economia i Finances. 2024.
IMD. World Competitiveness Booklet 2022. Lausana. 2022.
96
Informe autogovern 2024
. Government eciency. Spain. 2024.
INE. Enquesta de Població Activa (EPA). 2024. https://www.ine.es/infograas/tasa-
sepa/desktop/tasas.html?t=0 lang=es.
Ministerio de Hacienda y Función Pública. Boletín Estadístico del personal al servicio
de las Administraciones Públicas. Juliol 2023. https://funcionpublica.digital.gob.
es/dam/es/portalsefp/funcion-publica/rcp/boletin/BEPSAP_julio2023.pdf.pdf.
Observatori del Treball i del Model Productiu. Quadre d’indicadors laborals. 2025.
https://observatoritreball.gencat.cat/ca/recursos/indicadors-i-estadistiques/
quadre-dindicadors-laborals/index.html.
PIMEC. Burocràcia i competitivitat empresarial: diagnòstic i propostes. Observatori
de la PIME de Catalunya. 2024.
World Tourism Organization. World Tourism Barometer. 2024.
97
Hisenda pública
Núria Bosch Roca
de Federalisme Fiscal (Institut d’Economia de Barcelona)
Aquest capítol té com a nalitat examinar la hisenda del sector públic català durant
l’any 2024. Per motius d’espai, només es tractaran els aspectes més rellevants, especi-
alment els que incideixen en l’autogovern de la Generalitat de Catalunya. El contingut
s’organitza en quatre apartats, començant per aquesta introducció.
El segon apartat es dedica a les nances dels governs locals catalans. Es descriu la
situació nancera de les entitats locals l’any 2024 i també es fa referència al Projecte
de Llei de l’Estatut dels Municipis Rurals que va entrar al Parlament per a la seva
tramitació a nals del 2024.
El tercer apartat se centra en les nances de la Generalitat. Cal destacar que la Gene-
ralitat, durant l’any 2024, ha actuat amb la pròrroga del pressupost del 2023. En l’apartat,
es fa referència a la situació nancera a nals del 2024, provocada per l’execució pressu-
postària de l’any, i a les modicacions normatives en l’àmbit scal que, com que no hi
havia pressupost, s’han limitat a l’àmbit estatal. També aborda la liquidació del sistema
de nançament autonòmic, analitzant-ne i avaluant-ne els resultats.
Ara bé, segurament, en l’àmbit de la hisenda catalana el fet més destacable de l’any
2024 va ser l’acord entre el Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC) i Esquerra Repu-
blicana de Catalunya (ERC), que va permetre a Salvador Illa ser president de la Gene-
ralitat i que conté una proposta de nançament singular per a Catalunya. Per tant, en
aquest apartat també s’exposen les línies principals del model de nançament singular
i, a partir de l’anàlisi del nançament subcentral de quatre països descentralitzats i de
llarga tradició federal (Estats Units d’Amèrica —els EUA—, Canadà, Suïssa i Alemanya),
s’analitza si el model de nançament singular pot concretar-se en un model federal sem-
blant al d’aquests països. Finalment, el capítol es tanca amb unes consideracions nals.
A Catalunya hi ha unes 1.112 entitats locals: 947 ajuntaments, 4 diputacions, 41 consells
comarcals, 1 entitat metropolitana, 54 mancomunitats i 65 EMDs (entitats municipals
descentralitzades), segons dades del Departament d’Economia i Finances l’any 2023.1
1 https://economia.gencat.cat/ca/ambits-actuacio/corporacions-locals/dades-economi-
ques-sector-public-local-catalunya/.
98
Informe autogovern 2024
En termes pressupostaris, aquestes entitats, l’any 2024, van gestionar un volum
d’ingressos de 16.243,97 milions d’euros i unes despeses de 16.084,56 milions d’euros
(quadres 1 i 2). Els ajuntaments representen tres quartes parts del total, seguits per
les diputacions, amb un pes del 12%, l’entitat metropolitana (7%), les comarques (a
prop del 5%), les mancomunitats (0,26%) i les EMD (0,16%).
Ajuntaments 13.015,02 75,88
Diputacions 2.051,41 11,96
Comarques 806,93 4,70
Àrea Metropolitana de Barcelona 1.207,57 7,04
Mancomunitats 45,14 0,26
EMD (Entitats Municipals Descentralitzades) 26,74 0,16
100,00
Operacions consolidables 908,84
Font: Ministeri d’Hisenda.
Ajuntaments 13.003,69 75,81
Diputacions 2.051,41 11,96
Comarques 806,93 4,70
Àrea Metropolitana de Barcelona 1.207,57 7,04
Mancomunitats 44,96 0,26
EMDs (Entitats Municipals Descentralitzades) 26,67 0,16
99,93
Operacions consolidables 1.056,67
Font: Ministeri d’Hisenda.
L’any 2024, es va conèixer la liquidació dels pressupostos locals de l’any 2023, que
sempre comporten una informació més dedigna. El quadre 3 mostra les xifres d’in-
Hisenda pública
99
gressos i despeses no nanceres liquidades. Els ingressos totals van ser de 15.354,4
milions d’euros i les despeses de 14.928,5 milions, que representen, respectivament,
el 5,44% i el 5,29% del PIB de Catalunya.
Pel que fa a la situació nancera dels ens locals, el quadre 4 mostra magnituds
que poden ajudar a fer un diagnòstic de la situació. Es constata que, des del 2020, la
tendència ha estat de disminuir el superàvit no nancer, de 713,27 milions d’euros el
2020 a 174,94 milions el 2023. A l’hora de fer aquest informe, encara no hi ha dades
publicades del de l’any 2024. Alhora, això ha anat acompanyat d’un creixement del
deute públic dels governs locals. Del 2014 al 2021, el deute públic local havia anat
disminuint any a any. No obstant això, del 2021 al 2022 fa un salt notable, de 3.141,93
a 4.250,73 milions d’euros i de l’1,34% a l’1,64% del PIB de Catalunya. El 2023 torna
a créixer i assoleix la xifra de 4.545,51 milions d’euros (1, 61% del PIB).
Per tant, es pot concloure que la situació nancera local ha empitjorat en els
últims anys. Són diversos els factors que hi han inuït. La pandèmia i les conseqüèn-
cies que se’n deriven, des de la inació generalitzada i la millora dels salaris ns als
augments del preu de l’energia, van fer augmentar les despeses corrents municipals.
També l’increment dels tipus d’interès incideix en les despeses nanceres locals.
A més, pel costat dels ingressos la sentència del Tribunal Constitucional del 2021
(Sentència 182/2021 de 26 d’octubre) referent a l’impost municipal sobre plusvà-
lues (o impost sobre l’increment de valor dels terrenys de naturalesa urbana) va
signicar una minva important de recursos per als municipis. Algunes estimacions
apunten que ha signicat una reducció del 33% en els ingressos d’aquest impost.
Recordem que el mètode que s’aplicava per al càlcul de la plusvàlua implicava que
sempre resultés positiva, encara que l’immoble s’hagués venut per sota del preu de
compra. La sentència anul·la l’impost en els casos en què la venda de l’immoble
comporti una pèrdua.2
(Milions €) 509,84 713,27 677,18 426,04 174,94
Volum de deute viu
(Milions €) 3.525,52 3.248,99 3.141,93 4.250,73 4.545,51
1,47 1,51 1,34 1,64 1,61
Font: Generalitat de Catalunya. https://economia.gencat.cat/ca/ambits-actuacio/corporacions-locals/ dades-eco-
nomiques-sector-public-local-catalunya/
2
100
Informe autogovern 2024
El 15 d’octubre del 2024 el govern de la Generalitat de Catalunya va aprovar el Projecte
de llei de l’Estatut dels municipis rurals i el 18 d’octubre el va entrar al Parlament. Si
bé, la llei està en tràmit parlamentari, val la pena fer-ne esment, ja que contempla
algunes mesures relatives al nançament d’aquests municipis.
Catalunya té una estructura de municipis minifundista igual que la resta de l’Estat
espanyol. Dels 947 municipis catalans, el 62,62% tenen una població inferior als 2.000
habitants. Així mateix, el 2018 l’Eurostat estimava que el 75% dels municipis catalans
eren de densitat baixa i un 21% eren de densitat intermèdia. Els municipis urbans o
de densitat alta només representen el 4%.
El problema d’aquests municipis petits i rurals és que no disposen dels mitjans
humans, materials i pressupostaris per poder fer una provisió de serveis públics e-
cients als seus residents.
Així, pel que fa al nançament, el títol 3 del projecte de llei aborda el reforç del
nançament dels municipis rurals i deixa clar que és responsabilitat de la Generalitat
de Catalunya impulsar aquesta iniciativa, establint que la Generalitat ha de vetllar
perquè es garanteixi la suciència i l’autonomia nanceres dels municipis rurals, en
corresponsabilitat amb els ens locals mateixos i les administracions competents.
En aquest marc, es plantegen dues mesures concretes per assolir aquest objectiu.
D’una banda, es proposa la creació d’un fons especíc i incondicionat destinat als
municipis rurals, que es distribuirà d’acord amb els criteris que s’estableixin. De l’altra,
en el marc del Pla únic d’obres i serveis de Catalunya s’estableix una línia d’inversions
especíca per ajudar aquests municipis a combatre la regressió demogràca i l’enve-
lliment de la població. Els criteris de distribució i assignació del fons d’inversió han
de tenir en compte la superfície del municipi, la plurinuclearitat, la disseminació, la
taxa d’envelliment i la pèrdua poblacional.
A més, s’indica que les bases reguladores i convocatòries d’ajuts i subvencions de
la Generalitat incloguin criteris d’incentivació positiva i mesures de suport especí-
c per a les persones empadronades als municipis rurals. També es preveu que les
convocatòries de subvencions adreçades als ajuntaments reservin un tram especíc
per a aquests municipis.
L’any 2024, la Generalitat de Catalunya va funcionar amb la pròrroga dels pressupostos
del 2023. El Decret 222/2023, de 19 de desembre va xar els criteris d’aplicació dels pres-
supostos prorrogats de la Generalitat de Catalunya per al 2023. El 28 de febrer, el Govern
català va donar llum verda al Projecte de llei de pressupostos per al 2024, però aquest va
ser rebutjat pel ple del Parlament el 13 de març. Com a resposta, el president de la Gene-
ralitat va decidir convocar eleccions per al 12 de maig. Aquest conjunt de circumstàncies
va provocar que la pròrroga del pressupost es mantingués durant tot l’any 2024.
Hisenda pública
101
Així, pel que fa al sector públic administratiu de la Generalitat, el pressupost és el
mateix que l’any 2023: l’administració de la Generalitat (51.639,94 milions d’euros) i el
Servei Català de la Salut i les entitats autònomes administratives (12.284,87 milions).3
Fins al 31 de desembre del 2024, els ingressos no nancers consolidats del sector
públic administratiu han estat de 40.512,9 milions d’euros (un 14,6% més grans que
el 2023) i les despeses no nanceres de 41.110,7 milions (amb un increment del 8,3%
respecte al 2023), la qual cosa proporciona un dècit no nancer de 597,8 milions
d’euros.4
Pel que fa al deute acumulat de la Generalitat al quart trimestre del 2024, segons
dades del Banc d’Espanya, era de 89.035 milions d’euros, la qual cosa representa el
29,7% del PIB català, havent disminuït lleugerament respecte al mateix període de
l’any passat, que va ser el 30,5%.
Durant l’any 2024, com que no hi havia nou pressupost, tampoc hi ha hagut grans
canvis legislatius en els tributs de la Generalitat. Només cal mencionar el Decret llei
10/2024, de 26 de novembre, de mesures urgents en l’àmbit de l’impost sobre patri-
moni. L’any 2022, amb el Decret llei 16/2022, de 20 de desembre, de mesures urgents
en l’àmbit de l’impost sobre patrimoni, es va crear un darrer tram en la tarifa d’aquest
impost per aconseguir que els ingressos derivats del nou impost que havia creat l’Es-
tat, l’impost temporal de solidaritat de les grans fortunes, es quedessin a Catalunya.
Aquesta tarifa tenia una vigència limitada als exercicis 2022 i 2023, ja que la durada
prevista de l’impost estatal era també limitada a aquests exercicis. No obstant això, el
Reial decret llei 8/2023, de 27 de desembre, prorroga la vigència de l’impost temporal
de solidaritat sobre les grans fortunes. Per tant, la Generalitat ha hagut de mantenir la
vigència de la tarifa de l’impost sobre patrimoni més enllà del 2023 perquè coincideixi
amb la vigència de l’impost estatal. Així doncs, el Decret llei 10/2024 manté la tarifa de
l’impost de patrimoni vigent el 2022 i el 2023 mentre es mantingui l’impost temporal
de solidaritat de les grans fortunes.
Finalment, també cal esmentar que el desembre passat es va aprovar, per part de
les Corts Generals espanyoles, un impost directe estatal sobre el marge d’interessos i
comissions de determinades entitats nanceres (Llei 7/2024, de 20 de desembre), la
recaptació del qual es repartirà entre les comunitats autònomes.
Aquest impost grava l’obtenció en territori espanyol d’un marge positiu d’interessos
i comissions obtingut per: a) les entitats de crèdit establertes a Espanya a què es refereix
l’article 1.2, lletres a), b) i c) de la Llei 10/2014, de 26 de juny, d’ordenació, supervisió i
solvència d’entitats de crèdit; b) els establiments nancers de crèdit a què es refereix
l’article 6 de la Llei 5/2025, de 27 d’abril, de foment del nançament empresarial, i c) les
sucursals establertes en territori espanyol d’entitats de crèdit estrangeres.
3
4 Generalitat de Catalunya (2025).
102
Informe autogovern 2024
Aquest impost se cedeix a les comunitats autònomes forals, País Basc i Navarra.
És a dir serà un impost concertat. Pel fa a la resta de comunitats autònomes, la recap-
tació obtinguda en territori de règim comú es distribuirà entre aquestes comunitats
en funció del PIB de cada autonomia. Aquesta distribució tindrà lloc en l’any natural
següent a aquell en què s’hagi d’autoliquidar l’impost.
El juliol del 2024 es van conèixer les dades de la liquidació del model de nançament
autonòmic del 2022. El quadre 5 mostra les xifres del total de recursos que van rebre
les 15 comunitats autònomes de règim comú. La liquidació del model per a Catalunya
va signicar 29.334 milions d’euros, i va ser la comunitat amb la liquidació més alta,
seguida d’Andalusia (27.847 milions) i Madrid (23.472 milions). Ara bé, la comparació
de les xifres de liquidació entre les diferents comunitats autònomes s’ha de fer en termes
homogenis, és a dir, una vegada tretes les competències especíques de cada comunitat.
En aquest cas, passa a ser Andalusia la comunitat amb més recursos liquidats (26.550
milions d’euros), seguida de Catalunya (25.433 milions) i Madrid (21.823 milions).
29.334 3.901 25.433 3.333 99,8 3.264 97,7
Galícia 10.588 482 10.106 3.487 104,4 3.756 112,4
27.847 1.298 26.550 3.190 95,5 3.123 93,5
3.945 120 3.825 3.571 106,9 3.807 114,0
2.673 206 2.467 4.163 124,6 4.215 126,1
1.434 112 1.322 4.023 120,4 4.131 123,6
4.759 29 4.730 3.148 94,2 3.087 92,4
16.078 509 15.569 3.148 94,2 3.054 91,4
5.312 135 5.177 3.668 109,8 3.903 116,8
6.974 18 6.956 3.274 98,0 3.388 101,4
7.419 431 6.988 3.148 94,2 3.209 96,0
4.250 13 4.238 3.834 114,8 4.018 120,2
Illes Balears 4.077 179 3.898 3.337 99,9 3.312 99,1
23.472 1.648 21.823 3.337 99,9 3.233 96,8
9.405 25 9.380 3.642 109,0 3.954 118,3
* En termes normatius i amb homogeneïtzació competencial.
Font: Generalitat de Catalunya.
Hisenda pública
103
No obstant les xifres anteriors, en termes relatius Catalunya no és pas de les co-
munitats autònomes que rep més recursos. Segons la població ajustada,5 el 2022, la
Generalitat catalana va rebre 3.333 euros per habitant, i es va situar prop de la mitjana
(3.341) amb un índex, si la mitjana és 100, de 99,8. Així doncs, Catalunya es veu su-
perada per 9 comunitats autònomes. Si s’analitza simplement en termes de població
de dret, el 2022, Catalunya va rebre 3.264 euros per habitant, la qual cosa la situa amb
un índex de 97,7, clarament per sota la mitjana.
Un dels grans problemes del sistema actual de nançament autonòmic és que no
hi ha correspondència entre els recursos que proporciona a cada comunitat autòno-
ma i la seva capacitat scal, de manera que no es compleix el principi d’ordinalitat.
Els quadres 6 i 7 ho mostren, tant en índex segons la població ajustada com segons
població. Per exemple, Catalunya ocupa la tercera posició en termes de recursos de-
rivats de la seva capacitat scal. Està un 22,1% per sobre de la mitjana si es calcula en
funció de la població ajustada, i un 17,5% si es fa segons la població total. No obstant
això, després d’actuar el sistema de nançament, passa a ocupar la dècima posició. Els
quadres 6 i 7 mostren com l’ordre inicial basat en la capacitat scal queda totalment
alterat. El principi d’ordinalitat estableix que l’ordre inicial, basat en la capacitat scal
de cada comunitat, no hauria de veure’s modicat després que actuï el model.
Capacitat
Ordre Ordre
147,3 199,9 8
Illes Balears 122,1 299,9
Catalunya 120,0 399,8 10
103,4 4124,6 1
100,7 5109,8 4
98,3 694,2 14
94,8 7120,4 2
91,7 8106,9 6
89,7 9109,0 5
Galícia 82,4 11 104,4 7
81,6 10 94,2 13
5
104
Informe autogovern 2024
*El càlcul s’ha fet amb competències homogènies.
Font: Generalitat de Catalunya.
Capacitat
Ordre Ordre
142,7 196,8 11
Illes Balears 121,2 299,1
Catalunya 117,5 397,9 10
107,2 4116,8 5
104,7 5126,1 1
97,7 6114,0 6
97,4 7118,3 4
97,3 8123,6 2
95,4 991,4 15
Galícia 88,7 10 112,4 7
81,0 11 101,4 8
80,0 12 92,4 14
79,3 13 93,5 13
71,8 14 120,2 3
43,3 15 96,0 12
TOTAL 100,0 100,0
*El càlcul s’ha fet amb competències homogènies.
Font: Generalitat de Catalunya.
Els resultats són totalment incoherents i arbitraris. D’una banda, hi ha comunitats
que per la seva capacitat scal estan per sobre de la mitjana en termes de recursos i,
després del funcionament del model, estan per sota de la mitjana o just en aquesta
(Índex sobre la mitjana)
Capacitat Total
recursos
(pob aj.) Ordre (pob aj.) Ordre
Andalusia 81,0 12 95,5 12
Castella-la Manxa 78,3 13 98,0 11
Extremadura 68,5 14 114,8 3
Canàries 42,4 15 94,2 15
TOTAL 100,0 100,0
Hisenda pública
105
(Madrid, Balears i Catalunya). D’altra banda, hi ha comunitats que, per la seva capa-
citat scal, estan per sota de la mitjana i passen a situar-se per sobre (Extremadura,
Galícia, Astúries, La Rioja i Castella i Lleó). A més, algunes comunitats que ja estaven
per sobre de la mitjana en recursos, gràcies a la seva capacitat scal, milloren encara
més la seva posició després de l’actuació del model (Cantàbria i Aragó). Finalment,
comunitats com la Comunitat Valenciana, que ja estava per sota de la mitjana per la
seva capacitat scal, encara perd posicions. En conseqüència, el principi d’ordinalitat
es veu totalment vulnerat.
A part de l’arbitrarietat dels resultats, el model de nançament autonòmic pateix
altres problemes: poca autonomia nancera, no es compleix l’equilibri vertical ni
l’equitat horitzontal, és poc estable, presenta problemes de coordinació i transparèn-
cia i no compleix amb el principi de lleialtat institucional.6
El juliol del 2024 es va produir l’acord entre el PSC i ERC per investir el president de
la Generalitat, Salvador Illa. Un dels punts de l’acord va ser l’establiment d’un nou
model de nançament singular per a Catalunya que signicava sortir del nançament
autonòmic de règim comú. L’acord només establia les línies generals del nou model,
i deixava per a més endavant la seva concreció. En el moment d’escriure aquestes
línies hi ha una comissió d’experts treballant-hi.
L’acord conté tres punts bàsics:
1) Cessió de l’administració tributària (gestió, recaptació, liquidació, inspecció)
dels impostos suportats a Catalunya a la Generalitat i augment de la capacitat norma-
tiva sobre aquests. Aquesta tasca correspondrà a l’Agència Tributària de Catalunya,
a excepció dels de naturalesa local. El primer impost a transferir-li serà l’IRPF per
assegurar-ne l’execució al llarg del 2026.
2) Aportació a les nances de l’Estat per als serveis que l’Estat presta a Catalunya
mitjançant un percentatge de participació en els tributs.
3) Aportació a la solidaritat. La Generalitat contribuirà a la solidaritat amb les
altres comunitats autònomes a que els serveis prestats per als diferents governs
autonòmics als seus ciutadans puguin assolir nivells similars, sempre que duguin a
terme un esforç scal també similar. Aquesta solidaritat ha d’estar limitada pel prin-
cipi d’ordinalitat.
L’acord també estableix que aquest nou model de nançament per a la Generalitat
de Catalunya ha de basar-se en la negociació bilateral amb l’Estat i que s’ha de for-
malitzar durant el primer semestre del 2025, en la comissió bilateral entre el govern
de la Generalitat i l’Estat amb relació al model de nançament. Els acords d’aquesta
comissió, junt amb les modicacions legislatives necessàries (LOFCA, Llei de nan-
çament de les comunitats autònomes i Llei de cessió de tributs a Catalunya), s’han
6
106
Informe autogovern 2024
de passar a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat perquè
es puguin aprovar.
Cal també destacar que l’acord preveu l’establiment d’un Consorci paritari Es-
tat-Generalitat per fer front al dècit d’inversions a Catalunya i a la baixa execució
de les inversions previstes. El seu objectiu serà la gestió i execució de les inversions
de l’Estat a Catalunya i es dotarà amb la mitjana d’inversió pública sobre el PIB al
conjunt de l’Estat.
El nou model hauria de representar un avenç cap a un model de nançament de la
Generalitat més federal. Així doncs, a continuació es descriuran les línies bàsiques del
nançament subcentral de quatre països occidentals descentralitzats (EUA, Canadà,
Suïssa i Alemanya) i amb una llarga tradició federal, amb l’objectiu de poder treure
les característiques bàsiques del que pot ser un model de nançament federal. En
concret, es descriuen els aspectes següents: a) el poder tributari de què gaudeixen
els governs subcentrals, b) els impostos que aquests poden establir, c) la seva admi-
nistració tributària i d) els mecanismes de redistribució territorial de recursos, és a
dir, els mecanismes d’anivellament scal.
Els EUA 51 49* 100
33 47 20 100
42 38 20 100
60 24 17 100
56 32 12 100
(*) Intermedi + Local
Font: OCDE
El quadre 8 mostra el grau de descentralització d’aquests països i també hi ha les
xifres de l’Estat espanyol. El Canadà i Suïssa són clarament els més descentralitzats. El
seu govern central gestiona menys del 50% del total de la despesa del sector públic, el
33% el Canadà i el 42% Suïssa. El govern federal dels EUA gestiona un 51% del total
de la despesa pública i, el d’Alemanya, el 60%. El govern central espanyol se situa
lleugerament per sota d’Alemanya, amb un percentatge del 56%.
7 Bosch i Vilalta, 33-61.
Hisenda pública
107
Als EUA, tant la federació com els estats disposen de sobirania originària. Això implica
que els estats membres tenen competència tributària pròpia, no derivada del govern
federal, tot i que està subjecta a certes limitacions. Aquestes restriccions, però, són
relativament febles, cosa que ha donat lloc a un sistema de superposició d’impostos a
causa del grau elevat d’autonomia scal tant de la federació com dels estats. Els estats
gaudeixen d’autonomia plena pel que fa a les seves polítiques tributàries, incloent-hi
la potestat d’establir nous impostos. Per exemple, l’impost de renda sobre persones
físiques s’aplica en 43 estats, i l’impost de societats en 44. En aquest darrer impost,
quan una empresa opera en diversos estats, els ingressos scals es reparteixen segons
una fórmula que varia en funció de l’estat. Un model comú de distribució pot ser, per
exemple, el següent: 25% en funció del valor de les propietats, 25% segons els salaris
pagats i 50% segons les vendes realitzades en cada estat.
Altres impostos signicatius en l’àmbit estatal són els impostos sobre vendes, els
impostos especials sobre consums especícs i els impostos sobre successions i dona-
cions. Tanmateix, en els darrers anys, s’han incrementat les mesures de coordinació
entre els diferents nivells de govern. Per afavorir l’harmonització, la majoria dels estats
han adoptat la denició federal de la base imposable tant de l’impost sobre la renda
de les persones físiques com de l’impost de societats.
En relació amb l’administració tributària, cada nivell de govern té la seva pròpia
estructura administrativa. La coordinació i cooperació entre aquestes administracions
és limitada.
Aquest sistema tributari, que combina superposició d’impostos i administraci-
ons separades entre els nivells de govern, juntament amb l’alta autonomia scal dels
estats, genera una gran heterogeneïtat entre ells. Això provoca competència scal?
En principi, no sembla ser un problema. El sistema s’ha adaptat a aquesta realitat i, a
més, hi ha mecanismes de coordinació per gestionar aquesta diversitat.
Pel que fa a la redistribució territorial de recursos als EUA, tot i que existei-
xen desigualtats en la capacitat tributària entre els governs estatals, no hi ha un
mecanisme explícit d’anivellament que tingui com a objectiu corregir aquestes
diferències. Així i tot, alguns ajuts provinents del govern federal contribueixen a
reduir les disparitats fiscals entre els estats. Un exemple destacat és el programa
Medicaid, que, entre altres, proporciona cobertura mèdica a les persones amb
menys recursos. L’import que rep cada estat en el marc d’aquest programa està
inversament relacionat amb els ingressos per habitant de l’estat. Aquestes trans-
ferències poden ser significatives i, en alguns casos, arriben a cobrir entre el 50%
i el 77% de la despesa relacionada.
El Canadà
Al Canadà, tant el govern federal com els governs provincials tenen sobirania tribu-
tària pròpia, reconeguda constitucionalment. Això atorga a les províncies una gran
autonomia scal, que els permet aplicar qualsevol mena d’impost, excepte els drets
108
Informe autogovern 2024
de duana i els impostos sobre no residents, que són competència exclusiva del govern
federal.
El sistema scal canadenc es caracteritza per la superposició d’impostos sobre
les mateixes bases imposables per part dels dos nivells de govern. Els principals tri-
buts, com l’impost sobre la renda de les persones físiques, l’impost de societats i els
impostos sobre vendes, són compartits entre el govern federal i les províncies. En el
cas de l’impost sobre la renda de les persones físiques, totes les províncies, excepte
el Quebec, l’apliquen de manera harmonitzada amb l’impost federal, utilitzant la
mateixa base imposable. Malgrat això, tenen la facultat d’establir els seus propis tipus
impositius i deduccions. Aquest impost és administrat pel govern federal. Quebec,
però, té impost sobre la renda propi, que administra de manera independent.
Pel que fa a l’impost de societats, el funcionament és similar. La majoria de les
províncies, llevat del Quebec i Alberta, utilitzen una base imposable harmonitzada
amb el govern federal, tot i mantenir l’autonomia per xar tipus i deduccions. En
aquests casos, l’administració també recau en el govern federal. No obstant això, el
Quebec i Alberta tenen impostos de societats propis i els gestionen directament. Les
províncies graven les empreses amb establiment permanent en el seu territori i, en cas
d’operar en diverses províncies, la base imposable es distribueix segons una fórmula
acordada entre els governs federal i provincials.
Pel que fa a la imposició sobre vendes, tres províncies utilitzen un IVA harmonitzat
administrat pel govern federal, mentre que el Quebec també té un IVA harmonitzat,
però el gestiona directament. Cinc províncies apliquen impostos monofàsics sobre
vendes al detall, que són gestionats per elles mateixes, i Alberta no grava les vendes
amb cap impost especíc. A més, les províncies també disposen d’altres impostos
menors.
En l’àmbit de l’administració tributària, les províncies poden gestionar els seus
propis impostos. Tanmateix, com que la majoria han harmonitzat la base imposable
de l’impost sobre la renda de les persones físiques i l’impost de societats amb la fe-
deració, és aquesta última qui en gestiona l’administració com a contrapartida. Les
excepcions són Alberta, que gestiona el seu propi impost de societats, i el Quebec,
que s’administra tots els seus impostos per mantenir la seva autonomia scal, malgrat
els costos que això implica.
Pel que fa a la subvenció anivelladora, el càlcul es basa en la metodologia ano-
menada «Representative Tax System» (RTS). Aquest sistema estima els ingressos que
cada província obtindria si apliqués el tipus impositiu mitjà canadenc a les seves
bases imposables. Si la diferència d’aquests ingressos amb els reals obtinguts per la
província és positiva, la província serà beneciària de la subvenció anivelladora, que
prové del govern federal (fons vertical). Si el resultat és negatiu, no rebrà cap ajut. Des
del 2006, es garanteix explícitament que el mecanisme d’anivellament no pot donar
lloc a una situació en què les províncies receptores, com el Quebec, acabin amb una
capacitat scal superior a les que no reben aquesta subvenció.
Hisenda pública
109
Suïssa
A Suïssa, tant el nivell cantonal com el federal tenen sobirania scal. No obstant això,
a causa de l’origen confederal, el govern federal només pot recaptar els impostos
que estan explícitament previstos a la Constitució federal, mentre que els cantons
tenen la llibertat d’introduir qualsevol mena d’impost, amb l’excepció de l’IVA, que
és competència exclusiva de la federació. Aquesta autonomia legislativa està limitada
únicament per l’article 3 de la Constitució suïssa i per algunes disposicions de les
constitucions cantonals.
Tot i aquesta llibertat, la Llei d’harmonització scal de 1990, que es va implementar
completament el 2001, va establir una harmonització parcial de l’estructura d’alguns
impostos federals i cantonals. Aquesta llei xa límits pel que fa a la denició de la base
imposable i les deduccions en impostos com l’impost sobre la renda de les persones
físiques, l’impost de societats, i els impostos sobre patrimoni i transmissions patri-
monials. En la resta d’impostos, els cantons mantenen una autonomia total.
En concret, les lleis federals determinen quines deduccions es poden aplicar tant
en l’àmbit federal com en l’àmbit cantonal en els principals impostos, sense imposar
cap limitació especíca. Pel que fa als tipus impositius, els cantons tenen llibertat
completa per establir-los. En el cas de l’impost de societats, la base imposable està
totalment harmonitzada, i tots els cantons segueixen les mateixes normes. Quan una
empresa opera en més d’un cantó, el sistema de repartiment dels ingressos impositius
varia en funció de l’activitat (assegurances, serveis, venda de productes, etc.). El cantó
on l’empresa té la seu ocial ha d’informar la resta de cantons implicats. L’empresa
pot aportar dades sobre la distribució de la seva activitat o benecis entre els cantons,
però aquests han d’arribar a un acord per determinar quina part poden gravar segons
els seus tipus impositius. Això s’ha dissenyat per evitar pràctiques de comptabilitat
creativa que traslladin la part més important del beneci als cantons amb impostos
més baixos. Per exemple, en activitats al detall, la distribució es basa en el volum de
negocis, mentre que en les assegurances es reparteix segons les primes pagades pels
assegurats en cada cantó.
Pel que fa a l’administració tributària, cada cantó gestiona els seus propis impostos.
A més, els cantons tenen l’obligació legal de recaptar els impostos federals sobre la
renda de les persones físiques i sobre societats. Recentment, alguns cantons menys
poblats han optat per contractar els serveis d’administració tributària dels cantons
amb més població per gestionar els seus tributs de manera més ecient.
El sistema d’anivellament scal a Suïssa es basa en dos mecanismes principals.
El primer és un fons explícit d’anivellament, que es divideix en dos subfons: un de
caràcter horitzontal i un altre de caràcter vertical. En el subfons horitzontal, els can-
tons amb una capacitat scal per habitant superior a la mitjana contribueixen amb
recursos que es redistribueixen als cantons amb una capacitat scal inferior a la mit-
jana. Les aportacions dels cantons contribuïdors es fan de manera proporcional al
seu índex de recursos per habitant. En canvi, els cantons receptors reben els recursos
110
Informe autogovern 2024
de forma progressiva, és a dir, la quantitat que reben augmenta en funció inversa de
la seva capacitat scal. La distribució de recursos també té en compte la població
dels cantons, que s’utilitza per quanticar les necessitats de despesa dels governs
cantonals. Pel que fa al subfons vertical, aquest només benecia els cantons amb
una capacitat scal per habitant inferior a la mitjana nacional. Els recursos d’aquest
subfons provenen directament del govern federal.
El segon mecanisme complementa el fons d’anivellament i consisteix en un con-
junt de transferències especíques del govern federal. Aquestes compensacions són
dirigides exclusivament als cantons que tenen necessitats especials derivades de les
seves característiques geogràques o topogràques o condicions socioeconòmiques
especíques, o del fet de ser grans ciutats.
A Alemanya, el Bund (govern federal) té competència legislativa exclusiva en àmbits
com les duanes i els monopolis, i també competències legislatives compartides amb
els Länder (estats de la federació) en determinades matèries. Tot i això, com que
aquestes matèries no estan especicades de manera detallada a la Constitució, el
Bund gaudeix de preferència en gairebé tota la legislació tributària. Això deixa als
Länder un poder tributari exclusiu molt limitat i residual.
Tot i que aquesta situació sembla restringir-los l’autonomia scal, els Länder
participen activament en l’elaboració de les lleis scals mitjançant el Bundesrat
(la cambra alta). Així, mentre que la sobirania legislativa recau principalment en
el Bund, la distribució dels ingressos scals està molt més equilibrada. El sistema
tributari alemany es basa en un model clar de participació scal («tax-sharing»),
en què els diferents nivells de govern comparteixen els ingressos generats pels im-
postos dins del territori.
Pel que fa a l’impost sobre la renda de les persones físiques, el rendiment es dis-
tribueix de la següent manera: 42,5% per al Bund, 42,5% per als Länder i 15% per
als governs municipals. La distribució territorial de la recaptació es fa principalment
segons el lloc on s’ha generat l’impost. En el cas de l’impost de societats, el rendiment
es reparteix a parts iguals entre el Bund i els Länder. Quan les empreses operen en
més d’un Land, la distribució es fa en funció de la ubicació de les lials i del nombre
d’empleats en cada una en relació amb el total de l’empresa.
Respecte a l’IVA, aquest es reparteix entre els tres nivells de govern. Els municipis
reben el 2,2% dels ingressos, mentre que la resta (97,8%) es divideix entre el Bund
(51,5%) i els Länder (46,3%). La part assignada als Länder es distribueix en funció
de la població de cada Land. A més, els Länder tenen una participació del 15% en
l’impost municipal sobre negocis.
A banda dels impostos compartits, també n’hi ha que són exclusius de cada nivell
de govern. La federació recapta impostos especials sobre el consum, mentre que els
Länder tenen competència sobre impostos com el de la cervesa, el de vehicles de
motor, les successions i donacions, i les transmissions patrimonials, entre altres.
Hisenda pública
111
Amb relació a l’administració tributària, el sistema es basa en una separació de
tasques administratives segons la tipologia d’impostos i en la col·laboració entre
les tres administracions, sense que la gestió d’un tribut impliqui necessàriament el
dret a percebre`n els ingressos. Per exemple, el Bund administra l’impost sobre la
cervesa en nom dels Länder, mentre que la gestió dels impostos compartits recau
en els Länder. A més, l’administració federal és responsable de gestionar les duanes,
els monopolis scals, els impostos especials, l’IVA aplicat a les importacions i els
impostos vinculats a la Unió Europea. La resta d’impostos l’administren directament
els Länder.
El sistema d’anivellament alemany es basa en tres tipus de transferències. La pri-
mera és dirigida als Länder amb una capacitat scal inferior al 99,75% de la mitjana.
Aquests reben una assignació que els permet cobrir el 77,5% de la diferència res-
pecte a aquesta mitjana. La segona transferència s’adreça als municipis relativament
«pobres» situats dins dels Länder amb menys recursos, principalment localitzats a
l’est del país. Finalment, la tercera transferència benecia els Länder que reben un
percentatge de nançament per a programes d’educació i recerca inferior al pes que
representen en termes de població.
Característiques principals del nançament subcentral d’aquests països
federals
A partir dels models de nançament subcentral analitzats, es poden extreure les ca-
racterístiques principals que aquests presenten. Són les següents:
i) El poder tributari, entès com la capacitat legislativa per poder determinar total-
ment o parcialment els elements bàsics d’un impost, en els països federals analitzats
està compartit entre la federació i els estats, en major o menor grau, i és un poder
originari, és a dir, no és un poder delegat de la federació.
Els països amb un poder tributari per part dels governs intermedis més elevat són
els EUA i Suïssa, seguit immediatament del Canadà. El poder tributari dels Länder a
Alemanya és feble. Això no obstant, a través del Bundesrat (cambra alta), els Länder
poden inuir en les decisions scals que pren el Bund.
Així mateix, es constata que el poder tributari dels governs subcentrals admet mol-
tes gradacions. Hi ha tres plans en què es pot tenir poder tributari: a) en el normatiu:
capacitat legislativa per determinar totalment o parcialment els elements bàsics de
l’impost (base imposable, tipus impositiu, exempcions, deduccions, etc.), b) en el dels
rendiments: atribució total o parcial dels rendiments d’un impost; c) en l’adminis-
tratiu: competències de gestió tributària. Aquests tres plans es poden descentralitzar
conjuntament o per separat, com s’ha vist en els països analitzats. Cal esmentar, per
exemple, el cas d’Alemanya, en què els grans impostos estan participats pels diferents
nivells de govern i els administren els Länder, però la capacitat normativa és compe-
tència de la federació.
Pel que fa a la tipologia dels impostos subcentrals, malgrat el que diu la teoria del
federalisme scal, a nivell subcentral (principalment en l’àmbit intermedi) es poden
112
Informe autogovern 2024
trobar tota mena d’impostos, si bé amb un grau de poder tributari inferior al govern
central.
ii) Els models d’organització de l’administració tributària també varien entre els
diferents països. Allà on hi ha més separació entre l’administració tributària federal
i dels estats és als EUA, si bé s’han establert alguns acords de cooperació entre els
estats i la federació. També es distingeixen per la cooperació entre la federació i els
governs intermedis en matèria d’administració tributària Suïssa i Canadà. En línies
generals, es pot concloure que la tendència observada a tots els països és l’establiment
de fórmules de coordinació i cooperació amb la nalitat d’harmonitzar els impostos
entre els diferents nivells de govern i evitar costos d’administració i compliment de
les obligacions tributàries.
És rellevant destacar el cas d’Alemanya, on, com s’ha dit, l’administració dels grans
impostos està descentralitzada. Els Länder administren els impostos compartits, que,
com s’ha dit, són els grans impostos: impost sobre la renda de les persones físiques,
impost de societats i IVA. També cal mencionar el cas de Suïssa, on els cantons admi-
nistren els impostos federals sobre la renda de les persones físiques i sobre societats.
iii) Els països analitzats, a excepció del cas dels EUA, tenen mecanismes d’anive-
llament scal per corregir els desequilibris de caràcter horitzontal entre els diferents
governs subcentrals. L’objectiu és permetre que les diferents unitats de govern d’un
mateix nivell pugui assolir un nivell similar de prestació dels serveis que tenen atri-
buïts, i demanen un esforç scal similar als seus ciutadans.
Els mecanismes d’anivellament són subvencions de caràcter general que responen
a una fórmula amb una sèrie de variables representatives de la capacitat scal i les
necessitats de despesa dels governs subcentrals.
El sistema comparat ens indica que l’anivellament pot ser total o parcial. És total
quan el grau de cobertura dels ingressos sobre les necessitats de despesa és la mateixa
per a totes les unitats d’un mateix nivell de govern. L’anivellament parcial, en canvi,
tracta de reduir les diferències, sense eliminar-les del tot (són els casos del Canadà,
Suïssa i Alemanya). L’objectiu és que les diferents unitats de govern s’apropin a un
nivell estàndard, que sol ser la mitjana nacional.
La proposta de nançament singular per a Catalunya, acordada entre el PSC i ERC,
des de diferents àmbits polítics, socials i acadèmics s’ha interpretat com un sistema
semblant al foral de què disposen les comunitats del País Basc i Navarra. Segons la
meva opinió aquesta interpretació és errònia i, una vegada es concreti —perquè ara
només s’han establert les línies generals—, pot ser un model de nançament amb
les característiques que presenten els països federals analitzats en l’apartat anterior.
En el nançament foral, el govern central no participa en el rendiment dels im-
postos pagats pels ciutadans d’aquests territoris ni els administra, ja que tot el rendi-
ment va a parar a la hisenda foral, que també n’és l’administradora. Aquesta és una
Hisenda pública
113
característica pròpia del sistema foral, la qual cosa no passa en cap altre país. Per
contribuir a les despeses generals de l’Estat i als serveis que aquest pot proveir en
aquests territoris, es fa una transferència cap a l’Estat, denominada «Cupo» al País
Basc i «Aportación» a Navarra. Per altra banda, aquests territoris no participen en el
mecanisme d’anivellament entre les diferents comunitats autònomes.
En canvi, la proposta de model singular estableix que l’Estat participarà en el
rendiment dels tributs recaptats a Catalunya a de contribuir als serveis que l’Estat
presta a aquesta comunitat. Per tant, igual que succeeix en el model actual amb els
impostos més importants (IRPF, IVA, impostos especials), l’Estat encara participarà
en el seu rendiment i podrà tenir capacitat normativa sobre el tram en què participi.
Això és el que passa en els països federals analitzats. En tots ells, la federació estableix
impostos o participa en el rendiment d’impostos en els diferents territoris (estats) i
té capacitat normativa sobre aquests. La diferència principal amb el cas espanyol és
que els governs intermedis dels EUA, el Canadà i Suïssa tenen sobirania originària,
mentre que les comunitats autònomes espanyoles tenen una sobirania tributària
delegada de l’Estat, ja que aquella és exclusiva d’aquest.
L’única semblança amb el model de nançament foral és que l’acord PSC-ERC
preveu la descentralització de tota l’administració tributària (gestió, recaptació, li-
quidació, inspecció) dels impostos suportats a Catalunya, a excepció dels locals, cap
a l’Agència Tributària de Catalunya. La descentralització de l’administració tributària
es pot trobar en el cas d’Alemanya, on els Länder administren els grans impostos
participats (IRPF, impost de societats i IVA) pels diferents nivells de govern, i també a
Suïssa, on els cantons gestionen els impostos federals sobre la renda de les persones
físiques i sobre societats. Per altra banda, als EUA i el Canadà, on hi ha superposició
impositiva, existeix l’administració tributària federal i l’estatal, i cadascuna gestiona
els seus impostos.
L’altra característica federal de la proposta de nançament singular és que preveu
que Catalunya farà una transferència a la resta de territoris de l’Estat per complir amb
el principi de solidaritat.
S’ha de veure com aquesta proposta s’acaba concretant i com encaixa amb el
model de nançament de la resta de comunitats de règim comú, que segurament
també acabarà reformant-se, ja que l’existència d’aquesta proposta ha fet que també
es posi sobre la taula la reforma del nançament de la resta d’autonomies. Ara bé, i
per concloure, la proposta de nançament singular per a Catalunya té els elements
necessaris per poder constituir un model de nançament de característiques federals.
L’anàlisi de la hisenda pública catalana per a l’any 2024 posa de manifest una sèrie
de desaaments i oportunitats en matèria de nançament i autogovern. En primer
lloc, la situació nancera dels governs locals reecteix una tendència preocupant
amb la reducció del superàvit no nancer i l’increment del deute públic, impulsat per
114
Informe autogovern 2024
factors com la inació, l’augment dels costos energètics i les limitacions derivades de
sentències com la del Tribunal Constitucional sobre l’impost de plusvàlues. Aquestes
circumstàncies subratllen la necessitat de reforçar el nançament local i garantir la
sostenibilitat dels serveis públics.
Pel que fa a la Generalitat, la pròrroga pressupostària del 2023 ha limitat la capaci-
tat d’adaptació a les necessitats canviants de l’economia i la societat catalana. Tanma-
teix, la rigidesa del sistema de nançament autonòmic continua sent un obstacle per
a un desenvolupament scal més equitatiu i sostenible. En aquest sentit, la proposta
de nançament singular pactada entre el PSC i ERC representa una oportunitat per
avançar cap a un model més proper als països federals descentralitzats.
L’examen de models internacionals com els dels EUA, el Canadà, Suïssa i Alemanya
proporciona lliçons valuoses. La descentralització del poder tributari, la cooperació
en l’administració scal i l’existència de mecanismes d’anivellament scal són trets
característics que poden inspirar un model federal adaptat a la realitat catalana. No
obstant això, la viabilitat de la proposta de nançament singular dependrà de la seva
concreció, de l’habilitat per integrar-se amb el sistema estatal i de l’aprovació de les
modicacions legislatives necessàries (LOFCA, Llei de nançament de les comunitats
autònomes i Llei de cessió de tributs a Catalunya), una tasca que, per la situació actual
dels grups polítics en el Congrés de Diputats, no serà senzilla.
Finalment, és evident que el futur del nançament autonòmic passa per una refor-
ma estructural que respecti el principi d’ordinalitat, millori l’autonomia nancera de
les comunitats i garanteixi l’equitat entre territoris. El context actual, amb la reforma
del model català com a punt de partida, pot ser una oportunitat per redenir les re-
lacions scals entre l’Estat i les autonomies, i així avançar cap a un sistema més just,
transparent i alineat amb els principis federals.
Bosch, N. «Hisenda pública». Informe autogovern 2023. Barcelona: Generalitat de
Catalunya – Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2024, 251-267.
Bosch, N. i Vilalta, M. Models de nançament. Una Immersió Ràpida. Barcelona: Ti-
bidabo Edicions, 2023.
Generalitat de Catalunya. «Anàlisi de l’execució del pressupost del sector públic ad-
ministratiu. Situació a 31 de desembre del 2024». Informe Mensual d’Execució,
núm. 120 (febrer del 2025).
115
Cultura i llengua1
Xavier Muro Bas
En aquest capítol analitzarem, en termes generals, les polítiques públiques desenvo-
lupades per la Generalitat i per l’Estat a Catalunya durant l’any 2024 en els àmbits de
la cultura i de la llengua, tenint en compte també les decisions jurisdiccionals especi-
alment rellevants en aquests àmbits. Cal dir, d’entrada, que hi ha una circumstància
que condiciona l’activitat pública de manera molt important, com són les eleccions al
Parlament de Catalunya, conseqüència de la dissolució anticipada de la cambra, d’uns
onze mesos respecte del niment previst de la legislatura. Aquest avançament, justicat
en el rebuig del projecte de llei de pressupostos per al 2024, s’anuncia el dia 13 de març
i es formalitza el dia 19 següent; com és conegut, un fet inesperat setmanes abans i una
data prou primerenca per tenir uns efectes importants sobre l’acció de govern. Aquest
fet comportarà la paralització de la tramitació de les iniciatives legislatives en seu parla-
mentària i la interrupció de fet de l’activitat de la cambra; és a dir, des que s’anuncia ns
que es reprèn l’activitat regular, cosa que no es produirà ns després de la formació del
nou Govern, i, en concret, pel que fa a l’activitat legislativa, ns que els diversos agents
legitimats emprenguin les corresponents iniciatives legislatives, cosa que, en el moment
de tancar aquest treball, a desembre de 2024, encara no s’ha produït. També l’acció exe-
cutiva resultarà afectada, encara que molt menys, ja que hi ha un govern en funcions,
però això pot representar bé un alentiment en la presa de decisions que depèn del Con-
sell Executiu, respecte de les que tenen una especial transcendència, bé dels consellers
o conselleres, que també poden veure en algun cas limitada la seva capacitat d’actuació
per la situació en què estan. D’altra banda, els resultats electorals, a més de la formació
d’un govern nou, han comportat un canvi de govern real, en haver-se produït una subs-
titució de la persona que ocupava la presidència, i la nova persona, a més, dissenya un
programa de govern diferent de l’anterior i conforma un govern que gira principalment
entorn d’una força política diferent de la que sustentava l’anterior govern. Per tant, en
principi es produirà un canvi en els màxims responsables governamentals i en l’orien-
tació i el pla de govern que hauria d’afectar les prioritats, els projectes i les directrius que
conguraran l’acció governamental. No obstant això, cal tenir en compte dos factors que
comportaran que el canvi, en realitat, no sigui radical, en les matèries que constitueixen
1 -
Escrihuela, als quals agraeixo l’ajuda i amabilitat.
116
Informe autogovern 2024
l’objecte d’estudi en aquest article. Un primer factor serà el pacte d’investidura, entre el
Partit dels Socialistes de Catalunya, la força majoritària al Parlament, que assumirà la
responsabilitat de govern sota la direcció del president, i Esquerra Republicana de Ca-
talunya. El pacte inclourà diversos apartats referits a la política lingüística, i incorporarà
una part important dels plantejaments que l’anterior govern havia assumit; i un apartat
referit a la cultura, en què s’assumiran també, d’una banda, un dels projectes impulsats
per l’anterior govern (Catalunya Media City), i de l’altra, l’objectiu d’arribar al 2% del
pressupost, també compartit anteriorment (cal dir, que amb la base d’un ampli suport
parlamentari). Es pot dir, doncs, que, en la formulació de les línies d’actuació política del
nou govern, hi participarà la força política que sustentava l’anterior govern. Un segon
factor serà que els nous màxims responsables dels departaments competents estaran
vinculats al govern anterior, en què ocupaven càrrec d’especial rellevància (la consellera
de Cultura, Sònia Hernández Almodovar, havia estat, des del març de 2022, directora
general del Patrimoni i directora de l’Agència de Patrimoni de Catalunya; el conseller
de Política Lingüística ocupava en l’anterior Govern el càrrec de secretari general de
Política Lingüística). Cal tenir en compte, a més, l’ampli consens parlamentari entorn
de les polítiques culturals, que es pot deduir clarament de les resolucions aprovades al
Parlament durant l’anterior legislatura, que reberen sovint el suport de les principals
forces parlamentàries —i àdhuc més enllà d’aquestes— o, si més no, aglutinaren un
vot contrari reduït, limitat als grups parlamentaris més conservadors o situats més a la
dreta de l’arc parlamentari, ns i tot en el terreny de la llengua, com acredita el consens
articulat al voltant de la Llei 8/2022, de 9 de juny, sobre l’ús i l’aprenentatge de la llengua
en l’ensenyament no universitari. Com a expressió més clara de la voluntat de consens
de què l’actual Govern participa, se’n pot veure el propòsit d’un pacte nacional per la
cultura, inclòs en el seu pla de govern.2 Per tot plegat, si comparem el Pla de govern de
2024 amb el Pla de govern de 2021, s’observa un grau de coincidència important en
l’àmbit de les polítiques en matèria de cultura i també en el de la política lingüística,
tot i que el Pla de 20213 presentava un grau de precisió i detall (848 mesures) més alt
que l’actual (260 mesures), de la qual cosa es podria desprendre que el Pla de l’anterior
Govern era més ambiciós. Ara bé, aquesta seria una conclusió agosarada derivada d’una
consideració purament quantitativa i pot ser deguda al fet que l’anterior Govern partia
d’una experiència prèvia, que li permetia disposar d’informació més detallada, i a una
concepció diferent del que ha de ser el Pla de govern. És obvi que la minuciositat en el
contingut del Pla de govern corre el risc d’augmentar les possibilitats d’incompliment,
com es pot veure en la llarga llista de plans per als diversos sectors de l’àmbit cultural
que es preveia aprovar en el Pla anterior4 i que no han culminat o de què, si més no, se
n’ha iniciat l’elaboració, però no han arribat a la fase d’aprovació, en part, potser, a causa
2 www.govern.cat/gov/
pla-govern.
3 .
4 Ibídem, 58.
Cultura i llengua
117
de la dissolució anticipada. De la mateixa manera, es pot veure que diversos projectes de
llei anunciats en el pla normatiu5 del govern anterior tampoc han arribat a ser aprovats,
i ni tan sols s’han arribat a sotmetre a consulta pública.
Tot plegat, però, permet parlar, en general, d’una certa continuïtat, tant en els
objectius més signicatius o destacables, en matèria de cultura (la llei de drets cul-
turals, el Catalunya Media City, la Mancomunitat Cultural...), com en els objectius
d’abast més reduït, o no tan rellevants, que, tanmateix, integren l’acció de govern ja
tradicional, ordinària i regular en aquest àmbit, com ara la gestió i conservació del
patrimoni cultural, de les infraestructures culturals i, en una mesura relativament més
alta que en altres departaments, per l’activitat de foment mitjançant la política de sub-
vencions, ajuts i beques, aportacions reintegrables, contractes programes o accions
concertades, que abasten tots els sectors i els actors que hi intervenen, en diversos
nivells, i que s’ha anat ampliant progressivament a conseqüència de la modernització
i de l’extensió a noves formes d’expressió cultural en els darrers anys i, en paral·lel,
alhora, a conseqüència de l’increment de recursos disponibles pressupostàriament.
Cal advertir, d’altra banda, que, en l’actual Pla de govern, hi ha més èmfasi en la
participació dels municipis i dels agents que actuen en els diversos sectors en l’elabo-
ració, gestió i execució de les polítiques a dur a terme. Cal fer esment, nalment, del
compromís de l’actual Govern de mantenir l’objectiu d’assolir el 2% del pressupost
dedicat a cultura i, segons les manifestacions de la consellera en la compareixença
parlamentària,6 per exposar les línies d’actuació del Departament, insistirà en el fet
que únicament es refereix a «cultura», sense incloure les polítiques lingüístiques, ara
responsabilitat d’un altre departament, com analitzarem més endavant. Cal recordar
que el pressupost per al 2023 es va caracteritzar, entre d’altres, pel notable increment
de recursos destinats al Departament de Cultura (aleshores, amb la política lingüís-
tica) respecte de l’exercici anterior (de l’1,1% a l’1,7%), evolució creixent que no ha
tingut continuïtat el 2024 perquè no es disposava de pressupost propi per a aquest
exercici i es va haver d’operar amb un pressupost prorrogat. El Pla de govern de la XV
legislatura conté aquest objectiu, però es tracta d’un objectiu de legislatura i que, per
tant, s’ha d’assolir en el decurs dels exercicis que quedin ns a acabar-la i, si s’arribés a
tramitar i aprovar el pressupost per a 2025, serà la primera ta que permetrà conèixer
el grau de compliment d’aquest objectiu.
El Pla de govern de la XV legislatura es pot completar i concretar amb les mani-
festacions dels consellers respectius en les compareixences davant les comissions
parlamentàries competents en la matèria, en què han exposat amb més detall els
programes de cada departament.
5
6
26 de setembre de 2024.
118
Informe autogovern 2024
L’acció de govern en matèria de cultura durant l’any 2024 ha seguit una línia de conti-
nuïtat de polítiques ja endegades, l’execució de les quals es desenvolupava en l’àmbit
administratiu, i restaven en suspens les decisions de caràcter més estratègic, com po-
dien ser l’aprovació de plans sectorials i l’acció normativa, tant la legislativa com la de
caràcter reglamentari. Com s’ha assenyalat, el canvi de govern ha comportat una sus-
pensió, però no una ruptura, de les polítiques del Departament. La consellera exposarà
en la compareixença parlamentària subsegüent a la formació del Govern7 les línies per
les quals discorrerà l’acció del Departament, i es pot observar clarament la voluntat
de continuïtat (emprarà termes com ara «continuar», «seguirem», «reforçar», etc.). En
aquesta compareixença enunciarà els cinc eixos o prioritats que guiaran la política del
Departament: 1) la garantia dels drets culturals, «tot impulsant les arts, la cultura en
l’educació, l’accés universal i la participació cultural»; 2) la «consolidació d’un sistema
cultural fort i ben vertebrat»; 3) «l’impuls de la creació»; 4) «la valorització del patrimoni
com a element d’identicació col·lectiva» i 5) «l’enfortiment i la presència de la cultura
digital i audiovisual en un món globalitzat». Respecte del primer eix, destacarà tres grans
iniciatives: el programa per millorar la presència de les arts i la cultura en l’educació,
l’acompliment del Pacte nacional del llibre i la lectura, i endegar la segona fase del pro-
grama «Els ulls de la història». A més, es desplegaran o s’incrementaran programes ja
aprovats («Apropa la cultura», «Cultura jove», el programa per a l’impuls de les arts i la
cultura com a eina de salut mental, el programa de cultura per a persones amb rendes
baixes, un nou pla per a la presència de les arts i la cultura en l’espai públic, etc.). Final-
ment, en el marc d’aquesta prioritat, s’impulsaran instruments per assegurar o reforçar
la participació de diversos sectors de l’àmbit cultural, anunciant la creació d’una taula
de participació cultural de Catalunya i de consells socials dels equipaments públics de
titularitat de la Generalitat, la qual cosa sí que representa una certa novetat. Pel que fa
a la segona de les prioritats del Departament, «l’enfortiment d’un sistema cultural ben
vertebrat i de referència», s’anuncia l’impuls de diverses iniciatives legislatives, alhora
que es referma el propòsit de continuar la tramitació d’iniciatives legislatives ja ende-
gades en l’anterior legislatura, tot manifestant la voluntat d’assolir un consens ampli
dins la cambra i fent-se palesa la voluntat de continuïtat en aquest aspecte, com hem
esmentat repetidament (en l’apartat referent a l’acció normativa es detallaran aquestes
iniciatives, decaigudes a causa de la dissolució parlamentària, i que es volen reiterar).
Anuncia, també, el propòsit d’impulsar la implantació, millora o ampliació d’infraes-
tructures cabdals, com ara les biblioteques centrals de Barcelona i Tarragona, el nou
Arxiu Històric de Barcelona i la millora dels de Girona, Tarragona i Lleida i l’ampliació
del Museu Nacional d’Art de Catalunya. Aquesta prioritat comprèn també l’activitat de
projecció internacional de la cultura catalana, que es continuarà fent principalment a
través de l’Institut Ramon Llull —com pertoca—, però també prestant suport a les ac-
7 Ibídem, 5.
Cultura i llengua
119
tivitats internacionals de gran relleu que tindran lloc a Catalunya l’any 2025, en general
a la ciutat de Barcelona. Pel que fa a la tercera prioritat del Departament, el suport a la
creació, el propòsit anunciat serà el de mantenir les polítiques seguides, millorant-les si
cal i incrementant-ne les dotacions pressupostàries, per la qual cosa caldrà esperar els
pressupostos per comprovar-ne la materialització. En aquesta prioritat s’inclou també la
política d’impuls i suport a la creació digital. Finalment, respecte de la quarta prioritat,
la valorització del patrimoni com a instrument d’identicació col·lectiva, es fa avinent
la necessitat de l’increment pressupostari que el «dos per cent cultural» representa i
l’impuls de diversos plans i programes (d’arqueologia i paleontologia, de monuments
i jaciments, d’arxius documentals, etc.). La cinquena prioritat serà la d’enfortir l’au-
diovisual i la cultura digital. En aquest apartat s’inscriu la voluntat d’ampliar l’espai
del Catalunya Media City, com a infraestructura destacada, sense oblidar-ne altres de
menys rellevància. Així mateix, en aquesta prioritat s’inclou el propòsit d’actualitzar i
renovar les infraestructures digitals de la cultura i de crear sistemes d’informació del
patrimoni cultural. En conclusió, del pla d’acció detallat del Departament de Cultura,
exposat per la consellera davant la comissió parlamentària competent, es desprèn el
caràcter continuista respecte de les polítiques anteriors, actualitzant-les, millorant-les
o ampliant-les des de la seva perspectiva, amb el suport d’un increment pressupostari
previst (previsió frustrada al moment de tancar aquest treball), amb una renovació del
marc legal (en part també programada per l’anterior govern), un manteniment dels
instruments de foment, amb una certa ampliació, insistint-se en l’ús de mecanismes de
planicació i programació, amb especial èmfasi en l’aprofundiment de la participació
social i dels sectors implicats, i remarcant la voluntat d’estendre l’accés a la cultura a les
parts de la població que encara no en gaudeixen o que n’estan més allunyades.
Legislació de la Generalitat
L’acció normativa, durant el període examinat, ha estat pràcticament nul·la, tenint
en compte que les poques normes que estaven en fase d’elaboració o tràmit esta-
ven encara en un moment molt inicial o primerenc que no n’ha permès l’aprovació
abans de la dissolució de la cambra, atesa la limitació de la capacitat d’actuació del
Govern en funcions. En l’àmbit legislatiu, no se n’ha aprovat cap llei, i, d’altra banda,
la dissolució ha comportat la caducitat de les iniciatives en tràmit al Parlament, com
ara el projecte de llei de l’Institut de la Filmoteca de Catalunya i la proposició de llei
de l’Agència del Patrimoni de Catalunya. Respecte de la primera, la nova consellera
va manifestar el propòsit de tornar a presentar el projecte —cal deduir que en unes
línies molt similars—, fet que encara no ha tingut lloc en el moment de tancar aquest
article.8
8
de desembre; www.presidencia.gencat.cat/web/content/ambits_actuacio/millora_regula-
.
120
Informe autogovern 2024
S’ha anunciat, també, el propòsit de continuar la tramitació de l’avantprojecte
de llei de drets culturals, el qual va superar, en el seu moment, la fase d’informació
pública, recollint força al·legacions. Per tant, seria d’esperar que, durant l’any 2025,
es produís la tramesa a la cambra del projecte de llei corresponent, amb possibles
modicacions respecte de l’avantprojecte, però en cap cas amb canvis radicals, ja que,
segons la consellera, hi ha un ampli consens al respecte.9 Recordem que es tracta
d’una norma reiteradament reclamada pel Parlament, a través de diverses resolu-
cions adoptades el 2023 amb un ampli suport. En qualsevol cas, hi ha coincidència
entre l’anterior Govern i l’actual sobre la necessitat d’aquesta norma. Respecte d’altres
normes, cal fer notar que el pla normatiu de l’anterior Govern, pel que fa a la matèria
de cultura, va quedar lluny de complir-se. La nova consellera, però, ha expressat la
voluntat de continuar amb l’elaboració i presentació de diverses de les iniciatives
programades per l’anterior Govern. Concretament, s’assumeixen el Projecte de llei
de patrimoni cultural immaterial i el Projecte de llei de l’Institut de la Filmoteca de
Catalunya, ja esmentat. La consellera va anunciar també el de patrimoni cultural (es
va obrir el procés participatiu corresponent el 4 d’octubre) i, així mateix, altres inicia-
tives legislatives que representen una actualització —en aquest cas, sí— i modicació
de lleis vigents, com ara la llei d’arxius i documents, la de museus, i la de mecenatge,
que, tanmateix, no s’han inclòs en el Pla normatiu per al 2025.
En l’àmbit reglamentari, la producció ha estat escassa, ja que s’ha reduït a dues
modicacions de les bases generals reguladores dels procediments per a la conces-
sió d’ajuts en règim de concurrència, una per Acord del Consell d’Administració de
l’Ocina de suport a la Iniciativa Cultural, adoptat el 21 de març,10 i una altra per
Acord del Consell d’Administració de l’Institut Català d’Empreses Culturals, adoptat
el 30 de gener de 2024.11 Recordem que les bases generals reguladores del procedi-
ment de concessió de subvencions tenen naturalesa de normes reglamentàries, en
funció del seu contingut, mentre s’apliquen a convocatòries successives, la qual cosa
signica que són susceptibles d’una sèrie indenida d’actes d’aplicació, mentre no es
modiquen, i així s’ajusten a la denició canònica de reglament administratiu, com
ha reconegut la jurisprudència.12 Resulta irrellevant, a aquest efecte, la forma que
adoptin, derivada de l’organització administrativa en què s’insereixen. Les modi-
cacions aprovades, en tots els casos, s’adopten per adequar les bases a altres normes,
de rang legal (malgrat que, precisament per aquest rang superior, l’adequació seria
innecessària perquè s’imposaria en qualsevol cas; això no obstant, el fet d’incorpo-
rar-les a les bases pot ajudar a claricar i facilitar l’aplicació) i, també, per adaptar-les
9
10 Resolució CLT/1961/2024 de 22 de març, (DOGC)
9131, de 27 de març.
11 Resolució CLT/219/2024, de 30 de gener, DOGC 9093, de 2 de febrer de 2024.
12 Sentència del Tribunal Suprem (STS) núm. 1223/2015, de 3 de març, i STS de 2 d’abril, RJ
2004/1856, i Dictamen del Consell d’Estat 1756/2003, de 26 de juny.
Cultura i llengua
121
als criteris establerts per la Intervenció General de la Generalitat en diverses resolu-
cions. En el cas de la modicació adoptada per l’Ocina de Suport a les Iniciatives
Culturals —més extensa—, incorpora, a part de canvis menors en el procediment
referits a la documentació a presentar pels sol·licitants dels ajuts, la prohibició de
concedir subvencions a cap persona jurídica o física, pública o privada, que cometi,
inciti o promocioni la LGTB-fòbia, incloent-hi la promoció o pràctica de teràpies de
conversió. S’estableix també l’ús del Canal Empresa com a portal electrònic per a les
convocatòries que tinguin les empreses com a persones beneciàries. S’incorporen
a les bases, també, les disposicions necessàries per ajustar-se a l’article 214 del Reial
decret llei 5/2023, de 28 de juny, amb relació a les mesures de lluita contra la morosi-
tat en les operacions comercials relatives a les actuacions objecte de subvenció, així
com disposicions que incorporen les novetats derivades del nou Reglament (UE)
2023/2831, relatiu als ajuts de mínims.
Legislació estatal
Pel que fa a les normes emanades de l’Estat, que tracten la cultura o que hi incideixin
en algun aspecte de manera rellevant i que resulten aplicables també al territori de Ca-
talunya, es constata una producció també escassa. No hi ha cap norma de rang legal,
la qual cosa hauria de ser el més habitual, atès que es tracta d’una matèria assumida
per totes les comunitats autònomes. D’altra banda, cal recordar que l’acció de govern
referent a aquesta matèria s’exerceix en bona part mitjançant l’activitat de foment.
Malgrat això, el caràcter de competència indistinta ha justicat en anys anteriors que
l’Estat hagi intervingut per mitjà de normes sobre la matèria. Ara bé, tot i que durant
l’any 2024 no s’ha aprovat cap llei estatal a aquest respecte, cal deixar constància que
sí que s’ha presentat un projecte de llei que afecta la matèria de cultura (encara que
no només), com és el del «cine i la cultura audiovisual», admès a tràmit per la Mesa del
Congrés dels Diputats el 18 de juny. El Pla normatiu del Govern de l’Estat en preveia
l’aprovació com a llei dins l’any 2024, cosa que no s’ha produït, malgrat que la Mesa
va acordar tramitar-la per la via d’urgència i se’n va encomanar l’aprovació, en seu
legislativa plena, a la Comissió de Cultura. Aquest projecte reprodueix el que es va
presentar l’any 2022 i que va decaure a conseqüència de la dissolució de les cambres.
Recordem que, malgrat la voluntat de buscar amplis acords manifestada pel Govern
d’aleshores, el projecte va ser objecte de diverses esmenes a la totalitat, algunes justi-
cades per la invasió de les competències autonòmiques, la qual cosa fa suposar que
la tramitació de l’actual projecte no serà fàcil si es tenen en compte les dicultats de
la coalició governamental per aglutinar la mateixa majoria de la investidura.
Pel que fa a les normes de rang inferior, tampoc hi va haver novetats signicati-
ves que afectessin directament la matèria de cultura o que poguessin condicionar
l’exercici de les competències autonòmiques. Cal fer esment d’una norma de caràcter
organitzatiu del Ministeri,13 en què es podria destacar la creació d’una direcció general
13 Reial decret 323/2024 de 26 de març, BOE núm. 76, de 27 de març.
122
Informe autogovern 2024
de drets culturals, òrgan al qual s’atribuirien funcions adequades a una concepció més
actual de les competències públiques en aquesta matèria, i s’alinearia amb acords
emanats de les Nacions Unides i amb les directrius assignades als poders públics en
diversos acords internacionals. A banda d’aquesta norma organitzativa, s’han aprovat
sengles reials decrets pels quals es concedeixen diverses subvencions directes a ad-
ministracions, institucions i entitats autònomes i associacions culturals, algunes amb
seu a Catalunya, que s’esmentaran en l’apartat següent. Cal fer avinent que aquests
reials decrets, tot i tenir per objecte la concessió de subvencions concretes, inclouen
en l’articulat diverses modicacions de reglaments anteriors reguladors de bases ge-
nerals per a la concessió de subvencions, tot i que en aspectes procedimentals menors.
El sistema cultural està format per institucions públiques i els agents que actuen en
el sector. Aquests darrers constitueixen una base imprescindible en l’arquitectura del
sistema. Ara bé, la seva existència i el desenvolupament de les seves activitats depenen
en part, més o menys important segons els casos, del sosteniment amb fons públics,
la distribució o assignació dels quals congura unes polítiques determinades, ajudant
a uns sectors, o reforçant-los, o afavorint l’elaboració de projectes i l’impuls d’inicia-
tives que es consideren d’interès públic. Estimular, ajudar, nançar, premiar, prestar
suport tècnic i impulsar a través dels instruments propis de les administracions és
característic de l’acció dels governs en matèria de cultura, i empreses i entitats (el grau
d’associacionisme en aquest àmbit és força elevat), creadors i, en darrera instància,
els usuaris, la ciutadania en denitiva, en són els beneciaris.
Pel que fa a la política de subvencions i ajuts, es pot dir que hi ha hagut continuïtat.
Els instruments de foment d’aquesta mena s’han anat diversicant, i ara comprenen
també beques, aportacions reintegrables i préstecs. D’altra banda, s’adrecen a tots
els sectors que integren el sistema cultural (música, dansa, teatre, circ, cinematogra-
a i tot el sector audiovisual, arts plàstiques, literatura, videojocs), a diversos agents
(creadors, empreses de producció, distribució, difusió, edició, promoció) i a les in-
fraestructures i equipaments, centres o espais físics on es desenvolupen les activitats
(conservació i manteniment d’immobles de notable valor cultural, sales dedicades
a les arts escèniques, a la cinematograa, modernització de llibreries, galeries d’art,
adquisició d’eines tecnològiques, adquisició de fons bibliogràcs, etc.). L’activitat de
foment també s’ha actualitzat abastant sectors que operen des de temps més recents
(podcast, producció de sèries audiovisuals). Les subvencions es concedeixen i ges-
tionen principalment a través de dues entitats, l’Ocina de Suport a les Iniciatives
Culturals (OSIC) i l’Institut d’Empreses Culturals de Catalunya, i es convoquen per
acord dels seus consells d’administració. Així mateix, cal tenir en compte les línies
d’ajuts destinades a la projecció internacional de la cultura (subvencions per a la
internacionalització d’empreses de videojocs, de galeries d’art, d’empreses del sector
del llibre i per a projectes de distribució internacional de produccions d’empreses
Cultura i llengua
123
de produccions d’arts escèniques, del sector de la música i del sector audiovisual, o
activitats de promoció exterior de la literatura catalana o per facilitar la participació en
coproduccions internacionals) i les destinades a la promoció de la cultura en general
(organització de festivals i mostres, res i salons del llibre en català i occità, promoció
de la música, etc.) i, nalment, per facilitar l’accés a la cultura (així les subvencions
per al foment d’hàbits en l’audiovisual en infants i joves). Com ja s’ha esmentat, la
convocatòria electoral no ha afectat les polítiques de subvencions, que formen part
de l’activitat, ja regular o ordinària, del Departament de Cultura. Això no obstant, la
manca de pressupostos per a l’exercici de 2024 no ha permès aplicar un possible in-
crement o ampliar el catàleg amb noves línies, com havia succeït en els darrers anys.
L’Estat també ha actuat per mitjà de subvencions, concedides directament, d’acord
amb el títol competencial que l’habilita, l’article 149.2 CE. Aquestes subvencions
s’emmarquen en el Plan estratégico de subvenciones para 2024-2026, aprovat per
l’Ordre ministerial de 3 de juny de 2024,14 elaborat atenent el que disposa l’article
11.4 del reglament de la Llei 8/2003, de 17 de novembre, de subvencions, reglament
aprovat pel Reial decret 887/2006, de 21 de juliol. Entre les diverses subvencions di-
rectes aprovades pel ministeri, n’hi ha que es destinen a administracions o entitats
amb seu a Catalunya. Es poden esmentar, sense voluntat exhaustiva, i destacant les
més signicatives, les concedides a la protecció i difusió del patrimoni cultural15 als
ajuntaments de Port Bou, per a la rehabilitació de la Biblioteca Walter Benjamin, i al
d’Amposta, per condicionar l’antic col·legi i el convent de les Carmelites i facilitar la
ubicació de l’Escola d’Art i Disseny; a les fundacions Antoni Tàpies, Joan Miro i Ga-
la-Salvador Dalí o al Reial Monestir de Santa Maria de Poblet. Com a subvenció per a
projectes de difusió cultural, la Reial Acadèmia de Bones Lletres de Barcelona també
n’ha estat beneciària.16 També s’han concedit subvencions a diverses fundacions
per a activitats de promoció de les arts escèniques i musicals,17 com ara la Fundació
Castell de Peralada, la Fundació Pau Casals, la Fundació Orfeó Català-Palau de la
Música, la Fundació Pública Taller de Músics, la Fundació Pública Victòria dels Àn-
gels i la Fundació Òpera a Catalunya. Així mateix, en una altra línia, el ministeri ha
atorgat subvencions a diverses entitats «para la capitalidad cultural de Barcelona»,18
això és per «a l’enfortiment, el desenvolupament qualitatiu i quantitatiu, de l’activitat
cultural de Barcelona, de la qual són beneciaris grans equipament culturals com
ara el Gran Teatre del Liceu, la Fundació Orfeó Català-Palau de la Música Catalana,
el Museu Nacional d’Art de Catalunya (MNAC), el Museu d’Art Contemporani de
Barcelona (MACBA), la Fundació Joan Miró, el Consorci de l’Auditori i l’Orquestra, la
14 Vegeu, cultura.gob.es/destacados/plan-estratégico-subvenciones-2024-2026.html.
15 Reial decret 762/2024, de 30 de juliol, BOE núm. 84, de 31 de juliol.
16 Reial decret 761/2024, de 30 de juliol, BOE núm. 208, de 28 d’agost.
17 Reial decret 843/2024, de 27 d’agost, BOE núm. 208, de 28 d’agost.
18 Reial decret 1030/24, de 8 d’octubre, BOE núm. 244, de 9 d’octubre.
124
Informe autogovern 2024
Fundació Teatre Lliure, el Consorci del Mercat de les Flors, i d’altres, continuant una
política arrelada en aquest sentit. Finalment, el ministeri ha concedit una ajuda a la
Fira-Centre de Convencions Internacionals, SL, per a la coordinació i organització de
la Conferència Mundial de la UNESCO sobre Polítiques Culturals i el Desenvolupa-
ment Sostenible (MONDIACULT 2025), que tindrà lloc a Barcelona del 29 de setembre
a l’1 d’octubre de 202519 i que també rep el suport del Departament de Cultura.
Les polítiques culturals també s’han beneciat dels fons Next Generation, a través
del Programa d’acceleració d’empreses culturals, emmarcat en el Pla de recuperació,
transformació i resiliència Next Generation/EU, aprovat pel Govern espanyol amb
base al Reglament (UE) 2021/241, de 27 d’abril. L’objecte d’aquesta línia de subven-
cions és donar suport nancer perquè les empreses culturals dels àmbits de les arts
escèniques, de les arts visuals, l’editorial, la música, l’audiovisual i la cultura digital
contractin serveis i facin inversions estratègiques per accelerar-ne el creixement.
Les diferents polítiques de la Generalitat en l’àmbit de la cultura també són ob-
jecte d’una activitat de planicació per d’ordenar i programar de forma racional els
diversos recursos i accions a emprendre, establint objectius i directrius per a aquestes
polítiques, preveient la participació de les entitats locals i la col·laboració del sector
privat. L’any 2024, malgrat que s’havien previst, i degut probablement a la convoca-
tòria electoral, no se’n va aprovar cap, però es van executar algunes de les actuacions
contingudes en els aprovats l’any 2023, com el Pla nacional del llibre i de la lectura.
Es van anunciar, d’altra banda, nous plans per a l’any 2025 (com els esmentats en la
compareixença de la consellera en seu parlamentària, ja referits).
Finalment, deixarem constància que el dia 7 de maig el Govern va aprovar,20 a
proposta de la Comissió de Commemoracions, la llista de les personalitats i dels es-
deveniments que serien objecte de commemoració l’any 2025, un grup dels quals
l’haurà de gestionar el Departament de Cultura (les de Conxita Badia, Agustí Duran
i Sampere, Mercè Bruquetas, Josep Cercós, Juli Garreta, Josena Güell, Josep Maria
Llompart i Ricard Viñes).
Després d’un 2023 en què la política lingüística i la preocupació sobre l’estat i el futur
de la llengua catalana van tenir un relleu destacat en la vida parlamentària i ocupaven
el centre de l’agenda política, durant l’any 2024 no han tingut tant relleu en el debat
polític. Un cop represa l’activitat parlamentària, la política lingüística ha tornat a tenir
un paper destacat, pel fet d’haver estat present en les negociacions per assolir el pacte
d’investidura. Per tant, ha condicionat la formació del nou govern. De la importància
que se li ha reconegut resulta prou eloqüent la creació d’un departament especíc,
19 Reial decret 964/2024, de 24 de setembre, BOE núm. 232, de 25 de setembre.
20 La regulació de la política commemorativa és al Decret 270/2016, de 12 de juliol, DOGC
núm. 7162, de 14 de juliol de 2016.
Cultura i llengua
125
el de Política Lingüística,21 i s’eleva, d’aquesta manera, el rang de l’òrgan que n’és
responsable i que, ns al moment, tenia el rang de secretaria. Així doncs, cal suposar
que, d’aquí, es derivarà un reforçament de les polítiques aplicades en aquesta matèria
i, a més, una continuïtat, ja que la persona nomenada com a conseller és precisament
qui ocupava aquella secretaria en l’anterior Govern. Les funcions assignades al nou
departament són més genèriques i, per tant —es podria dir—, més àmplies que les
de l’anterior Secretaria. Manté la important funció de coordinar les accions i mesures
dels diferents departaments, però, ara, des d’una posició jeràrquica superior. I cal
afegir que l’elevació de rang també li permetrà participar en les reunions del Con-
sell Executiu en condicions iguals a les de la resta de les conselleries, fets que són
importants en aquesta matèria que té un caràcter transversal. A més, el nou rang de
l’òrgan li pot permetre disposar de més recursos en reforçar la posició negociadora
en l’elaboració dels pressupostos.
La Conselleria neix amb diversos reptes sobre la taula, però amb un d’especialment
destacat, de caràcter força polític. Es tracta de l’impuls del Pacte nacional per la llen-
gua, que gura en el Pla de govern,22 i que el Parlament ja havia reclamat en l’anterior
legislatura,23 un compromís que el conseller va assumir en la compareixença davant
la Comissió de Política Lingüística per exposar el pla d’actuació del Departament.24
El conseller va anunciar també altres plans per ordenar les actuacions del Depar-
tament, com ara el Pla estratègic per a l’aprenentatge del català per a adults, plans
de foment del català en sectors decitaris i estratègics (àmbit judicial, audiovisual i
digital, activitats extraescolars, de serveis a les persones i en el sector del comerç), i
un pla integral de l’occità i un altre sobre la llengua de signes catalana.
No hi ha hagut novetats normatives de rang legal en matèria lingüística, atès el breu
període de temps de què el Parlament ha disposat durant l’any 2024 per exercir la
funció legislativa (el breu espai anterior a la dissolució i el posterior a la formació de
govern), tenint en compte, a més, que es tracta d’una matèria en què no s’ha mani-
festat una voluntat de modicació de la legislació existent.
En l’àmbit reglamentari, cal anotar una novetat. Es tracta del Decret 91/2024, de 14
de maig, del règim lingüístic del sistema educatiu no universitari.25 Aquesta norma,
fonamentada en les competències establertes als articles 131, 143.1 EAC, i d’acord
21 Decret 133/2024, d’11 d’agost de creació, denominació i determinació de l’àmbit de compe-
tències en que s’organitza el Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya, DOGC
núm. 9225, de 12 d’agost de 2024.
22
23 -
24
25 DOGC núm. 9164, de 16 de maig de 2024.
126
Informe autogovern 2024
amb el que disposen els articles 6, 35.2 i 44 EAC, desplega i concreta les previsions de
la Llei 8/2022, de 9 de juny, sobre l’ús i l’aprenentatge de les llengües ocials en l’en-
senyament no universitari. Cal recordar que aquesta llei va signicar una adaptació
puntual per raons pedagògiques, jurídiques, socials i tecnològiques del règim lingüís-
tic establert en lleis anteriors (principalment la Llei de política lingüística 1/1998, del
7 de gener i la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació). El Decret és d’aplicació als
centres públics, als privats sostinguts amb fons públics i, parcialment, als centres edu-
catius privats estrangers que fan servir sistemes educatius estrangers. S’estableix que
el català i l’aranès, a l’Aran, són les llengües emprades normalment com a vehiculars
i d’aprenentatge en el sistema educatiu, i que el castellà és llengua d’ús i vehicular en
els termes que xa el projecte lingüístic dels centres. El punt de partida de la norma,
però, és que el català és el centre de gravetat del sistema educatiu i parteix de la lo-
soa que impregna la Llei 8/2022, en el sentit de rebutjar l’establiment de fórmules,
percentatges o paràmetres numèrics respecte de l’ús de les llengües en l’ensenyament,
en considerar-ho «inviable i contraproduent pedagògicament», fent «abstracció de la
diversitat social i cultural de cada centre (educatiu)». Per aconseguir aquest propòsit,
el règim lingüístic de cada centre pivota entorn del «projecte lingüístic». El Decret
determina el concepte de «projecte lingüístic», els centres obligats a elaborar-lo, les
nalitats del projecte, el seu contingut, el procediment d’elaboració, aprovació i vali-
dació, les garanties de compliment, la seva difusió i seguiment. La nalitat darrera i
més important del Decret, segons disposa, és la «d’assegurar la competència comu-
nicativa plena, oral i escrita, en català, castellà i a l’Aran, en aranès (...) a tot l’alumnat
al nal de l’etapa educativa obligatòria i també en llengua de signes catalana a aquell
alumnat que hagi optat per la modalitat bilingüe» (art. 2 a). També s’ha de tenir en
compte la nalitat que disposa l’apartat h) del mateix article i que serveix de justica-
ció per a tot el model de conjunció lingüística: «enfortir la cohesió social, la igualtat
d’oportunitats i el paper compensador de l’escola catalana amb independència de la
llengua d’origen de l’alumnat». El Decret regula també el coneixement i l’ús de les
llengües per part del personal docent i no docent dels centres i estableix mecanismes
per assegurar el compliment del règim d’ús de les llengües que estableix.
L’efectivitat temporal del Decret, tanmateix, serà molt breu, ja que va entrar en
vigor el dia 5 de juny i el 3 de juliol la secció 5a de la sala contenciosa administrativa
del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en va acordar la suspensió cautelar.26
El tribunal va estimar així la petició feta en aquest sentit en el recurs contenciós ad-
ministratiu interposat contra el Decret per l’Asociación Asamblea por una Escuela
Bilingüe, en considerar que, en la mesura que aquest decret desplega la Llei 8/2022,
la constitucionalitat de la qual s’ha qüestionat davant el Tribunal Constitucional,27 es
tracta d’una norma que també és contrària a l’ordenament constitucional en oposar-se
26 Ridao, «Crònica legislativa de Catalunya», 383-390.
27 Interlocutòria 421/2022, de 28 de juliol; la qüestió ha estat admesa a tràmit per la provi-
dència de 26 d’octubre de 2022, BOE 2667, de 7 de novembre, p. 151172.
Cultura i llengua
127
a la interpretació de l’article 35.1 EAC continguda a la Sentència 31/2010.28 Seguint
aquesta, el tribunal entén que el castellà ha de ser llengua «vehicular» i d’aprenen-
tatge, la qual cosa el Decret no garanteix. Per tant, acorda la suspensió en aplica-
ció del principi fumus boni iuris, criteri d’aplicació a l’hora de resoldre una petició
de suspensió cautelar, tot considerant que el fet que no s’apliqui el Decret no causa
perjudicis, ja que es mantenen vigents altres normes que permeten regular el règim
lingüístic de l’ensenyament no universitari (i invoca el mateix Decret llei 6/2022, de 30
de maig, que ordena de manera sucient, segons el tribunal, els projectes lingüístics).
La interlocutòria que acorda la suspensió serà objecte de recurs de reposició (encara
pendent de resolució en el moment de tancar aquest article), en què es discutirà que
el manteniment de l’efectivitat del Decret pugui causar perjudicis als recurrents i
que la mesura cautelar acordada manca de proporcionalitat, ja que se suspèn tot el
Decret malgrat que la hipotètica vulneració es produiria únicament en un nombre
reduït d’articles. Òbviament, la resolució de la qüestió plantejada davant del Tribunal
Constitucional determinarà el sentit de la sentència que recaigui en el recurs contra
el Decret.
Continuant en el pla normatiu reglamentari, cal fer-se ressò de l’aprovació del
Decret 37/2024, de 6 de febrer, sobre avaluació i certicació de coneixements de llen-
gua general de català, que substitueix el Decret 152/2001, de 29 de maig. Aquest nou
decret regula els certicats de coneixement de català per a persones de més de setze
anys, de qualsevol nacionalitat, que vulguin acreditar el coneixement de la llengua
al marge dels estudis reglats (article 2). No és d’aplicació, però, als certicats que ex-
pedeix l’Institut Ramon Llull (article 1). Determina els diversos certicats per nivells
(article 4) i regula la convocatòria de les proves de coneixement, els tribunals que les
han d’avaluar i, en els annexos, concreta les competències lingüístiques avaluables.
Mereix ressenya, també, l’aprovació d’una norma de caràcter intern que afecta un
dels sectors en què s’han produït situacions conictives per raons lingüístiques, amb
perjudici dels drets dels ciutadans afectats. Es tracta del sector sanitari, i la norma
és la Instrucció 02/2024, de mesures dirigides a promoure el compliment dels drets
lingüístics dels usuaris i pacients del sistema integral d’utilització pública de Cata-
lunya (SISCAT), aprovada pel Consell de Direcció del Servei Català de la Salut. És
una norma que desenvolupa la normativa lingüística per primera vegada en aquest
àmbit, amb exclusió del sector privat. Com a instrucció, resulta vinculant per al per-
sonal a qui s’adreça, bé tingui la condició de funcionari, bé de personal estatutari o
laboral, i estableix el deure de conèixer les llengües ocials per als professionals que
hi presten serveis, regula els drets lingüístics dels pacients i obliga a dotar-se d’un
pla de gestió lingüística, establint obligacions pel que fa a la formació, que resulta un
element essencial.
28 STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 14 a).
128
Informe autogovern 2024
En l’àmbit estatal, el fet més destacable és l’aprovació de la Llei orgànica 5/2024,
d’11 de novembre, del dret de defensa, la qual, com a important novetat, permet fer
servir les llengües ocials davant dels tribunals amb jurisdicció a tot l’Estat (Tribunal
Suprem, Audiència Nacional). D’acord amb l’article 10 d), quan un procés arribi a
algun d’aquests tribunals, les parts podran continuar intervenint-hi en català i també
tindran dret a rebre la documentació i les comunicacions en català. D’altra banda,
l’article 11 reconeix el dret d’un ciutadà a utilitzar una de les llengües ocials a les
comunitats autònomes si el fet d’utilitzar-la contribueix a l’exercici del seu dret de
defensa. En aquest cas, el jutjat o tribunal posarà a disposició dels intervinents que
ho requereixin els mecanismes pertinents d’interpretació o de traducció.29
En l’àmbit reglamentari, no hi ha hagut novetats destacables que afectin l’ús de
les llengües ocials durant l’any 2024. No obstant això, Tasa Fuster30 constata que es
continuen produint normes que, si bé no incideixen en el règim lingüístic del sec-
tor objecte d’ordenació, ignoren l’existència de les llengües ocials, com si es tractés
d’un Estat monolingüe, amb una única llengua. Especialment —assenyala Tasa—, en
normes d’escassa rellevància, però que afecten col·lectius que integren el nucli dur
o fort de l’Estat (els vinculats a la seguretat i defensa, o a les relacions exteriors), com
es veu en les convocatòries de processos selectius o sobre ascensos i promoció que
afecten la Guàrdia Civil o les Forces Armades.
En un altre ordre, que també afecta les normes estatals, s’ha de posar en relleu la
signatura del conveni entre l’Administració General de l’Estat i la Generalitat de Cata-
lunya per a la publicació de normes estatals en llengua catalana, el dia 24 de juliol. Cal
recordar l’antecedent, el conveni amb el mateix objecte subscrit el 21 d’abril de 1998,
que s’havia anat prorrogant tàcitament per períodes anuals, ns que, en aplicació de
la disposició addicional 8a de la Llei 40/2015, de règim jurídic del sector públic, el
conveni va quedar extingit el 2 d’octubre de 2020, i el 27 de maig de 2021 es va deixar
de publicar el suplement del BOE en català. Finalment, es va poder subscriure el nou
conveni, que instrumenta la previsió de publicació de normes estatals que estableix
l’article 2 del Reial decret 489/1997, de 14 d’abril. Aquest nou conveni actualitza l’an-
terior tenint en compte l’edició en format digital i, en conseqüència, disposa que la
publicació es durà a terme en format exclusivament electrònic. De la traducció de
les normes al català se’n responsabilitzarà l’EADOP, com anteriorment, i serà com-
pensada econòmicament, pels costos que comporta la prestació d’aquest servei, en
una quantitat que s’actualitzarà cada any. Es disposa la creació d’una comissió de
seguiment mixta, que ja existia, per supervisar l’execució del conveni, proposar-ne
modicacions i resoldre els problemes d’interpretació i compliment que es puguin
29 Aquesta llei, per tant, ha de comportar el criteri reiteradament sostingut pel Tribunal Su-
prem al respecte. Vegeu la jurisprudència citada i comentada a Conesa, «Jurisprudència
del Tribunal Suprem», 484-485.
30 Tasa, «Crònica legislativa de l’Estat espanyol», 467-472.
Cultura i llengua
129
plantejar. En aplicació del conveni, des del 2 de desembre de 2024 s’ha reprès la pu-
blicació en català del suplement del BOE.
Encara que ns a la data no s’hagi aprovat, convé anotar que l’any 2024 es va iniciar
el procediment per a l’adopció d’un nou reial decret pel qual es crea i regula el Consell
de les Llengües Ocials i l’Ocina de les Llengües Ocials. El 27 de setembre es va
publicar el projecte d’un nou reial decret i es va sotmetre a consulta pública, la qual va
acabar l’11 d’octubre. La nova norma substituiria i derogaria el Reial decret 905/2007,
de 6 de juliol, pel qual es crea el Consell de les Llengües Ocials dins l’Administració
central de l’Estat (i l’Ocina). D’acord amb la proposta del mateix Consell, ara es
voldria establir una nova composició i canvis de funcionament, per incloure com a
membres, amb veu i vot, els representants de les comunitats autònomes amb llengües
ocials i, així mateix, s’incorporarien, com a membres de ple dret, a organismes i ins-
titucions amb especial rellevància en matèria de llengües. També es regularia l’Ocina
de les Llengües Ocials, per a l’estudi, la promoció, l’assessorament, la planicació i
la constatació de l’ús de les llengües ocials en l’Administració general de l’Estat i els
seus organismes i entitats públiques dependents o vinculats i servirà, alhora, de punt
d’enllaç en matèria de política lingüística entre l’Administració general de l’Estat i els
òrgans competents de les comunitats autònomes.
L’acció de govern en matèria de política lingüística s’instrumenta en una bona mesura
per mitjà de l’activitat de foment, com hem vist que succeeix en l’àmbit de la cultura.
L’important increment pressupostari pel Departament de Cultura l’any 2023, es va
traduir en un augment tant de la diversitat de les subvencions com de les quanties que
s’hi destinaven. Hi ha hagut continuïtat l’any 2024, tot i que la pròrroga pressupostà-
ria no ha possibilitat un increment com el de l’exercici anterior. Cal tenir en compte,
però, que algunes de les convocatòries fetes l’any 2023 s’han resolt durant l’any 2024,
i resten pendents nous convocatoris. Entre les convocatòries aprovades trobem les
d’atorgament de subvencions per a la producció d’audiovisuals d’animació en llengua
catalana o occitana, per al foment i la difusió de la llengua de signes catalana, per
al doblatge i la subtitulació en català de llargmetratges, per a la incorporació de la
llengua catalana als videojocs, per a la incorporació del català, l’occità i la llengua de
signes catalana en llargmetratges i sèries per a plataformes digitals i suport físic, per
al foment del cinema en versió catalana, per a projectes d’entitats sense ànim de lucre
per al foment de l’ús de la llengua catalana, per a la producció editorial de traduccions
d’obres literàries originals en llengua catalana i occitana, i per a la traducció d’obres
no literàries, per fomentar l’ús del català a les empreses, etc. Cal tenir en compte que,
a més del Departament, el Consorci per a la Normalització Lingüística (CNL) també
impulsa programes, tot facilitant recursos, per al foment de l’ús del català en diversos
sectors (comerç, jocs infantils, etc.). Així mateix, el Consorci, format per l’Administra-
ció de la Generalitat i 137 administracions locals, i respecte del qual el conseller va
130
Informe autogovern 2024
anunciar el propòsit de reforçar-lo, també desplega una important tasca de formació
en llengua catalana per a adults (l’any 2024 ha ofert 29.000 places) i d’assessorament.
Si bé s’han reduït les decisions judicials entorn de la llengua respecte d’anys ante-
riors, les que s’han produït han seguit la mateixa línia d’anteriors pronunciaments,
i han provingut del mateix tribunal. Es tracta de la secció 5a de la sala contenciosa
administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (la mateixa que, com
hem vist, va dictar la interlocutòria de suspensió cautelar del Decret 91/2024). Aquest
tribunal ha dictat dues sentències.31 Essent el contingut del pronunciament pràcti-
cament idèntic, veiem la de 30 de maig. En aquesta, el tribunal, tot desestimant la
impugnació del «projecte lingüístic», determinarà que es reconegui com a situació
jurídica individualitzada el dret del ll del recurrent a rebre en castellà una assigna-
tura addicional, a part de la llengua castellana, «que per la seva importància en el
currículum i la seva càrrega lectiva pugui ser considerada com a principal». Defuig, en
aquest cas, de xar un percentatge concret, com havia estat el del 25% en sentències
anteriors, però manté el criteri de garantir l’ús del castellà com a llengua vehicular
per a l’alumne al qual es refereix el recurs (alumne a qui reconeix, no sols la «situ-
ació jurídica individualitzada», sinó el dret «mientras permanezca escolarizado en
Catalunya», sigui quin sigui el centre i el nivell educatiu, tot fent una interpretació
extensiva, pro futuro, del concepte «situació jurídica individualitzada»). En denitiva,
el tribunal considera que el sistema relega el castellà a la condició de llengua residual
i rebutja el «desequilibri» a favor del català. Com es pot veure, sota la justicació de
reconèixer una situació jurídica individualitzada s’està deixant d’aplicar la llei vigent,
qüestionada pel mateix tribunal, però no suspesa, establint per a un cas individual
un règim lingüístic diferent del que regeix amb caràcter general, la qual cosa obre la
porta que, per la via de recursos individuals, es pugui substituir el sistema denit per
la llei, vigent i concretat per les autoritats educatives.
L’any 2023 va acabar sense que es pogués acceptar la petició espanyola de modicació
del Reglament 1/1958, pel qual es xa el règim lingüístic de la CEE. A la darrera reu-
nió del Consell d’Afers Generals (CAG), el 12 de desembre de 2023, es va expressar la
voluntat de la presidència del primer semestre de 2024 de continuar avançant pel que
feia a aquesta petició. En les diverses reunions tingudes pel CAG durant aquest primer
semestre, però, no s’ha produït cap avenç en aquest sentit i ni tan sols va gurar en
els ordres del dia de cap de les reunions, malgrat les declaracions dels representants
espanyols en el sentit que la qüestió continuava essent prioritària. A nals d’any, però,
31 Vegeu les STSJC 262/2024, de 31 de gener, ROJ 423, i 1831/2024 de 30 de maig, ROJ
3824/2024. Vegeu també la interlocutòria, ITC 326/2024, de maig, ROJ 258, que estableix
mesures cautelars en semblant sentit.
Cultura i llengua
131
el ministre espanyol d’Afers Exteriors va remetre una carta al seu homòleg polonès,
Estat a qui correspondria la presidència de la Unió el primer semestre de 2025. En
la carta, li demana que s’impulsin les gestions per aconseguir el reconeixement de
l’ocialitat en l’àmbit de la UE de totes les llengües ocials a Espanya.
Al marge d’aquesta qüestió, la situació de la llengua catalana va ser objecte d’un
Informe,32 adoptat el 18 de juny, pel Comitè d’Experts de la Carta europea per a les
llengües regionals o minoritàries (CELRM), depenent del Consell d’Europa. Aquest
comitè és l’instrument de control del compliment de la Carta, que avalua com l’apli-
quen els estats que l’han subscrita i que pot formular recomanacions per millorar la
legislació, les polítiques i les pràctiques seguides. Aquest informe s’eleva al Comitè
de Ministres del Consell perquè adopti les recomanacions que es fan als estats. En
el cas esmentat, l’informe constata que hi ha disposicions de la Carta que no s’han
complert o que s’han complert de manera insucient. En concret, assenyala, que des
de l’anterior informe, hi ha hagut quatre millores però quinze empitjoraments. Entre
aquests darrers assenyala, com a més destacables, les decisions judicials que impe-
deixen l’aplicació plena del sistema de conjunció lingüística, la falta de coneixement
del català en els funcionaris de l’Administració de justícia destinats a Catalunya, i
l’escàs ús del català en l’àmbit judicial; nalment, l’ús força minoritari del català en
els mitjans de comunicació, amb infracció, tot plegat, de l’article 8 CELRM.
En la introducció ja s’ha avançat una valoració general de l’acció de govern en l’àmbit
de la cultura i de la política lingüística durant l’any 2024, marcat per una convocatòria
electoral que ha frenat la producció normativa, principalment, però que ha tingut
efectes molt menors en l’àmbit d’acció executiva. En examinar amb detall els diversos
aspectes de l’acció de govern, hem pogut constatar aquesta armació de principi, a
més de ressaltar la continuïtat en el seu programa respecte de l’anterior govern. El Pla
normatiu del nou Govern inclou, per a l’any 2025, projectes de llei que havien quedat
pendents de tramitació l’any anterior i nous projectes de normes reglamentàries. És
d’esperar que el projecte de llei de drets culturals, que estava en una fase d’elabora-
ció avançada, pugui culminar la tramitació parlamentària en l’actual exercici, atesa
la voluntat de consens anunciada pels nous responsables i per la majoria dels grups
parlamentaris, tenint en compte el caràcter força programàtic d’aquesta norma. Això
mateix podria succeir amb el projecte de llei de patrimoni cultural, atès que es tracta
d’una modicació i el text vigent havia suscitat força consens. L’actualització d’altres
lleis referides a les infraestructures culturals tampoc hauria de generar dicultats atès
el seu caràcter tècnic (i organitzatiu, i aquí s’acostumen a plantejar més diferències
entre els agents polítics). En l’àmbit executiu, la separació en dos departaments pot
resultar beneciosa per a ambdós, ja que un, política lingüística, adquireix major
32 Vegeu https://rm.coe.int/spainecrml6-en/1680b1b32d.
132
Informe autogovern 2024
autonomia, i poder, per desenvolupar la seva acció; i l’altre tindrà un camp d’actuació
més homogeni, tot i que en alguns aspectes s’hauran de coordinar (per exemple, per
evitar duplicitats, si més no parcials, en algunes subvencions). El parèntesi electoral
no ha afectat gaire l’acció executiva, però sí que ha alentit l’aprovació d’alguns plans
sectorials i la preparació de nous, però l’estat avançat dels treballs i la continuïtat en les
grans línies (potser ara reforçant el vessant participatiu) permet albirar-ne l’aprovació
durant l’any 2025, com ja s’ha anunciat.
També es pot parlar de continuïtat en els grans projectes d’infraestructures (Ca-
talunya Media City, ampliació del MNAC...). El condicionant inevitable que ha per-
judicat l’acció de govern l’any 2024 i que es pot repetir l’any 2025 és que no s’aprovi
el pressupost corresponent. En l’àmbit judicial, estem en una situació d’espera de la
resolució pel Tribunal Constitucional de la qüestió sobre la Llei 8/2022, i sobre el De-
cret llei 6/2022, que afectarà no sols al procés en què es va plantejar. En l’àmbit estatal,
en la matèria de cultura, d’una banda, no s’han exercit competències normatives que
interferissin en la competència autonòmica, i, d’altra banda, el Govern de l’Estat ha
continuat impulsant actuacions de foment complementàries de la desenvolupada per
la Generalitat amb relació a equipaments culturals de projecció o signicació en l’àm-
bit de tot l’Estat, de la mateixa manera que respecte d’altres equipaments situats en
altres comunitats autònomes. En matèria de llengua, s’han produït avenços normatius
en el règim d’ús de les llengües ocials, tot i que en normes inferiors o d’organització
interna es manté la falta de reconeixement de les llengües ocials, com si es tractés
d’un Estat monolingüe.
Conesa Bausa, Albert. «Jurisprudència del Tribunal Suprem. Primer semestre de
2024». Revista de Llengua i Dret, 82 (2024): 484-485.
Ridao i Martín, J. «Crònica legislativa de Catalunya. Primer semestre de 2024: Un
període caracteritzat pel desplegament reglamentari del marc lingüístic educatiu
vigent i la decisió del TSJC de suspendre’l en espera de la sentència del TC». Revista
de Llengua i Dret, 82 (2024): 383-390. https://doi.org/10.58992/rld.i82.2024.4320.
Tasa Fuster, V. «Crònica legislativa de l’Estat espanyol. Primer semestre de 2024: (BOE
d’1 de gener a 30 de juny de 2024)». Revista de Llengua i Dret, 82 (2024): 467-472.
https://doi.org/10.58992/rld.i82.2024.4380.
135
Acció exterior
Albert Orta Mascaró
Tècnic de recerca en ciències socials de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern
Durant el 2024, l’acció exterior de la Generalitat s’ha dut a terme en un context in-
ternacional marcat per la continuïtat de les dinàmiques dels anys anteriors. L’erosió
de consensos i normes internacionals és, probablement, el fet més determinant, i
es reecteix en diferents àmbits. Per començar, les tensions entre grans potències,
com ara els Estats Units (EUA), la Xina o Rússia, són evidents i es juguen en diversos
terrenys, des del comerç ns a les polítiques de seguretat, passant per la innovació
tecnològica. Al mateix temps, l’estancament i ns i tot intensicació dels conictes a
Ucraïna, Palestina, el Iemen o el Sahel, entre d’altres, és una mostra de la incapacitat
de trobar marcs de resolució compartits i, en conseqüència, les crisis humanitàries
i els desplaçaments forçosos augmenten. Unes situacions que es veuen encara més
agreujades per la crisi ecològica: segons dades de l’Organització Meteorològica Mun-
dial, el 2024 va ser l’any més càlid d’ençà que hi ha registres.1 Tanmateix, malgrat que
la manca de lideratges en la lluita climàtica i la dicultat per assolir compromisos a
l’altura del repte són innegables, al mateix temps conviuen amb l’existència d’espais
multilaterals on diferents actors exerceixen les seves responsabilitats per construir
compromisos i solucions col·lectives.
La qüestió climàtica també és el rerefons de moltes innovacions tecnològiques,
sobretot de les vinculades a la descarbonització, com poden ser els vehicles elèctrics
o les energies renovables. Aquestes dinàmiques obren la porta a transformar la geo-
graa de les cadenes de valor global, en la mesura en què diferents actors i territoris
busquen ocupar una posició avantatjosa, sia centrant-se en la recerca i la innovació,
o en el disseny i la fabricació industrial. Es tracta, per tant, d’una variable rellevant
per entendre els esforços de la Generalitat a l’hora de posicionar Catalunya a l’escena
internacional. En denitiva, en la mesura en què l’escenari de «policrisi» continua
vigent, el compromís amb les agendes multilaterals i la cooperació esdevenen més
necessàries que mai, però, alhora, també ho és disposar d’un full de ruta clar que
permeti navegar en l’actual escenari d’incertesa i reforçar la conança i les col·labo-
racions amb els socis més prioritaris.
En l’àmbit domèstic, el canvi al Govern de la Generalitat és l’esdeveniment més
important del 2024 pel que fa a l’acció exterior. De fet, la projecció europea i interna-
1 WMO, «2024 is on track to be hottest year on record as warming temporarily hits 1.5°C».
136
Informe autogovern 2024
cional de Catalunya fou un dels temes centrals de la negociació per a la investidura
del president Salvador Illa. Segons el text de l’acord, a canvi del suport d’ERC, el PSC
es va comprometre a mantenir el Departament d’Unió Europea i Acció Exterior i el
Programa de suport al cos consular (creat el 2023), a culminar la creació del Cos d’Ac-
ció Exterior, a consolidar i ampliar la xarxa de delegacions, a reforçar la presència de
la Generalitat en organismes europeus i internacionals, i a mantenir els compromisos
en la promoció de la pau i la cooperació internacional. En aquest sentit, l’acord bus-
cava assegurar la continuïtat d’algunes iniciatives estratègiques impulsades durant
la legislatura anterior.
Aquest capítol fa balanç de les principals actuacions de la Generalitat en l’àmbit de
l’acció exterior durant el 2024. A banda de la introducció i les conclusions, el capítol
consta de sis apartats. El primer apartat se centra en les prioritats estratègiques del
Govern en acció exterior. Tot i que el període analitzat comprèn dos governs diferents,
és possible identicar certes continuïtats. En segon lloc, repassem quins han estat els
principals canvis en l’organització administrativa de l’acció exterior, ja que fer-ho ens
dona pistes per entendre quines són les àrees d’actuació prioritàries. Les relacions
bilaterals i estratègies geogràques, i les relacions multilaterals, són l’objecte dels
apartats 4 i 5, respectivament. El sisè apartat està dedicat a la cooperació al desenvo-
lupament, i el darrer apartat —abans de les conclusions— se centra en el paper del
Parlament de Catalunya en l’acció exterior de la Generalitat.
El relleu en el Govern de la Generalitat podria haver fet pensar que, durant el 2024,
es produiria un canvi important en les prioritats estratègiques de l’acció exterior. No
obstant això, el fet és que durant el darrer any ha predominat la continuïtat, matisada
amb alguns canvis d’èmfasi. En primer lloc, la dimensió més política i institucional
de l’acció exterior passa progressivament a un segon terme, en favor de les relacions
amb la Unió Europea, tal com va anunciar el conseller Duch en la seva primera com-
pareixença a la Comissió d’Unió Europea i Acció Exterior del Parlament.2 El canvi en
l’ordre dels termes en el nom del Departament d’Unió Europea i Acció Exterior —an-
teriorment Departament d’Acció Exterior i Unió Europea— i el perl del nou conseller
reecteixen aquesta tendència que ja es va iniciar en la legislatura precedent. Això
no ha impedit, tanmateix, que alguns àmbits especícs de l’acció exterior s’hagin
denit com a prioritaris. És el cas de les relacions amb organitzacions internacionals
i la participació en espais multilaterals —amb l’objectiu de reforçar la incidència en
agendes globals—, la cooperació al desenvolupament i la promoció econòmica.
Aquestes dinàmiques queden reectides en el Pla de govern de la XV legislatura, en
què l’objectiu especíc dedicat a la dimensió europea i internacional de la Generalitat
menciona —a banda de més presència a les institucions europees— la cooperació
2 https://www.parlament.cat/document/dspcc/422988686.pdf.
Acció exterior
137
al desenvolupament, la incidència en agendes globals, les relacions en l’àmbit de la
Mediterrània i la consolidació de la xarxa de delegacions com a àrees prioritàries. Per
altra banda, el Pla estratègic d’Acció Exterior i de relacions amb la Unió Europea i el
Pla director de cooperació al desenvolupament (aprovats el 2023) continuen vigents,
com també hi continuen l’Estratègia Àfrica 2030 i el Pla Japó 2024-2027, aprovats du-
rant els darrers mesos de la XIV legislatura. Tot i que encara és aviat per fer l’anàlisi
denitiva, la continuïtat en la planicació dona arguments per preveure que aquesta
tendència es mantindrà en l’execució.
En línies més generals, durant el 2024 l’acció exterior de la Generalitat ha fet un
pas més en el retorn a la paradiplomàcia, després d’uns anys en què les aspiracions
sobiranistes havien impulsat la protodiplomàcia.3 En aquest sentit, el restabliment de
la conança amb socis europeus i internacionals després del Procés ha continuat sent
una prioritat del Govern. El motor de l’acció exterior torna a ser la dimensió exterior
de competències internes, mentre que la projecció de la identitat4 i la defensa d’un
projecte polític marcadament diferent del de l’Estat perden centralitat. De fet, l’acció
exterior ha estat històricament un dels àmbits on més s’han reectit els canvis en la
conictivitat entre la Generalitat i l’Estat. Per tant, l’evolució recent cap a una acció
exterior més col·laborativa amb l’Estat reecteix el progressiu apropament entre les
dues institucions que, si es mantenen els governs actuals a Barcelona i a Madrid, és
previsible que s’intensiqui durant els anys vinents.
Observar els canvis en l’organització dels òrgans encarregats de l’acció exterior de la
Generalitat permet veure l’evolució de les prioritats i eines d’aquest àmbit de política
pública. Durant el 2024, els canvis més importants s’han produït al Departament
d’Unió Europea i Acció Exterior. El Decret 473/2024, de 10 de desembre, de rees-
tructuració del Departament d’Unió Europea i Acció Exterior, introdueix una sèrie
de modicacions respecte al text anterior (Decret 138/2023) per reectir les noves
prioritats del Govern. En primer lloc, la Secretaria d’Acció Exterior del Govern i de la
Unió Europea passa a denominar-se Secretaria d’Afers Europeus, Multilaterals i de
Cooperació al Desenvolupament, amb l’objectiu de destacar els àmbits d’actuació pri-
oritaris. Les seves funcions, tanmateix, es mantenen pràcticament idèntiques: dirigir,
coordinar i establir les prioritats de l’acció exterior del Govern i la seva representació a
l’exterior, coordinar la política i les actuacions del Govern derivades de la pertinença
de Catalunya a la Unió Europea, establir les directrius, les estratègies i les prioritats
de la política de delegacions del Govern a l’exterior, i vetllar per la coordinació i la
3 Garcia, «De la paradiplomàcia a la protodiplomàcia i, de nou, a la paradiplomàcia: balanç i
projecció de l’acció exterior del Govern de la Generalitat de Catalunya», 391-406.
4 -
nuat estant en l’agenda del Govern de la Generalitat.
138
Informe autogovern 2024
coherència del conjunt de l’acció exterior dels departaments i les entitats del sector
públic de l’Administració de la Generalitat, entre d’altres.
En segon lloc, les delegacions del Govern a l’exterior continuen adscrites a la Secre-
taria General, però incorporades a una nova direcció general: la Direcció General de
Coordinació Institucional en l’Àmbit de l’Acció Exterior. Les funcions d’aquesta nova
unitat són, entre d’altres, donar suport en la denició i direcció del funcionament de
les delegacions, supervisar la gestió de la xarxa de delegacions del Govern a l’exterior
i vetllar per la seva coordinació amb la resta d’unitats del Departament i amb la resta
de departaments que integren el Govern, i coordinar la presència a l’exterior dels
organismes i òrgans de la Generalitat. En aquest sentit, la nova direcció general recull
l’objectiu del Programa temporal del pla pilot per a la millora de la governança de les
delegacions del Govern a l’exterior, creat el 2023, de millorar-ne la gestió i coordinació
en un context d’ampliació de la xarxa, i a la vegada fer un pas endavant en termes de
funcionament, coordinació, capacitació del personal i avaluació de resultats.
També en l’àmbit de les delegacions, durant la segona meitat del 2024 el Govern
ha nomenat nous delegats davant la Unió Europea i a Corea del Sud,5 ha obert el
procés per substituir els delegats als Estats Units i Canadà, al Sud-est d’Europa i a
l’Àfrica Meridional, i ha nomenat un enviat especial al Canadà.6 Una altra novetat a
destacar és que la Delegació del Govern davant la Unió Europea passa a dependre
directament del conseller del departament, fet que demostra la importància atorga-
da a les relacions amb la Unió Europea. Tanmateix, encara correspon a la Secretaria
d’Afers Europeus, Multilaterals i de Cooperació al Desenvolupament la denició de
la seva línia estratègica, juntament amb la de les delegacions del Govern a l’exterior.
Pel que fa a la creació de nous òrgans, el 2024 el Govern també ha creat el Comis-
sionat per al Foment de les Polítiques Transversals Relatives a les Relacions Interpi-
rinenques, com a òrgan d’assessorament, impuls i desplegament de les polítiques en
matèria de relacions interpirinenques (Decret 393/2024). Les seves funcions princi-
pals consisteixen a assessorar el Departament d’Unió Europea i Acció Exterior en el
disseny de polítiques especíques del territori transfronterer pirinenc, contribuir a
concertar una unitat d’acció de govern per a la cooperació transfronterera, i planicar
i impulsar programes que garanteixin una visió transversal de les polítiques públiques
relatives a les relacions interpirinenques, entre d’altres denides en el seu decret de
creació. Al capdavant del nou òrgan el Govern ha nomenat Joan Ganyet com a comis-
sionat. Ganyet va ser alcalde de la Seu d’Urgell entre el 1983 i el 2003, i va participar
en diferents iniciatives de cooperació territorial, com ara la Comissió Interpirinenca
de Poders Locals impulsada per Pasqual Maragall durant els anys 1980 i 1990 i, poste-
riorment, a la Comunitat de Treball dels Pirineus com a secretari general (2005-2006).
5 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/644722/ester-borras-nova-delega-
da-del-govern-davant-unio-europea; https://govern.cat/salapremsa/notes-prem-
sa/647242/govern-designa-bekiu-kim-jung-nou-delegat-corea-del-sud.
6 https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/240731-enviat-especial-canada.
Acció exterior
139
A banda de la reestructuració i creació de nous òrgans, el 2024 també deixa algunes
incògnites sobre el futur d’alguns projectes engegats durant l’any anterior. És el cas de
la creació del Cos d’acció exterior i Unió Europea, que buscava disposar de personal
especialitzat en aquesta matèria a la Generalitat de Catalunya. La creació d’aquest
cos de funcionaris requereix modicar la Llei 16/2014, del 4 de desembre, d’acció
exterior i de relacions amb la Unió Europea, però la dissolució del Parlament arran
de la convocatòria d’eleccions el maig del 2024 va aturar-ne la tramitació parlamen-
tària. Segons l’acord d’investidura entre el PSC i ERC, el nou Govern es compromet
a culminar la creació del Cos d’Acció Exterior i a establir un pla d’implementació
dels seus funcionaris i funcionàries en tots els departaments.7 Un compromís que va
raticar el conseller Jaume Duch en la compareixença del 20 de setembre de 2024 a
la Comissió d’Unió Europea i Acció Exterior del Parlament.8
Un darrer interrogant és el futur del Programa temporal de suport al cos consular,
creat el 2023 amb l’objectiu de donar continuïtat i consolidar les relacions amb el cos
consular establert a Barcelona. A banda de gestionar les relacions en l’àmbit bilateral
entre el Govern i representants diplomàtics establerts a Barcelona i a Madrid, que
durant el 2024 han continuat tenint lloc, una de les tasques d’aquest programa era
l’organització de trobades amb el conjunt del cos consular amb l’objectiu de donar
a conèixer diferents actors, institucions i infraestructures punteres del país. Entre el
setembre de 2021 i el març de 2023 es van organitzar un total de 17 trobades amb el
conjunt del cos consular —tot i que abans de la creació del Programa temporal—,
mentre que, durant el 2024, s’han celebrat dues trobades d’aquesta mena. La prime-
ra, el mes de gener, fou l’anomenat Catalan Culture Day, que se centra a presentar
iniciatives culturals de referència. En aquesta ocasió, la trobada va consistir en una
visita a l’exposició «Miró-Picasso» de la Fundació Miró de Barcelona, de la mà de les
conselleres Meritxell Serret i Natàlia Garriga.9 La segona trobada es va celebrar el mes
d’octubre al Palau de la Generalitat, on el president Illa i el conseller Duch van rebre
el conjunt del cos consular.10 Caldrà veure si, durant els mesos vinents, el Govern
donarà continuïtat a aquestes activitats.
Un dels principals àmbits d’actuació de l’acció exterior del Govern és el manteniment
de relacions amb altres governs i territoris. Pràcticament tots els departaments de la
Generalitat mantenen relacions habituals amb administracions i actors estrangers per
a l’exercici de les seves competències, sia per intercanviar experiències i coneixement
7 .
8 https://www.parlament.cat/document/dspcc/422988686.pdf.
9 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/575862/cos-consular-visita-lexposi-
cio-miro-picasso-segona-edicio-del-catalan-culture-day.
10 https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/241018-cos-consular.
140
Informe autogovern 2024
sobre polítiques concretes, o per impulsar projectes conjunts. La signatura d’acords,
convenis de col·laboració i memoràndums d’entesa és un dels principals instruments
per reforçar i donar continuïtat a aquesta mena de vincles. De la mateixa manera, la
implicació directa del president de la Generalitat i altres membres del Govern mit-
jançant els viatges institucionals reecteix la importància atorgada a determinades
relacions bilaterals.
En l’àmbit europeu, si bé és cert que moltes relacions tenen a veure amb la Unió
Europea i es canalitzen a través de les xarxes de col·laboració amb altres governs, les
relacions bilaterals també hi tenen un pes important. El març del 2024, el Govern va
signar un acord amb la regió d’Occitània per cooperar en àmbits d’interès comú en
els quatre anys vinents.11 Aquest compromís renova l’acord de cooperació transfron-
terera del 2019 i estableix quatre eixos de cooperació bilateral: pacte verd, drets socials
i igualtat, mobilitat i desenvolupament socioeconòmic, i política euromediterrània.
D’acord amb el document signat, les actuacions es concretaran en plans de treball
biennals i una comissió farà el seguiment dels progressos i l’avaluació dels resultats.12
A banda de la signatura d’aquest acord bilateral, el novembre del 2024, el conseller
d’Unió Europea i Acció Exterior es va desplaçar a Tolosa per reunir-se amb el govern
occità i altres institucions públiques franceses per impulsar la connexió ferroviària
interpirinenca.13 Més enllà de les relacions bilaterals, la Generalitat i el govern d’Oc-
citània també col·laboren en altres espais multilaterals com la Comunitat de Treball
dels Pirineus (CTP), l’Euroregió Pirineus Mediterrània (EPM) i la Conferència de les
Regions Perifèriques Marítimes (CRPM).
Andorra és un altre dels socis prioritaris per al Govern català i, durant el 2024, s’han
fet avenços per consolidar les relacions en l’àmbit institucional. El mes de gener, la
consellera Meritxell Serret es va reunir amb la ministra d’Afers Exteriors d’Andorra,
Imma Tor, per acordar la posada en marxa d’un pla de treball conjunt que promogui
les relacions Catalunya-Andorra.14 Uns mesos més tard, a l’octubre, el conseller Jaume
Duch va desplaçar-se al país pirinenc per reunir-se amb Xavier Espot, cap de Govern
d’Andorra, i altres membres del govern andorrà;15 i, a nals d’any, el president Salvador
Illa va rebre Xavier Espot al Palau de la Generalitat, on van acordar celebrar almenys
una reunió anual entre el president de la Generalitat i el cap de Govern d’Andorra. Un
exemple dels resultats d’aquesta col·laboració és la signatura de dos convenis entre
11 https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/240425-acord-occitania.
12 https://presidencia.gencat.cat/ca/ambits_d_actuacio/relacions-institucionals/regis-
tre-de-convenis-de-collaboracio-i-cooperacio/detall#2024/4/0006.
13 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/660082/connexions-ferroviaries-cen-
tren-jornada-treball-del-conseller-duch-tolosa.
14 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/572362/governs-catalunya-andorra-acor-
den-cop-pla-treball-conjunt.
15 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/649802/conseller-duch-reuneix-princi-
.
Acció exterior
141
l’Administració de la Generalitat i organismes andorrans durant el 2024: el primer,
amb l’Organisme Andorrà de Cooperació Transfronterera en matèria de prevenció,
d’extinció d’incendis i de salvaments;16 el segon, amb la Universitat d’Andorra per a
la formació de llevadores.17 A més a més d’aquestes actuacions, cal recordar que, el
2024, el Govern també ha creat el Comissionat per a les Relacions Inter pirinenques.
En aquest sentit, es tracta d’avenços importants que se sumen a l’acord de col·labo-
ració entre el govern de Catalunya i el del Principat d’Andorra del 2009, i a l’obertura
d’una delegació permanent del Govern al país pirinenc.
La Mediterrània és una altra de les àrees geogràques que tradicionalment han
estat prioritàries en l’acció exterior del Govern. La celebració de les jornades Med-
Cat Days és un dels esdeveniments més importants en aquest àmbit i contribueix a
posicionar Catalunya com a líder en la cooperació mediterrània.18 Aquestes jornades
se celebren un cop cada any i les organitzen el Govern de la Generalitat i l’Institut
Europeu de la Mediterrània (IEMed), amb la col·laboració de la plataforma MedCo-
opAlliance. En l’edició del 2024, que va tenir lloc el juny, les jornades es van centrar
en el canvi climàtic i hi van participar representants institucionals destacats com ara
la comissària europea de Cohesió i Reformes, Elisa Ferreira, i el secretari general de
la Unió per la Mediterrània (UpM), Nasser Kamel. De fet, les relacions entre la Gene-
ralitat i la UpM han millorat substancialment durant el darrer any, com demostra la
trobada celebrada el febrer del 2024 entre el president Aragonès, la consellera Serret
i Nasser Kamel, la primera dels darrers vuit anys entre el president de la Generalitat i
el secretari general de la UpM.19 Uns mesos més tard, en ocasió del 9è Fòrum Regional
de la UpM celebrat el mes d’octubre a Barcelona, el president Illa també va reunir-se
amb el secretari general d’aquesta organització internacional. El Fòrum Regional de
la UpM és una trobada que reuneix els ministres d’Afers Exteriors dels estats membres
de l’organització, i la cita del 2024 va estar presidida per l’alt representant per a Afers
Exteriors i Política de Seguretat de la Unió Europea, Josep Borrell, i el viceprimer
ministre i ministre d’Afers Exteriors de Jordània, Ayman Safadi.20
Pel que fa a les relacions amb governs del continent americà durant el 2024, cal
destacar, en primer lloc, la signatura del primer acord bilateral entre el Govern de
la Generalitat i el de Ciutat de Mèxic.21 Es tracta d’un memoràndum d’entesa que
estableix un marc de cooperació general que ha de facilitar la denició de projectes
16 https://presidencia.gencat.cat/ca/ambits_d_actuacio/relacions-institucionals/regis-
tre-de-convenis-de-collaboracio-i-cooperacio/detall#2024/4/0010.
17 https://presidencia.gencat.cat/ca/ambits_d_actuacio/relacions-institucionals/regis-
tre-de-convenis-de-collaboracio-i-cooperacio/detall#2024/4/0005.
18 https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/240625-medcat-days.
19 https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/240212-reunio-upm.
20 https://ufmsecretariat.org/9th-ufm-regional-forum/.
21 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/600642/serret-batres-signen-acord-bila-
teral-govern-catalunya-ciutat-mexic.
142
Informe autogovern 2024
compartits.22 El document de l’acord deneix una sèrie d’àmbits prioritaris de coope-
ració i intercanvi, com ara els afers culturals, la promoció de l’ocupació, l’educació, les
polítiques de seguretat humana, el canvi climàtic, les polítiques urbanes, o la salut i
la biotecnologia, entre d’altres. Un comitè mixt format per representants dels dos go-
verns és l’encarregat d’impulsar i fer el seguiment de l’acord. El document es va signar
el mes d’abril en el marc d’un viatge institucional de la consellera Serret a Mèxic. Amb
aquest acord, el Govern conrmava l’interès que ha manifestat els darrers anys per
Amèrica Llatina, com demostra l’obertura de delegacions a Mèxic i Amèrica Central,
al Con Sud (Argentina), al Brasil i als Estats Andins (Colòmbia), i la signatura el 2023
d’un acord de col·laboració amb la Província de Buenos Aires.
En relació amb l’Amèrica del Nord, el març de 2024 es va celebrar l’onzena edició
del Comitè Mixt Catalunya-Quebec, que va servir per fer balanç de la col·laboració
entre els dos governs durant els dos anys anteriors (2021-2023), i per renovar els àm-
bits de cooperació prioritaris per al període 2024-2026: la cultura, el medi ambient i,
especialment, l’economia blava, l’educació, la recerca i la innovació, la digitalització
i la col·laboració institucional en l’arena multilateral.23 A més a més, com ja hem co-
mentat, el juliol de 2024, el Govern de la Generalitat també va nomenar per primera
vegada un enviat permanent al Canadà, amb base a Montreal.
L’elaboració del Pla Japó 2024-2027 és una de les tes més importants de l’acció
exterior del Govern amb relació al continent asiàtic.24 Renovat cada quatre anys, es
tracta del cinquè pla del Govern amb el país nipó i és el resultat de la col·laboració
dels departaments d’Unió Europea i Acció Exterior, Recerca i Universitats, Cultura,
Interior, Salut, l’Agència Catalana de Turisme i ACCIÓ. Aquesta col·laboració es fa a
través del Comitè Catalunya-Japó, que també inclou representants del govern japo-
nès i d’institucions de la societat civil per fer el seguiment i l’avaluació del pla. El Pla
Japó 2024-2027 recull 46 accions, agrupades en quatre àmbits: Empresa, Turisme,
Universitats i Recerca, i Cultura. De fet, cadascun dels àmbits constitueix un grup de
treball al Comitè Catalunya-Japó. Les accions previstes al pla inclouen, entre d’altres,
incrementar les inversions empresarials en totes dues direccions, reforçar la seguretat
del turisme japonès a Catalunya, impulsar la mobilitat universitària, i consolidar la
docència de la llengua i cultura catalana a les universitats japoneses.
Pel que fa a les relacions amb Àsia, cal destacar també la inversió xinesa en l’em-
presa d’automòbils Ebro, instal·lada a la Zona Franca, que ha donat un nou impuls
a la fabricació de vehicles i a la reindustrialització de la planta. Amb motiu de l’inici
de la fabricació, el president Illa es va reunir amb el president del Comitè Permanent
de l’Assemblea Popular Nacional de la Xina, Zhao Leji. A l’acte també hi van assistir
22 https://presidencia.gencat.cat/ca/ambits_d_actuacio/relacions-institucionals/regis-
tre-de-convenis-de-collaboracio-i-cooperacio/detall#2024/4/0007.
23 https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/240312-comite-catalunya-quebec.
24 https://exteriors.gencat.cat/ca/ambits-dactuacio/afers_exteriors/relacions/bilaterals/
pla-catalunya-japo/index.html.
Acció exterior
143
l’ambaixador de la Xina a Espanya, el ministre espanyol d’Indústria i Turisme i diver-
sos consellers del Govern de la Generalitat.25 La indústria automobilística ha tingut
un pes important en l’economia catalana, i és previsible que durant els anys vinents
el Govern busqui atraure inversions de la Xina —una potència en ascens en el disseny
i fabricació d’automòbils— amb l’objectiu de donar un nou impuls a aquest sector.
Per altra banda, a nals d’any, el Govern va anunciar que augmentaria un 66% el
pressupost que destinaria a Casa Àsia el 2025.26 La Casa Àsia és un consorci públic
que es dedica a promoure un millor coneixement i relacions entre Espanya i els països
asiàtics en l’àmbit econòmic, cultural, acadèmic i institucional.
En l’àmbit de les estratègies regionals, és important subratllar que el mes de maig
el Govern va aprovar també l’Estratègia Àfrica 2030.27 De manera similar a l’Estratègia
mediterrània MedCat 2030, es tracta d’un document que deneix les prioritats que
han de guiar les relacions entre Catalunya i els països al sud del Sàhara durant els
anys vinents. En un context en què diferents potències miren d’apropar-se al con-
tinent africà amb agendes diverses i sovint contraposades, l’Estratègia Àfrica 2030 de
la Generalitat aposta per alinear-se amb les prioritats denides a l’Agenda 2030 per
al desenvolupament sostenible de l’Organització de les Nacions Unides (ONU) i amb
les de la Unió Europea. Principalment, l’objectiu de l’estratègia és superar un marc de
relacions centrat en l’ajuda ocial al desenvolupament i establir una col·laboració que
també inclogui altres àmbits com ara la recerca, la tecnologia o l’educació. Per aconse-
guir-ho, l’Estratègia Àfrica 2030 es desplegarà en dos plans d’acció més especícs: un
per al període 2024-2027 i un altre per al període 2028-2030. Per tant, es tracta d’una
iniciativa que, juntament amb l’obertura de les delegacions del Govern al Senegal i
Àfrica Meridional els darrers anys, ha de contribuir al procés d’estructuració de les
relacions entre Catalunya i Àfrica.
Finalment, a banda d’aquestes actuacions destacades, durant el 2024, la Ge-
neralitat ha signat 29 convenis de col·laboració amb ens públics d’altres estats o
organismes internacionals, com ara els diferents acords entre l’Institut Ramon Rull
i universitats estrangeres per impulsar la docència del català a l’estranger, o un
acord entre l’Institut Català de les Empreses Culturals (ICEC) i el Centre Nacional
de Dansa a París, entre d’altres.28
25 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/659802/president-illa-apello-concen-
trar-nos-allo-que-necessita-catalunya-torni-motor-economic-despanya-dels-mo-
tors-deuropa.
26 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/664162/govern-augmenta-prop-dun-70-
percent-dotacio-casa-asia-2025-increment-9-anys.
27 https://exteriors.gencat.cat/ca/ambits-dactuacio/afers_exteriors/relacions/bilaterals/
pla-africa/index.html.
28 https://presidencia.gencat.cat/ca/ambits_d_actuacio/relacions-institucionals/regis-
-
.
144
Informe autogovern 2024
El nombre i les destinacions dels viatges fets pels alts càrrecs de l’Administració de la
Generalitat i membres del Govern és un indicador de l’activitat en l’àmbit de l’acció
exterior. Segons dades del Departament d’Unió Europea i Acció Exterior, la principal
destinació ha estat Bèlgica (26 viatges), seguida de França (16), Alemanya (8) i Itàlia (7).
Font: elaboració pròpia a partir de dades del Departament d’Unió Europea i Acció Exterior
Del total de 100 viatges comptabilitzats durant el 2024, 27 han estat de membres
del Govern (consellers i president de la Generalitat). Per altra banda, cal assenyalar
que en aquest còmput s’inclouen els viatges relacionats amb la Unió Europea, així
com en l’àmbit de les relacions amb organismes i xarxes internacionals.
Les relacions amb organismes i espais de caràcter multilateral és una altra de les
dimensions importants de l’acció exterior de la Generalitat. El Servei de Relacions
Multilaterals, integrat a la Direcció General d’Afers Multilaterals, és l’encarregat de
promoure i coordinar les accions del Govern i de l’Administració de la Generalitat en
aquest àmbit. Concretament, aquest tipus de relacions es poden agrupar en dues ca-
tegories: d’una banda, la participació en fòrums i trobades internacionals i, de l’altra,
les col·laboracions i aportacions amb organitzacions internacionals.
Entre el 10 i el 12 d’abril del 2024 es va celebrar a Barcelona la Conferència del Decenni
dels Oceans de la UNESCO. La trobada forma part de la iniciativa llançada el 2021
Acció exterior
145
per l’Assemblea General de les Nacions Unides i coordinada per Comissió Oceànica
Intergovernamental de la UNESCO, per impulsar la generació de coneixement, l’in-
tercanvi d’informació i la denició d’una agenda per al desenvolupament sostenible
dels oceans. A l’acte inaugural de la conferència hi va intervenir el president Pere
Aragonès, que posteriorment es va reunir al Palau de la Generalitat amb la directora
general de la UNESCO, Audrey Azoulay.29
Uns mesos més tard, l’11 i 12 de desembre, la UNESCO va celebrar una nova trobada a
Barcelona: el Fòrum Global Contra el Racisme i la Discriminació. L’objectiu de l’esdeveni-
ment —coorganitzat amb l’Ajuntament de Barcelona, el Govern d’Espanya i la Generalitat
de Catalunya— era compartir bones pràctiques i millorar els compromisos internacionals
en matèria de lluita contra el racisme i la discriminació. Un dels resultats d’aquesta tro-
bada, en què va participar el president Salvador Illa, va ser la creació de l’Aliança Global
antiracista, que serà dinamitzada pel Sector de Ciències Socials i Humanes de la UNESCO
amb l’objectiu de crear un compromís estable entre els seus membres.30 Tant aquesta
trobada com la Conferència del Decenni de la Dècada dels Oceans s’emmarquen en el
memoràndum d’entesa signat el 2021 entre la UNESCO i la Generalitat de Catalunya.31
Pel que fa a l’ONU, un any més, la consellera d’Igualtat i Feminismes va partici-
par en la Comissió de la Condició Jurídica i Social de les Dones de Nacions Unides,
celebrada a Nova York el mes de març.32 Es tracta de l’òrgan intergovernamental de
l’ONU dedicat exclusivament a la promoció de la igualtat de gènere, els drets i l’em-
poderament de les dones. La participació de representants de la Generalitat va servir
per compartir les iniciatives impulsades des de Catalunya per assolir aquests objectius
i intercanviar bones pràctiques amb representants d’altres administracions, orga-
nitzacions no-governamentals i entitats de la societat civil. En el marc de trobades
organitzades per l’ONU, el Govern també va participar en el fòrum de l’Aliança de
Civilitzacions celebrat a Cascais (Portugal) el novembre del 2024. El conseller Jaume
Duch va defensar la posició del Govern en qüestions vinculades a la immigració i
les relacions interculturals,33 a banda de reunir-se amb autoritats polítiques i actors
empresarials del país. Finalment, en l’àmbit de l’ONU també és important destacar la
trobada entre el president de la Generalitat i el Relator Especial sobre els drets humans
a l’aigua potable segura i el sanejament, el qual es dedica a dur a terme investigacions
i recopilar bones pràctiques amb relació al dret a l’aigua potable i el sanejament.
29 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/597262/president-aragones-ens-omple-
dorgull-formar-part-solucions-als-grans-reptes-dels-mars-oceans.
30 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/665682/forum-contra-racisme-discrimina-
cio-unesco-impulsa-creacio-duna-alianca-global-antiracista.
31 https://presidencia.gencat.cat/ca/ambits_d_actuacio/relacions-institucionals/regis-
tre-de-convenis-de-collaboracio-i-cooperacio/detall#2021/4/0002.
32 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/590822/consellera-verge-reivindica-lonu-cre-
acio-destructures-politiques-nivell-departament-digualtat-feminismes-efectius-drets-dones.
33 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/660782/duch-reivindica-catalunya-ter-
ra-dacollida-davant-lalianca-civilitzacions-lonu-portugal.
146
Informe autogovern 2024
El mes de novembre la Generalitat també va ser present al Fòrum Urbà Mundial
organitzat per ONU Habitat i celebrat al Caire.34 Entre altres actuacions, destaca la
presentació del Programa de resiliència a les Terres de l’Ebre, resultat de la col·labo-
ració entre aquesta agència de l’ONU i la Generalitat per adaptar el Programa global
de resiliència urbana a un territori.
Finalment, és important subratllar que, durant el 2024, el Govern ha impul-
sat dues iniciatives de col·laboració amb altres entitats que busquen influir en
agendes globals. La primera és la creació d’una coalició internacional de governs
locals i regionals per incidir en el tractat internacional contra la contaminació
per plàstics. La coalició es va presentar el mes d’abril a Ottawa (Canadà), uns
dies abans que se celebrés a la mateixa ciutat la quarta sessió negociadora del
tractat,35 i poc temps després ja tenia el suport de ciutats i regions d’arreu del
món, i de xarxes i organismes internacionals com ara Ciutats i Governs Locals
Units (CGLU), el Programa de les Nacions Unides per al medi ambient (PNUMA),
ONU Habitat o el Fons mundial en favor de la natura (WWF).36 En segon lloc, el
Govern també ha liderat una coalició internacional en matèria de tecnologies in-
novadores i emergents: l’Aliança de Tecnologies Disruptives i Emergents (DETA).37
L’objectiu d’aquesta iniciativa és sumar esforços per maximitzar els beneficis de
les noves tecnologies a la vegada que es protegeixen els drets humans, els valors
democràtics i la diversitat cultural. A banda de la Generalitat de Catalunya, en la
seva creació també en formaren part els governs de l’Emília-Romanya, Flandes,
Hessen, Occitània, Escòcia, Gal·les, el Quebec, Costa Rica, la Província de Buenos
Aires, Gyeonggi, Kyoto i Western-Cape. El Govern de Catalunya fou escollit per
ostentar la presidència rotatòria de l’aliança durant els anys 2024 i 2025. En aquest
marc, el novembre de 2024 es va celebrar a Barcelona la primera cimera anual de
la DETA, en què els membres de la coalició van presentar un manifest per a una
intel·ligència artificial ètica i fiable.38
Les aportacions econòmiques a organitzacions internacionals és un altre dels me-
canismes més importants que el Govern té en l’àmbit de les relacions multilaterals.
Segons dades del Departament d’Unió Europea i Acció Exterior, durant el 2024 es van
34 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/652362/govern-porta-al-forum-urba-mun-
dial-del-caire-programa-resiliencia-terres-lebre.
35 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/601162/serret-presenta-ottawa-coalicio-in-
ternacional-governs-liderada-catalunya-incidir-tractat-global-contra-contaminacio-plastics.
36 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/621802/coalicio-internacional-governs-
.
37 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/593522/catalunya-lidera-coalicio-interna-
cional-governs-materia-tecnologies-disruptives-emergents.
38 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/653362/catalunya-lidera-manifest-pioner-
.
Acció exterior
147
destinar 9.509.994,54 euros a diferents projectes del Fons de les Nacions Unides per
a la infància (UNICEF), l’Agència de l’ONU per als Refugiats, el Fons Central de Res-
posta a Emergències de les Nacions Unides (CERF), el Programa mundial d’aliments
(PMA) o ONU-Habitat, entre d’altres. A la Taula 1 apareixen els vuit projectes amb
una dotació econòmica més alta, d’un total de vint-i-tres.
Organisme
digital per al 2030
Fons de les Nacions Unides per a
la infància (UNICEF)
Global 3.250.000 €
salut amb enfocament de
gènere a la Franja de Gaza i
Cisjordània
Agència de les Nacions Unides
600.000 €
Contribució al Fons
humanitari del Líban (LHF)
de les Nacions Unides
d’Assumptes Humanitaris (OCHA)
El Líban 500.000 €
Resposta humanitària
global
Fons central de resposta a
emergències de les Nacions
Unides (CERF)
Global 295.000 €
violència sexual i basada en
el gènere entre la població
refugiada siriana al Líban
Agència de l’ONU per als
Refugiats (ACNUR)
Líban 295.000 €
Actuació d’acció
humanitària
Agència de l’ONU per als
Refugiats (ACNUR)
Moçambic 295.000 €
Distribució alimentària
d’emergència a la població
de la Franja de Gaza
Agència de les Nacions Unides
295.000 €
Contribució al Fons
humanitari d’Ucraïna de les
Nacions Unides a Ucraïna
d’Assumptes Humanitaris (OCHA)
Ucraïna 295.000 €
La majoria dels projectes estan vinculats a la cooperació al desenvolupament. Des-
taca, en primer lloc, el projecte GIGA, amb seu a Barcelona i liderat per UNICEF i la
Unió Internacional de Telecomunicacions (UIT), i que té per objectiu connectar totes
les escoles del món a internet i posar a la bretxa digital abans del 2030. També són
destacables les contribucions a projectes en països que pateixen un conicte armat,
com ara Palestina (1.875.000 euros), a través de l’UNRWA, el Fons de població de les
Nacions Unides (UNFPA) o l’Ocina per a la Coordinació d’Assumptes Humanitaris
(OCHA), o a Ucraïna (295.000 euros). El gràc 2 mostra les aportacions a organitza-
cions internacionals segons l’àmbit geogràc dels projectes:
148
Informe autogovern 2024
Finalment, el Govern també ha promogut col·laboracions amb organitzacions
internacionals per millorar les polítiques públiques a Catalunya. Un exemple és la
iniciativa impulsada amb la Direcció d’Educació i Competències de l’Organització
per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE), que busca denir àrees
clau on incidir per millorar el sistema educatiu a curt, mitjà i llarg termini.39 Per altra
banda, durant el 2024, el Govern, mitjançant el Departament d’Unió Europea i Acció
Exterior, ha denit la promoció de destacaments de treballadors públics en organis-
mes internacionals com una de les línies d’actuació prioritàries per potenciar el talent
i la formació en l’administració pública. D’acord amb les previsions del Govern, els
primers convenis de col·laboració s’hauran de signar al llarg del 2025.
Durant la XIV legislatura, i d’acord amb el Pla director de cooperació al desenvolupa-
ment 2023-2026 aprovat pel Parlament de Catalunya, el Govern es va comprometre a
incrementar progressivament la dotació de l’Ajut ocial al desenvolupament (AOD)
ns a arribar al 0,7% del pressupost l’any 2030. El Govern actual ha expressat la vo-
luntat de mantenir aquest compromís, tal com va armar el conseller Jaume Duch
en la compareixença al Parlament del mes de setembre de 2024.
Per assolir-ho, una de les eines principals en l’àmbit de la cooperació i l’acció hu-
manitària és la convocatòria de subvencions per a projectes de desenvolupament i
d’educació global. Durant el darrer any, el Govern ha augmentat un 60% el pressupost
destinat a subvencions, passant de 15,3 a 24,3 milions d’euros mitjançant una aportació
addicional de més de 7 milions d’euros que es van afegir als 17 milions pressupostats ini-
cialment40. Aquest increment ha permès nançar 69 projectes, respecte dels 47 del 2023.
39 -
car-mesures-millorar-competencies-basiques-dels-alumnes-catalunya.
40 https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/241106-parlament.
Acció exterior
149
A banda d’aquestes subvencions, adreçades sobretot a organitzacions no gover-
namentals (ONG) i universitats públiques catalanes, el Govern també col·labora amb
organitzacions internacionals, tal com hem explicat en l’apartat de relacions amb
organismes multilaterals. En l’àmbit de la cooperació al desenvolupament, una de les
contribucions econòmiques més importants ha estat l’aportació d’1.095.000 euros a
l’Agència de les Nacions Unides per als Refugiats de Palestina al Pròxim Orient (UN-
RWA), a través d’una primera subvenció de 800.000 euros el mes de maig i, posterior-
ment, una segona contribució centrada en la distribució alimentària d’emergència.41
A més, el Govern també ha signat tres acords amb la Comissió Europea per valor
d’1,5 milions d’euros cadascun, per nançar conjuntament projectes i convocatòries
destinades a enfortir els drets humans al Marroc, a reduir les desigualtats de gènere
al Senegal i a erradicar la violència de gènere a Moçambic.42
A més a més dels projectes de cooperació executats als països destinataris de les
ajudes, una altra de les línies d’actuació és l’educació global. L’objectiu d’aquesta po-
lítica és fomentar els valors de responsabilitat i solidaritat que permetin construir
unes relacions més justes, sostenibles i pacíques entre països i territoris. Durant el
2024, el Departament d’Unió Europea i Acció Exterior ha impulsat l’elaboració d’una
estratègia educació global, en estreta col·laboració amb altres departaments com
Educació, Recerca i Universitats, i Cultura. D’entre les diferents actuacions del 2024
en l’àmbit de l’educació global, destaca la producció «Dones en lluita», disponible
a la plataforma 3CAT, l’espai Transforma’t al festival Cruïlla o la creació d’un curs
interuniversitari de justícia global disponible per a tots els estudiants de Catalunya.
Per altra banda, més enllà de les subvencions a projectes i les aportacions a orga-
nismes internacionals, també és important assenyalar iniciatives que s’emmarquen
en la voluntat de millorar el disseny i l’execució i avaluació de les polítiques de coo-
peració. En primer lloc, el 2024 es va iniciar el Fòrum Català per la Pau,43 un procés
participatiu que s’estén ns al 2025, i que té el doble objectiu de promoure un pla de
pau per al conjunt del país a la vegada que enforteix el moviment de pau de Catalu-
nya. En segon lloc, a d’analitzar i debatre els principals elements que estructuraran
la política de cooperació al desenvolupament del Govern, els dies 10 i 11 d’abril es
van celebrar a Barcelona les primeres Jornades de Cooperació al Desenvolupament
Feminista organitzades per la Generalitat de Catalunya, les quals van reunir persones
expertes en cooperació al desenvolupament i en justícia de gènere d’arreu del món.
En paral·lel, també s’han impulsat accions per millorar la capacitat administrativa,
com ara formacions i intercanvi de coneixement amb altres administracions en indi-
cadors de rendició de comptes (IRC), el desenvolupament del sistema d’informació de
cooperació al desenvolupament dissenyat per millorar els procediments d’obtenció
41 https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/241106-parlament.
42 https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/241112-marroc-senegal.
43 https://forumcatalapau.cat/.
150
Informe autogovern 2024
de dades de l’Ajuda ocial al desenvolupament del conjunt de la Generalitat, o l’ela-
boració del mapatge d’ONG catalanes dedicades a la cooperació. Finalment, durant el
2024 el Govern va anunciar que nomenaria nous representants de l’Agència Catalana
de Cooperació al Desenvolupament a Colòmbia44 i Palestina.45
El Parlament de Catalunya és una de les institucions centrals de l’autogovern de Cata-
lunya i, d’acord amb la Llei 16/2014, d’acció exterior i de relacions amb la Unió Euro-
pea, li correspon un paper important en l’àmbit de l’acció exterior. En primer lloc, cal
destacar el seguiment i el control de l’acció del Govern, la qual es duu a terme al Ple
del Parlament o bé a la Comissió d’Unió Europea i Acció Exterior.46 Durant el 2024, les
principals iniciatives del Govern sotmeses a control parlamentari han estat les següents:
— Compareixença de la consellera Meritxell Serret, el 4 de març, per presentar
l’avantprojecte de pressupost del Departament d’Acció Exterior i Unió Europea
a la Comissió d’Acció Exterior, Unió Europea i Cooperació.47
— Compareixença del conseller Jaume Duch, el 20 de setembre, per presentar
els objectius i les actuacions del Departament d’Unió Europea i Acció Exterior
durant la XV legislatura, a la Comissió d’Unió Europea i Acció Exterior.48
A més de les compareixences dels consellers, al ple del Parlament s’han aprovat
dues mocions dirigides al Govern:
— Moció 296/XIV, sobre l’impuls de l’acció exterior, en què el Parlament expressa el
seu suport a la iniciativa del Govern de creació d’una macroregió mediterrània i
l’insta a adoptar una sèrie de mesures i accions per fer efectiu aquest projecte.49
— Moció 10/XV, sobre la necessitat de garantir una veu catalana a l’exterior al
servei dels interessos i les necessitats de la Catalunya del segle, en què el
Parlament insta el Govern a desplegar totes les seves competències per conti-
nuar executant i liderant una política d’acció exterior i de projecció europea i
internacional de Catalunya, entre altres accions.50
Per altra banda, davant la Comissió d’Unió Europea i Acció Exterior també han
comparegut altres persones per informar sobre una qüestió especíca d’àmbit inter-
nacional o per informar de les seves activitats:
44 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/623202/govern-recupera-representant-la-
gencia-catalana-cooperacio-al-desenvolupament-colombia.
45 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/610902/govern-destinara-representant-la-
gencia-catalana-cooperacio-al-desenvolupament-palestina.
46 En l’anterior legislatura, Comissió d’Acció Exterior, Unió Europea i Cooperació.
47 https://exteriors.gencat.cat/ca/actualitat/240304-pressupostos-exteriors.
48 https://www.parlament.cat/web/activitat-parlamentaria/sessions-organs/sessions-tin-
gudes/acords-sessions/index.html?p_legislatura=15 p_codi=1315 p_sessio=2.
49 https://www.parlament.cat/document/bopc/406768487.pdf.
50 https://www.parlament.cat/document/bopc/423382289.pdf.
Acció exterior
151
— 18 de gener de 2024: compareixença d’una representació de l’Associació Irani-
ana de Catalunya per informar sobre la situació política, social i econòmica a
l’Iran i la persecució de l’oposició al règim.51
— 21 de novembre de 2024: compareixença del president de l’Institut Català In-
ternacional per la Pau per presentar la memòria del 2023.52
— 21 de novembre de 2024: compareixença d’una representació de la xarxa La-
fede.cat per informar sobre les prioritats en matèria de justícia global i sobre
l’erradicació de les desigualtats.53
A més a més del control de l’acció de Govern i de la compareixença de perso-
nalitats externes, tant el Ple del Parlament com la Comissió d’Unió Europea i Acció
Exterior adopten resolucions i declaracions per expressar el seu posicionament sobre
les relacions de Catalunya amb altres governs i territoris, o sobre qüestions d’àmbit
internacional:
— Resolució 934/XIV, sobre els drets sexuals i reproductius a El Salvador, en què el
Parlament expressa la seva solidaritat amb les nenes i les dones d’El Salvador i
insta el Govern a integrar criteris de perspectiva de gènere amb un enfocament
feminista i interseccional en la política d’acció exterior.
— Resolució 942/XIV, sobre la millora del servei ferroviari de la línia 3 de rodalia
entre Puigcerdà i la Tor de Querol-Enveig, en què el Parlament insta el Govern
a manifestar a la Regió d’Occitània i al Govern de l’Estat francès l’interès per
mantenir i potenciar la connexió ferroviària, entre altres mesures.
— Resolució 954/XIV, de suport a una activista i a les defensores dels drets sexuals i
reproductius a Andorra, en què el Parlament expressa inquietud per la limitació
de drets sexuals i reproductius a Andorra i insta el Govern a demanar a les auto-
ritats andorranes que revisin la legislació i respectin els tractats internacionals
a què l’Estat andorrà es va adherir o va raticar, per a assegurar el dret de les
dones a decidir sobre el propi cos.
— Declaració de la Junta de portaveus del Parlament de Catalunya amb motiu del
compliment dels dos anys de la invasió russa d’Ucraïna (7 de febrer de 2024).54
— Declaració de la Junta de portaveus del Parlament de Catalunya amb motiu del
vint-i-novè aniversari de la matança de Srebrenica (11 de juliol de 2024).55
51 https://www.parlament.cat/ext/f?p=siap-cerca:expedient:::::p15_num_expedient:
357-01068/13.
52 https://www.parlament.cat/ext/f?p=siap-cerca:expedient:::::p15_num_expedient:
359-00003/15.
53 https://www.parlament.cat/ext/r/pcat_portal/siap-cerca/expedient?p15_num_expedient=
.
54 https://www.parlament.cat/ext/f?p=siap-cerca:expedient:::::p15_num_expedient:
401-00045/13.
55 https://www.parlament.cat/ext/f?p=siap-cerca:expedient:::::p15_num_expedient:
401-00001/15.
152
Informe autogovern 2024
El 2024 ha estat un any de canvi de Govern de la Generalitat. Per tant, tota conclusió
sobre les prioritats i la direcció de l’acció exterior s’ha de prendre amb la prudèn-
cia pròpia d’un any de transició. No obstant això, a partir de la informació recollida
en aquest capítol és possible fer tres observacions que condueixen a una conclusió
clara. En primer lloc, durant el 2024 s’ha fet un pas més en el camí que va d’una ac-
ció exterior paral·lela —si no oposada— a l’acció exterior de l’Estat espanyol, a una
acció exterior més col·laborativa. Lògicament, aquest canvi és un reex de la millora
de les relacions entre ambdós governs, però tenint en compte que l’acció exterior
catalana havia estat una de les dimensions més disputades del conicte entre l’Es-
tat i la Generalitat, es tracta d’un canvi signicatiu. En segon lloc, en línies generals
el relleu en el Govern no ha signicat un trencament sobtat, sinó que més aviat ha
estat marcat per la continuïtat, com podem observar en la política de cooperació al
desenvolupament, la planicació o les relacions multilaterals. Sens dubte, encara
és d’hora per fer un balanç complet de la XV legislatura, i tampoc es pot negar que
hi ha hagut canvis d’èmfasi en algunes àrees de l’acció exterior, però, durant el 2024,
s’han mantingut constants moltes línies d’actuació. En tercer lloc, el Govern reforça
l’alineament amb les agendes globals de la UE i Nacions Unides en un moment en
què aquests compromisos multilaterals estan més qüestionats que no pas ho havien
estat en les darreres dècades.
En conjunt, aquestes tres observacions permeten concloure que l’acció exterior
s’orienta a posicionar la Generalitat com un actor més col·laboratiu que no pas con-
ictiu, que busca generar conança i demostrar lleialtat, i d’aquesta manera enfortir
els lligams amb actors del seu entorn. Es tracta, indubtablement, de valors a l’alça en
l’actual context internacional marcat per múltiples tensions. Amb tot, les dicultats
del context no han de fer-nos oblidar que la reexió crítica i constant sobre quin lloc
vol ocupar Catalunya al món és més necessària que mai.
Garcia, Caterina. «De la paradiplomàcia a la protodiplomàcia i, de nou, a la paradi-
plomàcia: balanç i projecció de l’acció exterior del Govern de la Generalitat de
Catalunya». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals - Journal of Self-Government,
40 (2024): 391-406.
World Meteorological Organization. «2024 is on track to be hottest year on record as
warming temporarily hits 1.5 °C» Press Release. Disponible a: https://wmo.int/
news/media-centre/2024-track-be-hottest-year-record-warming-temporarily-
hits-15degc.
153
Administració pública, govern obert i transparència
Agustí Cerrillo i Martínez
Catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat Oberta de Catalunya
El 2024 ha estat un any de canvi al Parlament de Catalunya i també al Govern de la
Generalitat, la qual cosa ha incidit en l’exercici de les competències en matèria de
règim jurídic i procediment de les administracions públiques catalanes (l’article 159
de l’Estatut d’Autonomia) i d’organització de l’Administració de la Generalitat (l’article
150 de l’Estatut d’Autonomia).1
Tot i que aquest any s’han aprovat diverses normes que afecten les administracions
públiques catalanes, especialment en l’àmbit organitzatiu de l’Administració de la Ge-
neralitat, la dissolució del Parlament ha comportat que les previsions del Pla normatiu
en relació amb el règim jurídic de les administracions públiques no s’hagin assolit.2
Tampoc no hi ha hagut temps perquè s’hagi pogut iniciar l’impuls de les iniciatives
incloses en el Pla de govern de la XV legislatura i que s’han incorporat al Pla normatiu
del Govern de la Generalitat de Catalunya per a l’any 2025.3
1 També s’inclou en aquest capítol el comentari de les normes aprovades en exercici de les
competències en matèria de funció pública i el personal al servei de les administracions
públiques catalanes (article 136 de l’Estatut d’autonomia).
2
Generalitat de Catalunya per a l’any 2024. Aquest pla preveia aprovar, entre d’altres, l’avant-
projecte de llei de l’ocupació pública catalana, l’avantprojecte de llei d’organització de l’Ad-
ministració i del seu sector públic institucional; el projecte de decret de reglament de fun-
pública de Catalunya. A més també es comptava amb iniciar la tramitació de l’avantprojecte
de llei d’administració i procediment digital; l’avantprojecte de llei de participació ciutadana;
Decret 257/1997, de 30 de setembre, pel qual es regula l’organització i el funcionament del
Gabinet Jurídic de la Generalitat; o el projecte de decret pel qual s’aprova el reglament de la
d’11 de juny, pel qual s’aprova el Reglament dels serveis jurídics de l’Administració de la
Generalitat de Catalunya.
3
Generalitat de Catalunya per a l’any 2025 que inclou, entre d’altres, les iniciatives següents:
de llei d’organització de l’Administració de la Generalitat i del seu sector públic institucional;
avantprojecte de llei de l’ocupació pública catalana; projecte de decret de regulació de la
-
mentàries.
154
Informe autogovern 2024
Seguint l’estructura emprada en les edicions precedents d’aquest informe, l’anàlisi
s’organitza al voltant de dos eixos: en primer lloc, s’examinen les normes que afecten
el règim jurídic, el procediment i l’organització de les administracions públiques i, en
segon lloc, s’exposen les normes aprovades en matèria de govern obert.
Aquesta anàlisi comprèn l’exposició de les normes aprovades per la Generalitat
de Catalunya. També inclou la referència de diverses normes aprovades per l’Estat i
per les comunitats autònomes en aquestes matèries.4 D’aquesta manera, es vol apor-
tar elements que ajudin a determinar l’abast de les competències autonòmiques en
aquestes matèries alhora que s’exposen elements que poden servir per innovar el
règim jurídic de les administracions públiques catalanes a partir del coneixement de
models i exemples d’altres comunitats autònomes.
Les competències normatives de la Generalitat de Catalunya en matèria de règim
jurídic i procediment de les administracions públiques catalanes (l’article 159 de
l’Estatut d’Autonomia) i d’organització de l’Administració de la Generalitat (l’article
150 de l’Estatut d’Autonomia) s’han exercit principalment i de manera pràcticament
exclusiva, un any més, per regular diversos aspectes de l’organització de l’Adminis-
tració de la Generalitat i el seu sector públic.
A diferència de la situació observada a Catalunya, altres comunitats autònomes
han aprovat altres normes, i són especialment rellevants les aprovades en relació amb
la simplicació administrativa.
Amb caràcter previ a la seva anàlisi, des de la perspectiva de l’autogovern, resulta
d’interès comentar que, el 2024, el Tribunal Constitucional ha dictat diferents sen-
tències que delimiten l’abast de la competència estatal en matèria de bases del règim
jurídic de les administracions públiques.
En aquesta direcció, en primer lloc, es pot fer referència a la sentència 65/2024,
d’11 d’abril de 2024 dictada en el recurs d’inconstitucionalitat interposat en relació
amb els diversos preceptes de la «Ley Foral 17/2021, de 21 de octubre, por la que
se modica la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de contratos públicos». Entre altres
consideracions, en aquesta sentència el Tribunal Constitucional (TC) recorda la seva
jurisprudència sobre la delimitació del caràcter bàsic en l’àmbit de la contractació
pública que s’ha dut a terme d’acord amb dos criteris teleològics (STC 68/2021, FJ
5.E).a)) a la vista dels quals el TC considera que en el present cas «concurren los dos
presupuestos que son necesarios para que la Comunidad Foral de Navarra quede
sujeta a las previsiones de la legislación contractual del Estado, ex artículo 49.1.d)
LORAFNA». I, nalment, conclou declarant la inconstitucionalitat i nul·litat del pre-
4 En aquest capítol s’analitzen les normes publicades al i al Bo-
entre l’1 de febrer de 2024 i el 31 de gener de 2025. S’han exclòs de
l’anàlisi les lleis de mesures administratives que eventualment hagin aprovat les comunitats
autònomes en aquest període.
Administració pública, govern obert i transparència
155
cepte impugnat de la llei foral per «excluir del ámbito de la contratación pública los
negocios que tienen por objeto determinados servicios jurídicos, de manera contraria
a lo establecido en la Ley de contratos del sector público».
En segon lloc, la sentencia 67/2024, de 23 de abril de 2024 dictada en el recurs
d’inconstitucionalitat interposat respecte de la disposició nal primera de la «Ley
22/2021, de 28 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año
2022», que preveu un règim especíc per als funcionaris de l’Administració local
amb habilitació de caràcter general per la comunitat autònoma del País Basc. La
sentència repassa la doctrina constitucional consolidada sobre els límits materials
de les lleis de pressupostos i conclou que, en el cas de la disposició impugnada, «no
concurre la indispensable relación directa o inmediata de la disposición impugnada
con los gastos e ingresos que integran el presupuesto, ni cabe entender que esté
justicada la inclusión de esa disposición en la ley de presupuestos por suponer
«un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más ecaz
ejecución del presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno»,
per la qual cosa és contrària a la Constitució i se’n declaren la inconstitucionalitat
i nul·litat.
Finalment, en tercer lloc, la Sentència 121/2024, de 9 d’octubre de 2024, dictada
en relació amb el recurs d’inconstitucionalitat contra el Decret llei 15/2021, de 6 de
juliol, de creació del fons complementari de riscos de la Generalitat de Catalunya.
En aquesta sentència s’analitza si es justica la concurrència d’un supòsit d’ex-
traordinària i urgent necessitat. En l’enjudiciament, el TC recorda els paràmetres
identicats al llarg de la seva jurisprudència i considera que no es va satisfer la
càrrega de donar raó als motius d’extraordinària i urgent necessitat que haguessin
justicat l’aprovació del decret llei perquè es va fer «una simple armación apodíc-
tica». Per aquest motiu, es declara la inconstitucionalitat del decret llei per infracció
de l’article 86.1 CE.
La Generalitat de Catalunya ha aprovat, el 2024, nombroses normes en relació amb
l’organització de la seva Administració i sector públic. D’aquestes normes, que es van
aprovar abans de la constitució del nou Govern l’agost de 2024, n’hi ha que responen
a la necessitat d’actualitzar l’organització administrativa i adaptar-la a les novetats
legislatives que s’han anat produint o al nou context en què duen a terme la seva
activitat. Altres, adoptades amb posterioritat a aquest moment, són el resultat de
l’adaptació de l’Administració de la Generalitat a l’organització del Govern resultant
de les eleccions al Parlament de Catalunya celebrades el 12 de maig.
Des de la perspectiva de l’actualització de l’organització administrativa, en primer
lloc, durant el primer semestre de 2024 es van aprovar quatre modicacions de l’es-
tructura departamental fetes amb la nalitat de donar resposta a diverses disfuncions
detectades i canvis efectuats o de desenvolupar l’estructura departamental (Decret
156
Informe autogovern 2024
14/2024, de 16 de gener, de reestructuració del Departament d’Acció Climàtica, Ali-
mentació i Agenda Rural; Decret 41/2024, de 20 de febrer, de modicació parcial del
Decret 12/2023, de 24 de gener, de reestructuració del Departament d’Interior; Decret
56/2024, de 12 de març, de reestructuració del Departament d’Empresa i Treball, i
Decret 82/2024, de 24 d’abril, de modicació del Decret 47/2022, de 15 de març, de
reestructuració del Departament de Justícia, Drets i Memòria).
Posteriorment, la reorganització de l’Administració de la Generalitat s’ha pro-
duït per la necessitat de desenvolupar el Decret 133/2024, d’11 d’agost, de creació,
denominació i determinació de l’àmbit de competència dels departaments en què
s’organitzen el Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya. Entre altres
aspectes, aquest decret crea el Departament de Política Lingüística (Decret 444/2024,
de 12 de novembre, d’estructuració del Departament de Política Lingüística) i el De-
partament d’Esports (Decret 347/2024, de 25 de setembre, d’estructuració del De-
partament d’Esports). Posteriorment, el Decret 133/2024, d’11 d’agost fou modicat
pel Decret 362/2024, de 30 de setembre, per introduir canvis en les competències i
estructures organitzatives en matèria de promoció i defensa de la competència i gestió
de les despeses de personal així com en els àmbits competencials del Departament
d’Economia i Finances, del Departament de Recerca i Universitats i del Departament
de Política Lingüística.
D’acord amb la nova estructura disposada pel Decret 133/2024, d’11 d’agost,
posteriorment es va actualitzar l’estructura dels diferents departaments a través del
Decret 319/2024, de 17 de setembre, de reestructuració del Departament d’Educació
i Formació Professional; Decret 318/2024, de 17 de setembre, de reestructuració
del Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica; Decret 320/2024,
de 17 de setembre, de reestructuració del Departament de Drets Socials i Inclusió;
Decret 346/2024, de 25 de setembre, de reestructuració del Departament de Justí-
cia i Qualitat Democràtica; Decret 376/2024, de 8 d’octubre, de reestructuració del
Departament de la Presidència; Decret 392/2024, de 15 d’octubre, de reestructu-
ració del Departament d’Empresa i Treball; Decret 400/2024, de 15 d’octubre, de
reestructuració del Departament d’Economia i Finances; Decret 443/2024, de 12
de novembre, de reestructuració del Departament de Cultura; Decret 460/2024,
de 26 de novembre, de reestructuració del Departament d’Agricultura, Ramaderia,
Pesca i Alimentació, i Decret 473/2024, de 10 de desembre, de reestructuració del
Departament d’Unió Europea i Acció Exterior.
Així mateix, el nou Govern, d’acord amb el que disposa l’article 24 de la Llei
13/2008, del 5 de novembre, ha creat dos comissionats: el Comissionat per a l’Impuls
de les polítiques de millorament urbà, ambiental i social dels barris i les viles per a
l’impuls de les polítiques relatives al millorament urbà, ambiental i social dels barris
i les viles adscrit al Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica (Decret
137/2024, de 13 d’agost); i el Comissionat per al Foment de les Polítiques Transversals
Relatives a les Relacions Interpirinenques, adscrit al Departament d’Unió Europea i
Administració pública, govern obert i transparència
157
Acció Exterior, per l’assessorament, impuls i desplegament de les polítiques en matèria
de relacions interpirinenques (Decret 393/2024, de 15 d’octubre).
A més, dels canvis referits, el 2024, amb anterioritat de la presa de possessió del
nou Govern, s’han actualitzat la composició i el funcionament de diversos òrgans de
l’Administració de la Generalitat.
Així, en primer lloc, la Llei 1/2024, del 3 de gener, de composició del Consell d’Edu-
cació de Catalunya ha modicat la denominació del Consell Escolar de Catalunya, que
passa a denominar-se Consell d’Educació de Catalunya, i n’ha actualitzat la compo-
sició per adequar-la al marc jurídic vigent, l’experiència acumulada i els canvis que
s’han produït en el món educatiu.
En segon lloc, també s’han introduït canvis en el Consell de la Discapacitat de
Catalunya (Decret 30/2024, de 30 de gener, de modicació del Decret 156/2014, de
25 de novembre) —òrgan d’interlocució entre l’Administració de la Generalitat, el
sector de les persones amb discapacitat i les entitats locals per reforçar la coordinació
interdepartamental en tots els àmbits competencials relacionats amb les persones
amb discapacitat—, per incrementar la presència de representants de l’Administració
de la Generalitat de Catalunya en diversos àmbits (igualtat i feminismes; infància i
adolescència; recerca, i societat digital) i augmentar la representativitat de les entitats
representatives de les persones amb discapacitat.
En tercer lloc, la Comissió Interdepartamental de Polítiques de Joventut (De-
cret 36/2024, de 6 de febrer, de modificació del Decret 358/2004, de 24 d’agost)
—òrgan de consulta i assessorament del Govern de la Generalitat de Catalunya en
matèria de joventut—, amplia la seva composició per augmentar la representació
efectiva de tots els àmbits fonamentals que estan implicats en les polítiques de
joventut i adaptar la seva composició a l›estructura actual del Govern i dels seus
departaments.
En quart lloc, la Comissió Interdepartamental de Govern Obert (Decret 49/2024,
de 5 de març, de modicació del Decret 400/2021, de 14 de desembre), que adequa
els àmbits d’actuació de la Comissió i en revisa les funcions i la composició per adap-
tar-la a l’organització competencial actual en matèria de dades obertes, govern obert
i bon govern.
En cinquè lloc, el Consell de l’Associacionisme i el Voluntariat de Catalunya —òr-
gan consultiu i d’assessorament del Govern en matèria associativa i de voluntariat—,
s’adapta a les novetats introduïdes per la Llei 25/2015, del 30 de juliol, del voluntariat
i de foment de l’associacionisme (Decret 52/2024, de 5 de març).
En sisè lloc, la Comissió Tècnica de la Funció Pública —òrgan de coordinació,
informe, consulta, proposta i execució dels assumptes del personal al servei de l’Ad-
ministració de la Generalitat de Catalunya—, ha vist actualitzats l’objecte, la natura-
lesa i la composició, així com les línies generals del seu règim de funcionament i el
desenvolupament de les sessions, amb la nalitat d’aconseguir un funcionament més
ecaç i ecient (Decret 74/2024, de 9 d’abril).
158
Informe autogovern 2024
En setè lloc, l’Institut de Medicina Legal i Ciències Forenses de Catalunya —un
òrgan tècnic al servei de l’Administració de justícia, adscrit al Departament de
Justícia, Drets i Memòria, i que depèn de la Secretaria per a l’Administració de
Justícia—, disposa d’un nou reglament que actualitza la seva organització adap-
tant-la a l’experiència acumulada dels anys de funcionament per aconseguir més
eficàcia i eficiència en el desenvolupament de les seves funcions i donar un millor
servei públic a l’Administració de Justícia i a la ciutadania (Decret 114/2024, de
18 de juny).
En vuitè lloc, el Consell Interacadèmic de Catalunya —òrgan de consulta, asses-
sorament i coordinació del Govern, l’Administració de la Generalitat i d’altres orga-
nismes públics en matèria de les acadèmies de Catalunya—, també s’ha adaptat a
l’actualitat normativa (Decret 118/2024, de 25 de juny).
Finalment, s’ha creat la Comissió Nacional per a una Intervenció Coordinada
contra les Violències Masclistes (Decret 125/2024, de 16 de juliol), com a òrgan de
coordinació i assessorament institucional en l’abordatge de les violències masclistes
i el compromís de fer efectiu el dret de no-discriminació de les dones. D’acord amb
l’article 2, la Comissió persegueix impulsar, seguir i avaluar les actuacions, les eines,
el nançament, els protocols d’intervenció i altres espais i mecanismes que siguin
necessaris per a l’abordatge de les violències masclistes que du a terme la Generalitat
de Catalunya, així com fomentar la participació i col·laboració de la resta de les ad-
ministracions públiques i els òrgans de la societat civil que treballen en aquest àmbit.
En relació amb el sector públic de l’Administració de la Generalitat, també s’han
aprovat el 2024 diverses modicacions per adaptar-se als canvis organitzatius i les
millores de la regulació produïdes en els darrers anys.
En aquesta direcció, s’ha actualitzat l’organització, i en alguns casos també el fun-
cionament, de diversos organismes autònoms i ens públics per adaptar-la als canvis
normatius, organitzatius, tecnològics o en matèria de transparència i bon govern, o
per impulsar les polítiques amb més qualitat, ecàcia i eciència. És el cas dels ens
Infraestructures Ferroviàries de Catalunya (Decret 45/2024, de 27 de febrer), Institut
Nacional d’Educació Física de Catalunya (Decret 80/2024, de 24 d’abril), Servei Me-
teorològic de Catalunya (Decret 86/2024, de 30 d’abril), Institut Català del Sòl (Decret
88/2024, de 7 de maig), Consell Català de l’Esport (Decret 95/2024, de 21 de maig) o
Servei Públic d’Ocupació de Catalunya (Decret 81/2024, de 24 d’abril). També d’enti-
tats consorcials, com ara el Patronat Catalunya Món – Consell de Diplomàcia Pública
de Catalunya (PCM-DIPLOCAT), que passa a denominar-se Consorci Catalunya In-
ternacional (Decret 112/2024, de 18 de juny). Finalment, s’ha modicat, entre altres
aspectes, el funcionament del Consell Rector del Centre d’Atenció i Gestió de Trucades
d’Urgència 112 Catalunya per adaptar-ne la regulació a les necessitats actuals (Decret
128/2024, de 23 de juliol).
Finalment, el 2024 s’han aprovat dues normes més que incideixen en l’Adminis-
tració pública catalana.
Administració pública, govern obert i transparència
159
D’una banda, el nou Reglament dels serveis jurídics de l’Administració de la Ge-
neralitat de Catalunya (Decret 106/2024, d’11 de juny), que incorpora diferents mo-
dicacions en l’abast i l’exercici de les funcions del Gabinet Jurídic de la Generalitat i
n’atén l’organització introduint una nova regulació de l’assessorament jurídic i de la
representació i defensa de les entitats del sector públic institucional de l’Administració
de la Generalitat.
D’altra banda, el Decret 107/2024, d’11 de juny, del Registre de persones profes-
sionals sanitàries objectores de consciència en la intervenció directa en la pràctica
de la interrupció voluntària de l’embaràs (IVE), amb la nalitat de recollir i custodiar
les declaracions, modicacions i revocacions de l’objecció de consciència respecte
de la intervenció directa en la pràctica de la interrupció voluntària de l’embaràs per
les persones professionals sanitàries i facilitar les dades sobre les persones profes-
sionals prestadores de serveis per gestionar la correcta programació de l’activitat
i la correcta prestació sanitària pública amb criteris d’igualtat, equitat i qualitat
assistencial.
En el cas de les comunitats autònomes, es pot portar a col·lació l’aprovació de la
«Ley 14/2023, de 20 de diciembre, por la que se crea la Agencia de Ciberseguridad de
la Comunidad de Madrid». Aquesta agència és un ens del sector públic amb perso-
nalitat jurídica pròpia, plena capacitat d’obrar i plena autonomia orgànica i funcional
per dirigir i coordinar la ciberseguretat, i donar suport i impulsar la capacitació en
ciberseguretat i el desenvolupament digital segur de la comunitat autònoma.
Així mateix, a la «Ley 1/2024, de 15 de marzo, de Medidas Administrativas y de
Creación de la Agencia de Transformación Digital de Castilla-La Mancha», com a
organisme autònom que té per nalitat l’impuls de la transformació digital y la di-
gitalització de l’Administració de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
A més, aquesta llei modica diverses normes per millorar la gestió administrativa.
També es pot fer referència a la «Ley 2/2024, de 19 de julio, del Consejo Consultivo
de Andalucía», òrgan consultiu superior del Consell de Govern i de l’Administració de
la Junta d’Andalusia, que actualitza la norma aprovada el 2005 per introduir diverses
millores tècniques i organitzatives i per incorporar les successives reformes legisla-
tives que s’han anat produint. Entre d’altres mesures, es crea una comissió d’estudis
i anàlisi normativa, es modica el límit d’edat per a les conselleres o consellers per-
manents i es redueix de sis a quatre el nombre de conselleres o consellers electius
sense dedicació exclusiva.
Finalment, cal fer referència a una norma estatal, la «Ley Orgánica 2/2024, de 1
de agosto, de representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hom-
bres», que incideix en l’Administració corporativa en modificar la «Ley 2/1974,
de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales», amb la finalitat d’impulsar les
mesures necessàries per domentar la igualtat de dones i homes en l’exercici de
les professions col·legiades. També introdueix altres modificacions en matèria
de transparència.
160
Informe autogovern 2024
El 2024 no s’ha aprovat cap norma en relació amb el procediment d’elaboració de
disposicions generals a Catalunya, atès que la dissolució de la XIII legislatura va fer
decaure, entre altres iniciatives, la tramitació del projecte de llei d’elaboració de dis-
posicions normatives.5
D’altres comunitats autònomes, es pot fer referència a la Llei 7/2024, d’11 de de-
sembre, de mesures urgents de simplicació i racionalització administratives de les
administracions públiques de les Illes Balears, que, en matèria d’elaboració de dispo-
sicions generals, simplica els impactes que s’han d’analitzar i els tràmits d’audiència i
informació pública. També preveu la possibilitat de dur a terme una memòria d’anàlisi
de l’impacte normatiu simplicada. Finalment, redueix el nombre de projectes que
s’han de sotmetre a dictamen preceptiu del Consell Consultiu de les Illes Balears (per
exemple, s’exclouen els projectes d’ordre del conseller i els projectes de caràcter tècnic
i les seves modicacions, si se’n determina el contingut per la normativa sectorial o
europea).
La simplicació administrativa ha estat objecte d’atenció per la Comunitat Valenci-
ana i les Illes Balears, que han aprovat sengles normes. En el cas d’altres comunitats
autònomes, durant el 2024 s’ha avançat en l’elaboració dels avantprojectes de llei
(Andalusia, Castella-la Manxa o Galícia).
En primer lloc, la Llei 6/2024, de 5 de desembre, de simplicació administrativa
de la Comunitat Valenciana, disposa un marc regulador general de la simplicació
administrativa.6 En particular, aquesta norma regula els principis rectors, la plani-
cació i organització administrativa de la simplicació, que ha de tenir la participació
de totes les persones i entitats implicades; l’anàlisi ex ante de simplicació de les
propostes normatives; els mecanismes de coordinació i col·laboració i els sistemes
d’acompanyament individualitzat, com ara els «projectes d’interès autonòmic» i la
creació d’un portal únic per a la tramitació unicada de procediments administra-
tius; la facilitació a la ciutadania de l’accés als serveis i l’ús d’un llenguatge clar i
senzill, l’atenció personalitzada i l’assistència en les relacions amb l’Administració;
la reducció de terminis, el sentit positiu del silenci administratiu i la interoperabi-
litat entre sistemes per, entre d’altres, garantir el dret de les persones a no aportar
dades que estiguin en poder de les administracions públiques; mesures internes,
com ara un gestor d’expedients comú, la gestió per processos i la formació de les
persones empleades públiques; l’automatització, la robotització i l’ús de la intel-
5
la seva dissolució.
6 Cal destacar l’extensió de la Llei 6/2024, de 5 de desembre, que té cent trenta articles, dis-
tribuïts en onze títols, set disposicions addicionals, quatre disposicions transitòries, una
Administració pública, govern obert i transparència
161
ligència articial; la col·laboració i altres mesures organitzatives per impulsar la
simplicació administrativa en l’Administració local; i un règim sancionador per
incompliments relacionats amb diverses mesures de simplicació (per exemple,
declaracions responsables i comunicacions o intervenció de les entitats col·labora-
dores de certicació). La resta de la llei recull modicacions en altres matèries com
ara administració local, transparència, participació i convenis de col·laboració (títol
II); patrimoni cultural i esports (títol III); serveis socials i igualtat (títol IV); hisen-
da, economia, administració pública i administració electrònica (títol V);7 interior
(títol VI); sanitat (títol VII); educació i ocupació (títol VIII); agricultura, ramaderia
i pesca (títol IX); medi ambient, aigua, infraestructures i territori (títol X); i energia,
comerç i turisme (títol XI).
En segon lloc, la Llei 7/2024, d’11 de desembre, de mesures urgents de simpli-
cació i racionalització administratives de les administracions públiques de les Illes
Balears. Aquesta llei incorpora diferents mesures per fusionar procediments conne-
xos i evitar duplicitats; suprimir procediments que han perdut la nalitat originària;
reformular les bases del procediment des del punt de vista de la simplicació; im-
pulsar el règim jurídic de les comunicacions prèvies i les declaracions responsables;
i precisar el contingut que han de tenir els informes tècnics. La llei també persegueix
més simplicació normativa per facilitar la tasca dels operadors jurídics derogant
disposicions normatives obsoletes, evitant la dispersió normativa i donant més po-
der als ajuntaments i consells insulars per simplicar. Finalment, aquesta llei també
incorpora diferents mesures en relació amb la simplicació documental i per poder,
d’aquesta manera, fer efectiu el dret de les persones interessades en un procediment
a no aportar dades ni documents que les normes no exigeixen, que ja són en poder de
qualsevol Administració o les Administracions han elaborat a través de la compartició
de dades entre les administracions públiques.
En aquesta direcció, la Llei 7/2024, d’11 de desembre deneix el deure general de
promoció de la simplicació administrativa que han de complir les administracions
públiques de les Illes Balears. Aquest deure s’ha de complir juntament amb la trans-
formació digital de les administracions públiques de les Illes Balears. També dispo-
sa diverses mesures de simplicació normativa i procedimental de caràcter general
que s’incorporen en diferents normes, per exemple, en matèria de subvencions. Així
mateix, aquesta llei redueix el termini d’emissió d’informes que provenen d’altres
administracions. Finalment, preveu l’aprovació en un termini de sis mesos d’una guia
de simplicació de procediments de l’Administració de la comunitat autònoma de
les Illes Balears.
A més, la llei regula les mesures de simplicació normativa i procedimental per
àmbits sectorials: agricultura, ramaderia, desenvolupament rural, caça, pesca i medi
7 En matèria d’administració pública, entre d’altres mesures, se suprimeix l’Escola Valenciana
162
Informe autogovern 2024
natural (capítol I); mar, cicle de l’aigua i recursos hídrics (capítol II); educació (capí-
tol III); inversions d’interès autonòmic (capítol IV); energies renovables (capítol V);
indústria i emprenedoria (capítol VI); mobilitat (capítol VII); funció pública (capítol
IX); salut i serveis socials (capítol X); turisme (capítol XI); urbanisme (capítol XII);
nançament de Palma com a capital de les Illes Balears (capítol XIII); i taxes i exac-
cions de dret públic (capítol XIV).
Finalment, la llei disposa diferents mesures per impulsar la digitalització de les
administracions públiques de les Illes Balears, com ara l’automatització de l’activitat
administrativa, l’actuació administrativa automatitzada, la Plataforma d’interopera-
bilitat de les Illes Balears, el Sistema de registre electrònic i el Pla de digitalització de
l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears.
En matèria d’ocupació pública, l’exercici de les competències de la Generalitat de
Catalunya el 2024 ha estat molt limitat i s’ha reduït a l’aprovació del Decret llei 9/2024,
de 29 d’octubre, de modicació de la Llei 10/1994, d’11 de juliol, de la Policia de la
Generalitat – Mossos d’Esquadra, per habilitar la inclusió en les convocatòries d’accés
per concurs oposició a l’escala bàsica de mosso/a d’esquadra una norma que permeti,
per raons justicades de necessitat del servei públic, incorporar a la fase de pràctiques
les persones aspirants que hagin superat la fase d’oposició i el curs de formació de
l’Institut de Seguretat Pública del procés selectiu i que no obtinguin cap de les places
convocades inicialment. La nalitat de la modicació és facilitar l’increment d’agents
en els serveis policials amb caràcter immediat, agilitzant la provisió de llocs de treball
de policia —que de mitjana té una durada de 21 mesos per a la incorporació efectiva
com a policies en pràctiques, i de 34 mesos per esdevenir funcionaris de carrera— al
mateix temps que es contribueix a l’objectiu de la millora dels nivells de seguretat en
un entorn de creixent complexitat.
En l’àmbit estatal, no s’ha aprovat cap norma general i la legislació bàsica en ma-
tèria del règim estatutari dels funcionaris s’ha limitat a l’adopció de dues normes amb
caràcter bàsic que incideixen en el cos d’agents rurals i de bombers forestals.
Pel que fa als agents rurals, la «Ley 4/2024, de 8 de noviembre, básica de agentes
forestales y medioambientales», parteix de la constatació de l’existència de diferents
cossos, escales i especialitats que depenen de diferents administracions públiques,
per la qual cosa es considera necessari establir un règim jurídic per als agents forestals
i mediambientals independentment de l’Administració pública a què estiguin adscrits,
perquè puguin desenvolupar de manera adequada les seves tasques de policia i com
a agents d’autoritat en l’exercici de les seves funcions.8 Entre les normes incloses en
8 Segons l’article 2 «són agents forestals i mediambientals aquelles persones adscrites a
les diferents administracions públiques que, amb independència de la denominació espe-
la seguretat ambiental mitjançant l’exercici de les funcions de vigilància, policia i custòdia
dels béns jurídics de naturalesa forestal i mediambiental».
Administració pública, govern obert i transparència
163
la llei, destaca el mandat perquè, en el termini d’un any, cada Administració pública
en l’àmbit de les seves competències adapti la seva normativa al que es disposa (dis-
posició nal quarta).
Pel que fa als bombers forestals, la «Ley 5/2024, de 8 de noviembre, básica de
bomberos forestales», respon a la inexistència d’un marc legislatiu que estableixi els
drets i deures dels bombers forestals, dels mitjans de què han de disposar i de les
mesures de seguretat i coordinació de les seves actuacions. En particular, aquesta
llei estableix el marc de les condicions dels bombers forestals perquè pugui disposar
de prou grau de cohesió en la seva naturalesa, operativitat i règim a tot el territori
de l’Estat sense que això pugui comportar un menyscabament a les competències
autonòmiques.
El 2024, una part de l’activitat normativa de la Generalitat de Catalunya també ha
estat orientada a donar resposta a situacions de crisi. En aquesta ocasió, en parti-
cular, a la crisi generada per la situació de sequera viscuda a Catalunya, i que es va
abordar a través de l’aprovació del Decret llei 4/2024, de 16 d’abril, pel qual s’adop-
ten mesures urgents per pal·liar els efectes de la sequera en l’àmbit del districte
de conca uvial de Catalunya. Des del punt de vista de l’Administració pública,
entre les diferents mesures incloses, es pot fer referència a la modicació del rè-
gim sancionador per incompliment del Pla especial d’actuació en situació d’alerta
i eventual sequera, entre d’altres, per part dels ens locals. Posteriorment, el Decret
llei 12/2024, de 23 de desembre, va modicar l’article 29 bis del text refós de la le-
gislació en matèria d’aigües de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 3/2003, de
4 de novembre, per derogar la lletra b de l’apartat 1 i els apartats 2 i 3, en considerar
que era «innecessari mantenir un règim sancionador per incompliment per part
dels municipis dels límits màxims de dotació per a abastament de poblacions en
els diferents escenaris de sequera».
Una altra crisi que ha estat abordada per les administracions públiques, tot i que
ha tingut una incidència menor a Catalunya, ha estat la causada per depressió aïlla-
da en nivells alts (DANA) produïda a la tardor de 2024. En relació amb la DANA, des
del Govern estatal es van aprovar els «Real Decreto-ley 6/2024, de 5 de noviembre,
por el que se adoptan medidas urgentes de respuesta ante los daños causados por
la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA)»; «Real Decreto-ley 7/2024, de 11 de
noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para el impulso del Plan de
respuesta inmediata, reconstrucción y relanzamiento frente a los daños causados
por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios entre
el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024»; i el «Real Decreto-ley 8/2024, de
28 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el
marco del Plan de respuesta inmediata, reconstrucción y relanzamiento frente a
los daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes
164
Informe autogovern 2024
municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024». La lectura d’aquests
decrets llei permet constatar la posada en funcionament de nombroses mesures,
entre les quals, als efectes d’aquest capítol, es pot fer referència a la previsió de po-
der habilitar personal funcionari de l’Administració estatal i local en els municipis
afectats que ho requereixin per assistir les persones que ho sol·licitin en la identi-
cació i signatura electrònica, segons el previst a l’article 12 de la Llei 39/2015, d’1
d’octubre quan vulguin gestionar els ajuts previstos en el Reial decret llei 6/2024,
de 5 de novembre.
A més de les normes que s’han comentat en els apartats anteriors, també resulta
d’interès fer referència al «Decreto-ley 2/2023, de 22 de noviembre, del Gobierno
de Aragón, por el que se modica la Ley 11/2023, de 30 de marzo, de uso estraté-
gico de la contratación pública de la Comunidad Autónoma de Aragón». Tot i que
aquesta norma es va aprovar el 2023, no se’n va donar compte en l’edició anterior
d’aquest anuari perquè no s’havia publicat encara al BOE. Aquest decret llei es va
aprovar amb la nalitat de donar resposta a la inseguretat jurídica que pot afectar la
tramitació dels procediments d’adjudicació aplicant el que disposa la «Ley 11/2023,
de 30 de marzo», i que pot afectar especialment a les entitats locals de menor mida
i a la concurrència.
En aquesta direcció, es preveu l’aprovació d’un pla anual de contractació per cada
departament del Govern d’Aragó i de les entitats del sector públic autonòmic en el
mes següent a l’entrada en vigor dels seus pressupostos per a l’exercici corresponent.
També se suprimeix la menció al Catàleg de Contractació Centralitzada com a ins-
trument per licitar contractes derivats en tots els acords-marc i sistemes dinàmics.
Així mateix, es modica l’aplicació obligatòria de la norma a algunes entitats locals
de menor mida. També es modiquen alguns preceptes per millorar la simplicació
i els procediments de licitació. Finalment, es modiquen altres preceptes per adaptar
la terminologia utilitzada a la de la «Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del
Sector Público».
En matèria de govern obert no s’ha tingut coneixement de l’adopció de cap norma a
Catalunya el 2024. En altres comunitats autònomes, les normes aprovades afecten de
manera molt tangencial aquesta matèria.
Tot i les previsions del Govern de la Generalitat de Catalunya recollides en el seu
Pla normatiu per a l’any 2024, no es té coneixement que s’iniciessin els tràmits per a
l’actualització de diferents aspectes de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de trans-
parència, accés a la informació i bon govern.
Administració pública, govern obert i transparència
165
Pel que fa a altres comunitats autònomes, la Comunitat Valenciana ha aprovat
dues iniciatives que incideixen en el principi de transparència.
En primer lloc, la Llei 6/2024, de 5 de desembre, de simplicació administrativa
de la Comunitat Valenciana, que modica la regulació de la informació de rellevància
jurídica objecte de publicitat activa en relació amb la intel·ligència articial i també
respecte als convenis de col·laboració, encàrrecs de gestió, encàrrecs d’execució a
mitjans propis i acció concertada. Aquesta llei també simplica i agilita la tramitació
de les sol·licituds d’accés a la informació pública. Així mateix, estableix criteris unifor-
mes per a la denició de dades considerades d’alt valor i suprimeix el consell assessor
de reutilització. A més, modica la Comissió Interdepartamental de Govern Obert
per atribuir a un únic òrgan les matèries de transparència i participació. Finalment,
simplica la Memòria d’anàlisi d’impacte normatiu.
En segon lloc, la Llei 8/2024, de 30 de desembre, de la Generalitat, d’accessibilitat
universal de la Comunitat Valenciana, que estableix que les condicions d’accessi-
bilitat són exigibles de manera especíca en webs públiques de la Generalitat i del
seu sector públic autonòmic, com també de les entitats locals i del seu sector públic
local i regula els requisits d’accessibilitat i usabilitat dels llocs web i aplicacions
per a dispositius mòbils dels llocs web i les aplicacions per a dispositius mòbils
de l’administració de la Generalitat i de les entitats locals. Entre d’altres aspectes
d’interès, també es preveu que els dispositius i serveis d’atenció a la ciutadania i els
de participació en els assumptes públics han de complir les condicions bàsiques
d’accessibilitat i no-discriminació en els termes establerts en la normativa bàsica
estatal i en aquesta llei.
Finalment, la «Ley 1/2024, de 8 de julio, de modicación de la Ley 12/2014, de
16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Au-
tónoma de la Región de Murcia», que crea el Comisionado de Transparencia de la
Región de Murcia com a òrgan independent de foment, anàlisi, control i protecció
de la transparència pública i del dret d’accés a la informació pública a la comunitat
autònoma. Així mateix, es crea la Comisión de Transparencia com a òrgan indepen-
dent encarregat de resoldre les reclamacions que es plantegin contra les reclamacions
d’accés a la informació pública.
En matèria de participació tampoc no s’ha aprovat cap norma a Catalunya.
En el cas d’altres comunitats autònomes, només es té constància dels canvis
introduïts per la Llei 6/2024, de 5 de desembre, de simplicació administrativa de
la Comunitat Valenciana en matèria de participació, per reduir de tres mesos a un
el termini per elaborar un informe sobre les iniciatives ciutadanes que tinguin el
suport previst. També per preveure la publicació en mitjans complementaris de les
informacions sobre participació ciutadana més enllà del portal creat a l’efecte. Així
mateix, per modicar la freqüència de convocatòria dels pressupostos participatius
166
Informe autogovern 2024
que passa de dos a quatre anys. A més, per modicar la regulació de l’elecció de
persones auditores. També per unicar el pla de participació ciutadana de la Ge-
neralitat i el pla estratègic de transparència que esdevé el Pla estratègic de govern
obert. Finalment, per modicar la regulació en matèria de grups d’interès per exi-
mir-ne l’aplicació en els procediments d’elaboració dels instruments de planicació
territorial.
En matèria d’integritat, es té coneixement de l’aprovació de la Llei 2/2024, de 11
d’abril, de creació del Registre de transparència i control del patrimoni i de les
activitats dels càrrecs públics de les Illes Balears, com a òrgan administratiu ads-
crit orgànicament al Parlament de les Illes Balears. A més, la norma també regula
la declaració de patrimoni i d’activitats dels càrrecs públics de les Illes Balears.
Finalment, la llei preveu la liquidació de l’Ocina de Prevenció i Lluita contra la
Corrupció a les Illes Balears.
A més, la «Ley 4/2024, de 19 de julio, de Integridad Pública de Castilla-La Mancha».
Té per objecte l’impuls dels instruments per garantir la integritat a l’Administració
de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha i el seu sector públic. La llei crea
l’Ocina d’Integritat com a òrgan a qui correspon el disseny, la coordinació, l’avalu-
ació i el seguiment de les polítiques d’integritat. També determina els instruments
preventius de garantia de la integritat (protocols de foment de la integritat; recoma-
nacions i consultes; detecció primerenca de conictes d’interès; abstenció i inhibició
de funcions; presentació de declaracions d’activitats, béns i rendes; comunicació de
desenvolupament d’activitats amb posterioritat a l’acabament de l’exercici de res-
ponsabilitats públiques). A més, es creen els registres d’activitats i de béns i drets
patrimonials. Finalment, es deneix el règim sancionador per a l’incompliment dels
drets i obligacions previstos en la llei.
També de la modicació de la Llei 1/2022, de 13 d’abril, de transparència i bon
govern de la Comunitat Valenciana, i de la Llei 8/2016, de 28 d’octubre, d’incom-
patibilitats i conictes d’interessos de persones amb càrrecs públics no electes per
la Llei 4/2024, de 26 de juliol, de la Generalitat, per promoure una normativa har-
monitzadora davant l’absència d’un marc comú i bàsic de la normativa d’incom-
patibilitats dels alts càrrecs. En aquesta direcció es modica el règim de publicitat
activa de les declaracions dels càrrecs públics; s’exclou la publicació de les agendes
dels actes que no tinguin interès públic; es exibilitza la formació del pla de govern
i se li atribueix més control polític per incrementar la rendició de comptes; es dona
resposta a diferents llacunes de la llei de transparència i s’estableixen mesures de
simplicació administrativa. També es millora el règim de les ocines administra-
tives responsables de la gestió de les incompatibilitats i del Consell de Transparèn-
cia i s’estableix un règim subsidiari d’elecció d’aquest consell per desbloquejar la
situació actual de l’òrgan.
Administració pública, govern obert i transparència
167
Finalment, la Llei 3/2024, de 27 de juny, de modicació de la Llei 11/2016, de 28
de novembre, de la Generalitat, de l’Agència de prevenció i lluita contra el frau i la
corrupció de la Comunitat Valenciana, que, entre d’altres mesures, preveu l’aplicació
del que disposen la Directiva (UE) 2019/1937, del Parlament Europeu i del Consell,
de 23 d’octubre del 2019, relativa a la protecció de les persones que informen sobre
infraccions del dret de la Unió, i de la Llei 2/2023, de 20 de febrer, reguladora de la
protecció de les persones que informen sobre infraccions normatives i de lluita contra
la corrupció a les denúncies que rebi l’Agència de prevenció i lluita contra el frau i la
corrupció de la Comunitat Valenciana; en particular, les mesures de protecció de les
persones que denunciïn les infraccions. També en preveu l’aplicació al canal extern
de denúncies del sector públic de l’Agència. Finalment, també es modiquen diversos
aspectes relatius a l’estatut de la persona que ostenti la direcció de l’Agència i la resta
del seu personal.
Com es desprèn de la lectura de les pàgines precedents, el 2024 ha estat un any d’es-
cassa activitat normativa a Catalunya en relació amb les administracions públiques i
el bon govern. De fet, com s’ha posat de manifest, les normes aprovades no han incor-
porat innovacions signicatives en la regulació d’aquestes matèries. Particularment,
la majoria de les normes aprovades, tenen per nalitat simplement la reorganització
o l’adaptació a la nova normativa o a les noves circumstàncies de l’Administració de
la Generalitat, més que no pas la introducció de noves maneres de gestionar les polí-
tiques públiques o la creació de nous òrgans o entitats amb què implementar noves
polítiques públiques.
De l’activitat normativa impulsada per altres comunitats autònomes es poden
destacar en aquesta valoració nal les normes que s’han aprovat a la Comunitat
Valenciana i a les Illes Balears en relació amb la simplicació. De fet, més enllà
d’aquestes normes, a la vista de les iniciatives que s’estan impulsant per diferents
comunitats autònomes (com ara, Andalusia, Castella-la Manxa o Galícia), la sim-
plicació administrativa i normativa, juntament amb la transformació digital de
l’Administració pública, són aspectes que estan adquirint una major importància
en les agendes públiques.
En aquesta direcció, en el cas de Catalunya, l’Acord GOV/217/2024, de 8 d’octubre,
pel qual s’impulsa l’elaboració d’una estratègia de transformació i millora dels serveis
públics en l’àmbit de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i s’aprova un pla
de xoc amb mesures d’aplicació urgent constata que «Cal una actuació immediata
pel que fa als problemes diagnosticats en aquesta matèria amb la nalitat d’impulsar
una autèntica transformació en les seves múltiples dimensions: de simplicació de
processos i racionalització de tràmits, organitzativa, de transformació digital, i de
redenició del model de la funció pública, amb mesures urgents per fer efectiu un
canvi de paradigma administratiu».
168
Informe autogovern 2024
A aquests efectes, l’Acord identica com un dels àmbits prioritaris d’actuació de
la Comissió d’Experts per a la Denició de l’Estratègia de transformació de l’Admi-
nistració de la Generalitat de Catalunya i la millora dels serveis públics (CETRA) la
simplicació normativa i de processos.9 La comissió d’experts i els diferents subgrups
creats van iniciar els treballs la tardor de 2024.
Sobre els resultats obtinguts per la CETRA i les mesures impulsades des del Govern
per implementar-la, se’n donarà compte en la següent edició d’aquest anuari.
9 La resta d’àmbits prioritaris d’actuació previstos també estan estretament vinculats amb
els continguts d’aquest capítol: el disseny dels serveis públics des de les necessitats i la
mirada de la ciutadania, la digitalització integral de l’Administració, la garantia de l’aten-
ció presencial a la ciutadania, la transparència de la traçabilitat dels tràmits i serveis, la
consolidació de l’ocupació pública de qualitat, el sector públic com a generador d’activitat
climàtic en la prestació dels serveis públics, el prestigi institucional, una comunicació clara,
els instruments d’avaluació de les polítiques públiques.
169
Educació
Vicenç Aguado i Cudolà
Catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona
Durant l’any 2024 ha tingut especial rellevància l’impacte dels resultats de l’informe
PISA que han dut a terme tot un seguit de projectes i iniciatives destinades a millorar
els resultats dels alumnes. Aquestes iniciatives s’han fet tant des de mesures impulsa-
des pels governs de l’Estat i de la Generalitat com per iniciatives sorgides dels centres
mateixos que mostren la preocupació per revertir aquests resultats i introduir millores
en el sistema educatiu que siguin efectives per garantir el dret a l’educació inclusiva
i de qualitat. Sense dubte, caldrà continuar insistint en un reguitzell de mesures de
diversa índole, de caràcter normatiu, però també de mitjans personals, materials i
nancers, per impulsar aquesta mena d’iniciatives i bones pràctiques. S’haurà de tenir
especial atenció en temes que es tracten en l’informe, com ara el tema de la inclusió,
la lluita contra la segregació escolar per motius socioeconòmics o l’elaboració de
currículums que permetin assegurar una educació de qualitat.
Aquest any el marca la preocupació que l’impacte de les tecnologies digitals genera
en l’alumnat; per exemple, el tema de la IA. Això ha comportat que en l’àmbit de la
Unió Europea s’hagi aprovat un acte legislatiu com el Reglament d’IA que contempla,
entre molts altres temes, el de l’educació i els riscos que per a aquesta planteja i al
qual dedicarem especial atenció en aquest informe.
Sense dubte, un àmbit important de litigiositat s’ha centrat en el tema de l’ense-
nyament laic i religiós. Per la rellevància que té, cal esmentar el conicte entre els
progenitors d’una alumna, en l’exercici de la pàtria potestat en règim de custòdia
compartida per setmanes alternatives, que mantenien divergències sobre el tipus de
centre on escolaritzar-la: un col·legi concertat de caràcter religiós i una escola pública.
En aquest conicte, com veurem es tracta d’un cas en què els drets fonamentals no
es plantegen amb relació a l’Estat sinó en l’àmbit de relacions privades i familiars.
També s’ha plantejat la impugnació de lleis davant del Tribunal Constitucional amb
relació a temes importants com ara l’educació sexual o la prohibició de nançar els
centres escolars que estableixin discriminació com és la segregació per sexe a les
aules, raticant jurisprudència anterior.
Un altre dels aspectes a destacar ha estat el conicte recurrent sobre el 25% de
l’ensenyament en castellà a les aules. Aquest tema està pendent de resolució davant el
Tribunal Constitucional, amb motiu del «blindatge legislatiu» de preveure la inaplica-
ció de paràmetres numèrics, proporcions o criteris per determinar la presència de les
170
Informe autogovern 2024
llengües en l’ensenyament no universitari. Malgrat aquesta mesura legislativa, diver-
ses sentències judicials han comportat que determinades aules hagin hagut d’aplicar
el percentatge del 25% de castellà. Enguany, com veurem, qui s’ha pronunciat ha estat
el Consell d’Europa per mitjà de la Comissió d’Experts en Llengües Minoritàries, que
ha criticat i ha vist com a «especialment preocupant» aquesta jurisprudència del 25%.
Aquest tema probablement es resoldrà amb una sentència interpretativa del Tribu-
nal Constitucional que, d’acord amb la seva jurisprudència, determinarà criteris per
fer efectiu el caràcter vehicular del castellà, que ja es tindrà l’ocasió de comentar en
futures edicions d’aquest informe d’autogovern.
L’inici de l’any 2024 ve marcat per les mancances en els resultats de l’informe PISA que
vam comunicar en l’informe de l’any passat. És més, s’ha posat en relleu com l’alumnat
català se situa per sota de la mitjana espanyola en pensament creatiu.1 Per fer front a
aquesta situació, el Govern de la Generalitat va anunciar la creació d’un «grup impul-
sor» d’experts per analitzar la situació i proposar millores educatives.2 A més, durant
aquest any, el Departament d’Educació ha previst un seguit de mesures com la creació
de «la gura demestres i professors referents en matemàtiques i comprensió lectoraals
centres escolars», així com diversos plans de millora de la comprensió lectora i de les
matemàtiques.3 Per la seva banda, des del govern central es va anunciar un pla de xoc
per millorar els resultats en matemàtiques i comprensió lectora4 en què es preveien
més dotació de professorat i extraescolars gratuïtes.5 Un informe de l’OCDE6 assenyala
que, a Catalunya, l’escola concertada està per damunt de la mitjana en matemàtiques,
lectura i ciències, a més de trenta punts de l’escola pública. Tanmateix, les diferències
es redueixen quan es té en compte l’origen socioeconòmic de l’estudiant.7
Durant aquest any s’han anat posant en relleu diverses experiències que tenen
l’objectiu de millorar el rendiment escolar. Així, una escola de Martorell ha elaborat
el programa «Martorell Educa 360» per fer activitats extraescolars gratuïtes, nançat
1 https://www.3cat.cat/324/com-van-els-alumnes-catalans-de-pensament-creatiu-per-
sota-de-la-mitjana-espanyola-de-pisa/noticia/3298990/.
2 https://www.3cat.cat/324/aquests-son-els-experts-que-educacio-proposa-per-lluitar-
contra-el-fracas-de-pisa/noticia/3269070/.
3 https://www.3cat.cat/324/plans-de-millora-en-llengua-i-matematica-mesures-per-co-
mencar-a-revertir-el-fracas-pisa/noticia/3286237/.
4 https://www.3cat.cat/324/sanchez-promet-un-pla-de-xoc-en-matematiques-i-compren-
sio-lectora-pel-daltabaix-del-pisa/noticia/3272097/.
5 https://www.3cat.cat/324/mes-professors-i-extraescolars-gratis-al-pla-de-sanchez-per-
remuntar-els-resultats-de-pisa/noticia/3272234.
6 https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2024/01/how-do-pu-
blic-and-private-schools-differ-in-oecd-countries_f196df88/90348307-en.pdf.
7 https://www.3cat.cat/324/que-explica-la-diferencia-de-resultats-a-linforme-pisa-en-es-
coles-i-instituts-similars/noticia/3275077/.
Educació
171
per l’ajuntament. Aquest programa ha permès que un gran nombre d’estudiants que
mai havien fet aquesta mena d’activitats hi poguessin accedir i així millorar, alhora, el
rendiment escolar.8 Un altre programa és «Reprèn Pro», que ha estat impulsat pel Con-
sorci d’Educació de Barcelona i que detecta els estudiants que estan en risc d’abando-
nament, tant de batxillerat com de cicles formatius, i en fa seguiment i els assessora
perquè puguin reorientar els estudis.9 Per superar el baix rendiment en matemàtiques
a sisè de primària i quart d’ESO, s’han dut a terme determinades experiències basades
en casos pràctics, i es fa forma més personalitzada amb grups més reduïts.10 En un
Institut de Lloret de Mar s’ha treballat en la identicació des dels moments inicials
de l’alumnat en risc d’abandonament i en un servei d’orientació que dona suport a
l’alumnat amb necessitats educatives especials.11 En alguns districtes de Barcelona,
com ara Nou Barris, s’han impulsat «instituts-escola» perquè els estudiants de sisè
de primària puguin continuar l’ESO en un institut del seu barri, sense haver d’anar a
centres situats més lluny de casa seva.12
Cal dir que totes aquestes mesures han comportat una millora de les competèn-
cies, llevat del català, a l’ESO, i de l’anglès.13 Això comporta la necessitat de continuar
treballant en la línia de fer mesures generals i especíques que possibilitin que els
resultats de l’alumnat siguin més exitosos i se situïn en una mitjana acceptable segons
la resta dels països de l’informe PISA.
L’impacte de la intel·ligència articial (IA) ha dut al fet que el Departament d’Ense-
nyament de la Generalitat hagi elaborat una guia especíca per a les escoles i instituts,
titulada «La intel·ligència articial en l’educació. Orientacions i recomanacions per
al seu ús als centres», perquè en puguin fer ús per fer activitats a l’aula i valorin les
oportunitats i riscos que aquesta nova eina genera per a l’educació.14
En aquesta guia s’estableixen tres punts fonamentals. El primer seria l’acompanya-
ment de l’alumnat en l’ús de la IA, de forma que pugui conèixer com funciona aquesta
8 https://www.3cat.cat/324/extraescolars-gratis-laposta-pionera-de-martorell-que-millo-
ra-el-rendiment-dels-alumnes/noticia/3274341/.
9 https://www.3cat.cat/324/les-claus-del-programa-repren-pro-per-orientar-els-jo-
ves-i-evitar-labandonament-escolar/noticia/3285553/.
10 https://www.3cat.cat/324/claus-per-millorar-en-matematiques-fer-les-mes-prope-
res-vencer-langoixa-i-mes-formacio/noticia/3279599/.
11 https://www.3cat.cat/324/com-frenar-labandonament-de-lfp-i-el-batxillerat-lexperien-
cia-dun-institut/noticia/3320160/.
12 https://www.3cat.cat/324/instituts-escola-per-garantir-la-continuitat-a-leso-la-pertinen-
ca-al-centre-clau-de-lexit/noticia/3320528/.
13 https://www.3cat.cat/324/les-competencies-basiques-milloren-excepte-el-catala-a-le-
so-que-toca-fons-i-langles/noticia/3302860/.
14 https://www.3cat.cat/324/lus-dintelligencia-artificial-a-escoles-i-instituts-ja-comp-
.
172
Informe autogovern 2024
eina, com s’ha de fer servir en les activitats de l’aula, i l’objectiu d’aprenentatge seria
respectar els drets i llibertats de les persones, la utilitat del treball competencial amb
IA, i les oportunitats que aquesta eina pot oferir a l’alumnat. Respecte al segon, es
planteja la utilització de la IA com a suport del professorat per a la preparació d’activi-
tats a l’aula, l’ajuda en l’aprenentatge adaptatiu i una millor personalització. Pel que fa
al tercer, es contempla el suport en la presa de decisions de l’administració educativa,
analitzant les dades d’evolució de l’alumnat, les seves previsions sobre l’aprenentatge
i les mesures per reforçar-lo. Aquestes dades i coneixement generats per la IA poden
repercutir en una millora tant de l’alumnat com del professorat.
La guia també identica els reptes que la IA presenta per a temes tan rellevants
com ara la privacitat i el monitoratge constant de l’alumnat, que pot comportar inhi-
bició de determinats tipus de comportaments, la falta d’autonomia en traspassar les
decisions a la IA, els biaixos que poden comportar discriminació, la conança exces-
siva en una IA que a vegades es pot inventar informació, la bretxa digital quan la IA
primer pot ser gratuïta per a posteriorment ser de pagament i provocar desigualtats,
i, nalment, el tema de la protecció de dades.
En aquest marc cal tenir en compte que es va aprovar el Reglament (UE) 2024/1689
del Parlament Europeu i del Consell, de 13 de juny de 2024, pel qual s’estableixen nor-
mes harmonitzades en matèria d’intel·ligència articial i pel qual es modiquen els
Reglaments (CE) núm. 300/2008, (UE) núm. 167/2013, UE) 2018/1139 i (UE) 2019/2144
i les Directives 2014/90/UE, (UE) 2016/797 i (UE) 2020/1828 (Reglament d’intel·ligència
articial). En aquest acte legislatiu de la Unió Europea hi ha qüestions molt rellevants
com ara la necessitat d’identicar quan un contingut és generat per IA i no per éssers
humans i el respecte dels drets de propietat intel·lectual i els drets fonamentals.
El Reglament europeu es refereix especícament a l’impacte de la IA en l’educació.
En aquest sentit, considera sistemes d’IA d’alt risc en l’àmbit de l’educació i formació
professional els següents (art. 6.2 amb relació a l’annex III):
a) Sistemes d’IA destinats a què se’n faci ús per determinar l’accés o l’admissió de
persones físiques en centres educatius i de formació professional a tots els nivells o
per distribuir les persones físiques entre aquests centres.
b) Sistemes d’IA destinats a què se’n faci ús per avaluar els resultats de l’aprenen-
tatge, també quan aquests resultats s’utilitzen per orientar el procés d’aprenentatge de
les persones físiques en centres educatius i de formació professional a tots els nivells.
c) Sistemes d’IA destinats a què se’n faci ús per avaluar el nivell d’educació adequat
que una persona rebrà o a què una persona tindrà accés , en el context dels centres
educatius i de formació professional o dins d’aquests a tots els nivells.
d) Sistemes d’IA destinats a què se’n faci ús per al seguiment i la detecció de com-
portaments prohibits per part dels estudiants durant els exàmens en el context dels
centres educatius i de formació professional o dins d’aquests a tots els nivells.
La transcendència d’aquests sistemes d’IA es posa en relleu en el preàmbul del
Reglament quan s’adverteix que «poden decidir la trajectòria formativa i professional
Educació
173
d’una persona i, en conseqüència, poden afectar a la seva capacitat per assegurar la
seva existència». En concret, alerta sobre la possible vulneració de drets com el dret
de l’educació i la formació o el dret a no patir discriminació. En aquest darrer punt, es
posa de manifest l’anomenada discriminació algorítmica, «que pot perpetuar patrons
històrics de discriminació, per exemple, contra les dones, determinats grups d’edat,
les persones amb discapacitat o les persones de cert origen racial o ètnic o amb una
determinada orientació sexual».
En aquest sentit, amb relació als riscos de la IA, cal esmentar especialment un
Informe de la UNESCO fet públic el 18 de juny de 2024 en què s’advertia dels pos-
sibles biaixos ideològics i dels errors que poden portar aquesta eina a tergiversar o
manipular fets històrics com l’holocaust.15 Per evitar que això passi, es proposa que
les empreses introdueixin protocols ètics i establir mecanismes de revisió i control
en l’entrenament d’aquestes eines.
El fet que un sistema d’IA sigui declarat d’alt risc no comporta que el seu ús sigui
il·lícit, sinó que han d’aplicar-se certs requisits obligatoris que tinguin en compte la
nalitat i el context d’ús, així com que estiguin en consonància amb el sistema de
gestió de riscos que ha d’establir el proveïdor d’aquests sistemes. Aquest sistema de
gestió de riscos ha de consistir, segons el Reglament europeu, en un procés interactiu
de forma contínua perquè es planiqui i s’executi durant tot el cicle de vida. Per tant,
ha de revisar-se i actualitzar-se de forma contínua i periòdica. El proveïdor haurà
d’identicar els riscos i preveure mesures per eliminar-los o mitigar-los.
Especial ressò va tenir una sentència del Tribunal Constitucional plantejada entorn
de quina mena d’ensenyament, laic o religiós, havia d’impartir-se a un estudiant quan
els pares discrepaven.16 Es tracta de la STC 26/2024, de 14 de febrer, arran d’un recurs
d’empara contra una interlocutòria d’un jutjat de primera instància de Barcelona per
vulneració del dret a la llibertat religiosa (art. 16 de la Constitució) i el dret a què els
lls rebin una formació religiosa i moral d’acord amb les conviccions dels pares (art.
27.3 de la Constitució). El jutjat del civil va decidir escolaritzar la menor en el centre
proposat pel pare que era un col·legi religiós i concertat d’acord amb una sèrie d’argu-
ments com, entre altres, reconeguda tradició escolar, àmplies instal·lacions, impartició
de tots els cicles i varietat d’extraescolars, situació en un barri segur on havia viscut
la menor i prop de la seva residència. El cost era semblant al del centre públic i el
caràcter religiós es corresponia amb les conviccions familiars. Qüestionava el centre
15 https://www.3cat.cat/324/la-unesco-alerta-que-la-ia-pot-tergiversar-la-historia-de-lho-
locaust/noticia/3299020/.
https://www.unesco.org/en/articles/new-unesco-report-warns-generative-ai-threa-
tens-holocaust-memory.
16 https://www.3cat.cat/324/lescola-laica-te-prioritat-davant-la-religiosa-si-els-pares-dis-
crepen-segons-el-tc/noticia/3276680/.
174
Informe autogovern 2024
proposat per la mare basant-se en què la menor no tenia arrelament, que adoctrinava
en qüestions d’interès exclusiu de la mare, que no incloïa tots els cicles, un programa
educatiu més bàsic i no tradicional, menor oferta d’extraescolars i instal·lacions més
senzilles. Per la seva part, la mare defensava l’escola laica davant la religiosa pel pro-
jecte educatiu i pedagògic, les activitats extraescolars, les dicultats per a traslladar-se
al centre proposat pel pare i les dicultats per assumir les despeses econòmiques.
Són aquests drets fonamentals que s’apliquen a l’àmbit de les relacions entre
particulars en les quals hi ha un conicte entre dues opcions antagòniques: l’escola
privada concertada amb ideari propi proposada pel pare i l’escola pública de caràc-
ter aconfessional plantejada per la mare. La qüestió constitucional que el Tribunal
Constitucional identica per resoldre és si l’òrgan judicial va ponderar correctament
el conicte d’interessos, en què hi ha drets fonamentals afectats i l’interès superior
de la menor.
Per decidir la qüestió, el Tribunal Constitucional analitza els drets fonamentals
implicats des d’una perspectiva general per aplicar-los després al cas concret i també
planteja especialment el tema de l’interès superior de la menor. En darrer aquest punt,
el Tribunal conclou que, donada la immaduresa de la menor afectada, el seu interès
superior havia d’identicar-se, considerant les divergències entre els pares, en un
context sense predeterminacions escolars i neutral des d’una perspectiva religiosa.
Per tant, l’alt intèrpret de la Constitució va decidir estimar el recurs d’empara in-
terposat per la mare ,en què aquesta declarava el seu dret a què la seva filla rebi
la formació religiosa i moral que estigui d’acord amb les seves pròpies conviccions,
anul·lar la interlocutòria del jutjat de primera instància i fer una retroacció d’actuaci-
ons perquè aquest òrgan judicial dicti una nova resolució respectuosa amb els drets
fonamentals lesionats.
Una de les qüestions que queden a l’aire i que caldrà tenir en compte és com el
factor temps ha afectat l’assumpte. La interlocutòria del jutjat es va dictar el 23 de juliol
de 2019 quan la menor tenia quatre anys, i la Sentència del Tribunal Constitucional,
el 16 de febrer de 2024, després d’haver-se denegat l’atorgament de mesures caute-
lars. És a dir, han passat prop de cinc anys en els quals la menor va ser escolaritzada
a l’escola proposada per al pare.
Un altre tema que s’ha plantejat és el de la formació sobre salut sexual i repro-
ductiva en el sistema educatiu, prevista a la Llei orgànica 2/2010, de 3 de març,
de salut sexual i reproductiva i de la interrupció voluntària de l’embaràs, segons
la redacció donada per la Llei orgànica 1/2023, de 28 de febrer, que la modica.
Aquesta llei preveu que les administracions educatives, en l’àmbit de les seves com-
petències contemplaran la formació en salut sexual i reproductiva, com a part del
desenvolupament integral de la personalitat, de la formació en valors, considerant
la dignitat de la persona, i amb un enfocament interseccional que contribueixi, entre
altres aspectes a «la promoció d’una visió de la sexualitat en termes d’igualtat i cor-
responsabilitat, i diversitat, des de l’òptica del plaer, el desig, la llibertat i el respecte,
Educació
175
amb especial atenció a la prevenció de la violència de gènere i la violència sexual».
Aquesta previsió legal es va impugnar, amb altres aspectes de la Llei, a través d’un
recurs d’inconstitucionalitat plantejat per cinquanta-dos diputats del Grup Parla-
mentari Vox del Congrés dels Diputats. Va resoldre la impugnació la Sentència del
Tribunal Constitucional 92/2024, de 18 de juny. En concret, s’impugnava l’incís
«des de l’òptica del plaer, el desig» per vulnerar-se els arts. 1.1, 16.1, 27.3 i 103.1 de
la Constitució sobre llibertat i pluralisme polític, així com el dret dels pares a educar
als lls de conformitat amb les seves conviccions religioses i morals i el deure de
neutralitat de les administracions públiques.
El tema de l’educació afectiva-sexual ja ha estat objecte d’anteriors sentències
del tribunal constitucional, com ara la STC 34/2023, de 18 d’abril, de la qual ja vam
donar notícia en l’informe anterior. Segons aquesta jurisprudència, l’educació no
és una mera transmissió de coneixements; també és formació humana. En aquest
context, la Constitució porta una sèrie de valors, com els principis democràtics de
convivència, pluralisme i diversitat i dignitat humana, que s’han de transmetre.
D’aquesta forma, la necessitat de respectar les creences morals i religioses dels pares
no ha de portar a l’exclusió de tota informació o coneixement amb implicacions
d’un signe o altre.
Pel que fa a l’educació sexual des de la perspectiva del plaer i el desig, el Tribunal
Constitucional considera que aquesta pot contribuir al fet que la formació sigui «ob-
jectiva, plural i crítica». Es fa referència també al context en què els menors es veuen
exposats a continguts sexuals per diversos mitjans, i aquesta situació s’incrementa
per la proliferació de xarxes socials. Per això, el Tribunal Constitucional conclou que
no pot reprovar-se que el sistema educatiu proporcioni eines als estudiants per estar
informats davant aquesta situació i així tenir criteri en aquests temes. Per tant, amb
aquest argumentari, s’acaba descartant la vulneració de l’art. 27 de la Constitució i
d’altres drets fonamentals.
El tema de les escoles que segreguen per sexe i la possibilitat d’accedir als con-
certs educatius s’ha plantejat arran de la Llei 15/2022, de 12 de juliol, integral per a la
igualtat de tracte i no discriminació. Aquesta llei va establir que els centres educatius
que excloguin grups o a persones per raó d’alguna de les causes previstes en la llei no
podran acollir-se a cap mena de nançament públic. Aquesta llei va ser objecte d’un
recurs d’inconstitucionalitat plantejat per més de cinquanta diputats del grup parla-
mentari de Vox en el Congrés dels Diputats. El recurs el va resoldre la STC 89/2024,
de 5 de juny. Els recurrents plantegen que la denominada «escola diferenciada» ha
estat considerada constitucional i que la mesura d’excloure’ls del nançament pú-
blic representa, paradoxalment, una discriminació. A més, en considerar que afecta
el dret fonamental a què els lls rebin una formació religiosa i moral d’acord amb
les conviccions dels pares, hauria d’haver estat regulat per llei orgànica. El Tribunal
Constitucional, reproduint l’argumentació que va desenvolupar a la STC 34/2023, de
18 d’abril, assenyala que la diferència de tracte entre centres per poder ser nançats
176
Informe autogovern 2024
es justica, en aquest cas, en una concepció del sistema educatiu que, a més de ser
arbitrària, s’inspira en valors constitucionals com el de promoure, per part dels poders
públics, les condicions necessàries perquè la llibertat i la igualtat siguin reals i efecti-
ves. Assenyala que el principi d’igualtat solament exigeix que la diferència normativa
de tracte sigui raonable. En aquest cas, es conclou que, si bé la Constitució acull un
model educatiu pluralista, que no prohibeix l’educació diferenciada per sexes, no
s’ha d’entendre que tots els centres hagin de gaudir de nançament públic. Pel que
fa al tema del rang de llei orgànica arma, tanmateix, que no és exigible, ja que no
comporta un desenvolupament ni incideix en el dret fonamental consagrat en l’art.
27.3 de la Constitució.
La separació entre església i estat a les aules és un tema que ha tornat a plantejar-se
als Estats Units d’Amèrica amb motiu de l’aprovació de la Louisiana House Bill 71
(H.B. 71) o Act 676.17 Aquesta llei de l’Estat de Louisiana, impulsada per la republicana
Dodie Horton, establia que:
A tot tardar l’1 de gener de 2025, cada autoritat rectora d’escoles públiques exhibirà
els Deu Manaments en cada sala de classes de cada escola sota la seva jurisdicció.
La naturalesa de l’exhibició serà determinada per cada òrgan rector amb el requisit
mínim que els Deu Manaments siguin exhibits en un cartell o document emmarcat
que mesuri almenys onze polsades per catorze polsades. El text dels Deu Manaments
serà el focus central del cartell o document emmarcat i haurà d’estar imprès en una
font gran i fàcilment llegible.18
Contra aquesta disposició legal, un grup de pares de les escoles públiques de Loui-
siana va presentar una demanda davant el Tribunal de Districte per al Districte Mitjà
de Louisiana coneguda com a Roake vs. Brumley,19 amb un equip legal format per
l’American Civil Liberties Union (ACLU), Americans United for Separation of Church
and State i la Freedom From Religio Foundatio. Arran d’aquesta demanda, l’H.B. 71
ha estat bloquejada pel jutge de Baton Rouge, John W. De Gravelles per violació de
la primera esmena de la Constitució dels Estats Units.20
17 https://www.3cat.cat/324/una-controvertida-llei-obliga-a-penjar-els-deu-manaments-a-
les-aules-de-louisiana/noticia/3299427/.
18 Traducció al català del text en castellà extret de la següent adreça electrònica: https://www.
revistahyc.com/2024/06/21/los-10-mandamientos-se-exhibiran-por-ley-en-las-escue-
las-de-louisiana/.
19 Els noms de les parts d’aquest litigi són, per una part, Darcy Roake, representant els pares
dels nens de les escoles públiques de Louisiana i, per l’altra, el Superintendent d’Educació
de Louisiana Cade Brumley.
20 Aquesta primera esmena de la Constitució dels EEUU diu així: «El Congrés no promulgarà
cap llei per la qual adopti una religió d’Estat, o que prohibeixi el lliure exercici d’aquesta,
o que restringeixi la llibertat d’expressió o de premsa, o el dret del poble a reunir-se pací-
castellà de la versió disponible a https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/02/
Spanish-translation-U.S.-Bill-of-Rights.pdf.
Educació
177
Amb relació a les persones d’ètnia gitana, es posa en relleu el reduït nombre de per-
sones d’aquesta ètnia que accedeix a la universitat, ja que constitueix el 0,1% del total
de l’alumnat. Per fomentar la presència de persones d’aquesta ètnia, el Consell Interu-
niversitari de Catalunya va aprovar el 2028 que les universitats catalanes reservin una
plaça per grau, mesura que s’aplica des d’aleshores. La majoria d’estudiants del poble
gitano utilitzen aquesta via per accedir-hi, però continuen sent molt minoritaris. Els
graus més escollits per aquesta minoria ètnica són Dret, Psicologia, Educació Social
i Infermeria.21
També trobem com els temes de salut mental són objecte d’experiències inno-
vadores, com la d’un institut de la ciutat de Lleida que ha estat distingit pel Minis-
teri d’Educació, Formació Professional i Esports amb el Premi Nacional de Benestar
Emocional. Aquest institut ha creat un espai digital on els estudiants expliquen els
seus problemes de salut mental i com ha estat el procés de superació. També hi ha un
formulari per expressar els seus problemes i un formulari anònim per vehicular-hi
les seves emocions.22
Les escoles amb més alt percentatge d’alumnes amb necessitats especíques d’apre-
nentatge per raó socioeconòmica (NESCD) han engegat una campanya «Aquí co-
mença tot», per trencar estereotips i captar alumnat de famílies amb més nivell ad-
quisitiu.23 Malgrat que els potents projectes educatius aquestes escoles es troben amb
manca d’assistència a les jornades de portes obertes. En aquesta campanya han unit
esforços més de vuitanta centres educatius de Catalunya que tenen al voltant d’uns
30.000 alumnes. Després de cinc anys des que es va acordar el Pacte contra la segrega-
ció escolar s’han produït alguns avenços, però encara cal continuar aplicant mesures,
segons posa en relleu un informe de la Fundació Boll, en què s’identica l’alumnat
per poder-hi dedicar recursos per executar polítiques públiques.24
El tema de la llengua a les escoles continua sent un dels aspectes controvertits, arran
de l’establiment de la quota del 25% per via jurisprudencial que va tenir com a reacció
el Decret llei 6/2022, pel qual es xen els criteris aplicables a l’elaboració, l’aprovació,
21 https://www.3cat.cat/324/la-majoria-de-lalumnat-gitano-que-accedeix-a-la-universitat-
ho-fa-a-traves-de-la-reserva-de-places/noticia/3302481/.
22 https://www.3cat.cat/324/laula-virtual-sobre-salut-mental-dun-institut-de-lleida-premi-
ada-com-la--despanya/noticia/3321533/.
23 https://www.3cat.cat/324/portes-obertes-i-cap-visitant-les-escoles-segregades-dema-
nen-que-no-se-les-estigmatitzi/noticia/3277938/.
24
que-fa-cinc-anys.
178
Informe autogovern 2024
la validació i la revisió dels projectes lingüístics dels centres educatius,25 així com la Llei
8/2022, del 9 de juny, sobre l’ús i l’aprenentatge de les llengües ocials en l’ensenyament
no universitari, dels quals vam donar notícies en edicions anteriors d’aquest informe.
Aquesta normativa estableix «la inaplicació de paràmetres numèrics, proporcions o
percentatges en l’ensenyament i l’ús de les llengües», i estableix, també, una sèrie de
criteris per determinar la presència de les llengües en l’ensenyament no universitari.
Malgrat aquest «blindatge legislatiu», cal dir que, durant el curs 2024-2025, vint-
i-quatre aules han aplicat aquest 25% d’hores lectives en castellà com a resultat de
diversos pronunciaments judicials.26 En aquests processos judicials s’ha plantejat un
tema de legitimació de les entitats a conseqüència de la intenció de l’entitat Òmnium
Cultural de personar-se en la causa. El Tribunal Superior de Justícia va considerar
que aquesta entitat no està legitimada amb relació a l’aplicació del 25% del castellà a
les aules, perquè es tracta d’una entitat que promou l’ús del català i no del castellà, a
diferència d’entitats com l’Asamblea por una Escuela Bilingüe o Hablamos Español.
Després que el TC rebutgés el recurs d’empara presentat per l’entitat,27 Òmnium
Cultural ha presentat una demanda davant el Tribunal Europeu de Drets Humans,
al·legant-hi discriminació.28
Per la seva banda, el Consell d’Europa, a través del Comitè d’Experts de la Carta euro-
pea de llengües regionals i minoritàries, ha criticat la xació d’aquest 25%.29 En concret, en
el sisè informe sobre Espanya, de 18 de juny de 2024, el Comitè es declara «especialment
preocupat per diverses dacions adoptades pel Tribunal Superior de Justícia en l’àmbit
autonòmic i posteriorment conrmades pel Tribunal Suprem».30 Afegeix que «algunes
d’aquestes decisions no són compatibles amb els compromisos raticats per Espanya
d’acord amb la Carta», i conclou que «la sentència ferma del Tribunal Superior de Justícia
de Catalunya ordenant la implantació d’un mínim del 25% de l’ensenyament en castellà
en el sistema educatiu català constitueix una gran font de preocupació».
En ple debat sobre el 25% del català a les escoles, el Govern de Catalunya va
aprovar el Decret 91/2024, de 14 de maig, del règim lingüístic del sistema educatiu
no universitari.
Aquest decret es va impugnar davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya
per l’associació Asamblea por una Escuela Bilingüe en Cataluña, que va sol·licitar
25
26 https://www.vilaweb.cat/noticies/centres-25-castella-curs-2024-2025/.
27 https://www.elnacional.cat/es/politica/constitucional-impide-omniu-persone-ca-
so-25-por-ciento-castellano-escuela_957537_102.html.
28 https://www.omnium.cat/ca/omnium-porta-al-tedh-lexclusio-de-les-entitats-que-defen-
sen-el-catala-de-la-causa-del-25-a-lescola/.
29 https://www.3cat.cat/324/el-consell-deuropa-critica-la-imposicio-del-25-de-castella-a-
les-aules-es-molt-preocupant/noticia/3312690/.
30 El text en anglès d’aquest informe es pot consultar a la següent adreça electrònica: https://
rm.coe.int/spainecrml6-en/1680b1b32d.
Educació
179
l’aplicació de mesures cautelars de suspensió. La interlocutòria del Tribunal Superior
de Justícia va acordar la suspensió de determinats articles d’acord amb els criteris del
fumus boni iuris, el periculum in mora i la ponderació d’interessos públics i privats.31
Entre altres mesures, el decret estableix que els docents que s’incorporin a partir
del curs 2025-2026 hauran d’acreditar el nivell C2 de català. La mesura vol contra-
restar els baixos percentatges de docents que tenen aquest nivell: vers el 29,2% dels
professors de secundària i el 21% dels mestres de primària.32
El tema de la llengua a les escoles es planteja també des de la perspectiva dels
estudiants d’origen estranger. En aquest sentit, s’ha impulsat un pla pilot executat en
vuit instituts de Barcelona pel qual han passat cent trenta-quatre alumnes de pro-
cedències diverses.33 Aquest pla pilot ha tingut en compte experiències tant d’altres
comunitats autònomes com d’altres estats de la Unió Europea. Els resultats han estat
que el 74% dels alumnes parlen català en tres mesos.
El tema de la convivència de les escoles amb el veïnat s’ha posat sobre la taula arran
de la vulneració de la normativa de soroll i les queixes que aquest aspecte ha generat.
En aquest sentit, s’ha proposat, en l’àmbit de la ciutat de Barcelona, la modicació de
l’Ordenança de contaminació acústica, ja que es considera que «els patis de les escoles
compleixen una funció no només d’esbarjo sinó altament educativa important i, per
tant, hem de trobar aquest punt de conciliació».34
Durant aquest any 2024 s’ha constatat el creixement exponencial del nombre d’alum-
nes que han triat el batxibac,35 que és la doble titulació batxiller - baccalauréat, la qual
té com a singularitat que un terç de l’horari lectiu s’imparteix en llengua francesa i
que, a més, cal cursar les matèries de llengua i literatura francesa i, també, la història
de França.36
31 https://www.poderjudicial.es/portal/site/cgpj/menuitem.65d2c4456b6ddb628e635fc1d-
c432ea0/?vgnextoid=116ed596dc280910VgnVCM1000004648ac0aRCRD vgnextchan-
nel=4e5f825dd79f0310VgnVCM1000006f48ac0aRCRD vgnextfmt=default vgnextlocale=ca
lang_choosen=ca.
32 https://revistamirall.com/2024/07/17/nomes-el-25-dels-docents-tenen-el-nivell-c2-de-
catala/.
33 https://www.3cat.cat/324/el-74-dels-alumnes-que-reben-una-acollida-accelerada-par-
len-catala-en-3-mesos/noticia/3298820/.
34 https://www.3cat.cat/324/soroll-als-patis-de-les-escoles-barcelona-vol-blindar-els-cen-
tres-contra-les-denuncies/noticia/3326737/.
35 https://www.3cat.cat/324/que-es-el-batxibac-una-opcio-a-lalca-1700-alumnes-matri-
culats-en-70-instituts/noticia/3285241/.
36 https://xtec.gencat.cat/ca/curriculum/batxillerat/baccalaureat/.
180
Informe autogovern 2024
Per la seva banda també ha estat notícia la modalitat del batxillerat internacional
que va arribar el 1998 a Catalunya i que actualment imparteixen deu instituts públics
i una vintena de centres privats i concertats.37
El nal d’any ha vingut marcat pels canvis que es volien introduir per adequar el currí-
culum del batxillerat a la LOMLOE consistent en la unicació d’assignatures com ara
física amb química i biologia amb geologia i ciències ambientals. A més, la literatura
passaria a ser una assignatura optativa.38 Les crítiques generades van obligar a fer un
pas enrere en aquestes reformes.39
Durant el curs 2024-2025 s’han introduït canvis en el xec escolar. Inicialment, es van pre-
veure d’un import de 70EUR distribuïts en dos vals de 35 euros per a tots els alumnes
d’entreprimer de primària i quart d’ESO dels centres públics i concertats,40 segons es va
anunciar en el debat de política general al Parlament de Catalunya. Posteriorment, la falta
d’aprovació dels pressupostos va fer que s’hagués de reduir a 60 euros, si bé s’amplia també
a l’alumnat de l’ESO, dels centres d’educació especial i de la formació professional bàsica.41
Els campaments d’estiu s’han vist afectats per les prohibicions establertes per la nor-
mativa d’instal·lar-se a menys de cent metres de la llera d’un riu. S’estableix un règim
d’autoritzacions que requereix un estudi hidràulic per acreditar, davant l’Agència Ca-
talana de l’Aigua, que no és una zona inundable. La mesura va comportar que l’oferta
de campaments s’hagi reduït a la meitat i que les entitats que organitzen aquestes
activitats hagin d’assumir els costos d’aquests informes.42 Per fer front a aquesta si-
tuació, el Govern, després d’un acord amb aquestes entitats,43 ha adoptat un seguit
37 https://www.3cat.cat/324/com-es-el-batxillerat-internacional-quins-avantat-
ges-te-i-on-simparteix/noticia/3285444/.
38 https://www.3cat.cat/324/canvis-al-batxillerat-2025-26-literatura-sera-optativa-i-es-fu-
.
39 https://www.3cat.cat/324/canvis-al-batxillerat-el-govern-tira-enrere-i-mante-la-literatu-
ra-com-a-assignatura-de-modalitat/noticia/3327270/.
40 https://www.3cat.cat/324/com-seran-els-nous-xecs-per-material-escolar-70-euros-per-
alumne-tambe-a-secundaria/noticia/3279751/.
41
euros-qui-hi-tindra-dret/noticia/3286008/.
42 https://www.3cat.cat/324/alerta-dels-esplais-per-lofec-administratiu-que-perjudi-
ca-les-acampades-de-lestiu/noticia/3293350/.
43 https://govern.cat/gov/notes-premsa/614242/govern-entitats-lleure-acorden-mesu-
res-que-garanteixen-campaments-estiu-avalen-reconeixement-educacio-lleure.
Educació
181
de mesures com ara una borsa de terrenys alternatius d’acampada, i també una línia
d’ajuts que permeti a les entitats assumir el cost dels estudis d’inundabilitat necessaris
per obtenir l’autorització administrativa.44
Pel que fa al nombre d’estudiants vulnerables que van als casals d’estiu, aquest ha
crescut en els darrers vuit anys, ns a assolir la xifra de a mil dos-cents nens i nenes
durant l’agost que gairebé multiplica per deu les previsions inicials.45
En les proves de selectivitat de 2024 es va detectar una nova errada en una prova de
disseny que demanava una escala impossible.46
Pel que fa al nou model de proves per al curs vinent acadèmic, el Govern de l’Es-
tat ha aprovat el Reial decret 534/2024, d’11 de juny, pel qual es regulen els requisits
d’accés als ensenyaments universitaris ocials de grau, les característiques bàsiques
de la prova d’accés i la normativa bàsica dels procediments d’admissió.47
Per frenar el despoblament rural, el departament d’Ensenyament ha previst un pla
que permet que els ajuntaments traspassin a l’escola rural les llars d’infants, de forma
que es manté el servei i s’estalvien diners. Aquest pla, en principi, ha tingut èxit, ja
que, des que va començar el 2015, s’hi ha acollit una cinquantena de municipis. No
obstant això, no tothom ha vist avantatges, ja que comporta que les treballadores de
les llars d’infants municipals es quedin sense feina.48
El curs escolar 2024-2025 va començar el 9 de setembre per a l’educació infantil, pri-
mària i secundària i el 12 de setembre per al batxillerat i la formació professional.49
Pel que fa a l’accés es preveu una reserva de més places per accedir als estudis de cicle
mitjà i superior per als alumnes de formació professional. Fins ara els graduats d’ESO
tenien una reserva del 70% de les places, mentre que els d’FP bàsica tenien un 20%.
44 https://www.3cat.cat/324/campaments-destiu-garantits-acord-entre-govern-i-caus-per-
fer-los-en-terrenys-no-inundables/noticia/3296972/.
45 https://www.3cat.cat/324/creix-el-nombre-dinfants-en-situacio-vulnerable-ins-
crits-als-casals-dagost-de-barcelona/noticia/3309172/.
46 https://www.3cat.cat/324/nou-error-a-la-selectivitat-la-prova-de-disseny-demana-
va-un-dibuix-a-una-escala-impossible/noticia/3297135/.
47 https://www.3cat.cat/324/com-sera-la-selectivitat-lany-que-ve-un-nou-model-dexamen-
que-no-permetra-descartar-temari/noticia/3297660/.
48 https://www.3cat.cat/324/traspassar-la-llar-dinfants-a-lescola-rural-per-que-aquesta-
aposta-no-convenc-a-tothom/noticia/3278099/.
49 https://www.3cat.cat/324/linici-del-curs-escolar-sera-el-9-de-setembre/noticia/3277966/.
182
Informe autogovern 2024
Ara, totes dues vies tindran igualtat de condicions per accedir-hi i tindran reservat el
80% de les places de forma conjunta.50
Amb relació als preus públics de matrícula d’ensenyament universitari cal esmen-
tar la reivindicació que hi havia d’equiparar a la baixa els dels màsters ocials als de
grau. Malgrat les mobilitzacions, aquesta equiparació no s’havia produït encara en
el curs 2024-2205.51
La reducció de l’alt nombre de funcionaris interins en l’àmbit de l’educació ha aportat
una gran complexitat al procés. En les dues convocatòries han aprovat les oposici-
ons un total de 18.081 mestres i professors. Després del primer any, han de passar
una avaluació que ha de fer la Inspecció d’Ensenyament. La gran quantitat de places
assolides ha fet que la Inspecció no hagi pogut assumir-les totes, per la qual cosa ha
s’ha hagut de delegar en els centres mateixos, en les direccions i en els docents. Això
ha comportat queixes perquè no hi ha hagut recursos ni temps per fer-les i a vegades
s’han convertit en un mer tràmit.52
En conclusió, podem dir que aquest any 2024 ha estat complex des del punt de vista
de l’educació, no tant per una legislació que hagi modicat substancialment el siste-
ma com per la diversitat de reptes que es van plantejant. Alguns ja estaven presents i
tenen un cert caràcter recurrent, a vegades centrats en aspectes ideològics i religiosos;
altres, en canvi, són nous com la irrupció de la IA i la necessitat d’identicar riscos
i fer-hi front. La preocupació fonamental hauria de ser posar mitjans per millorar la
qualitat de l’ensenyament, assegurant-ne el caràcter inclusiu, removent els obstacles
perquè tot l’alumnat pugui exercir plenament la participació en la vida cultural, social i
econòmica a través d’una bona educació. Cal destacar la importància de la bona feina
feta en els centres escolars a través de programes i experiències de bones pràctiques
que caldria impulsar, afavorir i anar generalitzant en tot el sistema educatiu. L’Admi-
nistració educativa ha de tenir especial cura en acompanyar els centres educatius en
fer efectiu el dret a l’educació.
Entre els aspectes a destacar ha estat la necessitat d’una adequada ponderació
dels drets fonamentals i de l’interès del menor per determinar el centre en cas de
discrepància dels pares en motiu de consideracions religioses, ètiques o laiques.
50 https://www.3cat.cat/324/canvis-en-lacces-als-diferents-graus-dfp-com-sassignaran-
les-places-i-quan-es-la-preinscripcio/noticia/3278635/.
51 https://www.3cat.cat/324/masters-no-aptes-per-a-totes-les-butxaques-encara-no-shan-
equiparat-als-preus-dels-graus/noticia/3316287/.
52 https://www.3cat.cat/324/malestar-per-lavaluacio-expres-dels-nous-docents-funciona-
ris-es-un-pur-tramit/noticia/3323060/.
Educació
183
La pionera sentència del Tribunal Constitucional comportarà que els tribunals hagin
de ser especialment curosos a l’hora de fer aquesta ponderació de drets i interessos,
en què el menor que ha d’escolaritzar-se està en una posició central en la qual ha
d’assegurar-se que en el futur pugui exercir la seva llibertat religiosa i ideològica com
a resultat d’una formació objectiva, informada i crítica.
L’exposició dels menors a continguts sexuals a través de diversos canals, i espe-
cialment a través de les xarxes socials a internet, fa que s’hagi de treballar en el tema
de l’educació sexual. El Tribunal Constitucional ha avalat que aquesta educació es
pugui fer des de l’òptica del plaer i el desig, arran de la impugnació a través d’un
recurs d’inconstitucionalitat. El debat no pot quedar simplement en aquests termes,
sinó en com la legislació implementa adequadament aquesta educació sexual en els
centres perquè els estudiants puguin tenir el criteri per gaudir d’una vida sexual plena
amb total respecte dels drets de les altres persones, en què no hi siguin presents els
continguts nocius i perillosos que es troben fàcilment a internet.
El tema de la prohibició de nançament als centres que discriminin, per exemple
per raó de sexe, s’ha conrmat per part del Tribunal Constitucional establint una juris-
prudència en la matèria. Si bé l’anomenada educació diferenciada és constitucional,
això no vol dir que s’hagi de fomentar per l’Administració educativa assegurant-los
un nançament públic. En aquest sentit, correspon al legislador, dins el conjunt de
valors que la Constitució mateixa estableix i del respecte als drets fonamentals entre
els quals hi ha la igualtat i l’educació, determinar quina mena de centres poden ac-
cedir a aquest tipus de nançament.
L’ocasió que propicia l’aprovació d’una legislació en l’àmbit europeu sobre IA ha
d’obrir un debat a casa nostra que valori com s’han d’introduir a les escoles aquests
sistemes d’IA d’alt risc. L’alumnat ha de conèixer la IA i els centres educatius han
de proporcionar eines per a saber utilitzar amb criteri aquesta nova tecnologia. De
moment, s’ha intervingut en l’àmbit de soft law mitjançant l’aprovació d’una guia per
als centres educatius. Cal, però, una normativa clara per gestionar adequadament els
riscos, evitant especialment els biaixos i la discriminació algorítmica. Resulta molt
preocupant, la vigilància i monitoratge dels alumnats que pot provocar canvis de
comportament. També la dependència de l’alumnat d’aquests sistemes, en comptes
d’afavorir el caràcter autònom, reexiu i crític dels estudiants. Per això, resulta urgent,
una normativa clara que reguli l’impacte d’aquests sistemes en les escoles, establint
garanties que permetin minimitzar riscos.
Pel que fa al tema de la llengua a les escoles, estem en una situació de parèntesi a
l’espera de la sentència del tribunal constitucional que es pronunciï sobre l’anomenat
«blindatge legislatiu» en aquest àmbit. L’eliminació de percentatges segurament por-
tarà a una sentència interpretativa que establirà quins tipus de criteris són admissibles
per assegurar el caràcter vehicular d’ambdues llengües ocials. És probable que es
pugui pensar-se en un punt intermedi en què el percentatge jurisprudencial del 25%
haurà de tenir en compte altres tipus de criteris que caldrà justicar adequadament.
184
Informe autogovern 2024
Un problema també rellevant al què s’ha de donar adequada resposta és el de
l’estabilització de mestres i professors interins, que ha comportat que s’hagin hagut
de fer a correcuita nombroses convocatòries per donar resposta a aquesta lamenta-
ble situació que deixava en la precarietat tot un col·lectiu de professionals. El tema
ha comportat que l’avaluació preceptiva després d’haver-se superat l’oposició hagi
hagut de delegar-se en els centres mateixos, en la direcció o en altres mestres i pro-
fessors, ja que no es donava l’abast. Tan important com una normativa adequada, ho
és especialment que els professionals de l’ensenyament tinguin estabilitat i avaluació
adequades que els permetin exercir les funcions en les millors condicions possibles.
STC 26/2024, de 14 de febrer. Recurs d’empara núm. 4958-2021. Promogut per la
senyora N.C.R., en relació amb les actuacions dictades per l’Audiència Provincial de
Barcelona i un jutjat civil d’aquesta capital, sobre escolarització d’una menor d’edat.
STC 92/2024, de 18 de juny. Recurs d’inconstitucionalitat 3630-2023. Interposat
per més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Vox del Congrés en relació amb
diversos preceptes de la Llei orgànica 1/2023, de 28 de febrer, per la qual es modica
la Llei orgànica 2/2010, de 3 de març, de salut sexual i reproductiva i de la interrupció
voluntària de l’embaràs.
STC 89/2024, de 5 de juny. Recurs d’inconstitucionalitat 6706-2022. Interposat
per més de cinquanta diputats del grup parlamentari Vox al Congrés, en relació amb
diversos preceptes de la Llei 15/2022, de 12 de juliol, integral per a la igualtat de tracte
i la no discriminació.
185
Igualtat i feminismes
Natalia Caicedo Camacho
Nuria Pumar Beltrán
L’any 2024 es van convocar les eleccions europees i catalanes que van comportar can-
vis en la composició política de les institucions europees i un nou govern a Catalunya.
Aquestes circumstàncies, juntament amb les eleccions estatals de 2023, expliquen
que el 2024 no hagi estat un any prolíc quant a l’aprovació de normes o d’iniciatives
polítiques en matèria d’igualtat i de no discriminació.
L’estudi de les polítiques d’igualtat a Catalunya requereix fer una anàlisi transver-
sal, tant de la normativa aprovada com de l’activitat política i institucional. Coinci-
dint amb les àrees competencials de l’actual Departament d’Igualtat i Feminisme, el
present informe abordarà les temàtiques següents: les violències sexuals, la igualtat
i no-discriminació, les polítiques LGTBI, l’equitat a la feina i la corresponsabilitat i,
nalment, els drets sexuals i reproductius.
A tall d’introducció farem referència, en primer lloc, als precedents normatius i
polítics més rellevants referits al quinquenni 2020-2024, el qual es pot qualicar de
clarament expansiu en matèria d’igualtat i no-discriminació.
En el quinquenni 2020-2024 s’han aprovat nombroses normes i iniciatives en
matèria d’igualtat a la Unió Europea, a l’Estat espanyol i a Catalunya. Així, a la Unió
Europea el període que va des de l’aprovació del Pilar europeu de drets socials (2017)
ns a les últimes eleccions al Parlament Europeu de juny de 2024, pot qualicar-se
d’un ressorgiment de les polítiques socials i d’igualtat,1 després d’un llarg període de
retrocés en les polítiques de benestar dels estats membres i d’un control ferri de les
nances públiques, arran de la crisi econòmica de 2008. Amb posterioritat al Pilar
europeu de drets socials, s’han aprovat diverses directives que afavoreixen la igual-
1 Encara que aquestes polítiques pateixen des del principi de limitacions importants quant a
però també pel fet que principalment s’hagin plasmat a través d’instruments de soft law.
Cfr. López, «Inscribing Solidarity in Labor Law», 3.
186
Informe autogovern 2024
tat entre dones i homes: la d’igualtat retributiva,2 la de presència equilibrada en els
consells de direcció de les empreses,3 la de salaris mínims4 i la de la lluita contra la
violència contra les dones i la violència domèstica,5 entre d’altres.6
A l’Estat espanyol, les lleis catalanes i estatals en matèria d’igualtat han ampliat
els drets i han reforçat les garanties de les dones i dels col·lectius tradicionalment
discriminats en clau de drets humans. En aquest sentit, la inuència del dret in-
ternacional i europeu ha estat clara, a més de les reivindicacions dels moviments
feministes. Es pot dir que les lleis estatals i catalanes, impulsades pels respectius
governs de signe progressista, han seguit camins normatius paral·lels en matèria
d’igualtat.
Pel que fa a l’Estat, les nombroses lleis aprovades durant l’etapa del govern progres-
sista de coalició han abordat temàtiques molt distintes. Així, s’ha reforçat el caràcter
negociat i preceptiu dels plans d’igualtat, s’han estès les tuteles antidiscriminatòries
a altres factors de discriminació, s’han regulat les facetes preventives i reparadores de
les violències sexuals, o s’han reconegut nous drets sexuals i reproductius. A aquestes
normatives, s’hi sumen les lleis que han estès drets a altres col·lectius, com els de les
persones transsexuals i LGTBI o bé el col·lectiu de les treballadores al servei de la
llar familiar.
En el 2024, especícament, a part de la Llei orgànica 2/2024,7 que regula la repre-
sentació paritària i la presència equilibrada de dones i homes, que ja comentarem,
s’han aprovat diferents iniciatives normatives i polítiques que han desplegat o com-
plementat la Llei orgànica 10/2022, de garantia integral de la llibertat sexual. Caldria
destacar, en aquest punt, l’assignació als jutjats de la violència sobre la dona de la
2 Directiva (UE) 2023/970 de 10 de maig de 2023, per la qual es reforça l’aplicació del principi
d’igualtat de retribució entre homes i dones per un mateix treball o un treball d’igual valor
a través de mesures de transparència retributiva i de mecanismes per al seu compliment.
3 Directiva (UE) 2022/2381, de 23 de novembre de 2022, relativa a un millor equilibri de gènere
entre els administradors de les societats cotitzades i a mesures connexes.
4 Directiva (UE) 2022/2041, de 19 d’octubre de 2022, sobre uns salaris mínims adequats a la
Unió Europea.
5 Directiva (UE) 2024/1385, de 14 de maig de 2024, sobre la lluita contra la violència contra
les dones i la violència domèstica.
6 -
ganismes d’igualtat: Directiva (UE) 2024/1499, de 7 de maig de 2024, sobre les normes
relatives als organismes d’igualtat en l’àmbit de la igualtat de tracte entre les persones
amb independència del seu origen racial o ètnic, la igualtat de tracte entre les persones en
matèria d’ocupació i feina amb independència de la seva religió o conviccions, discapacitat,
edat o orientació sexual, i la igualtat de tracte entre dones i homes en matèria de seguretat
directives 2000/43/CE i 2004/113/CE. I la Directiva (UE) 2024/1500, de 14 de maig de 2024,
sobre les normes relatives als organismes d’igualtat en l’àmbit de la igualtat de tracte i la
igualtat d’oportunitats entre dones i homes en matèria d’ocupació i feina, i per la qual es
7 Llei orgànica 2/2024, d’1 d’agost, de representació paritària i presència equilibrada de dones
i homes.
Igualtat i feminismes
187
competència sobre els temes de violència sexual8 i també la millora de la protecció
assistencial de les persones víctimes de violència sexual.9
A Catalunya, el punt de partida és l’Estatut d’Autonomia, que reconeix els drets de
les dones al lliure desenvolupament de la seva personalitat i a viure lliures de qualse-
vol maltractament o discriminació (art. 19 EAC). I alhora obliga els poders públics a
Catalunya a avançar en la igualtat efectiva i aplicar la perspectiva de gènere en totes
les seves actuacions (art. 41 EAC). És important, sobre això, l’anàlisi de la doctrina
de la STC 44/224 —sobre l’abast de la competència de la Generalitat en polítiques de
gènere (art. 153 CE)— que es farà en les línies següents.
A més, les cinc lleis aprovades a Catalunya especícament en matèria d’igualtat
i no-discriminació aprofundeixen en els motius i en les nocions de discriminació, i
també en els principis generals d’actuació, l’entramat institucional i les tuteles i polí-
tiques adreçades a erradicar les desigualtats.
Pel que fa a l’anàlisi política i institucional, cal tenir en compte que —a excepció
de la llei de 2008 contra les violències masclistes—, la resta de normatives d’igualtat
i no-discriminació aprovades amb posterioritat, com és el cas de la llei d’igualtat de
2015, no es van implementar i no van tenir prou desplegament institucional.10
Per aquest motiu, un punt d’inexió11 important va ser la creació de la Conselleria
d’Igualtat i Feminismes en el 2021.12 Aquesta conselleria és competent per dissenyar
les polítiques, per crear programes i estratègies i —en tant que són matèries clarament
transversals— per liderar la coordinació entre els diferents departaments implicats,
així com per a la cooperació amb les altres administracions i entitats.
El govern socialista ha optat per donar continuïtat institucional al Departament
d’Igualtats i Feminismes, creat el 2021. S’ha apostat, doncs, per continuar reconei-
xent a aquestes polítiques el màxim nivell institucional. El Departament d’Igualtat
i Feminisme s’ha reorganitzat amb alguns canvis destacables respecte de l’anterior
govern que tenen una evident signicació política: en primer lloc, el Departament
ha passat a denominar-se d’Igualtat i Feminisme, en singular. A més. s’ha substituït
el terme cures pel de corresponsabilitat i emergeix, de forma separada, la temàtica
8
justícia.
9 Reial decret llei 2/2024, de 21 de maig, i Reial decret 664/2024, de 9 de juliol.
10 Vid., IVALUA, Avaluació de la llei 17/2015, https://ivalua.cat/ca/avaluacio/afers-soci-
als-i-desigualtats/llei-172015-digualtat-efectiva-de-dones-i-homes [consulta 1 de febrer
de 2025].
11 Des de la dècada dels vuitanta, les tasques de coordinació de les diferents polítiques d’igual-
tat del Govern eren competència d’una comissió interdepartamental que s’incardinava en
l’Institut Català de les Dones. Decret 305/2016, de 18 d’octubre, de la Comissió Interdepar-
tamental per a la Igualtat Efectiva de Dones i Homes i de la Comissió Tècnica Interdepar-
tamental de la Igualtat Efectiva de Dones i Homes.
12 Decret 21/2021, de 25 de maig, de creació, denominació i determinació de l’àmbit de com-
petència dels departaments de l’Administració de la Generalitat de Catalunya.
188
Informe autogovern 2024
de l’equitat en el treball. Finalment, l’àrea d’antiracisme, migracions i refugis passa a
ser competència del Departament de Drets Socials i Inclusió.13
Entre els seus principis d’actuació, el Pla de govern14 de l’actual govern destaca
el de la promoció d’un model econòmic inclusiu de repartiment de la riquesa, tot
oferint serveis públics de qualitat i d’accés universal. Segons aquest pla, els objectius
adreçats a promoure les igualtats d’oportunitats comportarien, essencialment: una
millora en el nançament i en l’accés als serveis educatius, als serveis sociosanitaris,
a les polítiques d’ocupació i de formació professional o a la protecció assistencial a
través sobretot de la Renda garantida de ciutadania.
Les línies d’acció referides a igualtat i feminismes parlen de fomentar la coeduca-
ció i l’educació afectivosexual en tots els nivells d’educació, en garantir a les persones
LGTBI el seu dret a la diversitat sexual. Cal dir que gran part de les mesures anunci-
ades giren entorn de la prevenció i a l’atenció de les persones víctimes de violència
de gènere. Es preveu com a mesura estrella la creació d’una comissaria general de
la dona, i també l’ampliació i millora dels serveis d’intervenció especialitzada i la
creació de nous centres de serveis d’intervenció de crisi. En el vessant d’organització
institucional, el pla preveu convertir l’Institut Català de les Dones (ICD) en un «refe-
rent i centre d’excel·lència per generar coneixement i eines en matèria d’igualtat, que
promogui la memòria històrica».
S’observa que el Pla de govern no fa referència explícita a la necessitat de trans-
versalitzar les polítiques d’igualtat o d’avançar en la presència equilibrada de dones
en situació d’infrarepresentació. Pel que fa a polítiques sectorials, el pla no esmenta,
a diferència del Pla de govern precedent, la promoció de la de salut amb perspectiva
de gènere o bé una estratègia sobre els drets socials i reproductius. En tot cas, i mentre
no s’hagi aprovat encara un pla especíc del Departament d’Igualtat i Feminisme, es
presumeix que una part important de les polítiques engegades per l’anterior Govern
trobaran continuïtat en l’actual.
Més recentment, el Govern ha presentat el pla Catalunya Lidera, en què dissenya
les línies mestres del model econòmic a seguir els anys 2025-20230. S’observa que a
les diferents iniciatives enunciades no hi ha cap referència explícita a la inclusió de
la perspectiva de gènere. Així i tot, hi ha un capítol dedicat a la igualtat d’oportuni-
tats que, en cas d’implementar-se, tindrà un impacte positiu en les dones. En aquest
àmbit, les iniciatives previstes més signicatives serien:
— El reforçament de la inspecció de treball a Catalunya per preservar el compli-
ment de les normes laborals i, més especícament, el compliment de les normes
d’igualtat i no discriminació.
13 Direcció General de Migracions i Refugi, la qual forma part del Departament de Drets Social
i Inclusió. Decret 320/2024, de 17 de setembre, de reestructuració del Departament de Drets
Socials i Inclusió.
14 https://govern.cat/gov/pla-govern [consulta 1 de febrer de 2025].
Igualtat i feminismes
189
— La potenciació de les polítiques actives d’ocupació a través del Servei d’Ocupa-
ció de Catalunya (SOC).
— La millora en l’accessibilitat, la quantia i la duració de la Renda Garantia de la
Ciutadania (a banda del traspàs de l’Ingrés Mínim Vital).
— L’aprovació d’una llei sobre Llei d’universalització i gratuïtat del cicle inicial.
Sobre aquest punt, el Govern ja ha anunciat que al curs 2025/2026 s’oferirà la
gratuïtat del nivell L1.
— La futura aprovació de la llei de l’agència d’atenció integrada social i sanitària
de Catalunya per millorar les cures. Aquesta llei pretén assolir una atenció in-
tegrada social de la gent gran i de les persones en situació de dependència.
— La previsió de la construcció de 50.000 habitatges de protecció ocial en l’ho-
ritzó 2030.
En l’àmbit de la violència masclista, durant el 2024 destaca la STC 44/2024, que resol
un recurs d’inconstitucionalitat contra la llei catalana 17/2020, on el Tribunal Cons-
titucional aprofundeix sobre l’abast de la competència autonòmica sobre polítiques
de gènere. Des del punt de vista de l’actuació del Govern, la mesura més destacada
és l’adopció de 32 mesures de govern envers la violència masclista. En els àmbits
sectorials, es van aprovar dos protocols contra la violència masclista i LBTGI en el
sector audiovisual i a l’àmbit educatiu.
El 2024, amb la STC 44/2024, va tenir lloc en seu constitucional el debat sobre l’abast
material del títol competencial previst a l’Estatut d’Autonomia relatiu a polítiques de
gènere (art. 153 EAC). La Llei orgànica 1/2004, com és àmpliament conegut, va ser
pionera a desenvolupar el concepte de violència de gènere com un tipus de violència
qualicada i emmarcada en les relacions de desigualtat entre homes i dones. Però
també des d’una perspectiva competencial va introduir una nova matèria referida a
«la lluita contra la violència de gènere», que lluny d’enquadrar-se exclusivament en
l’ordre penal, es caracteritza per la seva naturalesa transversal, donat que la violència
vista com una desigualtat de gènere no es limita a la resolució de situacions de dis-
criminació individual, sinó que aquestes situacions reecteixen un sistema de valors
que ha institucionalitzat la desigualtat, la discriminació i les relacions de dominació
envers les dones. En conseqüència, la resposta davant la violència de gènere no pot
limitar-se a la denició del tipus penal i l’establiment de les respectives sancions, sent
imprescindible també redenir el sistema de valors masclistes presents a la societat
que promou i naturalitza aquest tipus de violència. De fet, la LO1/2004 inclou tam-
bé mesures de formació i sensibilització en sectors com ara l’educació, la sanitat, la
integració laboral o els mitjans de comunicació on les competències autonòmiques
són claus.
190
Informe autogovern 2024
En conseqüència, la perspectiva de transversalització de gènere en matèria d’igual-
tat entre homes i dones és precisament l’element que dota de contingut al títol com-
petencial sobre polítiques de gènere previst a l’article 153 c) EAC. I, en aquesta línia,
el contingut de la llei catalana 5/2008, del dret de les dones a erradicar la violència
masclista, reecteix la transversalitat en la lluita contra la violència de gènere i protec-
ció de la víctima de violència de gènere en els diferents àmbits o sectors d’intervenció
de les polítiques públiques autonòmiques.
La STC 44/2024 resol un recurs d’inconstitucionalitat interposat contra la llei ca-
talana 17/2020, que reforma la Llei 5/2008. La impugnació se centra en els articles 1,
2, 3 i 16, qüestionant, en concret, l’adequació a l’ordre competencial de la inclusió de
les dones transgènere dins del concepte de dones (cisgènere); la incorporació de la
identitat de gènere com a motiu de discriminació; la denició del consentiment sexual
i de les diferents formes de violència, i les obligacions imposades als partits polítics
en relació amb la prevenció de la violència masclista. Els recurrents argumenten que
aquesta regulació vulnera els títols competencials previstos als articles 149.1.8, 149.1.6
i 149.1.1 de la Constitució, així com la reserva de llei orgànica, especialment pel que
fa a les obligacions atribuïdes als partits polítics.
Per la seva banda, el Tribunal Constitucional declara que la majoria dels pre-
ceptes impugnats s’ajusten al sistema de distribució competencial, argumentant
que la reforma se centra en la definició de conceptes i que les mesures adoptades
no comporten efectes punitius, ni en l’àmbit administratiu ni en el penal. A més,
destaca que aquestes mesures operen en àmbits com l’educació, la salut, els
mitjans de comunicació, l’habitatge, l’ocupació o les prestacions econòmiques
(FJ 2c). En conseqüència, amb l’excepció de les obligacions relatives als partits
polítics, la resta de preceptes s’enquadren dins de la competència autonòmica
en matèria de polítiques de gènere. Pel Tribunal, el fet que les definicions pre-
vistes a la llei no tinguin aplicació en l’ordre penal o civil, sinó que es limitin
a àmbits de competència autonòmica, resulta determinant per declarar-ne la
constitucionalitat.
Més enllà de la regulació prevista a la Llei 17/2020 i de la declaració de consti-
tucionalitat de la majoria dels preceptes, la STC 44/2024 és clau per dos aspectes
fonamentals: la delimitació del contingut de la competència autonòmica i l’ober-
tura a què les comunitats autònomes puguin desenvolupar polítiques en matèria
de gènere amb un contingut propi. Pel que fa a l’anàlisi de la competència prevista
a l’article 153 EAC, en aquest cas, el Tribunal es mostra molt més cautelós en la
delimitació de l’àmbit d’actuació material. Les polítiques de gènere són una com-
petència de naturalesa transversal que s’ha d’integrar en tots els àmbits materials
del sistema de distribució competencial. Aquesta perspectiva implica necessària-
ment reconèixer la capacitat del legislador autonòmic per desenvolupar una polí-
tica pròpia i diferenciada en aquesta matèria. A diferència de la STC 159/2016, on
el Tribunal va situar la competència sota un esquema confús i amb un efecte de
Igualtat i feminismes
191
preempció15 de la competència estatal sobre l’autonòmica, en la STC 44/2024 es
delimita amb claredat l’abast material del títol competencial, condicionant-lo a la
seva operativitat als àmbits de competència autonòmica. Així, es reforça la capacitat
de les autonomies per actuar en aquest camp.
Per tant, la competència sobre polítiques de gènere està limitada a actuar dins
dels àmbits competencials que corresponen a Catalunya. Com a competència trans-
versal, la clau, tal com ho va entendre el Tribunal Constitucional, rau a no envair
matèries reservades a l’Estat, però no en el contingut de la política pública adop-
tada. L’opció d’aplicar o desenvolupar una orientació especíca en les polítiques
de gènere forma part de la competència autonòmica. En aquest sentit, en el marc
d’un Estat políticament descentralitzat com és l’Estat autonòmic, Catalunya té la
capacitat de desenvolupar una política de gènere transinclusiva en matèria de vi-
olència de gènere (com ho fa la Llei 17/2020), encara que l’Estat no hagi adoptat
aquesta mateixa via. De la mateixa manera, per exemple, en el cas de les agressions
sexuals, pot optar per denir el consentiment posant l’accent en la voluntat de les
dones i no en els actes de defensa.
Ara bé, l’existència de dos centres de producció normativa sobre polítiques de
gènere, desenvolupades en àmbits transversals que es toquen i conueixen de ma-
nera constant, requereix vies de coordinació efectives per evitar encavalcaments i
regulacions contradictòries o poc cohesionades. En aquest sentit, la possibilitat que
una comunitat autònoma, com és el cas de Catalunya, pugui, dins del marc de la seva
capacitat normativa, desenvolupar una orientació pròpia en matèria de política de
gènere, exigeix alhora l’activació de mecanismes de col·laboració i coordinació amb
l’àmbit estatal. Aquest diàleg és essencial per garantir coherència normativa, opti-
mitzar recursos i assegurar que les polítiques públiques en matèria de gènere siguin
efectives, inclusives i sense duplicitats.
Pel que fa a l’acció de govern en violència de gènere al mes de novembre el Consell
de govern va adoptar 32 mesures per erradicar la violència masclista. L’objectiu de
les mesures és l’adopció d’accions transversals que plantegen un abordatge integral
de les violències masclistes. Del conjunt de mesures destaca l’obertura de quatre
serveis d’intervenció especialitzada (SIE), un per cada província, que oferirà atenció
les 24h i que se sumaran als disset SIE ja existents. També l’obertura d’un servei
d’intervenció especialitzada (SIE) en violències digitals, que amb professionals es-
pecialitzades acompanyarà les dones i assessorarà altres professionals de la xarxa
d’atenció a les violències masclistes. El Pacte Català contra les Violències Masclistes,
com a instrument de consens entre els diferents actors implicats (agents polítics,
15 La preempció s’entén com la possibilitat que un ens territorial reguli una determinada ma-
tèria; no obstant això, una regulació posterior per part d’un ens territorial de rang superior
pot desplaçar la norma aprovada inicialment.
192
Informe autogovern 2024
socials i sindicats), se situa també com a mesura destacada en la lluita contra les
violències masclistes. Per altra banda, també s’aborda les polítiques de gènere ja no
centrades en les dones sinó en la necessitat de reformular els valors de les societats
patriarcals i el rol dels homes en el marc d’aquests valors. En aquesta línia es preveu
una mesura destinada a la promoció de nous models de masculinitats antimasclis-
tes i igualitaris que busca interpel·lar sobretot els homes perquè actuïn davant les
violències masclistes. En l’àmbit de l’educació i la sanitat, destaca especialment
la previsió de cursos de formació per als professionals d’aquests sectors per tal de
prevenir, detectar i intervenir davant de la violència masclista.
Un altre aspecte central en l’abordatge de la violència de gènere és la violència
vicària. Aquesta forma de violència, que instrumentalitza els fills i les filles per
prolongar el maltractament cap a la dona per part de l’agressor, ha guanyat visi-
bilitat en els darrers anys. La Llei 5/2008 la va definir com a «qualsevol mena de
violència exercida contra els fills i filles amb la finalitat de provocar dany psico-
lògic a la mare». Per la seva banda, la Llei 17/2020 va prohibir expressament l’ús
de l’anomenat «síndrome d’alienació parental». En desenvolupament d’aquests
mandats, el 2024 es van adoptar dues mesures rellevants. La primera és l’Acord
Gov/116/2024, de 7 de maig, que crea el Grup de persones expertes sobre els
assassinats masclistes de fills i filles i les diferents formes de violència vicària.
La segona, inclosa dins de les 35 mesures adoptades pel govern en matèria de
violència de gènere, estableix com a objectiu per a les administracions públiques
«l’impuls d’accions contra la violència vicària, per conèixer amb més detall com
funciona, així com la realitat de l’aplicació de formes anàlogues a la falsa síndro-
me d’alienació parental, l’ús i els efectes de la figura del coordinador parental o
la revisió del sistema de custòdies compartides».
L’adopció d’aquestes polítiques és especialment rellevant si es té en compte
que, fins ara, tant a Espanya com a Catalunya, la violència vicària i la resposta dels
tribunals no han estat abordades amb la perspectiva de gènere necessària. Els
informes de la CEDAW han denunciat en diverses ocasions el biaix de la justícia i
l’aplicació per part dels tribunals de l’anomenada síndrome d’alienació parental,
una pràctica discriminatòria basada en estereotips que respon a estructures patri-
arcals. L’enfocament de les mesures del Govern, a més, s’alinea amb la posició del
Ministeri d’Igualtat, que durant el 2024 ha destacat la necessitat que la legislació
espanyola reconegui la violència vicària com una forma de violència masclista.
A l’àmbit reglamentari, es va aprovar el Decret 125/2024, mitjançant el qual
es reforma la Comissió nacional per a una intervenció coordinada en violències
masclistes. Aquest òrgan va ser creat per la Llei 5/2008 com un espai específic
de coordinació i assessorament institucional, amb el compromís de fer efectiu el
dret a la no-discriminació de les dones, i va ser regulat posteriorment pel Decret
60/2010. La reforma del 2024 té com a objectiu adaptar aquest òrgan després de
més de dotze anys de funcionament. Concretament, s’actualitzen les seves funci-
Igualtat i feminismes
193
ons, la seva composició i les seves finalitats per garantir una resposta més eficaç
i actualitzada a les necessitats actuals en la lluita contra les violències masclistes.
Durant el 2024 es van aprovar dos protocols rellevants. El primer és el pro-
tocol guia contra les violències masclistes i LGTBI en el sector audiovisual, que
es comenta en l’apartat dedicat a les polítiques LGTBI. El segon és el protocol
per actuar davant de qualsevol mena de violència a l’àmbit educatiu (Acord de
govern 135/2004). Aquest últim es va aprovar amb l’objectiu de proporcionar als
centres educatius una eina que faciliti la prevenció, detecció i intervenció davant
de situacions de violència que afecten l’alumnat. El protocol descriu de manera
exhaustiva les diferents formes de violència que es poden donar a les escoles,
incloent-hi la violència masclista, en consonància amb la Llei 5/2008. Aquesta, es
defineix com aquella violència que té lloc en l’entorn educatiu entre membres de
la comunitat educativa, ja sigui entre iguals, de persones més grans cap a més jo-
ves, o viceversa. Inclou l’assetjament, l’abús sexual i el maltractament físic, sexual,
psíquic o emocional, i reconeix que algunes d’aquestes violències es produeixen
per raó de gènere o identitat de gènere.
El Tribunal Constitucional va dictar la Sentència STC 89/2024, que resol un recurs
d’inconstitucionalitat interposat contra la Llei 15/2022, de 12 de juliol, integral
per a la igualtat de tracte i no discriminació. El Tribunal es pronuncia sobre la
impugnació presentada pel Grup Parlamentari VOX contra diversos preceptes de
la llei, concretament: la incorporació de la perspectiva de gènere en les polítiques
contra la discriminació (art. 4); la prohibició d’imposar limitacions en l’accés a la
contractació per compte d’altri (art. 9) i en l’accés a l’habitatge (art. 20) per motius
protegits; i, finalment, l’exclusió del finançament públic als centres educatius que
deneguin l’ingrés a grups o persones individuals per algun dels motius protegits
(art. 13).
A propòsit de la inclusió de la perspectiva de gènere en les polítiques antidis-
criminatòries, el Tribunal argumenta que, lluny de constituir una ideologia —com
al·legaven els recurrents—, la perspectiva de gènere és una categoria d’anàlisi de la
realitat social. Aquesta no imposa una adhesió ideològica, sinó que representa un
avanç en el respecte als valors constitucionals, especialment els recollits als arti-
cles 1.1, 9.2 i 14 de la Constitució espanyola (CE). Pel que fa a la impugnació de les
limitacions a la contractació i a l’accés a l’habitatge, el Tribunal sosté que aquestes
normes són una projecció del dret a la igualtat de tracte i no-discriminació en dos
àmbits essencials per a la vida dels ciutadans. Finalment, en relació amb l’exclusió
del nançament públic als centres educatius que segreguin per motius protegits,
el Tribunal, com a intèrpret de la Constitució, considera que aquesta pràctica és
arbitrària i contrària als valors constitucionals recollits als articles 1 i 9.2 de la CE.
194
Informe autogovern 2024
En conseqüència, el Tribunal rebutja totes les al·legacions dels recurrents i declara
la conformitat amb la Constitució dels articles impugnats.
A Catalunya, durant l’any 2024, les accions normatives es van centrar principal-
ment en la incorporació del criteri de representació paritària en les normes que apro-
vaven o reformaven la regulació i composició de diversos òrgans, consells, comissions
i altres entitats. Entre els exemples més destacats es troba el Consell d’Educació, el
servei de meteorologia, el sistema d’acreditació de l’artesania alimentària; la Comissió
interdepartamental de polítiques de joventut. Per cadascun d’aquests òrgans s’es-
tableix de manera explícita que la composició dels òrgans plenaris (com el Ple, el
Consell d’Administració o les comissions) ha de ser paritària. En aquesta mateixa
línia, diverses reformes també han introduït l’obligació que diferents institucions o
comissions incorporin la perspectiva de gènere en la seva actuació, assegurant que les
decisions i les polítiques públiques tinguin en compte les necessitats i realitats de les
dones. Aquest és el cas de l’Institut de Meteorologia, l’Institut Nacional d’Educació, i
la Comissió interdepartamental del Govern Obert.
Aquestes reformes demostren que els mandats de participació paritària previs-
tos tant a la Llei orgànica 3/2007, d’igualtat, com a la llei catalana 17/2014 s’estan
implementant de manera progressiva, i que la igualtat formal està arribant ns i tot a
les estructures més petites i menys visibles. Les modicacions reecteixen un avanç
signicatiu en la materialització del principi d’igualtat, ja que no es limita als òrgans
més destacats o amb major impacte en la vida social i política, sinó que s’estén també
a sectors i àmbits que, encara que menys coneguts, són igualment rellevants per a la
construcció d’una societat més igualitària.
Encara que no pertany directament a l’àmbit català, és rellevant esmentar
que, en l’àmbit estatal, es va aprovar la Llei orgànica 2/2024, d’1 d’agost, de re-
presentació paritària i presència equilibrada de dones i homes. Aquesta llei, en
sintonia amb els mandats desenvolupats per la CEDAW, el Consell d’Europa i la
Unió Europea, estableix normes per assolir la paritat de gènere en la composició
de diversos òrgans i institucions. Entre aquests, es troben les llistes electorals,
els alts càrrecs de les institucions de l’Estat i els consells d’administració de les
societats cotitzades.
Pel que fa a la representació política, la llei incorpora la paritat a les llistes
electorals mitjançant la regla de l’alternança entre homes i dones. En relació amb
les altes institucions, es reformen el Tribunal Constitucional, el Consell d’Estat,
el Tribunal de Comptes, el Consell Fiscal i el Consell General del Poder Judicial
per garantir que la seva composició inclou com a mínim un 40% del sexe menys
representat. Aquest principi de paritat s’estén també al Govern, on s’introdueix el
criteri de presència equilibrada en el nomenament de les persones responsables
dels ministeris, les vicepresidències i els alts càrrecs de l’Administració de l’Estat,
com ara les secretaries d’Estat i altres posicions de màxima responsabilitat. En
l’àmbit privat, la llei transposa la Directiva (UE) 2022/2381, relativa a un millor
Igualtat i feminismes
195
equilibri de gènere entre els administradors de les societats cotitzades i a mesures
connexes. Així, exigeix que els consells d’administració de les societats cotitzades
assegurin una composició que garanteixi com a mínim un 40% de membres del
sexe menys representat.
Pel que fa al desenvolupament de les polítiques públiques, cal destacar l’apro-
vació del Pla estratègic de mobilitat de gènere. L’assoliment de la igualtat exigeix
que els poders públics actuïn per garantir que el disseny de les polítiques públi-
ques incorporin de manera efectiva la perspectiva de gènere. La intervenció des
de la fase de disseny i implementació d’aquestes polítiques és fonamental, ja que
és a través seu que els mandats legislatius destinats a transformar les desigualtats
cap a les dones es materialitzen i es converteixen en canvis reals. En aquesta línia,
durant el 2024 es va aprovar el Pla estratègic de mobilitat i gènere a Catalunya
mitjançant l’Acord de Govern 107/2024. Aquest pla parteix de la premissa que la
incorporació de la perspectiva de gènere en el transport és essencial per garantir
un sistema equitatiu, assequible i que faciliti l’accés als recursos i oportunitats
necessàries. Els patrons de mobilitat entre homes i dones presenten diferències
significatives, que responen, en gran part, a la divisió tradicional de rols en el
mercat laboral i a la distribució de les tasques de cures. El pla s’estructura en
quatre eixos centrals: l’erradicació de les violències masclistes en el sistema de
transport, l’enfortiment de la paritat de gènere i l’atenció a les necessitats i patrons
de viatge de les dones.
En matèria d’LGTBI destaca la continuació de la tramitació parlamentària de la
proposició de llei de modificació de la Llei 11/2014, de 10 d’octubre, per a garantir
els drets de lesbianes, gais, bisexuals, transgèneres i intersexuals i per a erradi-
car l’homofòbia, la bifòbia i la transfòbia.17 Entre altres qüestions, la proposició
planteja la necessitat de modificar el règim sancionador de les conductes discri-
minatòries previstes a la Llei 11/2014, per tal d’harmonitzar-lo amb la tipificació
dels delictes d’odi recollits al Codi Penal i amb el règim sancionador establert a
la Llei 19/2020 d’igualtat de tracte i no-discriminació. Aquesta actualització és
necessària per garantir una aplicació coherent i efectiva de les normatives en
matèria de discriminació.
16
https://www.parlament.cat/ext/f?p=si-
ap-cerca:expedient:::::p15_num_expedient:202-00023/15.
17
lesbianes, gais, bisexuals, transgèneres i intersexuals i per a erradicar l’homofòbia, la bifò-
bia i la transfòbia. Núm. Expedient 202-00023/15. https://www.parlament.cat/ext/f?p=si-
ap-cerca:expedient:::::p15_num_expedient:202-00023/15.
196
Informe autogovern 2024
Per altra banda, continua com a projecte, el projecte de llei integral de reconeixe-
ment del dret a la identitat i expressió de gènere. Aquesta iniciativa té com a objectiu
dotar a les administracions públiques de Catalunya d’un marc normatiu especíc
que garanteixi l’exercici efectiu del dret a l’autodeterminació de gènere de les perso-
nes que manifesten una identitat de gènere diferent de l’assignada en el moment de
néixer. Entre la regulació incorporada destaquen les mesures contra la transfòbia i la
intersexfòbia, la regulació del tractament administratiu de la identitat de gènere i la
referència a l’atenció sanitària a les persones trans i intersexuals. També es contenen
un conjunt de mesures i actuacions en diferents àmbits com l’educació, el social, el
laboral, l’habitatge, entre altres.
Sense perjudici del futur que pugui tenir el projecte de llei i, per tant, la seva fu-
tura tramitació parlamentària, cal destacar-ne que per primera vegada es proposa
una iniciativa legislativa centrada en la identitat de gènere i l’expressió de gènere. En
el seu moment, la Llei 11/2014, per a garantir els drets de lesbianes, gais, bisexuals,
transgèneres i intersexuals (LGTBI) i a erradicar l’homofòbia, la bifòbia i la transfò-
bia, va incorporar de manera pionera una regulació que aborda la realitat d’aquest
col·lectiu. L’objectiu de la llei és promoure la igualtat en diferents àmbits de la vida
pública i establir un règim sancionador per a les conductes discriminatòries cap a tot
el col·lectiu. No obstant això, tot i que la Llei 11/2014 regula la diversitat sexual en totes
les seves manifestacions, ho fa incloent dues realitats diferenciades: d’una banda,
l’orientació sexual, i de l’altra, la identitat de gènere i l’expressió de gènere. Aques-
tes dues dimensions, encara que relacionades, requereixen en molts casos respostes
legislatives i polítiques especíques. En aquest sentit, el projecte de llei se centra de
manera especíca en el col·lectiu trans*.
A l’àmbit estatal cal destacar l’aprovació de la Llei 4/2023, per a la igualtat real
i efectiva de les persones trans i per a la garantia dels drets de les persones LGTBI.
Entre les mesures més destacades hi ha el reconeixement del dret a l’autodetermi-
nació de gènere i la possibilitat de canvi en el registre sense requeriments mèdics o
judicials. La llei prohibeix la discriminació per orientació sexual, identitat de gènere
o característiques sexuals en àmbits com l’educació, la salut, el treball o l’accés a béns
i serveis. Estableix mesures per a una educació inclusiva i promou la formació dels
professionals per evitar LGTBI-fòbia. També garanteix l’accés a tractaments mèdics,
i inclou els menors trans. La llei preveu la creació d’una unitat especíca per super-
visar el seu compliment i combatre les discriminacions, fomentant una societat més
justa i diversa.
Durant el 2024, l’acció de govern va aprovar el Protocol d’intervenció per gestio-
nar la diversitat per raó d’identitat de gènere a l’Administració de la Generalitat
de Catalunya (Acord de Govern 26/2024). Aquest protocol s’emmarca dins del II
Pla d’igualtat de la Generalitat de Catalunya, i té com a objectiu principal facilitar
Igualtat i feminismes
197
l’acompanyament de les persones i els processos de transició de gènere dins de
l’àmbit de l’Administració. El protocol reconeix una sèrie de drets per a les persones
trans*, com ara el dret a ser tractades d’acord amb la seva identitat de gènere, el dret
a recticar el nom i el gènere en tots els registres ocials (com el correu electrònic,
bases de dades, etc.) perquè reecteixin la seva identitat real, i el dret a viure la
seva identitat de gènere i condició de persona trans de manera lliure i oberta en
tots els àmbits de la seva vida, entre d’altres. El protocol estableix la designació
d’una persona referent o unitat especíca d’igualtat, encarregada d’acompanyar les
persones trans* i de fer les propostes necessàries per garantir que puguin viure la
seva identitat de gènere de manera plena en l’àmbit laboral. Amb aquesta mesura
es pretén fomentar un entorn inclusiu i respectuós amb la diversitat de gènere dins
de l’Administració pública catalana.
Des d’una perspectiva sectorial, s’han impulsat dos protocols clau en els àmbits
educatiu i audiovisual. En el sector educatiu, com s’ha esmentat anteriorment, s’ha
elaborat el Protocol d’actuació davant de qualsevol mena de violència en l’àmbit edu-
catiu. Paral·lelament, en l’àmbit audiovisual, s’ha elaborat un protocol guia per a la
prevenció i l’abordatge de les violències masclistes i LGTBI-fòbiques. Aquest protocol
té com a objectiu principal oferir una resposta ràpida i ecaç per aturar immediata-
ment qualsevol situació de violència en aquest àmbit, garantir una reparació integral
a les persones afectades i establir un model d’actuació que asseguri la no repetició
d’aquestes conductes.
Un dels elements clau per a la implementació d’aquest protocol és l’adhesió volun-
tària de les empreses productores catalanes. Aquest compromís no només facilita els
procediments per activar investigacions en cas d’incidents, sinó que també implica
un pacte de transparència que permet monitorar l’aplicació de les mesures preven-
tives establertes. D’aquesta manera, es busca crear un entorn audiovisual més segur,
respectuós i lliure de violències masclistes i LGTBI-fòbiques, amb un enfocament clar
en la protecció i el benestar de totes les persones implicades.
És important promoure l’equitat a la feina i alhora fomentar la corresponsabi-
litat i les pràctiques igualitàries a les empreses. Cal recordar que Catalunya no
té competències normatives en matèria laboral, però sí que les té en matèria
d’ocupació i pot desenvolupar, al seu torn, polítiques sociolaborals pròpies. La
llei 17/2015, prescriu la necessitat d’aplicar la perspectiva de gènere a les polí-
tiques d’ocupació i alhora parlar d’incentivar la creació d’ocupació de qualitat i
d’afavorir-ne «la contractació a jornada completa» (art. 32.1 a)). Es preveu la ne-
cessitat de crear programes d’inserció laboral per les dones i, més concretament,
«plans i programes destinats a les dones amb dificultats específiques d’inserció
laboral». A més, es posa l’accent en la necessitat que els poders públics introdu-
eixin la perspectiva de gènere en totes les fases de les polítiques d’ocupació: i
198
Informe autogovern 2024
això inclou tant el diagnòstic previ com el disseny i l’avaluació de l’impacte de
gènere d’aquestes polítiques.
A Catalunya i a l’Estat espanyol, encara que es van aprovar algunes mesures i pro-
grames d’ocupació adreçats a les dones, es pot parlar d’una ceguesa de gènere en les
polítiques d’ocupació. La variable de gènere, així, no ha estat present en el diagnòstic,
el disseny i l’avaluació d’aquestes polítiques. Sobre aquest punt, i com a novetat l’any
2024, el Govern català18 ha previst la formació del personal del SOC en «perspectiva
de gènere interseccional».
L’actual govern manté el programa Treball i Formació, del SOC, nançat pel Go-
vern espanyol, que preveu subvencions a entitats locals i sense ànim de lucre, adre-
çades a fomentar accions d’ocupació, formació i orientació de determinats col·lectius
en situació d’atur. El programa contempla la línia especíca anomenada DONA, per
la qual reben atenció prioritària les dones que es troben en situació d’atur de llarga
durada —amb prioritat a les mares monoparentals— i les dones víctimes de la vio-
lència de gènere i, a partir del 2021, s’hi ha incorporat les persones trans.
Quant a la corresponsabilitat i a les polítiques de cures, segurament la mesura més
rellevant presa pel Govern precedent va ser la d’establir la gratuïtat del curs prees-
colar de P2. Precisament, com s’ha esmentat, el Govern actual ha anunciat que en el
curs 2025/2026 s’oferirà la gratuïtat del nivell L1, en el camí cap a la universalització
del cicle educatiu inicial. Aquesta mesura suposa un clar avenç en l’escolarització
de la primera infància, considerada per la Unió Europea19 com un element clau per
incrementar la participació de les dones en el mercat de treball. I, alhora, resulta
especialment rellevant que els nens en situació de pobresa o risc d’exclusió hi parti-
cipin, d’aquests serveis educatius, com a instruments que afavoreixen la integració i
la igualtat d’oportunitats.
Igualment, l’actual Govern manté el programa Temps × Cures, que nancen els
ajuntaments i els consells comarcals, perquè proveeixin serveis de cures per a infants
i adolescents de zero a catorze anys fora de l’horari escolar. El programa vol avançar
en l’objectiu, plantejat per la llei 17 /2015, de reequilibrar el temps dedicat al treball
domèstic i les cures de persones, i situa les cures en l’agenda política. L’IVALUA en
el seu informe sobre el programa20 destaca el seu caràcter incipient, el qual compta
amb una dotació nancera quasi simbòlica per a cobrir les necessitats exponencials
i creixents de provisió i recepció de cures a Catalunya. Una altra línia a seguir i que
resta pendent d’aprovació, en tant que està prevista en el Pla del govern actual, és la
futura llei sobre l’agència d’atenció integrada social i sanitària de Catalunya. L’objectiu
18
19
20 Vid., Ivàlua, «Avaluació de la implementació Temps x Cures 2021-2023», https://ivalua.cat/
es/node/5865 [consulta 1 de febrer de 2025].
Igualtat i feminismes
199
d’aquesta llei seria millorar la coordinació administrativa en l’atenció sociosanitària
de la gent gran i de les persones en situació de dependència.
Igualment, cal tenir en compte que el Govern actual preveu reforçar l’equitat en
el treball remunerat mitjançant el reforçament de la inspecció de treball en temes
d’igualtat i no-discriminació. És molt important vigilar el compliment de la normativa
d’igualtat en matèria laboral a través de les competències que té la Generalitat sobre
la Inspecció de Treball, i l’anunci esmentat vol recuperar la unitat dedicada a aquests
temes que tenia la inspecció a Catalunya.
I, nalment, deixem aquí apuntat que, durant el 2024, les convocatòries de places
dels cossos de mosso/a, bomber/a i d’agents rurals han fet la reserva del 40% dels llocs
per a les dones, tot aplicant la normativa aprovada en el 2021.
Els drets sexuals i reproductius són drets humans de caràcter universal que han de
garantir la llibertat i l’autonomia de les persones, especialment de les dones (Ob-
jectiu de desenvolupament sostenible núm. 5), sobre el seu propi cos i sobre la seva
sexualitat, la salut i l’educació sexual i reproductiva així com els drets a la igualtat de
gènere i de les persones LGTBI.
La modicació en el 202321 de la llei orgànica de salut sexual i reproductiva i d’in-
terrupció voluntària de l’embaràs s’ha adreçat a ampliar els drets i a millorar-ne l’efec-
tivitat per tal de complir les exigències de la normativa internacional. Així, aquesta
reforma —validada pel Tribunal Constitucional—22 ha seguit les observacions de la
Convenció sobre l’eliminació de totes les formes de discriminació contra la dona
(CEDAW), tot suprimint els obstacles legals a la lliure decisió d’interrompre l’embaràs
per les dones de 16 i 17 anys o amb una discapacitat, les quals, arran d’una reforma
del 2015, necessitaven una autorització dels seus tutors legals per fer-ho. Igualment,
la reforma del 2023 pretén atendre les observacions del Comitè de drets econòmics,
socials i culturals (CDESC) sobre la necessitat de garantir, especialment a les dones
i les adolescents, un accés universal als serveis de salut sexual i reproductiva. Parti-
cularment, el Comitè CDESC va evidenciar l’existència d’importants obstacles i una
marcada desigualtat territorial en l’accés de les dones i de les adolescents als mètodes
anticonceptius i a la interrupció voluntària de l’embaràs (IVE). La llei orgànica del
2023 pretén reforçar la universalitat de l’accés als mètodes anticonceptius i als serveis
d’interrupció de l’embaràs, reconeix nous drets en salut menstrual i amplia la pro-
tecció davant de situacions de violència en l’àmbit de la salut sexual i reproductiva,
i en aquest darrer punt s’alinea amb el Conveni d’Istanbul i les observacions fetes a
Espanya pel CEDAW en matèria de violència obstètrica.
21
de març, de salut sexual i reproductiva i de la interrupció voluntària de l’embaràs.
22 Vid., la STC 92/2024, de 18 de juny.
200
Informe autogovern 2024
La normativa catalana contempla el dret de totes les persones a decidir sobre el seu
cos, la seva sexualitat i la seva identitat i orientació sexual. Igualment, la Llei 11/2014
preveu que les persones LGTBI tinguin dret a serveis de salut sexual i reproductiva.
I la Llei 17/2020, que modica la Llei 5/2008 sobre violències masclistes, reconeix la
protecció de les dones davant de la violència obstètrica, i en el seu moment la Llei
5/2008 ja reconeixia la necessitat d’implementar una coeducació i l’educació afectiva
sexual com a forma de prevenció de la violència masclista.
El Govern precedent va incloure en el seu Pla de govern l’Estratègia nacional de
drets sexuals i reproductius. Dins d’aquesta Estratègia23 es preveien els plans i mesures
següents: garantir l’equitat menstrual —mitjançant distribució gratuïta de productes
d’higiene menstrual a dones en situació de pobresa menstrual i en centres educa-
tius—; implementar una educació sexual feminista; avançar cap a l’anticoncepció
universal i gratuïta; fomentar l’equitat territorial i eliminar els obstacles per accedir a
l’IVE, garantir l’equitat territorial en l’accés a la prevenció d’infeccions de transmissió
sexual (ITS) i del VIH o millorar l’accés a la salut de les persones trans.
En l’informe d’avaluació sobre aquesta estratègia,24 el Govern va ressaltar les ini-
ciatives en tres direccions: la projecció d’un nou model educatiu sexual integral, la
garantia en l’accés als serveis d’interrupció voluntària en l’embaràs i l’abordatge de
la violència obstètrica i la vulneració dels drets sexuals i reproductius mitjançant un
pla pel període 2023-208.25
Certes decisions del Govern anterior s’alineaven amb el compromís cap a la uni-
versalitat dels drets a la salut sexual i reproductiva de les dones, com són: la provisió
d’anticonceptius gratuïts a col·lectius de dones amb necessitats especials, o el Pla
d’accés a productes menstruals gratuïts o bé la iniciativa —portada a terme pel De-
partament de Salut, amb el suport de la Conselleria de Feminismes— de creació dels
primers centres de naixement, amb la nalitat bàsica de garantir el dret a un part
respectat.
En matèria d’IVE, el Govern va aprovar el 2022 un protocol per a la interrupció
de l’embaràs. També es van ampliar el nombre de centres sanitaris que proveïen la
interrupció voluntària de l’embaràs, de manera que totes les regions sanitàries dis-
posaven d’aquests serveis. Un dels obstacles detectats per garantir l’exercici del dret a
l’avortament ha estat una decient regulació de l’objecció de consciència dels profes-
sionals sanitaris. Precisament per pal·liar això, el Govern va aprovar el 2024 un registre
23 ACORD GOV/162/2021, de 19 d’octubre, pel qual es crea la Comissió Interdepartamental
per a l’Impuls i el Seguiment de l’Estratègia Nacional de Drets Sexuals i Reproductius.
24 Departament d’Igualtat i Feminismes, «Informe sobre les actuacions en curs i balanç de dos
anys d’impuls i implementació de l’Estratègia Nacional de Drets Sexuals i Reproductius».
25 -
tius.
Igualtat i feminismes
201
de professionals sanitaris objectors de consciència en la pràctica de la interrupció
voluntària de l’embaràs.26
Tal com es va descriure en l’informe del 2022, l’acció del Govern de la XIV legislatura
en matèria d’igualtat i feminismes va marcar un clar punt d’inexió, en contrast amb
un llarg període anterior en què no es van implementar les normatives d’igualtat vi-
gents, amb l’excepció de les de violències masclistes. Les iniciatives del Departament
d’Igualtat i Feminismes van ser nombroses i van situar a l’agenda pública polítiques
que tradicionalment restaven fora del radi d’acció dels governs precedents. Així i tot,
moltes de les iniciatives adoptades tenien, en general, un caràcter testimonial i el
seu abast transformador era clarament limitat, a causa de l’escassedat dels recur-
sos esmerçats. De fet, moltes de les polítiques endegades, com ara les campanyes
informatives o la publicitat institucional, tenen una nalitat de sensibilització de la
població i el seu impacte no és fàcil d’avaluar.27
En aquest punt, a part de les polítiques sectorials a dalt comentades, cal posar l’ac-
cent en els aspectes estructurals de governança que permeten combatre la tradicional
ceguesa de gènere en les polítiques públiques. En aquest sentit, durant el 2024 s’ha
avançat en el camí cap a la transversalització d’aquestes polítiques en diverses àrees
de govern i cap a l’assoliment progressiu de la paritat en els llocs de decisió política.
Alhora, en el breu recorregut que té l’actual Govern, s’observa que —a més de
mantenir el màxim reconeixement institucional a les polítiques d’igualtat— ha mos-
trat continuïtat en determinades polítiques, com per exemple les de cures, ocupació
o la lluita contra les violències masclistes o contra les discriminacions als col·lectius
LGTBI. Altres polítiques sectorials —com, per exemple, les de drets sexuals i repro-
ductius— no són esmentades en el pla de l’actual executiu, i caldrà saber com es
concreten i quines seran les prioritats marcades en el pla d’acció del Departament
d’Igualtat i Feminisme.
En tot cas, l’anunciada millora i universalització dels serveis públics contribuiria
a millorar les condicions de vida de tota la ciutadania, i particularment de les dones.
Aquest impacte serà signicatiu si s’implementa la mesura consistent en gratuïtat
del curs preescolar L2 el 2025-26 i si, per exemple, s’aprova la futura llei de l’agència
d’atenció integrada social i sanitària de Catalunya. Caldrà, en tot cas, posar la mirada
en quines seran les línies estratègiques encetades i quines seran les prioritats durant
la resta de la legislatura.
26 Decret 107/2024, d’11 de juny.
27
del dret de les dones a eradicar la violència masclista: https://dones.gencat.cat/web/.con-
tent/02_institut/docs/pla_avaluacio_impsocllei.pdf [consulta 1 de febrer de 2025].
202
Informe autogovern 2024
Departament d’Igualtat i Feminismes. «Informe sobre les actuacions en curs i balanç
de dos anys d’impuls i implementació de l’Estratègia Nacional de Drets Sexuals i
Reproductius». 2023.
Institut de Govern i Polítiques Públiques. «Avaluació de l’impacte social de la Llei
5/2008 del dret de les dones a erradicar la violència masclista». 2012. https://
dones.gencat.cat/web/.content/02_institut/docs/pla_avaluacio_impsocllei.pdf
[consulta 1 de febrer de 2025].
IVALUA. «Llei 17/2015 d’igualtat efectiva de dones i homes». 2019. https://ivalua.cat/
ca/avaluacio/afers-socials-i-desigualtats/llei-172015-digualtat-efectiva-de-dones-
i-homes [consulta 1 de febrer de 2025].
_______. «Avaluació de la implementació Temps x Cures 2021-2023». 2024. https://
ivalua.cat/es/node/5865 [consulta 1 de febrer de 2025].
López, Julia. «Inscribing Solidarity in Labor Law». Dins Julia López. Inscribing Soli-
darity. Debates in Labor Law and Beyond. Cambridge University Press, 2022, 3.
203
Govern local i Aran
Marc Vilalta Reixach
Les pàgines que segueixen a continuació volen oferir una valoració general de l’estat
del govern local i l’Aran a Catalunya durant l’any 2024. En aquest sentit, podem co-
mençar la nostra exposició reiterant la mateixa idea amb què vàrem iniciar la darrera
edició de l’Informe de l’Autogovern,1 perquè, des d’un punt de vista general, no trobem
grans reformes normatives que hagin tingut una incidència directa en el govern i
l’administració local.
En el cas de Catalunya, aquesta situació pot explicar-se, en bona part, per la con-
vocatòria i posterior celebració de les eleccions al Parlament, que, com era d’esperar,
han condicionat l’acció legislativa i executiva de la Generalitat en aquesta matèria.
En canvi, pel que fa a l’àmbit estatal, després de la reforma de la legislació bàsica en
matèria de règim local, aprovada pel Reial decret llei 6/2023, de 19 de desembre, tam-
poc no s’esperaven grans canvis en el marc normatiu regulador dels governs locals.
De tota manera, com veurem més endavant, tant en un àmbit com en l’altre, sí
que podem trobar iniciatives recents que resulten d’interès. Sense anar més lluny,
l’aprovació de la Llei orgànica 1/2024, de 10 de juny, d’amnistia per a la normalització
institucional, política i social a Catalunya, tot i les dicultats que està trobant la seva
aplicació efectiva, ha tingut una incidència directa en l’àmbit local, ja que ha permès
que molts ciutadans i càrrecs públics puguin extingir la responsabilitat —penal, ad-
ministrativa o comptable— en què haguessin pogut incórrer.
Al mateix temps, malgrat que no sigui objecte d’atenció en aquesta part de l’In-
forme, no podem deixar de mencionar la reactivació de les regles scals per a totes
les administracions públiques, entre elles, les entitats locals. De manera que, una
vegada nalitzada la situació excepcional ocasionada per la crisi sanitària causada
per la COVID-19, resulta novament d’aplicació als governs locals la normativa d’es-
tabilitat pressupostària, amb els seus límits de dècit, deute i d’increment anual dels
pressupostos.
Finalment, pel que fa a les qüestions més pròpiament lligades al mapa local català,
cal dir que, durant aquest darrer curs, no ens consta l’aprovació de cap modicació
rellevant dels termes municipals o comarcals. Ara bé, això no exclou que no continu-
em trobant bones mostres de la complexitat de determinar, d’una manera estable i
1 Vilalta, «Govern Local i Aran», 212-218.
204
Informe autogovern 2024
coherent, la planta territorial local de Catalunya. A tall d’exemple, mentre que, per un
costat, el municipi d’Olost ha votat majoritàriament en una consulta popular a favor
d’abandonar la comarca del Lluçanès —creada tot just fa un any mitjançant la Llei
7/2023, de 10 de maig—, per l’altre, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, en
la Sentència núm. 2422/2024, de 28 de juny (ECLI:ES:TSJCAT:2024:5877), insta l’Ajun-
tament de Cerdanyola del Vallès a iniciar la tramitació de l’expedient de segregació
de l’entitat municipal descentralitzada de Bellaterra.
Si passem a analitzar d’una manera més detallada l’activitat normativa de la Gene-
ralitat de Catalunya pel que fa als governs locals, podem començar dient que seguim
a l’espera d’una necessària reforma del seu règim jurídic. La raó és que, tot i algunes
modicacions parcials rellevants —com, per exemple, l’aprovació de la Llei 31/2010,
de 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona o de la Llei 1/2015, de 5 de febrer,
del règim especial d’Aran—, el fet és que, des de l’any 1987, no hem estat capaços
encara d’actualitzar, en conjunt, la legislació de règim local catalana, per establir un
model territorial propi, plenament adaptat a les previsions de l’Estatut d’Autonomia
de l’any 2006.2
Mentrestant, a l’espera d’aquesta necessària reforma legal,3 l’anàlisi d’activitat
normativa a Catalunya durant aquest darrer any 2024 ens porta a destacar dues ini-
ciatives, que semblen trobar el l conductor en el principi de diferenciació. En efecte,
es tracta de projectes que, tal com preveu l’article 88 de l’Estatut d’Autonomia, volen
adaptar el règim jurídic, orgànic, competencial i nancer dels municipis a les diferents
característiques demogràques, geogràques, funcionals, de dimensió i de capacitat
de gestió que tenen. Ens referim, per un costat, al Projecte de llei de l’Estatut dels
municipis rurals, que actualment està en la fase nal de tramitació al Parlament de
Catalunya (BPC, núm. 70, de 24 d’octubre de 2024); i, per l’altre, a l’anunci dels treballs
preparatoris per a una futura actualització del règim municipal especial de la ciutat
de Barcelona.
Pel que fa a l’Estatut dels municipis rurals, com és sabut, prové d’una iniciativa legis-
lativa que va decaure a conseqüència de la convocatòria de les passades eleccions
2 Una valoració crítica, i molt recent, de l’evolució de la regulació del govern local a Catalunya,
així com sobre el plantejament d’alguns dels reptes de futur que es plantegen en aquest
àmbit, pot trobar-se a Font, «El govern local, l’Aran», 221-237, i també Forcadell, «La inde-
3
per a l’any 2025, aprovat per l’Acord GOV/265/2024, de 23 de desembre, preveu l’aprovació
d’un avantprojecte de llei de governs locals de Catalunya, i també d’un avantprojecte de llei
Govern local i Aran
205
autonòmiques, però que el nou Govern català va decidir recuperar. Es tracta d’un
projecte de llei que sembla tenir un ampli suport de les entitats municipalistes4 i que,
d’acord amb la seva exposició de motius, vol reconèixer les necessitats especíques
dels municipis rurals de Catalunya, contribuir a millorar les condicions de vida de
la ciutadania que hi viu i que vol, també, ser una eina normativa ecaç per garantir
l’arrelament de les persones que hi viuen i per afavorir el repoblament i l’equilibri
territorial.
Aparentment, el text aprovat pel nou Govern de la Generalitat no incorpora canvis
respecte de l’anterior proposta, que ja vàrem tenir l’ocasió de comentar detalladament
en l’Informe de l’Autogovern 2023. Així, sense entrar a regular l’organització interna
dels ajuntaments rurals, el mencionat projecte de llei se centra, sobretot, en l’esta-
bliment de mesures de caràcter competencial i de procediment, les quals passen,
en la majoria dels casos, per promoure una major col·laboració entre els mateixos
municipis rurals, o entre aquests i la resta d’entitats supramunicipals.
Al nostre entendre, d’entre les novetats de l’Estatut dels municipis rurals cal valorar
positivament la incorporació al projecte de llei de mecanismes dirigits a garantir-ne
la singularitat i l’autonomia. Destaca, especialment, l’anomenat «mecanisme rural de
garantia» que, d’acord amb l’article 21.1 del Projecte de llei, consisteix en l’avaluació
dels efectes territorials, econòmics i mediambientals de les polítiques públiques en
relació amb la societat rural, amb la nalitat de detectar les mesures necessàries per
garantir l’arrelament, frenar el despoblament i afavorir la repoblació dels municipis
rurals.
Més concretament, aquest mecanisme de garantia signica imposar a la Genera-
litat de Catalunya l’obligació d’incorporar, en els projectes de disposicions generals
que elabori i que afectin els municipis rurals, una avaluació de la incidència de la
disposició projectada, així com una anàlisi dels impactes social, ambiental i econòmic,
i també la previsió del seu nançament (art. 22.2).
Per tant, amb aquest mecanisme es vol incorporar al procediment normatiu auto-
nòmic l’avaluació dels efectes territorials i econòmics que les diferents mesures poden
tenir en el medi rural. Ara bé, cal indicar també que l’abast d’aquest mecanisme de
garantia en el projecte de llei aprovat pel Govern és sensiblement més limitat que el
previst en alguna de les propostes inicials. La raó és que, mentre que en l’Avantpro-
jecte de llei de l’Estatut de municipis rurals sotmès a informació pública —Edicte de
20 de desembre de 2023 (DOGC, núm. 9065, de 21 de desembre de 2023)— s’hi deia
que aquesta avaluació s’havia de produir sobre «Els avantprojectes de llei, projectes
4 El diari digital Vilaweb, en l’edició de 27 de novembre de 2024, titulava «El municipalisme
celebra el primer pas de l’Estatut de Municipis Rurals al parlament: “És un dia històric” », la
-
ble a: https://www.vilaweb.cat/noticies/municipalisme-estatut-municipis-rurals/ [Última
consulta: 24 de febrer de 2025].
206
Informe autogovern 2024
de decret legislatiu i de decret, i els projectes de disposicions generals», l’actual text
limita aquest tràmit només als «projectes de disposicions generals» (art. 22.2).
De tota manera, ni que sigui d’una forma força abstracta i poc concreta, l’article 68
del projecte de llei sí que encara manté la crida al Parlament de Catalunya a identi-
car les possibles afectacions al principi d’autonomia municipal dels municipis rurals
que es puguin produir per les proposicions de llei que regulin matèries que afectin
competències municipals pròpies, amb la nalitat d’establir vies de correcció abans
que aquestes proposicions s’elevin a denitives i siguin aprovades.
En segon lloc, el Projecte de llei s’ocupa també de regular les nances dels muni-
cipis rurals, amb la voluntat d’establir un sistema de nançament propi, que garan-
teixi l’adequada prestació dels serveis en condicions d’igualtat respecte de la resta de
municipis catalans. A tal efecte, junt amb l’establiment d’una llarga llista d’incentius
scals, es contempla la creació d’un fons especíc de municipis rurals, de caràcter
incondicionat (art. 26). Tot i que la quanticació d’aquest fons o els criteris de la seva
distribució es remeten a la llei de pressupostos i a la normativa complementària, la
disposició transitòria segona del Projecte de llei preveu que, per al primer any d’apli-
cació, l’assignació especíca serà l’equivalent a un 10% del que els hagi correspost
del Fons de cooperació local per a l’any en curs.
Al mateix temps, es preveu també la creació, en el marc del Pla únic d’obres i ser-
veis de Catalunya (PUOSC), d’una línia especíca d’inversions per als municipis rurals
per fer front a la regressió demogràca i al seu envelliment (art. 27). En aquest sentit,
cal dir que, tot i que encara no s’ha aprovat el mencionat Estatut, l’aprovació de la
recent convocatòria del PUOSC per al període 2025-2029 —Resolució PRE/381/2025,
de 6 de febrer, per la qual s’obre la convocatòria única per a la concessió de subven-
cions del Pla únic d’obres i serveis de Catalunya per al període 2025-2029—, incor-
pora ja una línia especíca d’ajudes per als municipis rurals, amb un import x de
110.000euros.5
Sigui com sigui, l’aplicació als ens locals de Catalunya de les mesures previstes al
projecte de llei quedarà condicionada a un reconeixement previ de la seva subjecció
al règim especial de «municipi rural». La raó és que, com diu el nom, estem davant
un «estatut» jurídic, és a dir, un règim jurídic particular al qual se sotmeten només
determinades persones —en el nostre cas, els municipis rurals catalans— en atenció a
determinades circumstàncies concretes. De manera que la denició sobre què s’entén
per municipi rural adquireix una especial transcendència. Més encara si tenim en
compte que actualment els processos de descentralització urbana estan desdibuixant
les fronteres entre els espais «rurals» i «urbans».
5 Si bé, d’acord amb el Decret 1/2025, de 7 de gener, pel qual s’aproven les bases reguladores
tenen menys de 2.000 habitants.
Govern local i Aran
207
Des d’aquesta perspectiva, ens hem de remetre a l’article 3 del Projecte de llei,
que deneix com a municipi rural, per un costat, el municipi «la població del qual és
inferior o igual a 2.000 habitants i que pertany a una comarca rural», que són aquells
en què un mínim del 15% de la seva població viu en municipis amb una densitat de
població inferior a 150h/km2; i per l’altre, els municipis «de menys de 2.000 habitants
que pertanyen a una comarca limítrofa», que són les que limiten amb una comarca
rural, i que «reuneixen una d’aquestes dues condicions: tenen una densitat menor
o igual als 90 h/km2 o una taxa de creixement de la població negativa en els darrers
deu anys».
A més a més, cal tenir en compte que, dins l’àmbit subjectiu d’aplicació de l’Estatut
dels municipis rurals, es diferencia una segona categoria: els «municipis rurals d’espe-
cial atenció». Aquests són tots els municipis rurals amb una població inferior o igual
a 500 habitants, així com els que, tot i tenir una població superior als 500 habitants,
però inferior als 2.000, compleixen, com a mínim, una de les condicions següents: a)
Una densitat de població inferior a 12,5h/km2; b) Una taxa de creixement de població
menor al 10% en els darrers deu anys; c) Un índex d’envelliment superior al doble de
la mitjana de Catalunya.
Com apuntàvem en l’Informe de l’Autogovern 2023, més enllà de la complexitat
d’aquestes denicions, cal tenir en compte que no s’ha d’equiparar, de forma auto-
màtica, la qualicació com a municipi rural amb la condició de «petit municipi». La
raó és que, tot i ser cert que els municipis rurals tindran sempre un nombre reduït
de veïns, la ruralitat depèn d’altres factors: com la densitat de població o l’existència
d’una taxa de creixement de població negativa.
A més a més, hem de tenir en compte que les disposicions addicionals primera
i segona del Projecte de llei exibilitzen encara més l’àmbit d’aplicació subjectiu
de l’Estatut dels municipis rurals, cosa que permet que es puguin aplicar també les
mesures previstes en l’Estatut a altres municipis que no compleixin els requisits
poblacionals previstos a l’article 3; i se’n poden arribar a ampliar els efectes, ns i
tot, a municipis amb una població superior als 5.000 habitants. Veurem si, com ja
va succeir fa alguns anys amb la «Llei de grans ciutats»,6 la exibilització d’aquests
requisits i la generalització en la seva aplicació no pot acabar per desdibuixar-ne
en excés l’ especialitat.
6 Ens referim a la Llei estatal 57/2003, de 16 de desembre, de mesures de modernització
del govern local, que va introduir un nou títol X a la LBRL per regular els municipis de gran
població. Tot i que, inicialment, aquesta reforma estava pensada per a les «grans ciutats»,
província o a comunitat autònoma amb una població inferior. Una valoració crítica sobre
aquesta regulació pot trobar-se a Galán, «El régimen especial de los municipios de gran
población», 169-170.
208
Informe autogovern 2024
Junt amb la tramitació parlamentària de l’Estatut dels municipis rurals, un altre
dels àmbits d’interès pel que fa al govern local a Catalunya rau en l’actualització
del règim especial de la ciutat de Barcelona. En efecte, transcorreguts més de vint-
i-cinc anys des de l’aprovació de la Llei catalana 22/1998, de 30 de desembre, de
la Carta municipal de Barcelona (LCMB), s’ha posat en relleu la conveniència de
revisar aquest text legal.
Aquesta revisió tindria per objectiu no només adaptar el text de la CMB a les
necessitats actuals, i a la mateixa evolució de la legislació de règim local, o en-
fortir la posició de Barcelona en el context del nou paper que tenen les ciutats en
les dinàmiques globals, sinó també, i sobretot, evitar una certa «invisibilització»
d’aquesta norma legal. Això és perquè, com s’ha denunciat, el règim especial de
Barcelona ha trobat en els tribunals forts obstacles en la seva aplicació efectiva, a
la vegada que, progressivament, s’ha anat produint un buidatge del seu contingut
a través de l’aprovació de normes sectorials, que regulen àmbits municipals, però
que no modiquen la CMB ni es pronuncien sobre la preferència aplicativa del
règim especial de Barcelona.7
Certament, aquest procés d’actualització no és nou, sinó que arranca l’any 2021,
amb el Programa per a l’impuls del règim especial de Barcelona.8 De tota manera, ens
interessa fer-hi referència en aquest moment en la mesura que, molt recentment, s’ha
plasmat ja en una primera proposta de reforma legal. En concret, al mes de desembre
de 2024, va tenir entrada al Parlament de Catalunya el Projecte de llei de modicació
parcial de la Llei 22/1998, de 30 desembre, de la Carta municipal de Barcelona (BOPC,
núm. 125, de 10 de gener de 2025).
Tot i que no es tracta d’una modicació en profunditat de la Carta —més aviat
tot el contrari—, el projecte de llei sí que s’ocupa d’un tema especialment rellevant,
tant pel que fa al seu impacte econòmic com pel que fa a la seva afectació directa a
la vida diària dels ciutadans: les formes d’organització per a la gestió dels serveis i les
activitats municipals.
Sense entrar a analitzar detalladament el contingut aquesta proposta, podem des-
tacar que, en primer lloc, tal com preveu l’article 81.2 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre,
de règim jurídic del sector públic (LRJSP), s’incorpora a la Carta municipal el sistema
de supervisió continua de les entitats dependents de l’Ajuntament, que ns ara no
s’havia previst de forma expressa. A partir d’aquí, el Projecte de llei regula també les
modalitats de gestió dels serveis públics locals a disposició del consistori barceloní,
amb abast i continguts diversos. Per exemple, s’incorporen, com a forma de gestió
directa dels serveis, les societats mercantils pluripersonals, de manera que, tal com
7 Cases i Aguilà, «El régimen especial del Ayuntamiento de Barcelona», 220-221, i Font, «El
govern local, l’Aran», 230.
8 Vegeu el Decret d’alcaldia S1/D/2021-252 de 22 d’abril, publicat a la Gaseta Municipal de
28 d’abril de 2021.
Govern local i Aran
209
permet l’article 85.2 d) de la LBRL, s’admet expressament que la composició acciona-
rial de les societats mercantils locals prestadores de serveis públics estiguin formades
no només per una sola entitat local —en aquest cas, l’Ajuntament de Barcelona—, sinó
conjuntament per diferents entitats públiques. Igualment, la modicació projectada
vol destacar el caràcter merament enunciatiu de la llista de formes gestores previstes
a la Carta, en preveure que, per a la prestació de serveis, l’Ajuntament podrà utilitzar
també altres formes jurídiques previstes en la legislació aplicable.
A parer nostre, aquesta última precisió és rellevant perquè signica que l’Ajunta-
ment de Barcelona pot no limitar-se a aplicar únicament les modalitats de prestació
dels serveis públics previstos en l’article 85.2 de la LBRL. Al contrari, en la mesura que
l’elecció d’aquestes formes gestores constitueix una de les principals manifestacions
de la potestat d’autoorganització municipal —el fonament de la qual pot lligar-se al
principi d’autonomia previst a la Constitució (art. 140 CE)—, pot recórrer a totes les
formes gestores previstes per l’ordenament jurídic que millor s’adaptin a les seves
necessitats.
Ara bé, també és cert que, sense dir-ho de forma expressa, aquesta idea ja estava
implícita a la Llei de la Carta municipal de Barcelona, en la mesura que, per exem-
ple, i a diferència de la LBRL, es preveu la possibilitat que l’Ajuntament constitueixi
fundacions privades per a la prestació de serveis públics o bé per a activitats sense
contingut econòmic (art. 50 LCMB).
Finalment, el Projecte de llei de modicació de la Carta municipal de Barcelona
s’ocupa també de desenvolupar aspectes del règim jurídic de les entitats instrumen-
tals que gestionen serveis públics de forma descentralitzada. Per exemple, incorpora
la gura de les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributàries i, sobretot,
diferencia què és, per un costat, l’activitat pròpia de gestió d’aquestes entitats, que els
vindrà atribuïda pels seus estatuts reguladors, dels altres supòsits d’encàrrecs puntuals
que aquestes mateixes entitats puguin rebre com a mitjà propi personicat de l’Ajun-
tament. D’aquesta manera, es vol claricar el règim jurídicocontractual d’aquestes
entitats i aportar seguretat jurídica als operadors implicats en una qüestió que, com
hem destacat en altres ocasions, dista molt de ser pacíca.9
Sens perjudici de l’anterior, cal subratllar que l’actualització del règim especial de
Barcelona no s’acaba només amb la modicació de la Carta municipal de Barcelona.
Com es sabut, la posició jurídica singular d’aquest municipi ve regulada també per la
Llei estatal 1/2006, de 13 de març, per la qual es regula el règim especial del municipi
de Barcelona (LEMB), que s’ocupa de desenvolupar els aspectes del règim jurídic de
la ciutat que són competència directa de l’Estat (com ara la participació en la gestió
de les infraestructures i del domini públic de l’Estat, i les competències en matèria
de mobilitat o telecomunicacions, entre d’altres). Així doncs, igual que succeeix amb
el text de la Carta municipal, durant aquest darrer any s’han iniciat també els treballs
9 Vilalta, «De nuevo sobre los negocios jurídicos excluidos de la Ley de contratos del sector
público», 261-295.
210
Informe autogovern 2024
tècnics preparatoris per a l’actualització de la LEMB, per dotar l’Ajuntament de totes
les eines necessàries —siguin competencials, organitzatives o nanceres— per afron-
tar millor la gestió d’un entorn urbà cada vegada més canviant i innovador.
En aquest punt, cal mencionar que l’Ajuntament de Barcelona pot haver trobat
un bon aliat en la capital d’Espanya, ja que, com en el cas barceloní, l’Ajuntament de
Madrid també treballa per actualitzar el seu règim municipal especial —en aquell cas,
regulat en la Llei 22/2006, de 4 de juliol, de capitalitat i règim especial de Madrid—.10
D’aquí que, com han anat informant diferents mitjans de comunicació, durant el
darrer any s’han succeït les visites institucionals dels alcaldes dels dos consistoris,
per evidenciar davant l’Estat la necessitat d’aquesta actualització normativa i sumar
esforços per millorar els seus respectius règims jurídics municipals.
Si centrem ara la nostra atenció en les mesures legislatives que, amb caràcter general,
s’han adoptat en l’àmbit estatal en relació amb el govern i l’administració local, hem
de començar destacant que, just a l’inici de l’any 2025, ha tingut lloc l’aprovació de
la Llei orgànica 1/2025, de 2 de gener, de mesures en matèria d’eciència del servei
públic de justícia.
Malgrat que, per raons temporals, aquesta nova llei orgànica ha de quedar fora de
l’àmbit d’estudi de la present edició de l’Informe de l’Autogovern (que s’ocupa de l’any
2024), no podem evitar fer-hi referència, perquè, tot i que se centra principalment en
l’organització i el funcionament del poder judicial, com veurem seguidament té també
una incidència directa en l’àmbit local.
En efecte, més enllà de les mesures pròpiament relacionades amb l’Administració
de justícia (per exemple, en l’àmbit local destaca la creació de les anomenades «o-
cines de justícia als municipis»), en les seves disposicions nals conté també altres
novetats rellevants en la nostra matèria, modicant diferents preceptes de la LBRL en
àmbits molt diversos, que res tenen a veure amb el servei públic de justícia.
Per exemple, la disposició nal setena d’aquesta Llei orgànica es refereix a les
dotacions econòmiques que poden rebre els grups polítics locals. En concret, es mo-
dica l’article 73.3 de la LBRL per tal d’aclarir que aquelles quantitats assignades als
grups polítics locals que no es destinin íntegrament o parcialment als seus respectius
partits han de ser objecte de comptabilitat especíca i, per tant, poden ser objecte de
scalització pel ple.
O, per altra banda, es modica també la disposició addicional segona de la LRBRL,
per atribuir a la comunitat autònoma del País Basc les facultats relatives als funciona-
ris d’administració local amb habilitació de caràcter nacional; atribució que, d’acord
10 Vegeu el decret de 27 de setembre de 2023, de l’alcalde de Madrid, pel qual es crea la
Comisión para la Reforma del Régimen de Capitalidad de Madrid (BOAM núm. 9481, de 2
d’octubre de 2023, p. 24).
Govern local i Aran
211
amb la redacció establerta per la disposició nal setena de la Llei orgànica 1/2025,
de 2 de gener, inclourà:
[...] la facultad de selección, la aprobación de la oferta pública de empleo para cubrir las vacantes
existentes de las plazas correspondientes a las mismas en su ámbito territorial, convocar exclusiva-
mente para su territorio los procesos de provisión para las plazas vacantes en el mismo, la facultad
de nombramiento del personal funcionario en dichos procesos de provisión, la asignación del primer
destino y las situaciones administrativas.
Pel que més ens interessa a nosaltres, aquesta previsió resulta especialment re-
llevant. En primer lloc, perquè representa la culminació d’una llarga reivindicació
per part de la comunitat autònoma del País Basc que, ns ara, havia trobat sempre
constants impediments polítics i jurídics. Sense anar més lluny, aquesta mateixa
transferència ja s’havia introduït inicialment a la Llei 22/2021, de 28 de desembre,
de pressupostos generals de l’Estat per a l’any 2022, però la Sentència del Tribunal
Constitucional núm. 67/2024, de 23 d’abril, va declarar-ne la inconstitucionalitat.11 I,
en segon lloc, perquè suposa també un precedent a tenir en compte per altres comu-
nitats autònomes, com Catalunya, que han reclamat també la possibilitat d’assumir
majors competències en aquesta matèria.
De fet, al moment de redactar aquestes pàgines s’ha fet públic l’acord entre el
Govern de la Generalitat i el Ministeri de Transformació Digital i Funció Pública se-
gons el qual Catalunya assumirà, mitjançant un encàrrec de gestió (art. 11 LRJSP), el
desenvolupament dels processos de selecció de la pròxima convocatòria pública de
funcionaris d’Administració local amb habilitació de caràcter nacional.12 Certament,
és un pas important perquè la Generalitat de Catalunya pugui assumir més respon-
sabilitats en aquest àmbit, però queda molt lluny encara de la situació existent abans
de l’entrada en vigor de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i soste-
nibilitat de l’Administració local (LRSAL). La raó és que cal recordar que, no fa tants
anys, abans de la reforma introduïda per la LRSAL, la Llei 7/2007, de 12 d’abril, de
l’Estatut bàsic de l’empleat públic, va atribuir la creació de llocs de treball reservats a
funcionaris d’Administració local d’habilitació nacional, així com la seva convocatòria,
a cada comunitat autònoma.
Si deixem de banda les previsions de la Llei orgànica 1/2025, de 2 de gener, en
matèria de govern i administració local, hem de destacar també l’aprovació del Reial
decret llei 7/2024, d’11 de novembre, el qual, amb ocasió de les mesures extraor-
11 Molt resumidament, la Sentència del Tribunal Constitucional núm. 67/2024, de 23 d’abril,
considera que la introducció d’aquest precepte vulnera els límits materials de les lleis de
pressupostos, ja que es tracta d’una norma de funció publica, que no guarda cap connexió
amb el règim retributiu dels funcionaris d’Administració local ni té incidència econòmica
directa amb els ingressos o despeses.
12 A tal efecte, pot consultar-se la nota de premsa publicada pel Govern de la Generalitat de
Catalunya el passat 14 de gener de 2025. Disponible a: https://govern.cat/gov/notes-prem-
sa/672062/generalitat-assumeix-gestio-dotar-218-places-funcionaris-municipals-habi-
litacio-nacional-destinats-als-ajuntaments-catalunya-aquest-any [Última consulta: 20 de
febrer de 2025].
212
Informe autogovern 2024
dinàries adoptades per pal·liar els efectes dels tràgics aiguats ocorreguts el passat
mes d’octubre a la Comunitat Valenciana, introdueix una nova reforma parcial de la
LBRL, per regular el que podríem denominar cooperació interadministrativa local
en supòsits d’emergència.
Molt resumidament, podríem dir que el Reial decret llei 7/2024, d’11 de no-
vembre, és una norma molt extensa, que té per objecte l’adopció de tot un seguit
de mesures urgents —tant pel que fa als àmbits laboral, econòmic, educatiu, entre
d’altres— per fer front als danys generats per la DANA ocorreguda al País Valencià
i per mobilitzar tots els recursos que siguin necessaris per recuperar la normali-
tat en el temps més breu possible. I, precisament, és en aquest darrer punt on la
disposició final primera del Reial decret llei 7/2024, d’11 de novembre, modifica
l’article 57 de la LBRL, referit a la cooperació interadministrativa, afegint un nou
apartat amb la següent redacció:
4. Asimismo, en el ámbito de las relaciones interadministrativas de cooperación, las entidades locales,
cuando concurran situaciones ocasionadas tras la producción de una emergencia civil por catástro-
fes naturales o derivadas de la acción humana con graves daños, podrán aportar por decisión de los
órganos competentes de la entidad local, con sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad nanciera, medios humanos y materiales a las entidades locales afectadas gravemente
por dicha catástrofe a n de coadyuvar al restablecimiento de la normalidad en lo posible, todo ello en
razón de la protección de los intereses públicos y la aplicación del principio de solidaridad.
Com pot veure’s, aquest precepte faculta el conjunt de les entitats locals per tal
que, en situacions d’emergència civil, puguin aportar recursos humans i materials a
les altres entitats locals que hagin pogut resultar greument afectades. Al nostre en-
tendre, tal com s’ha demostrat arran de les inundacions provocades per la DANA en
alguns municipis del País Valencià, aquest precepte pot resultar especialment útil en
matèria de personal, ja que permet que, en aquestes circumstàncies excepcionals, els
governs locals puguin comissionar els treballadors propis (per exemple, dels cossos
de bombers municipals o de seguretat pública) perquè facin tasques materials fora
del seu àmbit territorial.
Ara bé, en aquest punt s’ha de tenir en compte que, com fàcilment pot imagi-
nar-se, la possibilitat que una entitat local pugui prestar assistència activa a una altra
Administració per al compliment de les seves funcions no resulta cap novetat en el
nostre ordenament jurídic. Al contrari, la cooperació interadministrativa és un prin-
cipi constitucional implícit en el nostre model d’organització territorial i és una opció
expressament recollida en diferents normes jurídiques, com per exemple, l’article 55
e) de la LBRL. Així, segons la nostra opinió, la principal novetat d’aquesta reforma
legal no rau a regular aquesta cooperació, sinó que rau en el pretès caràcter «unila-
teral» d’aquesta decisió.
En efecte, el nou article 57.4 de la LBRL sembla donar cobertura legal als supòsits
en què, per l’excepcionalitat de les circumstàncies que concorren, no resulta possible
articular aquesta assistència i cooperació mitjançant la subscripció del corresponent
Govern local i Aran
213
conveni administratiu, tal com preveu l’article 57.1 de la LBRL. D’aquí que, davant la
necessitat de donar una resposta immediata a una situació greu d’emergència civil,
una determinada entitat local pot acordar, «por decisión de los órganos competentes»,
aportar els mitjans humans o materials que siguin necessaris.
Lògicament, en situar-se en el marc de les relacions interadministratives de co-
operació, les quals, com preveu l’article 57.1 de la LBRL, es desenvolupen sempre
amb caràcter voluntari, l’entitat local receptora d’aquests recursos podria negar-se a
rebre’ls, sempre que, tal com diu l’article 141.2 de la LRJSP, la cooperació requerida
pogués causar un greu perjudici als seus interessos. Igualment, l’entitat local que
hagi acordat posar determinats recursos humans o materials a disposició d’una altra
administració pública podria també decidir retirar-los quan, de nou, la cooperació
oferta pogués perjudicar greument els seus interessos o no es disposi de prou mitjans
per complir amb les seves pròpies funcions (art. 141.2 LRJSP).
Sens perjudici de les consideracions anteriors, són moltes les decisions politicoad-
ministratives i judicials que, durant aquest darrer any, han tingut incidència directa
en àmbits molt diversos del govern i l’administració local.
A tal d’exemple, en matèria de protecció del medi ambient, podem citar l’apro-
vació del Decret llei 4/2024, de 16 d’abril, pel qual s’adopten noves mesures urgents
per fer front a la sequera en l’àmbit del districte de conca uvial de Catalunya;
les diferents sentències que, durant aquests darrers mesos, han vingut a anul·lar
l’establiment dels diferents eixos verds a la ciutat de Barcelona —en considerar
que es tractava d’actuacions urbanístiques transformadores de la xarxa viària i, en
conseqüència, haurien hagut de tramitar-se mitjançant una modicació del Pla
general metropolità—, i també les sentències del Tribunal Superior de Justícia de
Catalunya que, com ja va succeir amb la Sentència núm. 970/2022, de 21 de març
(ECLI:ES:TSJCAT:2022:1577), referida a Barcelona, anul·len les ordenances d’Es-
plugues de Llobregat, Sant Adrià del Besòs, Cornellà i l’Hospitalet de Llobregat
relatives a la zona de baixes emissions. O, pel que fa a l’activitat econòmica dels
governs locals, podem mencionar la posició del Tribunal Suprem i també del Tri-
bunal Constitucional —molt especialment, en la Sentència núm. 88/2024, de 5 de
juny, en la Sentència núm. 111/2024, de 10 de setembre i en la Sentència núm.
112/2024, de 10 de setembre— sobre el règim jurídic i l’abast de les competències
autonòmiques per a la regulació del servei de vehicles de transport amb conductor
(VTC); o, nalment, en matèria d’hisendes locals, l’anul·lació per part del Tribunal
Superior de Justícia de Catalunya —mitjançant la Sentència núm. 2820/2024, de
19 de juliol (ECLI:ES:TSJCAT:2024:4705)— de la taxa per a les empreses de distri-
bució de productes de comerç electrònic aprovada per l’Ajuntament de Barcelona,
la coneguda com a «taxa Amazon», en considerar que infringia el principi de lliure
circulació de mercaderies.
214
Informe autogovern 2024
Davant la impossibilitat d’analitzar amb detall aquestes qüestions, ens limitarem
només a deixar-les apuntades. En canvi, sí que centrarem una mica més la nostra aten-
ció a destacar tres àmbits que, des del nostre punt de vista, poden ser especialment
rellevants. Així, en funció de la matèria que tracten, diferenciarem entre les accions
referides a l’habitatge, les que versen sobre la gestió dels residus urbans i, nalment,
les relacionades amb el sistema de govern municipal.
Malauradament, tal com ha succeït en els darrers anys, la problemàtica de l’accés a
l’habitatge ha continuat centrant bona part de l’atenció dels nostres governs locals
durant el 2024. La raó és que, si considerem el darrer Baròmetre d’Opinió Pública
d’aquest any, publicat pel Centre d’Estudis d’Opinió el passat mes de novembre, l’ha-
bitatge ja se situa com a principal preocupació dels ciutadans de Catalunya (per a un
20%), seguit de la insatisfacció amb la política (13%) i la inseguretat ciutadana i la
sanitat (8%).
Tenint en compte que el tema de l’habitatge és objecte d’un estudi especíc en
un altre apartat d’aquest Informe, nosaltres ens ocuparem només de recordar la falli-
da convalidació del Decret llei 6/2024, de 24 d’abril, de mesures urgents en matèria
d’habitatge, que volia regular alguns dels models d’habitatge que escapen al sistema
de control de preus establert per la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge (en concret, el
lloguer de caràcter temporal i l’arrendament d’habitatge per habitacions).
Tot i l’aprovació inicial per part del Govern de la Generalitat de Catalunya, nal-
ment aquest Decret llei, per un estret marge de vots, no va ser convalidat pel Parla-
ment de Catalunya; i per això, per Acord de la Diputació Permanent (DOGC núm.
9170, de 27 de maig de 2024), quedà formalment derogat.
Lògicament, la no convalidació d’aquest decret llei té conseqüències jurídiques
rellevants, que no ajuden a solucionar els reptes que planteja l’accés a un habitatge
digne i assequible. Així, per exemple, signica que els contractes d’arrendament de
temporada es tornen a regir per la Llei d’arrendaments urbans, sense que s’apliqui el
topall a la renda; o, pel que fa als contractes d’arrendament per habitacions, implica
que aquests es continuaran regint pel Codi Civil, tal com havia succeït ns a l’entrada
en vigor del Decret llei. En canvi, més sort ha tingut el règim sancionador per garantir
que es compleix amb el topall al preu dels lloguers, el qual, tot i que va decaure amb
la derogació del Decret llei 6/2024, molt recentment ha pogut recuperar-se a través
del Decret llei 1/2025, de 28 de gener, de mesures urgents en matèria de contenció
de rendes.
Per altra banda, cal recordar també el revés que ha signicat la Sentència del Tri-
bunal Constitucional núm. 120/2024, de 8 d’octubre, per a les polítiques d’habitatge
de la Generalitat de Catalunya. En aquest cas, tot i que la citada sentència considera
que la Llei catalana 1/2022, de 3 de març, per afrontar l’emergència en l’àmbit de
l’habitatge, no vulnera el dret a la propietat privada, sí que acaba anul·lant-ne alguns
Govern local i Aran
215
dels preceptes més innovadors, en considerar que, o bé envaeixen la competència
exclusiva de l’Estat en matèria de legislació processal (art. 149.1.6 CE) —com, per
exemple, en el cas de l’article 1.3 de la Llei, que imposava l’obligació a grans tenidors
i persones jurídiques que complissin determinades condicions a oferir una proposta
de lloguer social abans d’interposar una demanda judicial de desnonament—, o bé,
vulnerava la competència exclusiva estatal en matèria de bases de les obligacions
contractuals (art. 149.1.8 CE) —com succeeix amb els articles de la Llei que establien
l’obligació de renovar els contractes de lloguer social sempre que s’acreditessin els
requisits establerts a tal efecte.
Un altre dels temes que, sens dubte, ha generat més interès, i preocupació, en els
nostres gestors públics locals durant aquests darrers mesos ha estat el relatiu a la
gestió dels residus urbans. Això és perquè, a partir de l’1 de gener de 2025, resulten
plenament aplicables bona part de les obligacions que la Llei estatal 7/2022, de 8
d’abril, de residus i sòls contaminats per a una economia circular, imposa als muni-
cipis en aquesta matèria.
En particular, aquesta norma legal —que venia a incorporar al nostre ordenament
jurídic la Directiva 2018/851, de 30 de maig— imposa als municipis, entre altres obli-
gacions, la necessitat d’implementar sistemes de recollida selectiva per a nous tipus
de residus (tals com residus tèxtils, residus domèstics perillosos, olis de cuina usats
o residus voluminosos) i d’incorporar una taxa —o, alternativament, una prestació
patrimonial de caràcter públic no tributari—, especíca, diferenciada i no decitària,
per al servei de recollida, transport i emmagatzematge de residus.
Com pot imaginar-se, totes aquestes noves exigències legals han obligat els
municipis a fer enormes esforços organitzatius no només per aprovar les corres-
ponents ordenances fiscals i reguladores dels serveis de recollida i tractament de
residus, sinó també per, si escau, subscriure els nous contractes públics amb els
operadors privats que s’ocupen de gestionar aquests serveis. De tota manera, és
cert que, tant la Generalitat de Catalunya —a través de l’Agència de Residus de
Catalunya—, com les diferents entitats locals supramunicipals, han contribuït
notablement a aquesta tasca, mitjançant la prestació d’assistència tècnica i jurí-
dica o l’elaboració de models d’ordenances municipals plenament adaptades al
nou marc normatiu.
Precisament, tot i no referir-se pròpiament a la gestió de residus, però sí al trac-
tament d’aigües residuals, volem destacar també la Sentència del Tribunal Suprem
núm. 1642/2024, de 16 d’octubre (ECLI: ES:TS:2024:5003), que, davant d’una san-
ció interposada per la Confederació Hidrogràca del Guadalquivir a un municipi de
menys de 2.000 habitants, arma que ni la legislació bàsica estatal de règim local,
ni la legislació sectorial estatal en matèria de tractament d’aigües residuals urbanes
—el Reial decret llei 11/1995, de 28 de desembre—, contenen una atribució directa
216
Informe autogovern 2024
de competències als municipis de menys de 2.000 habitants per a l’establiment d’un
sistema de tractament d’aquestes aigües, sens perjudici de les que, si escau, puguin
assignar-los les comunitats autònomes en l’àmbit de les seves competències.
L’últim punt al qual ens voldríem referir té a veure, en sentit ampli, amb el sistema de
govern local i, més concretament, amb la participació a distància dels càrrecs electes
en les sessions dels òrgans col·legiats de govern. La raó és que, una vegada hem deixat
enrere la situació de crisi sanitària generada per la COVID-19, s’ha posat en relleu la
necessitat d’ampliar els supòsits que permeten la celebració a distància de les sessions
dels òrgans col·legiats de govern dels ens locals.
Com és sabut, actualment, a diferència de la regla general aplicable al conjunt
dels òrgans administratius (art. 17.1 LRJSP),13 l’article 46.3 de la LBRL —d’acord amb
la redacció donada pel Reial decret llei 11/2020, de 31 de març— només permet la
possibilitat que els òrgans de govern local puguin prendre vàlidament acords de for-
ma no presencial quan concorrin situacions excepcionals de força major, greu risc
col·lectiu o catàstrofes públiques que impedeixin el normal funcionament del seu
règim presencial. Això suposa, a la pràctica, que es priva els càrrecs electes locals
de la possibilitat de participar en les reunions dels òrgans de govern local quan pu-
guin concórrer altres causes, diferents de les anteriors, però que els poden impedir
igualment exercir de forma presencial la funció representativa (estem pensant, per
exemple, en supòsits de maternitat, paternitat, malaltia greu o absència perllongades).
Doncs bé, per donar resposta a aquesta situació, el passat mes d’abril, el Senat
va remetre una proposició de llei al Congrés dels Diputats per modicar novament
l’article 46.3 de la LBRL (BOCG, sèrie B, núm. 101-1, de 26 d’abril de 2024). En aquesta
proposició es considera que l’actual redacció de la LBRL pot comportar una restricció
injusticada dels drets de participació política dels càrrecs electes locals, de manera
que, partint de la idea que l’Administració ha d’adaptar-se a la realitat social dels nos-
tres temps i a la transformació digital, però també del fet que la Llei orgànica 3/2007,
de 22 de març, per a la igualtat real efectiva entre homes i dones, preveu que els poders
públics hauran d’establir mesures que assegurin la conciliació de treball i de la vida
personal i familiar de les dones i els homes, així com el foment de la corresponsabilitat
de les tasques domèstiques i d’atenció a la família, es proposa una nova modicació
de l’article 46 de la LBRL, per preveure la possibilitat que:
Los cargos electos de las entidades locales que se encuentren en situación de permiso de maternidad, pa-
ternidad, embarazo o grave enfermedad, que imposibilite su normal asistencia a las sesiones de los órga-
nos colegiados y tres las debidas comprobaciones por el Secretario del Pleno, podrá asistir a las sesiones,
participar en la toma de acuerdos y emitir el voto a distancia por medios electrónicos y telemáticos con
las garantías establecidas en el apartado 3 de este artículo y que garantice la libertad de emisión de voto.
13
article no serà aplicable, entre d’altres, als òrgans col·legiats de govern de les entitats locals.
Govern local i Aran
217
Certament, més enllà presentar-la, no consta que el Congrés dels Diputats hagi
impulsat la tramitació d’aquesta proposició de llei (més enllà de la inacabable am-
pliació del termini per presentar-hi esmenes), però cal tenir en compte que aquesta
no ha estat l’única proposta en aquest sentit que hem conegut l’any 2024. La raó és
que, molt recentment, la Llei del Parlament de La Rioja 6/2024, de 27 de desembre,
de mesures scals i administratives per a l’any 2025, ha modicat la Llei 1/2003, de
3 de març, d’Administració local de La Rioja (LALR), per permetre també, de forma
expressa, la participació telemàtica en els supòsits que impedeixin la presència física
a la sessió que correspongui. En aquests supòsits habilitants hi ha, per exemple, «la
situación de baja por causa de enfermedad, embarazo o permiso de nacimiento»
(art. 135 bis LALR).
En el cas de Catalunya, tot i que hi ha reglaments orgànics municipals que sí que hi
fan referència (per exemple, en el cas de Barcelona o Girona), el fet és que la legislació
catalana de règim local no ha previst encara aquesta possibilitat. Així, partint de la
consideració que la presencialitat no és un valor absolut i que hi pot haver situaci-
ons personals que justiquin l’exercici no presencial de les funcions representatives,
pot defensar-se la idea que una hipotètica nova llei de governs locals de Catalunya
reguli, amb caràcter general, la participació a distància dels càrrecs electes locals a
les sessions dels òrgans col·legiats de govern.
La raó és que, cal tenir en compte que el fet d’estar de baixa laboral no signica per-
dre la condició de càrrec electe local. D’aquí que, ns i tot, el Tribunal Suprem —per
exemple, en la Sentència núm. 3732/2019, de 29 d’octubre (ECLI:ES:TS:2019:3732)—,
hagi admès que pot ser compatible la percepció d’una pensió per incapacitat per-
manent total a càrrec de la Seguretat Social amb el cobrament d’una retribució per
exercir el càrrec de regidor en un Ajuntament.
És cert que la Sentència del Tribunal Constitucional núm. 19/2019, de 12 de febrer,
referida a la investidura a distància com a president del Govern de la Generalitat de
Catalunya del Sr. Carles Puigdemont i Casamajó, pot ser un fre a aquestes propostes.
Però, a parer nostre, si es considerés que hi pot haver determinades actuacions del
Govern local que no s’haurien de poder fer mai de forma no presencial, es podria
preveure expressament que aquestes queden excloses d’aquest sistema.
És el cas, per exemple, de l’article 16.1 de la Llei castellanolleonesa 7/2018, de 14
de desembre, per la qual es regula la Conferència de titulars d’alcaldies i presidències
de diputacions, l’estatut dels membres de les entitats locals i la informació als plens.
Aquesta norma legal, que va ser pionera a regular en l’àmbit autonòmic la participa-
ció a distància als plens de les entitats locals, afegeix que s’exclouen d’aquesta pos-
sibilitat algunes sessions; en concret, el ple de constitució de l’entitat local, l’elecció
de l’alcalde o alcaldessa, i del president o presidenta de l’entitat de què es tracti o la
moció de censura. En canvi, hem d’entendre que sí que es permet la participació a
distància en les diferents comissions, en les reunions de la comissió de govern, dels
consells de districtes, etc.
218
Informe autogovern 2024
Fins i tot, sens perjudici de les consideracions anteriors, si no es volgués optar de
forma general per admetre la participació a distància dels càrrecs electes locals en
els òrgans de govern, també es podria pensar en una solució més limitada, com és la
possibilitat de delegar el vot. De nou, tot i que alguns reglaments orgànics municipals
sí que ho han admès, ni la legislació bàsica estatal de règim local ni la legislació
catalana en aquesta matèria no preveuen expressament aquesta possibilitat. Ara
bé, res no exclou que, com ha succeït en altres comunitats autònomes —podem
mencionar, per exemple, l’article 25.6 de la Llei 2/2016, de 7 d’abril, d’institucions
locals d’Euskadi—, una nova llei dels governs locals de Catalunya no pugui recollir la
possibilitat que, en determinats supòsits taxats (per exemple, paternitat, maternitat
o malaltia greu), els càrrecs electes locals puguin delegar el vot en un altre membre
electe de l’entitat local.
Precisament, molt relacionat amb les qüestions anteriors, voldríem fer referència
també a la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat de Madrid
núm. 259/2024, de 24 de maig (ECLI:ES:TSJM:2024:6317), en què s’arma que fer
coincidir el ple municipal amb el ple autonòmic vulnera el dret de participació
política (art. 23.1 CE) dels qui són, a la vegada, regidors i diputats autonòmics. Tot
i que l’argumentació del tribunal madrileny se centra, principalment, en la falta
d’una motivació adequada de la denegació del canvi de dates dels plens municipals
que havia sol·licitat una regidora de l’Ajuntament de Fuenlabrada (que era també
diputada a l’Assemblea de la Comunitat de Madrid), posa novament en relleu la
necessitat de cercar mecanismes que permetin donar resposta als supòsits d’im-
possibilitat d’exercici presencial de les funcions representatives que corresponen
als càrrecs electes locals.
Finalment, per acabar aquest capítol, resta referir-nos a la situació politicoinstituci-
onal de l’Aran durant l’any 2024. En aquest cas, podem començar destacant que, tot
i que el Govern aranès ha continuat amb la tasca de donar a conèixer i vetllar per la
singularitat d’aquesta regió —reclamant, per exemple, una actualització de la Llei
1/2015, de 5 de febrer, del règim especial d’Aran—, durant aquest darrer curs no s’han
produït canvis rellevants pel que fa al seu règim jurídic.
Lògicament, com ja apuntàvem en l’edició de l’any 2023, en el cas que l’Estatut de
municipis rurals, a què ens referíem anteriorment, l’arribi a aprovar el Parlament de
Catalunya, resultarà també d’aplicació als municipis aranesos. En aquest sentit, tot i
que al llarg de l’articulat no s’hi continguin previsions especíques relatives a l’Aran,
és evident que el règim especial dels municipis rurals que s’està elaborant pot tenir
una aplicació rellevant als municipis d’aquest àmbit territorial.
Sens perjudici d’aquestes consideracions generals, on sí que s’ha pogut avançar,
encara que sigui tímidament, ha estat en l’àmbit competencial propi de l’Aran. Així,
mitjançant el Decret 129/2024, de 30 de juliol, la Generalitat de Catalunya va acordar
Govern local i Aran
219
ampliar les funcions i recursos transferits al Conselh Generau d’Aran en matèria de
serveis socials. En particular, amb aquesta norma reglamentària s’atribueixen al go-
vern aranès noves competències relatives a la infància i l’adolescència (en concret, el
servei d’intervenció socioeducativa no residencial per a nens i adolescents en situació
de risc i les seves famílies) i a joventut (tals com els programes i serveis juvenils), a la
vegada que s’amplia la dotació econòmica per a l’atenció primària.
Al mateix temps, partint de la necessitat de reforçar els referents lingüístics i cultu-
rals aranesos com a eina i factor d’acollida i cohesió social, i de defensar les llengües
pròpies del territori, el Decret 99/2024, de 4 de juny, acorda també l’ampliació dels
mitjans traspassats per la Generalitat de Catalunya al Conselh Generau d’Aran en
matèria de cultura, per al foment de l’aranès.
Precisament, aquesta última norma ens serveix per introduir que, al marge
d’aquests traspassos competencials concrets, un altre dels temes d’interès tractats
aquest darrer any és en l’àmbit lingüístic; en què destaca l’aprovació del Decret
91/2024, de 14 de maig, de règim lingüístic del sistema educatiu no universitari.
Aquesta norma reglamentària, que desenvolupa la Llei 8/2022, de 9 de juny, i el
Decret llei 6/2022, de 30 de maig, vol assegurar que el català i, als centres educatius
d’Aran, l’aranès siguin normalment les llengües vehiculars i d’aprenentatge. D’aquí
que, per exemple, l’article 6 d’aquest Decret estableixi que, llevat d’algunes excepcions,
aquestes llengües les ha d’utilitzar el col·lectiu docent en les activitats educatives,
lectives i no lectives, en les comunicacions i les interaccions orals i escrites amb la
comunitat educativa, en les activitats d’avaluació i amb l’alumnat, independentment
de les llengües familiars respectives.
De tota manera, cal dir que, arran de la interposició d’un recurs contenciós ad-
ministratiu contra aquesta norma reglamentària, la sala contenciosa administrativa
del Tribunal Superior de Justícia, mitjançant providència de 3 de juliol (núm. rec.
1333/2024), ha suspès cautelarment la vigència del mencionat Decret 91/2024, en
considerar que pot arribar a congurar un sistema d’ensenyament sense la presència
adequada de la llengua castellana.
Finalment, per concloure aquest apartat, cal destacar que, al mes de juliol de 2024,
en una conferència celebrada a la ciutat marroquina d’Agadir, la UNESCO va acordar
declarar la Vall d’Aran com a reserva de la biosfera. D’aquesta manera es reconeix el
gran patrimoni del paisatge de la zona, però també la cultura i la llengua pròpies.14
Culmina així un procediment iniciat l’any 2020, que serveix per reconèixer aquells
territoris que tenen com a objectiu harmonitzar la conservació de la diversitat bio-
lògica i cultural i el desenvolupament econòmic i social a través de la relació de les
persones amb la natura.
14 https://
www.unesco.org/es/articles/la-unesco-designa-11-nuevas-reservas-de-biosfera-1. [Úl-
tima consulta: 21 de febrer de 2025].
220
Informe autogovern 2024
Cases Pallarés, J., i E. Aguilà Recha. «El régimen especial del Ayuntamiento de Barce-
lona». Cuadernos de Derecho Local, 62 (2023): 199-230.
Font i Llovet, T. «El govern local, l’Aran: balanç de la seva evolució en la Catalunya
autònoma i propostes de futur». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 40 (2024):
221-237.
Forcadell i Esteller, X. «La indenició del model local territorial a Catalunya: reexions
i propostes de millora». PaperClip, 11 (2024): 5-18.
Galán Galán, A. «El régimen especial de los municipios de gran población». Anuario
del Gobierno Local 2003. (2024): 143-176.
Vilalta Reixach, M. «Govern local i Aran». Informe de l’Autogovern 2023, 211-229.
. «De nuevo sobre los negocios jurídicos excluidos de la Ley de contratos del
sector público: encargos a medios propios personicados y transferencias de com-
petencias entre entidades públicas». Revista Gallega de Administración Pública,
56 (2018): 261-295.
221
Habitatge
Juli Ponce Solé
Catedràtic de Dret Administratiu i codirector de la Càtedra Barcelona d’Estudis d’Habitatge de la
Universitat de Barcelona
L’objecte de la present anàlisi és fer balanç sobre l’àmbit material d’exercici de les
polítiques públiques d’habitatge durant 2024, valorant aspectes com ara les accions
legislatives i executives impulsades per l’Estat i la Generalitat; les decisions adoptades
pels tribunals o les dades més rellevants del sector material estudiat.
En cap cas es vol ser exhaustiu respecte del llistat de decisions públiques referides
a l’habitatge, un àmbit, com és sabut, on n’hi ha un gran nombre cada any i on hi ha
reculls publicats que ja ho fan. El que s’aporta aquí de valor —ens sembla— és una
visió general sobre elements escollits que marquen una determinada tendència, que
s’explica al llarg del text i es resumeix a l’apartat de reexions nals.1
Cal fer esment de la següent sentència del Tribunal Europeu de Drets Humans
(TEDH): 23 de gener de 2024, assumpte O.r. v. Grècia.
El cas es refereix a O.r., qui va viure en condicions de persona sense llar a Grècia
des de novembre 2018. El demandant —un menor no acompanyat i cercador d’asil—
va al·legar que s’havia quedat sense sostre durant gairebé sis mesos i sense un guardià
legal ocialment designat. El Tribunal europeu dels drets humans decideix, unàni-
mement, que hi havia hagut una violació de l’article 3 (prohibició de tracte inhumà o
degradant) del Conveni europeu.
1
treball dut a terme per la Diputació de Barcelona mitjançant l’informe trimestral Habitatge
i Món Local - Actualitat Normativa.
222
Informe autogovern 2024
2
De conformitat amb el text del reglament, si les autoritats públiques nacionals esta-
bleixen un sistema de registre per a tots els amtrions que cedeixen habitatges per
a estades curtes, la qual cosa queda a les seves mans i no és imposat per la UE, sigui
en l’àmbit nacional, regional o local, han de fer-ho segons assenyala el reglament.
Així, les plataformes en línia han de:
• Dissenyar els seus llocs web de manera que els amtrions mostrin els números
de registre, en què declaren estar obligats a registrar-se (compliment des del
disseny, compliance by design). Tenim aquí un interessant exemple regulador
d’arquitectura de la decisió (digital), imposada a les plataformes, la qual cosa
suposa un esperó o nudge als amtrions per incloure els números de registre.3
• Fer controls aleatoris per vericar les autodeclaracions dels amtrions i la va-
lidesa dels números de registre.
Les autoritats públiques han de:
• Posar a disposició la informació pertinent a través d’un lloc web nacional, a
de facilitar els controls aleatoris per part de les plataformes.
• Tenir la facultat de suspendre els números de registre quan la informació faci-
litada per l’amtrió sigui incorrecta o incompleta per retirar anuncis il·legals.
El Reglament vol racionalitzar l’intercanvi de dades entre les plataformes en línia
i les autoritats públiques:
• Les plataformes han de compartir una llista tancada de dades d’activitat dels
amtrions per a les zones on hi ha obligacions de registre (nombre de nits llo-
gades, nombre d’hostes allotjats, número de registre i URL de la llista).
• Mensualment i per mitjans automatitzats (excepció: trimestralment i manual-
ment per a les petites plataformes i les microplataformes que aconsegueixin un
determinat llindar).
• A través de nestretes úniques digitals dels estats membres, encarregats de
compartir dades amb les autoritats competents, a l’efecte de l’elaboració de
polítiques.
2
, i «The European union role
3 .
Habitatge
223
Els estats membres han de mantenir un lloc web nacional actualitzat amb infor-
mació detallada sobre els requisits de lloguer de curta durada i una llista dels sistemes
de registre i han de supervisar l’aplicació del reglament i informar la Comissió cada
dos anys.
Es crea una autoritat d’execució per a les obligacions de «compliment des del
disseny» a través dels mecanismes del Reglament de serveis digitals; en el cas d’al-
tres obligacions, s’aplicaran les normes nacionals d’execució vigents, però els estats
membres han d’establir sancions per a les plataformes que incompleixin les normes.
El reglament europeu ha estat adaptat a l’Estat espanyol mitjançant un reglament
estatal aprovat a nals de 2024, del qual donarem notícia en l’apartat corresponent.
Publicada al DOUE núm. 1275, de 8 de maig de 2024, substitueix la del 2010, per
reduir les factures d’energia i les emissions. La directiva revisada estableix objectius
ambiciosos per reduir el consum global d’energia dels edicis a tota la UE, tenint en
compte les especicitats nacionals i deixa en mans dels estats membres decidir les
mesures que adoptaran i els edicis als quals s’aplicaran.
Els estats membres han de desenvolupar plans nacionals de renovació d’edi-
cis per reduir el consum d’energia als edicis residencials en un 16% per al 2030 i
entre un 20 i un 22% per al 2035, el 55% del qual s’ha d’aconseguir mitjançant la
renovació dels edicis amb pitjor rendiment. També haurien d’incloure línies per
als edicis no residencials que considerin que tenen pitjor exercici. Aquests plans
s’han d’elaborar en consulta amb els governs locals i han d’incloure objectius per
a 2030, 2040 i 2050.
Els estats membres tindran l’opció d’eximir d’aquestes obligacions determinades
categories d’edicis residencials i no residencials, inclosos els edicis històrics o ha-
bitatges de vacances.
A partir del 2028, tots els edicis públics nous i, a partir del 2030, tots els edicis
nous hauran de ser edicis d’energia zero (cosa que inclou el requisit de no tenir
combustibles fòssils). A partir de l’1 de gener de 2025 no es permetran subvencions
per a la instal·lació de calderes autònomes alimentades per dos combustibles fòssils,
i els estats membres hauran d’establir mesures per a l’eliminació progressiva dels
combustibles fòssils en calefacció i refrigeració amb vista a una eliminació total de
calderes alimentades per combustibles fòssils per al 2040.
S’inclouen noves normes relatives a les infraestructures als edicis per a la mo-
bilitat sostenible.
Caldrà establir nestretes úniques per a l’eciència energètica dels edicis adreça-
des a tots els actors involucrats en les renovacions d’edicis per cada 80.000 habitants
o almenys una per regió.
Els estats membres hauran de donar suport a la formació de les autoritats locals.
224
Informe autogovern 2024
En espera de la decisió sobre l’anomenat «paquet gueto» danès, que cerca alterar radi-
calment determinades zones residencials, ns i tot enderrocant habitatges socials per
dispersar els residents, que durant 2024 ha anat avançant processalment (i que ja comp-
ta amb l’opinió de l’Advocat General Cápeta en data 13 de febrer de 2025, desfavorable
per discriminació, assumpte C417/23), el 2024 ha estat un any amb poques referències
del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) a l’habitatge. En destaquem:
Resol dues qüestions prejudicials en matèria de consumidors plantejades mitjançant
interlocutòria de 9 de desembre per l’Audiència Provincial de Barcelona.
S’aborda quan comença el termini de prescripció per a la reclamació de les despe-
ses generades per la constitució de la hipoteca, assumides pel consumidor i que, com
ja es va indicar en jurisprudència anterior tant del TJUE com del Tribunal Suprem, és
una clàusula amb caràcter abusiu.
En resum, el TJUE assenyala que el termini de prescripció per demanar la devolució
d’aquestes despeses comença una vegada que el consumidor coneix que la clàusula del
contracte és abusiva i els drets que té. Amb aquesta postura, corregeix el Suprem que va
determinar que el termini de prescripció per reclamar es va iniciar amb la seva sentència
del 24 de gener del 2019, que va establir el repartiment de les despeses hipotecàries entre
bancs i clients i, per tant, considerava que el termini de prescripció per reclamar era
de cinc anys, d’acord amb el Codi Civil, o de deu anys, d’acord amb el Codi Civil català.
Aquestes sentències declaren que és quan adquireix un coneixement cert de la seva
irregularitat que el consumidor està en condicions de fer valer ecaçment els drets
que confereix la normativa europea i quan comença el dies a quo de prescripció de
l’acció de restitució. Aquestes decisions del TJUE s’oposen a la jurisprudència del
Tribunal Suprem sobre aquest assumpte, que declarava abusives certes clàusules
tipus, ja que «no es pot exigir al consumidor mitjà, raonablement atent i perspicaç,
que es mantingui regularment informat, per iniciativa pròpia, de les resolucions». El
TJUE considera que la data en què adquireix fermesa la resolució que declara que la
clàusula contractual en qüestió és abusiva, i amb això en declara la nul·litat, és la data
en què el consumidor té un coneixement cert de la irregularitat d’aquesta clàusula i
quan pot arrencar la prescripció de la devolució de despeses.
Es tracta d’una qüestió prejudicial suscitada per un tribunal danès en relació amb la
interpretació de l’article 12 de la Directiva del Consell 2006/112/EC, de 28 novembre
Habitatge
225
2006, en el sistema comú de valor impost afegit. El TJUE assenyala que el precepte ha
de ser interpretat en el sentit que una operació de lliurament d’un terreny dotat, en
la data d’aquest lliurament, exclusivament de fonaments per a habitatges constitueix
un lliurament d’un «terreny edicable», en el sentit de l’esmentat article.
Cal tenir en compte que les eleccions europees de 2024 van donar lloc a la incorpora-
ció del primer comissari d’Habitatge a la història de la UE, el senyor Dan Jorgensen,
en la nova Comissió Europea que va iniciar mandat el passat 1 de desembre de 2024.
En aquest marc, es pot destacar la Declaració de Lieja, de març de 2024, aprovada
a la Conferència Europea de Ministres de l’Habitatge, sota la presidència belga del
Consell. La declaració demana un nou acord europeu per a l’habitatge assequible i
social, inclosa la recomanació del Consell Econòmic i Social Europeu de celebrar una
cimera anual de la UE sobre habitatge social i assequible, i augmentar els fons per
nançar habitatges assequibles i sostenibles a tota la UE.
La Llei 12/2023, de 24 de maig, pel dret a l’habitatge, la primera llei estatal en aquest
àmbit des de la Constitució de 1978, va ser publicada al BOE de 25 de maig de 2023.
Donada la seva rellevància, en l’informe anterior es va fer un breu resum dels princi-
pals punts del text legal aprovat i en vigor.
Per al 2024 la llei va preveure la xació per les CA dels objectius especícs d’am-
pliació dels parcs públics d’habitatge, el detall del pressupost que s’hi havia invertit i
el grau de progrés en els objectius, que el 2044 conduirien a l’activació del compromís
de parc mínim d’habitatges públics del 20% sobre parc total, mancant regulació au-
tonòmica, en municipis amb zones de mercat residencial tensionat (ZMRT). No ens
consta l’aprovació per part de Catalunya ni el País Basc, les úniques CA on el 2024 es
varen declarar ZRMT, d’aquesta obligació de resultat, tot i que en el cas català es pot
entendre que les previsions del Pla territorial sectorial d’habitatge, aprovades el 2024,
com veurem, compleixen l’exigència legal.
Pel que fa a les reunions, el 2024, del grup de treball previst en la llei estatal
12/2023, de 24 de maig, el Ministeri d’Habitatge i Agenda Urbana va reunir per pri-
mera vegada, el 22 de desembre de 2023, com ja vàrem explicar en el darrer infor-
me, el grup de treball creat per avançar en una proposta normativa de regulació dels
contractes d’arrendament per a ús diferent del d’habitatge, d’acord amb la disposició
addicional cinquena de la llei. Aquest grup, durant el 2024 s’ha reunit dos cops més,
els mesos d’abril i juliol.
Pel que fa a l’activació de les zones de mercat residencial tensionat, previstes en la
llei estatal de 2023, cal assenyalar que es varen publicar al BOE de 14 de març de 2024
226
Informe autogovern 2024
dues resolucions, referides a l’índex estatal de preus de referència per al lloguer i a la
declaració de ZMRT de 140 municipis de Catalunya, que faltaven per activar el sistema
de ZMRT d’acord amb la regulació legal estatal exposada. Al BOE de 9 d’octubre es va
publicar la Resolució de 8 d’octubre de 2024, de la Secretaría de Estado de Vivienda y
Agenda Urbana, per la qual es publicà «la relación de zonas de mercado residencial
tensionado que han sido declaradas en virtud del procedimiento establecido en el
artículo 18 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, en el tercer
trimestre de 2024»; és a dir, els nous 131 municipis declarats ZMRT per Catalunya.
Cal assenyalar també que el 16 d’octubre de 2024 va ser publicada al Boletín Ocial del
País Vasco la «Orden de 1 de octubre de 2024, del Consejero de Vivienda y Agenda Urba-
na, por la que se declara el municipio de Errenteria como zona de mercado residencial
tensionado» durant tres anys. La declaració va provocar la «Resolución de 28 de enero
de 2025, de la Secretaría de Estado de Vivienda y Agenda Urbana, por la que se publica la
relación de zonas de mercado residencial tensionado que han sido declaradas en virtud
del procedimiento establecido en el artículo 18 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el de-
recho a la vivienda, en el cuarto trimestre de 2024» (BOE núm. 26, de 30 de gener de 2025).
Per «Resolución de 18 de diciembre de 2024, de la Presidencia del Instituto Naci-
onal de Estadística», publicada al BOE de 20 de desembre, s’ha denit «el índice de
referencia para la actualización anual de los contratos de arrendamiento de vivienda»,
als efectes de l’art. 18 de la llei estatal del dret a l’habitatge de 2023, el qual consisteix
en «el mínimo valor entre la tasa de variación anual del índice de precios de consu-
mo, la tasa de variación anual del índice de precios de consumo subyacente y la tasa
de variación anual media ajustada, elaborada según lo previsto en el anexo de esta
resolución», annex que assenyala el següent:
Se dene la tasa de variación anual media ajustada de acuerdo con la siguiente
fórmula:
«TVAMAmt = min (β + α × (TVIPCmt − β), β + α × (TVIPCSmt − β))
Donde
TVAMAmt es la tasa de variación anual media ajustada, en el mes m del año t.
TVIPCmt es la tasa de variación anual del Índice de Precios de Consumo en el
mes m del año t.
TVIPCSmt es la tasa de variación anual del Índice de Precios de Consumo subya-
cente en el mes m del año t.
α es un parámetro que, a propuesta conjunta de la Dirección General de Vivi-
enda y Suelo del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana y de la Dirección General
de Política Económica del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, tomará el
valor 0.5, en consideración a las circunstancias del mercado del alquiler de vivienda.
β es un parámetro que, a propuesta conjunta de la Dirección General de Vivienda
y Suelo del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana y de la Dirección General de
Política Económica del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, tomará como
valor 2, que es el objetivo de tasa de inación a medio plazo del Banco Central Eu-
Habitatge
227
ropeo. Así, guardará relación con la evolución esperada de los precios de consumo
a medio plazo».
dels col·lectius vulnerables
L’article únic modica el primer apartat de l’article 1.1 de la Llei 1/2013, de 14 de maig,
a de prolongar la vigència de la suspensió dels llançaments hipotecaris sobre l’ha-
bitatge habitual de determinats col·lectius vulnerables per quatre anys més, ns al 15
de maig del 2028. La suspensió de llançaments hipotecaris prevista a la Llei 1/2013,
de 14 de maig, vigent ns al 15 de maig de 2024, ha format part del conjunt d’eines
per fer front a les conseqüències econòmiques i socials derivades de la COVID-19,
la guerra d’Ucraïna i, en particular, de l’augment de la càrrega nancera de les llars
associada als préstecs hipotecaris sobre l’habitatge habitual determinat per l’endu-
riment monetari iniciat el segon semestre de 2022.
Aquest reial decret ha estat objecte de derogació. Vegeu la Resolució de 22 de gener
de 2025, del Congrés dels Diputats, per la qual s’ordena la publicació de l’Acord de
derogació del Reial decret llei 9/2024, de 23 de desembre, pel qual s’adopten mesu-
res urgents en matèria econòmica, tributària, de transport, i de Seguretat Social, i es
prorroguen determinades mesures per fer front a situacions de vulnerabilitat social.
El títol IV del Reial decret llei 9/2024, de 23 de desembre, volia introduir diverses
mesures en matèria d›habitatge, amb l’objectiu de millorar l’accés a l’habitatge i pro-
tegir les persones en situació de vulnerabilitat social. A continuació, es detallen les
principals mesures que s’hi adoptaven:
1. Pròrroga de mesures de protecció per a persones vulnerables.
2. Compensacions per a arrendadors afectats.
3. Ampliació del termini per a deduccions per obres de millora energètica.
4. Particularitats en l’aplicació dels contractes de concessió per a habitatge social
o a preus assequibles.
per a la recopilació i intercanvi de dades relatives als serveis de lloguer
Aquest decret s’emmarca en l’adaptació de l’ordenament jurídic espanyol al Regla-
ment (UE) 2024/1028 del Parlament Europeu i del Consell, d’11 d’abril de 2024, que
harmonitza la recopilació i intercanvi de dades sobre els serveis de lloguer de curta
durada a la Unió Europea, abans comentat.
228
Informe autogovern 2024
L’objectiu principal és augmentar la transparència en aquest sector, facilitant a
les autoritats públiques l’accés a informació able per a l’elaboració de polítiques
ecaces i proporcionades.
Els objectius del Reial decret són:
1. Establiment del Registre Únic d’Arrendaments.
2. Creació de la Finestreta Única Digital d’Arrendaments.
3. Assignació de números de registre únics.
Les implicacions per als propietaris i plataformes en línia són:
• Propietaris: estaran obligats a registrar els seus immobles destinats a lloguer de
curta durada al Registre Únic d’Arrendaments i obtenir el corresponent número
de registre.
• Plataformes en línia: hauran de vericar que els immobles anunciats disposin
d’un número de registre vàlid abans de permetre’n la publicació.
El Decret reconeix que la competència en matèria de regulació del Registre de la
Propietat, Mercantil i de Béns Mobles és estatal, segons l’article 149.1.8.ª de la Cons-
titució espanyola. A més, l’article 149.1.1a. atribueix a l’Estat la regulació de les con-
dicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels
drets i el compliment dels deures constitucionals. També es fa referència a l’article
149.1.13a., que atorga a l’Estat la competència exclusiva en les bases i coordinació
de la planicació general de l’activitat econòmica, i a l’article 149.1.31a., relatiu a la
competència en matèria d’estadística ocial per a ns estatals.
Decret llei 6/2024, de 24 d’abril, de mesures urgents en matèria d’habitatge
Es va publicar al DOGC del 25 d’abril de 2024. La Diputació Permanent, en la sessió
tinguda el 23 de maig de 2024, no va validar el decret llei i, en conseqüència, aquest
resta derogat.
Tot i la derogació, en resumim els punts més rellevants. El preàmbul assenyala
que les mesures contingudes en la norma es dicten a l’empara de les competències
catalanes sobre sòl i habitatge, art. 137.1 EAC, 149.5 EAC, consum, 123 EAC, i desen-
volupament de les bases de les obligacions contractuals, entenent que les bases són
a la llei estatal 12/2023, 129 EAC.
Partint del triple àmbit d’habitatges de lloguer de temporada, lloguer d’habitacions
i qüestions diverses, el decret llei procedia al següent:
1. Incidir sobre el dret de tanteig i retracte.
2. Assenyalar que l’Institut Català del Sòl havia de destinar l’import de les
fiances que tingui en dipòsit a inversions per a la construcció pública d’ha-
bitatges, amb una atenció especial a les promocions en règim de lloguer i
a actuacions directes en nuclis antics o subjectes a un procés de renovació
urbana, i també a les finalitats que li són pròpies d’acord amb la seva regu-
lació.
Habitatge
229
3. Establir obligacions d’informació especíques sobre les condicions dels ha-
bitatges en ZMRT, tant en la publicitat i les ofertes d’arrendament com en els
contractes.
4. Regular els habitatges de lloguer temporal, els usos diferents dels habitatges i
les habitacions de lloguer.
5. Tipicar infraccions noves en matèria d’habitatge.
El Pla territorial sectorial d’habitatge de Catalunya, aprovat mitjançant el Decret
408/2024, de 22 d’octubre, amb un retard de gairebé setze anys (disposició addicional
primera de la Llei del dret a l’habitatge de 2007), estableix el marc d’aplicació de les
polítiques d’habitatge a tot el territori català, tal com preveu la Llei 18/2007, de 28 de
desembre, del dret a l’habitatge. Els seus objectius principals són:
1. Garantir l’accés a un habitatge digne i adequat.
2. Complir la solidaritat urbana: incrementar el parc d’habitatges destinats a po-
lítiques socials ns al 15% dels habitatges principals en municipis amb alta
demanda residencial.
A l’article 18 de les normes del Pla es disposa que, en les àrees de demanda residen-
cial forta i acreditada del tipus 1, denides en la mateixa norma mitjançant una llista,
cal reservar el sòl corresponent al 50% del sostre que es qualiqui d’ús residencial
de nova implantació en sòl urbanitzable delimitat i el 40% en sòl urbà no consolidat,
amb possibilitat de reduir-ho, en aquest darrer cas, ns al 30%, quan sigui necessari
per garantir la viabilitat econòmica de l’actuació.
3. Fomentar el lloguer social: augmentar el parc d’habitatges de lloguer social ns
al 9% dels habitatges principals a tot Catalunya.
Per això, el Pla desenvolupa les següents iniciatives:
• Classicació territorial: els municipis es classiquen en diferents zones (àrees de
demanda residencial forta i acreditada, àrees urbanes preferents, àrees urbanes
no preferents i àrees rurals), i s’estableixen objectius especícs per a cadascuna.
• Actuacions concretes: el Pla deneix i territorialitza les actuacions necessàries
en matèria d’habitatge per assolir els objectius establerts.
Al DOGC de 13 de març de 2024 es va publicar la Resolució TER/800/2024, del mateix
dia, per la qual es va revisar i actualitzar la Resolució TER/2940/2023, d’11 d’agost,
per la qual es varen declarar ZMRT diversos municipis, ns a un total de 140. L’abril
de 2024, la Generalitat de Catalunya va fer públic el Pla especíc de mesures de l’art.
18.4 de la llei estatal 12/2023, abans esmentat, «per a la correcció dels desequilibris
detectats en els 140 municipis declarats zona de mercat residencial tensionat a Catalu-
nya segons la Resolució TER/800/2024». El 3 de juliol de 2024 es va publicar al DOGC
230
Informe autogovern 2024
la Resolució TER/2408/2024, d’1 de juliol, per la qual es declarava una nova zona de
mercat residencial tensionat formada per 131 municipis de Catalunya, d’acord amb
la llei estatal 12/2023, de 24 de maig, pel dret a l’habitatge.
La Sentència 79/2024, de 21 de maig, del Tribunal Constitucional (STC) resol el re-
curs d’inconstitucionalitat contra la llei estatal 12/2023, de 24 de maig, pel dret a
l’habitatge, presentat pel Govern d’Andalusia. La STC rebutja la inconstitucionalitat
demanada sobre nombrosos preceptes legals i només considera contraris a la Cons-
titució espanyola (CE) l’article 16, la disposició transitòria primera, l’apartat tercer de
l’article 27, un apartat de l’article 27.1 i una frase de l’article 19.3. La STC conté un vot
particular subscrit per quatre magistrats.
El TC, després de recordar que la matèria d’habitatge pot ser reconduïda a diversos
títols competencials depenent de l’enfocament adoptat i dels instruments reguladors
emprats i que ha armat «reiteradament» que l’article 47 CE no reconeix un dret, en
el FJ 3 fa esment de tota la doctrina jurisprudencial del TC sobre els títols competen-
cials relacionats amb la matèria habitatge: els articles 149.1.1, 149.1.11 i 149.1.13 CE.
Té un interès especial el canvi radical que conté el FJ 3 sobre els articles 47 i 149.1.1
CE. Segons el TC, els compromisos internacionals d’Espanya en matèria de drets
humans conrmen l’existència d’un dret a l’habitatge, reconegut també en diversos
estatuts d’autonomia (com ara el català), i sobre aquest dret pot incidir l’article 149.1.1
CE establint-ne les condicions bàsiques.
El TC no detecta cap problema competencial en relació amb el reconeixement le-
gal del dret a l’habitatge, ja existent en la legislació urbanística estatal, ni a la inscripció
en registres de demandants d’habitatge protegit, programes o ajudes per accedir-hi,
considerada una condició bàsica ex article 149.1.1 CE, de la mateixa manera que ho
és la referència legal al deure ciutadà de tenir cura del parc públic d’habitatge.
El recurs no afecta l’article 18.1, és a dir, la possibilitat que tenen les administraci-
ons competents de declarar aquestes zones. Sí que ho fa contra les regles establertes
en la resta del precepte, que s’ajusten a la CE, ja que l’Estat ha exercit la competència
de l’article 149.1.1 CE.
Pel que fa a una de les nombroses conseqüències que implica la declaració d’una
zona de mercat residencial tensat (ZMRT), que la cessió de sòl als patrimonis públics
de sòl vagi destinada necessàriament a la construcció i la gestió d’habitatge social o
dotacional (llevat que s’acreditin altres necessitats d’interès social) també és consi-
derada una regla que entra dins la competència estatal de l’article 149.1.13 CE.
La denició de gran tenidor («vital per a l’aplicació de la llei», segons el TC) és con-
forme a l’article 149.1.1 CE, com a expressió de la funció social de la propietat. L’obliga-
ció dels grans tenidors d’oferir determinades informacions a les administracions (art.
Habitatge
231
19.1), com ara l’obligació de servei d’interès general, tampoc no viola les competències
autonòmiques. Sí que les viola, en canvi, la regulació del tipus d’informació a lliurar
(art. 19.3), que no troba aixopluc ni en l’article 149.1.1 CE ni en el 149.1.13. Pel que fa
a l’extensió de l’obligació d’informar tots els propietaris (art. 11.e), el TC la considera
una delimitació del seu dret de propietat per raó de la seva funció social i un exercici
legítim de l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 33.2 CE.
El nivell de detall de la regulació de l’habitatge protegit (art. 16.1 i 16.2), la fa in-
constitucional, atès que no té cobertura constitucional en les competències estatals i,
com és sabut, l’Estat no pot dictar normes de dret supletori en matèries de la compe-
tència exclusiva d’aquestes. També és inconstitucional el primer apartat de la dispo-
sició transitòria primera relativa al règim dels habitatges ja qualicats de protegits en
el moment de l’entrada en vigor de la llei, i el segon relatiu a les que formin part d’un
parc públic d’habitatge, per manca de competències estatals. En canvi, la disposició
nal quarta, que augmenta els percentatges mínims de reserves per a habitatge prote-
git, està emparada pels articles 149.1.1 i 149.1.13 CE i l’elevació quantitativa efectuada
és «proporcionada i coherent» respecte a la nalitat de la llei.
Segons el TC, l’article 27.1 s’excedeix quan determina la composició mínima
d’aquests parcs públics d’habitatge per a totes les administracions, amb un nivell
de detall excessiu que queda fora de l’article 149.1.1 CE. També és inconstitucional
l’apartat tercer d’aquest precepte, quan dona una determinada naturalesa al patri-
moni d’altres administracions, per les mateixes raons, i perquè tampoc encaixa en el
149.1.13 CE perquè no té una dimensió econòmica. De la mateixa manera, en tercer
lloc, ho és l’article 27.3 en relació amb la destinació de determinats ingressos de les
administracions, com ara de les sancions imposades per vulneració de la funció social
de la propietat, als parcs públics d’habitatge, que es considera un excés competencial
que viola el principi d’autonomia nancera de les comunitats autònomes (CA) a què
l’article 156 CE vincula el desenvolupament i l’execució de les seves competències. En
canvi, l’article 149.1.1 CE ofereix cobertura a les regulacions de l’article 28.1, sobre els
criteris orientadors en la gestió i la destinació d’aquests parcs públics.
La determinació de pròrrogues obligatòries i de límits a la renda dels contrac-
tes correspon a l’Estat, d’acord amb l’article 149.1.8 CE. El recurs no en qüestio-
na els límits materials. Aquestes mesures es relacionen amb la funció social del
dret de propietat i amb el dret a l’habitatge, connecten amb l’article 149.18 CE i no
comporten cap excés competencial, tampoc en el supòsit de la regulació estatal de
l’instrument que ha d’acreditar la vulnerabilitat de l’arrendatari, és a dir, l’informe
dels serveis socials.
Tampoc no és inconstitucional la previsió legal de l’índex de referència a conside-
rar en la limitació dels preus de lloguer per al cas dels grans tenidors o d’altres pro-
pietaris si no hi ha contracte de lloguer previ o han passat més de cinc anys. Aquesta
previsió legal no impedeix que les CA puguin «denir el seu propi índex de referència,
per a l’exercici de les seves competències i a l’efecte de dissenyar les seves pròpies po-
232
Informe autogovern 2024
lítiques i programes públics d’habitatge», que s’indica expressament en la disposició
addicional segona del Reial decret llei 7/2019, no modicat.
La decisió de la majoria és discutida per un vot particular subscrit per quatre ma-
gistrats. Segons el vot particular, la llei és una llei bàsica, una mena de llei comuna
d’habitatge per a tot l’Estat, la qual no es pot aprovar en ser l’habitatge una compe-
tència exclusiva de les comunitats autònomes.
L’any 2024 s’ha tancat amb dues noves sentències del TC sobre habitatge, la núm. 120
de 8 d’octubre, i la núm. 130 de 22 d’octubre.
La segona, declara l’extinció del recurs d’inconstitucionalitat presentat pel presi-
dent del Govern espanyol, degut, precisament, a la declaració d’inconstitucionalitat
inclosa en la primera. En conseqüència, centrarem l’atenció en la STC 120/2024, de
8 d’octubre.
Cal assenyalar que les dues sentències que tanquen l’any 2024 segueixen la línia
de creixent litigació davant del TC en els darrers anys, de la que hem donat notícia
en un altre moment.4
La STC 120/2024 declara inconstitucionals diversos preceptes de la llei catalana
1/2022, de 3 de març (d’ara endavant, la «llei de 2022») per la qual es varen modicar
les lleis relatives a habitatge 18/2007, 24/2015 i 4/2016. Aquesta llei reprodueix els
preceptes que varen ser declarats inconstitucionals per la prèvia STC 16/2021, en
trobar-se inclosos en el Decret llei 17/2019, que es va considerar que havia excedit
els límits legals d’aquest tipus de norma jurídica. De fet, la Llei 24/2015 esmentada,
que va establir diverses mesures —entre elles, l’obligació al propietari demandant
d’oferir una proposta de lloguer social en determinats supòsits—, ha estat objecte de
diverses sentències prèvies a aquesta de 2024 (13/2019, 37/2022 o 57/2022, a més de
la STC de 2021 esmentada).
L’estratègia del legislador català en els darrers anys ha estat reintroduir, mitjançant
l’aprovació de lleis posteriors a les sentències del TC, els preceptes declarats inconsti-
tucionals, que han estat tornats a ser declarats inconstitucionals. Amb independència
d’altres efectes, aquesta manera de procedir ha generat un caos normatiu i un alt grau
d’inseguretat jurídica en l’àmbit de l’habitatge. La proliferació de normes jurídiques
en l’àmbit de l’habitatge en l’última dècada ha estat tan gran i desordenada que ha
afectat greument la seguretat jurídica dels operadors, tant públics com privats, i, pro-
bablement, el desenvolupament econòmic en aquesta matèria.
Entrant ja en el contingut de la STC 120/2024, s’hi coneix del repartiment de com-
petències entre Estat i CA, però, indirectament, el pronunciament acaba afectant les
competències municipals en àmbits com ara el sancionador (art. 7 de la llei de 2022
que afegeix l’apartat 5 a l’art. 126 de la llei d’habitatge de 2007) o el de l’emissió d’in-
4
i s.
Habitatge
233
formes dels serveis socials municipals sobre el compliment dels paràmetres de risc
d’exclusió residencial per part dels ocupants d’habitatges (ns i tot sense títol jurídic
habilitant) i sobre el seu arrelament i convivència a l’entorn familiar (art. 12 de la llei
de 2022, que afegeix una disposició addicional a la llei 24/2015).
La STC declara inconstitucionals per motius competencials diversos preceptes de
la llei de 2022. En concret, aquesta declaració afecta els següents articles.
En primer lloc, declara inconstitucional l’art. 1.3, que modicà l’art. 5.2.f de la llei
del dret a l’habitatge de 2007, per vulnerar les competències estatals en matèria de
legislació processal de l’art. 149.1.6 CE, en establir com a causa d’incompliment de
la funció social d’un habitatge o un edici d’habitatges la vulneració de l’obligació
d’oferir una proposta de lloguer social abans d’interposar una demanda judicial.
També es declara inconstitucional l’art. 12 de la mateixa llei de 2022, que esta-
blia una disposició addicional primera a la llei 24/2015, en referència a fer extensiva
l’obligació d’oferir una proposta de lloguers social abans d’interposar determinades
demandes judicials a qualsevol acció executiva derivada de la reclamació d’un deute
hipotecari i a determinades demandes de desnonament, i en referència també a la in-
terrupció dels processos iniciats en què no s’hagi acreditat la formulació de l’oferta de
lloguer social. Igualment, succeeix amb la disposició transitòria, que estén l’obligació
d’oferir el lloguer social als procediments iniciats abans de l’entrada en vigor de la llei.
A més, es declaren inconstitucionals, per vulnerar la competència estatal en matè-
ria de bases sobre les obligacions contractuals de l’art. 149.1.18 CE, diferents articles.
Així, l’art. 11 que afegeix l’art. 10 a la llei de 2015, que es refereix a la renovació dels
contractes de lloguer social per una sola vegada quan arribin al termini nal; la dis-
posició transitòria, en l’extensió que fa de l’obligació de renovar el lloguer social en
els processos iniciats abans de l’entrada en vigor de la llei; i la part nal de l’apartat
tercer de la disposició addicional primera de la llei de 2105, introduït per la llei de
2022, que estableix la durada del lloguer social.
També es declara inconstitucional l’art. 7 de la llei de 2022, que introduí l’art. 5 a
l’art. 126 de la llei del dret a l’habitatge de 2007, en l’àmbit del règim sancionador, que
imposava a l’adquirent d’un habitatge una mena de responsabilitat objectiva vincu-
lada a l’adquisició, que l’obligaria a respondre per fet aliè, la qual cosa va en contra
del principi de culpabilitat derivat de l’art. 25 CE.
El Tribunal Suprem declara que les comunitats de propietaris poden prohibir l’activi-
tat de lloguers turístics mitjançant acords adoptats a la junta per majoria de tres cin-
quens. La Sala s’ha pronunciat per primera vegada sobre la interpretació i l’aplicació
de l’article 17.12 LPH, introduït pel Reial decret llei 7/2019, d’1 de març, de mesures
urgents en matèria d’habitatge i lloguer.
234
Informe autogovern 2024
Es resol així la controvèrsia entre les audiències provincials sobre si la prohibició
de les activitats turístiques descrites a l’art. 5.e) de la Llei 29/1994, de 24 de novem-
bre, d’arrendaments urbans (LAU), s’ha d’adoptar per majoria de tres cinquens o per
unanimitat dels propietaris.
La Sala Civil del Tribunal Suprem ha conrmat que resulta improcedent establir un
sistema de «casa niu», d’alternança de pares divorciats amb custòdia compartida
per viure amb ll en comú a l’habitatge que va ser domicili familiar durant el ma-
trimoni, si no hi ha un acord entre els dos excònjuges. D’acord amb la seva doctrina
i amb el criteri del Ministeri Fiscal, el Tribunal Suprem assenyala que, per acordar
un sistema d’aquest tipus, és imprescindible constatar que concorre un alt nivell
d’enteniment per planicar l’organització, i no s’han d’organitzar, llevat circums-
tàncies excepcionals, si algun dels progenitors s’oposa, ja que, si no hi ha tal entesa,
el sistema és una potencial font de conictes amb alta probabilitat de repercussió
negativa en els lls menors.
La Sala aplica la seva jurisprudència al cas concret examinat i anul·la el sistema de
«casa niu» que s’havia establert malgrat que cap dels progenitors ho hagués sol·licitat.
Per això, estima en part el recurs del pare i li atribueix en exclusiva l’ús de l’habitatge
perquè n’és el propietari i la seva exdona té més ingressos que ell.
El TS ha conrmat que els béns immobles que tinguin la consideració d’habitatge
habitual no són béns improductius als efectes de l’aplicació de la regla establerta a
l’article 31.U.b) de la Llei 19/1991, de 6 de juny, de l’impost sobre el patrimoni (IP), i
això amb independència de l’absència de generació de rendes immobiliàries a l’im-
post sobre la renda de les persones físiques (IRPF).
El Tribunal Suprem ha reconegut per primera vegada en una sentència el dret a com-
pra dels pisos venuts el 2013 per l’Empresa Municipal de l’Habitatge i Sòl (EMVS) a
l’època d’Ana Botella a l’alcaldia capitalina al fons d’inversió immobiliari Fidere.
En concret, es desestima el recurs de cassació interposat per Fidere Habitatge
SLU contra la sentència dictada el 27 de setembre del 2019 per l’Audiència Provincial
de Madrid. La demanda es va oresebtar l’agost del 2017. La sentència d’instància va
condemnar la part demandada a atorgar les escriptures públiques de venda corres-
ponents a favor dels demandants pel preu de venda de la seva adquisició per l’entitat
demandada.
Aquest cas es refereix a una operació de venda a Fidere de quatre pisos d’un bloc
d’onze habitatges ubicats al carrer López de Vega de la capital i als llogaters dels quals
se’ls reconeix ara el dret a adquisició dels pisos perquè així gurava als contractes que
van signar amb l’Empresa Municipal d’Habitatge i Sòl.
Habitatge
235
La Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem ha establert en una
sentència que «la naturalesa de les anomenades mobile-home o cases mòbils és
assimilable a les cases prefabricades des de la perspectiva de l’exigibilitat de la
llicència urbanística per ús de sòl, i és aplicable l’article 11.4.c) del Reial decret
legislatiu 7/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de sòl i
rehabilitació urbana».
El Suprem desestima el recurs d’Agrocamping, SL contra la sentència del Tribunal
Superior de Justícia de Catalunya, que va conrmar el decret de l’alcaldia de l’Ajunta-
ment de Tarragona, de data 11 de maig de 2018, pel qual es denegava la legalització
de la col·locació de mobile-homes al càmping que regentava aquesta societat.
El TS assenyala que seran les normes urbanístiques aplicables en cada cas
les que legitimin la instal·lació de les cases mòbils en un càmping, «sense que
pugui quedar emparada aquesta instal·lació a la llicència d’activitat que s’hagi
pogut obtenir prèviament, ja que aquesta llicència, com encertadament asse-
nyala l’Ajuntament de Tarragona, no té per funció fer el control urbanístic dels
usos del sòl, sinó procurar que l’activitat es desenvolupi sense causar molèsties
o perjudicis al seu entorn».
El TS assenyala que el transcurs del termini de quatre anys des de l’execució de les
obres sense llicència o contràries al planejament impedeix a l’ajuntament l’adopció
de mesures de restabliment de la legalitat urbanística prevista en l’article 184.3 TRLS,
però no atorga al seu propietari altres facultats que les inherents al manteniment de la
situació creada, és a dir, oposar-se a qualsevol intent de demolició del construït o de
la privació de l’ús que de fet està gaudint, sempre que aquest ús no s’oposi al permès
pel pla de la zona de què es tracta.
El Ple del Tribunal Constitucional ha admès a tràmit el recurs d’inconstitucionalitat
promogut pel Govern de la Generalitat de Catalunya, contra els articles 2, lletres c), d),
e), f), g), h), i), j), m), n), o), p), q), r) i s); 12; 15, apartats 1 d) i 4; 16; 17; 18, apartats 1,
4, 5 i 6; 23; 24; 27, apartats 1, apartat tercer, 2 i 3; 28 i 29; disposició transitòria primera,
apartat segon; disposició transitòria segona, i disposició nal setena, apartat 1, de la
Llei 12/2023, del 24 de maig, pel dret a l’habitatge.
El Ple del Tribunal Constitucional ha admès a tràmit el recurs d’inconstitucionalitat
promogut per la Xunta de Galícia, contra els articles 3; 11.2; 16; 18.2, 3 i 4; 19.2 i 3;
27.3; disposició addicional tercera; disposició transitòria segona, punt primer; dispo-
236
Informe autogovern 2024
sició transitòria tercera; disposició nal cinquena, i disposició nal setena de la Llei
12/2023, de 24 de maig, pel dret a l’habitatge.
El Ple del Tribunal Constitucional, va admetre a tràmit el passat febrer de 2024 el
recurs d’inconstitucionalitat promogut per més de cinquanta diputats del Grup Par-
lamentari Popular al Congrés, contra els articles 1, 2 i 3, disposició transitòria primera
1.a), disposició transitòria segona, disposició nal primera i annex del decret llei del
Govern de la Generalitat de Catalunya 3/2023, de 7 de novembre, de mesures urgents
sobre el règim urbanístic dels habitatges d’ús turístic.
El Consell ja s’ha pronunciat sobre aquesta mateixa norma legal en el Dictamen
1/2023, de 2 d’agost, emès a petició de més d’una desena part dels diputats del Par-
lament, del Grup Parlamentari de Junts per Catalunya i a què ja es va fer referencia en
l’informe anterior. Les conclusions del Dictamen de 2024 són les següents:
Primera. Els articles 2, apartats c, d, e, f, g, h, i, j, m, n, o, p, q, r i s, 16, 17, 18.1 i .4;
27.1, tercer apartat, i .2 i, per connexió amb l’article 27.2 i .3, la disposició transitòria
segona, com també els articles 28 i 29 i la disposició transitòria primera, apartat segon,
de la Llei 12/2023, de 24 de maig, pel dret a l’habitatge, vulneren la competència ex-
clusiva de la Generalitat en matèria d’habitatge (art. 137.1 EAC) i no troben empara en
l’article 149, apartat .1.1, ni 13 CE. Es fa una remissió total als arguments que consten
en el dictamen de 2023.
Segona. L’article 15, apartats 1.b i d, i 2, 3 i 4, de la Llei 12/2023, vulnera la compe-
tència exclusiva de la Generalitat en matèria d’habitatge (art. 137.1 EAC) i urbanisme
(art. 149.5 EAC) i no troba empara en l’article 149, apartat 1.1, ni 13 CE. Es fa una
remissió total als arguments que consten en el Dictamen 1/2023.
Tercera. L’article 27, apartat 3, de la Llei 12/2023, vulnera la competència exclusiva
de la Generalitat en matèria d’habitatge (art. 137.1 EAC), com també el principi d’au-
tonomia nancera (art. 201.2 EAC) i l’autonomia de despesa de la Generalitat (art.
202.2 EAC), i no troba empara en l’article 149 apartat 1.1 ni 13 CE. Es fa una remissió
total als arguments que consten en el Dictamen 1/2023.
Quarta. Els articles 12, apartats 1, 2 i 3 i 23.2, segon apartat, i 24, apartats 2 i 5,
de la Llei 12/2023 vulneren la competència exclusiva de la Generalitat en matèria
d’habitatge (art. 137.1.b EAC) en relació amb l’activitat de foment (art. 114.2 EAC),
com també el principi d’autonomia nancera (art. 201.2 EAC), i no troben empara
en l’article 149.1.1 ni .13 CE.
Cinquena. La disposició nal setena, apartat 1, de la Llei 12/2023 és contrària a
l’Estatut i a la Constitució en la mesura i l’abast que ho són els preceptes que s’em-
Habitatge
237
paren en els títols habilitants que s’hi contenen i que s’han considerat contraris a
l’Estatut i a la Constitució en les conclusions precedents.
Sisena. L’article 18.2.d i la disposició nal primera, apartat sis de la Llei 12/2023,
no vulneren el principi de seguretat jurídica (art. 9.3 CE).
Setena. Els articles 3.f.1r, segon apartat; 11.1; 18, apartats 2, 3, 5 i 6, i 34; la disposi-
ció addicional primera i la disposició nal quarta de la Llei 12/2023 no són contraris
a l’Estatut ni a la Constitució.
Es formula vot particular de la vicepresidenta senyora Maria Jesús Larios Paterna
i del conseller senyor Eduard Roig Molés.
L’acord determina que, amb la pròrroga de la declaració de l’àrea, la submissió
directa als drets de tanteig i retracte de l’article 2.2 de la normativa urbanística de
la MPGM queda referida als edicis plurifamiliars sencers utilitzats principalment
com a habitatge, amb efectes des del 21 de desembre del 2024 i ns al 20 de de-
sembre del 2030.
Aquest Acord de Govern aprova tot un seguit de mesures que es detallen en l’annex i
de les quals es poden destacar les següents:
Fer els tràmits pertinents per concretar els solars que formaran part de la
«reserva pública de solars». Quan aquests solars estiguin inscrits en un registre
concret per a aquest projecte, es farà una convocatòria pública per a la promoció
d’habitatges.
Sol·licitar a l’Institut Català de Finances que es doti dels mitjans necessaris per
impulsar, amb els seus criteris de risc, una línia de préstecs destinada a 17 operadors
públics i privats que construeixin en el marc de la «reserva pública de solars» habi-
tatges protegits de lloguer o allotjaments dotacionals. S’iniciarà amb una previsió de
500M€ anuals.
Fer una convocatòria anual de lloguer garantit a cinquanta anys d’edicis d’obra
nova qualicats d’habitatge protegit.
Accelerar la transformació de sòls residencials destinats a habitatges de protecció
ocial (HPO).
Encarregar a l’INCASOL una convocatòria anual d’adquisició garantida d’edicis
d’obra nova qualicats d’habitatge protegit.
238
Informe autogovern 2024
Dotar l’INCASOL amb tots els béns disponibles amb potencial d’acollir habi-
tatges de lloguer o allotjaments residencials del conjunt del patrimoni de la Gene-
ralitat. La institució encarregada de fer-ho és la Direcció General del Patrimoni de
la Generalitat.
Fer una convocatòria anual de subvencions adreçades als ens locals per a la con-
tractació d’equips externs que col·laborin en qualsevol de les etapes del procediment,
des del planejament urbanístic ns a l’adjudicació, sigui en dret de superfície o con-
cessió, dels solars resultants, per a la producció d’habitatge de protecció ocial de
lloguer o d’allotjaments dotacionals.
Crear un nou tipus d’habitatge protegit anomenat «habitatge de preu limitat».
Sol·licitar a l’ICF la creació d’un «fons públic d’emancipació» per ajornar, amb el
topall que es xi, l’entrada que han de satisfer els joves per a la compra del primer
habitatge en el tipus «habitatge de preu limitat».
Fer una convocatòria d’ajuts per a la bonicació dels interessos generats pel «fons
públic d’emancipació».
Intensicar l’adquisició d’habitatges en municipis qualicats de «zones de mercat
residencial tensat».
Aprovar un règim sancionador en matèria de contenció de rendes.
La Càtedra Barcelona d’Estudis d’Habitatge, integrada per les universitats públiques
de Barcelona (Universitat de Barcelona, Universitat Autònoma de Barcelona, Uni-
versitat Politècnica i Universitat Pompeu Fabra), ha impulsat l’elaboració de quatre
informes en matèria d’habitatge el 2024:
• «Finançament de l’habitatge social: integrant la inversió d’impacte per al desen-
volupament sostenible». Autors: Xavier Mauri, Montserrat Pareja.
• «Les clàusules socials en la contractació pública d’habitatge i sòl». Autors: Joan
Alemany i Judith Gifreu.
• «Urbanisme i seguretat: la prevenció del crim mitjançant el disseny urbà i de
l’habitatge». Autors: Jordi Guerrero i Carles Soto.
• «Simplicació i acceleració administratives en l’àmbit de l’urbanisme i l’habi-
tatge». Autors: Francesc Palau i Antoni Serra.
Tots els informes són consultables en obert a la pàgina web de la Càtedra: CBEH
- Càtedra Barcelona Estudis Habitatge.
L’any 2024 ha estat dominat, políticament i mediàticament, pel problema de l’habi-
tatge. Com ja vàrem exposar l’any passat, un element rellevant que la llei estatal no
regula és la qüestió de la cessió d’habitatges de curta durada per a usos diferents de
l’allotjament habitual, nestra encara oberta el 2024 i que continua aprotant el mer-
cat amb la proliferació de contractes de cessió d’habitatges turístics i d’habitacions
Habitatge
239
al marge de la LAU. La llei va preveure la creació d’un grup de treball sobre aquesta
temàtica en la disposició addicional cinquena, i el grup de treball s’ha reunit diverses
vegades durant el 2024, sense haver adoptat encara cap decisió.
Precisament, l’impacte dels habitatges d’ús turístic en les ciutats catalanes i, més
en general, dels allotjaments de curta durada no destinats a residència habitual, va
motivar, l’aprovació del Decret llei català 6/2024, de 24 d’abril, de mesures urgents en
matèria d’habitatge, referenciat al text, però, com hem explicat, s’ha derogat.
Després del Dictamen 1/2023, del Consell de Garanties Estatutàries, sobre la llei
estatal del dret a l’habitatge, al qual s’ha afegit, aquest 2024, un altre dictamen sobre
la mateixa llei, el Parlament de Catalunya hi va interposar recurs d’inconstituciona-
litat, admès pel Tribunal Constitucional el setembre de 2023, com ja vàrem exposar
a l’informe anterior, que el 2024 encara està pendent de resolució, així com el nou
interposat el 2024.
També, en el moment d’escriure aquestes línies, s’anuncia una nova STC dictada
a principis de 2025 sobre la llei estatal de 2023, que haurà de ser objecte d’anàlisi en
l’informe de l’any (es tracta de la STC 26/2025, de 29 de gener). Ara, n’hi ha prou amb
assenyalar que aquesta STC ha estimat parcialment el recurs d’inconstitucionalitat,
promogut per més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Popular al Congrés
dels Diputats, que es dirigia contra determinats preceptes de la Llei 12/2023, de 24 de
maig, pel dret a l’habitatge, per raons competencials i substantives.
La sentència examina:
a) L’art. 15.1. b, c i d, per excés en l’exercici de les competències estatals dels articles
149.1.1 i 13 CE. Subsidiàriament, quant al 15.1.c, també s’al·legava vulneració
de l’autonomia local. La sentència desestima totes les impugnacions compe-
tencials referides a l’art. 15.1 de la Llei 12/2023, entenent que suposa legítim
l’exercici de les competències estatals de l’art. 149.1.1 i 13 CE. La queixa relativa
a l’autonomia local també es descarta, perquè el grau en què es redueix la capa-
citat decisòria dels ajuntaments és correlatiu a la importància dels interessos
supralocals afectats.
b) L’art. 31.1 i 2, per excés en l’exercici de la competència sobre legislació civil.
També es desestima la impugnació referida a l’art. 31.1 i 2 de la llei, que estableix
la informació mínima que la persona interessada en la compra o arrendament
d’un habitatge en oferta podrà requerir abans de la formalització del contracte
perquè resulta enquadrat en el títol competencial de l’art. 149.1.8 CE. La nalitat
del precepte és garantir la transparència de l’operació contractual, per més que
la regulació busqui també protegir el dret a l’habitatge.
c) La disposició nal primera, tres, per lesió del dret de propietat (33 CE). Amb
relació a la disposició nal primera, tres, de la llei, que imposa una modulació
de la renda del contracte d’arrendament d’habitatge en la zona de mercat resi-
dencial tensada, la sentència aprecia una relació raonable o equilibri just entre
els mitjans emprats i la nalitat que es persegueix. La mesura afecta el dret de
240
Informe autogovern 2024
propietat sobre l’habitatge, però no en vulnera el contingut essencial, tenint
en compte que es projecta sobre una expectativa de beneci econòmic que no
ho conforma, ja que no s’obliga a posar l’habitatge en el mercat de lloguer i no
s’obliga, en cap cas, a xar un preu antieconòmic. La restricció no és desraonada
ni desproporcionada, ja que la renda màxima es xa en un valor objectiu determi-
nat per referència al valor de mercat i, en tot cas, aquesta limitació té una vocació
de temporalitat. Es desestima així l’al·legada vulneració de l’art. 33 CE.
d) La disposició nal cinquena, apartats dos i sis, per vulneració del dret a la tu-
tela judicial efectiva (24.1 CE). Aquests modiquen diferents aspectes de la llei
d’enjudiciament civil, per establir requisits per a l’admissió a tràmit de les de-
mandes de recuperació de la possessió i d’inici de la via de constrenyiment en
la subhasta de béns immobles. Els recurrents impugnen l’obligació, comuna
per a totes dues pretensions, d’acreditar, per part del demandant que és un gran
tenidor d’habitatge, si la part demandada es troba o no en situació de vulnera-
bilitat econòmica. La sentència entén que les mesures no resulten raonables
i proporcionals. Això porta a l’estimació del recurs en aquest punt, i també en
uns altres per connexió o conseqüència.
En l’àmbit de les lleis aprovades a Catalunya sobre habitatge, continua també la
conictivitat amb la interposició d’un nou recurs d’inconstitucionalitat contra el De-
cret llei 3/2023 relatiu a l’ús turístic dels habitatges.
De nou, com ja vàrem assenyalar en informes passats, creiem que és especialment
preocupant la inexistència d’un text refós de la llei d’habitatge catalana que atorgui
seguretat jurídica en aquest àmbit, atès que actualment regna tot el contrari: la inse-
guretat jurídica, que es va incrementar amb la STC 120/2024, en declarar contraris
a la Constitució, una altra vegada, diversos preceptes de la legislació d’habitatge a
Catalunya.
Aquesta situació —tornem a assenyalar— provoca un alt grau d’incertesa jurídica
i una extraordinària dicultat a la pràctica per saber quins articles de quines normes
catalanes continuen vigents i s`han d’aplicar. Com dèiem en els informes anteriors,
la proliferació de normes jurídiques en l’àmbit de l’habitatge a l’última dècada, tot
seguint una tendència general, però molt accentuada en aquest important àmbit, ha
estat tan gran i desordenada que afecta seriosament la seguretat jurídica, la capacitat
dels operadors jurídics per discernir l’ordenament jurídic vigent, l’adopció de políti-
ques públiques ecaces i el desenvolupament sostenible social, ambiental i econòmic
en aquesta matèria.
Ja vàrem exposar, també, com aquesta situació ha portat el Parlament de Catalu-
nya, en diverses ocasions aquests darrers anys, a exigir al govern català l’elaboració
d’un projecte de llei per modicar la llei catalana del dret d’habitatge de 2007 i ade-
quar-la als múltiples canvis soferts, i que enviï al Parlament català un projecte de llei
per a l’elaboració d’un text refós en matèria d’habitatge, tasca urgent i important, de
nou pendent.
Habitatge
241
Cal destacar també, en aquest 2024, que el Tribunal Constitucional hagi declarat,
per primera vegada en la seva història, l’existència d’un dret a l’art. 47 CE (i als estatuts,
com ara el català), fent un gir copernicà en la seva doctrina anterior. Efectivament,
com hem destacat, al FJ 3 de la STC 79/2024 es diu literalment que: «Los compromisos
internacionales de España en materia de derechos humanos refrendan la existencia
de un derecho a la vivienda, reconocido también en varios estatutos de autonomía y
cuya efectividad es precisamente lo que se encomienda a todos los poderes públicos
en el art. 47 CE».5
Està per veure si aquesta declaració es fa circumstancialment, només amb la -
nalitat de l’aplicació de l’art. 149.1.1 CE, en relació amb la llei estatal de 2023, o si
signica un necessari i esperat canvi de rumb del TC respecte del dret a l’habitatge i,
en general, als drets socials existents al capítol III del títol primer de la Constitució,
reclamada des de fa anys per la doctrina, per alinear-ho amb les posicions d’altres
tribunals del seu entorn.6
Finalment, al costat de l’emergència social, la conictivitat davant el TC i la seva
declaració de l’existència d’un autèntic dret a l’art. 47 CE i la complexitat normativa
subsistent a Catalunya, un altre tret destacable d’aquest 2024 continua essent la in-
suciència dels recursos públics destinats a habitatge, ja de per sí tradicionalment
molt per sota de la mitjana de la UE. D’altra banda, es continua optant per no fer ús
amb relació a l’habitatge, ni a l’Estat ni a Catalunya, de la tècnica, ja esmentada, de
les assignacions pressupostàries,7 utilitzades per altres països i per l’Estat espanyol
mateix, per exemple, en el cas d’un altre gran repte social, el canvi climàtic. El seu ús
amb relació a l’habitatge s’ha recomanat en el Pla dels drets humans de Catalunya,
aprovat el 2019 (p. 39 i s.).8
Ponce Solé, J. «Reforma constitucional y derechos sociales: la necesidad de un nuevo
paradigma en el derecho público español». Revista Española de Derecho Constitu-
cional, 111 (2017): 67-98. DOI: https://doi.org/10.18042/cepc/redc.111.03.
. El Derecho de la Unión Europea y la vivienda. Análisis de experiencias naci-
onales e Internacionales. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública
(INAP), 2019.
. «e European union role in ensuring access to aordable housing and in
ghting against urban segregation and gentrication : moving forward». Journal
5 ».
6 ., «Reforma constitucional y derechos sociales», 67-98.
7 .,
presupuestarias.
8 .
242
Informe autogovern 2024
européen des droits de l’homme - European journal of human rights, 5 (2019): 311-
334.
. Acicates (nudges), buen gobierno y buena administración. Aportaciones de las
ciencias conductuales, nudging y sector público y privado. Madrid, Marcial Pons,
2022.
. «El proyecto de ley por el derecho a la vivienda, el gasto público y las preasig-
naciones presupuestarias: una propuesta». Post a: Fundación Hay Derecho, 2022.
https://www.hayderecho.com/2021/02/21/preasignaciones-presupuestarias-gas-
to-publico-derechos/.
. «Habitatge i competències en el marc europeu, constitucional, estatutari i
legal: especialment el cas català». Dins J. Gifreu (coord.). Possibilitats i límits de les
competències autonòmiques en matèria d’habitatge. Barcelona: Institut d’Estudis
de l’Autogovern, 2023, 19 i s.
. «El dret a l’habitatge: Sentència núm. 79/2024, de 21 de maig, del Tribunal
Constitucional, i la Llei estatal 12/2023». Post a EAPC - Món local: urbanisme,
tributs, organització i altres àmbits especícs (novembre, 2024): https://eapc.bi-
bliotecadigital.gencat.cat/handle/20.500.14227/4235.
243
Immigració
Markus González Beilfuss
Durant l’any 2024 la immigració ha continuat guanyant protagonisme en la vida
política catalana, ns a convertir-se en un tema rellevant des de la perspectiva de
l’autogovern. Aquest creixent protagonisme de la immigració va començar fa anys
i es deu a molts factors. Tanmateix, l’any 2024 s’ha produït un salt qualitatiu que
justica la inclusió d’aquesta matèria en l’informe sobre l’autogovern de Catalunya.
Els discursos obertament antiimmigració, que ja havien guanyat protagonisme a
diversos països europeus i que havien entrat al Parlament de Catalunya l’any 2021
de la mà dels onze diputats de VOX, han continuat creixent i trobant ressò a les
eleccions al Parlament de Catalunya del dotze de maig de 2024, en què el suport
a aquest partit va augmentar lleugerament, però en què va obtenir representació
parlamentària per primera vegada Aliança Catalana, amb un discurs centrat tam-
bé en una política i una narrativa clarament contràries a la immigració. El creixe-
ment i la normalització d’aquests discursos a escala internacional, estatal i català
ha repercutit clarament en els debats polítics i mediàtics que s’han produït al llarg
de l’any, així com en els missatges que circulen per les xarxes socials. D’aquesta
manera, tot i que el fenomen migratori no ha experimentat canvis signicatius el
2024, la immigració ha guanyat protagonisme en la percepció ciutadana sobre els
problemes de Catalunya.
L’estudi sectorial de la immigració en l’autogovern de Catalunya al llarg de l’any
2024 s’iniciarà amb la presentació d’algunes dades sobre els resultats electorals i la
percepció de la ciutadania catalana d’aquesta realitat. En segon lloc, en ser la primera
vegada que s’inclou aquest sector en l’informe de l’autogovern, es recordaran i analit-
zaran quines són les competències de Generalitat d’aquest àmbit i es farà referència
al debat polític que s’ha produït al llarg de l’any sobre la possible ampliació d’aquest
marc competencial. Abans de centrar-nos en les polítiques desenvolupades en exer-
cici d’aquestes competències, també es farà referència, en tercer lloc, les novetats
organitzatives derivades derivats del canvi de Govern, conseqüència de les eleccions
autonòmiques del dotze maig de 2024. En quart lloc, s’analitzaran les polítiques més
rellevants que el Govern de la Generalitat de Catalunya ha desenvolupat en exercici
d’aquestes competències. Com és lògic, aquestes polítiques han estat fortament con-
dicionades pel fet de tractar-se d’un any electoral i pel canvi de Govern derivat de la
nova composició del Parlament. Finalment, s’analitzarà l’aprovació del nou reglament
244
Informe autogovern 2024
d’estrangeria mitjançant el Reial decret 1155/2024, de 10 de novembre. Malgrat que
aquest reglament no entri en vigor ns al 20 de maig de 2025, es deixarà constància
dels canvis més importants que afecten les competències de la Generalitat de Catalu-
nya, i també de les propostes fetes des dels departaments implicats durant el procés
d’elaboració d’aquesta norma.
L’any 2024 ha estat marcat per la celebració de les eleccions al Parlament de Cata-
lunya del 12 de maig. Més enllà de les limitacions polítiques i jurídiques a l’acció
del Govern derivades de la convocatòria electoral (18 de març) i del temps trans-
corregut ns al nomenament del nou Govern de la Generalitat (12 d’agost) i la po-
sada en marxa de l’acció de govern les eleccions al Parlament han contribuït al ja
esmentat protagonisme en el debat polític i mediàtic de les qüestions relacionades
amb la immigració. En un context internacional en què la immigració també va
tenir un paper molt destacat en els mesos previs a les eleccions europees del nou
de juny de 2024, en les eleccions al Parlament francès els mesos de juny i juliol i
en les eleccions al Parlament del Regne Unit, també el mes de juliol, i en decisions
concretes d’alguns governs europeus, com ara l’italià, presidit per Giorgia Meloni,
no és estrany que la immigració també fos un dels temes més debatuts durant la
campanya electoral catalana.
En tractar-se d’un debat polaritzat, moltes vegades allunyat de la realitat i inuït
per armacions que en alguns casos són directament falses, no és estrany que el
Baròmetre d’Opinió Política del Centre d’Estudis d’Opinió (CEO) de la Generalitat
de Catalunya corresponent al mes de juny de 20241 detectés un increment notable
de la immigració com un dels problemes més importants de Catalunya. És signi-
catiu, en efecte, que la immigració passés de ser considerada el novè problema més
important de Catalunya el mes de febrer al quart quatre mesos més tard i, en canvi,
el sisè el mes de novembre.2 I també és signicatiu, segons el tercer Baròmetre del
CEO, corresponent a l’any 2024,3 que aquesta percepció estigui tan condicionada pel
posicionament polític dels enquestats, en el sentit que la immigració és considera-
da clarament com el principal problema de Catalunya entre simpatitzants de VOX i
d’Aliança Catalana, o el quart problema per als simpatitzants del PP, mentre que no
apareix entre els quatre primers problemes entre els simpatitzants de la resta de partits
amb representació parlamentària.
La demoscòpia també posa en relleu que aquestes percepcions estan fortament
inuïdes per factors ideològics i pel protagonisme de narratives que posen l’èmfasi en
1 https://ceo.gencat.cat/ca/barometre/detall/index.html?id=9368.
2 Vegeu la p. 11 del dossier de premsa de la tercera onada del Baròmetre de 2024: https://
.
3 https://ceo.gencat.cat/ca/barometre/detall/index.html?id=9528.
Immigració
245
qüestions de seguretat o en enfocaments de crisi migratòria. És interessant destacar,
des d’aquest punt de vista, alguns dels resultats de les enquestes sociopolítiques fetes
pel CEO mateix també al llarg de l’any 2024.4 Així, les valoracions que guren en la
primera enquesta d’aquest tipus sobre si hi ha massa immigrants, o sobre si aquests
reben més d’allò que aporten als serveis públics o sobre l’impacte negatiu de la im-
migració en la qualitat dels serveis públics, estan clarament inuïdes per la proximi-
tat dels enquestats als diferents partits polítics. Aquest factor també està present en
els resultats de la segona Enquesta Sociopolítica de l’any 2024 sobre la contribució
de la immigració a l’economia, la vida cultural o la convivència. Tanmateix, també
cal destacar que totes aquestes qüestions són valorades en termes generals com a
positives, amb valoracions mitjanes de 6,6, 6,1 i 5,6, respectivament. Les enquestes
fetes al llarg de l’any posen en relleu, doncs, que hi ha diferències entre valoracions
generals respecte del fenomen migratori i valoracions concretes sobre el seu impacte
en la societat catalana. I també que hi ha diferències importants entre les percepcions
sobre el nombre d’immigrants i les dades reals. En tot cas, les percepcions sobre la
immigració tenen un paper rellevant en els resultats de les eleccions autonòmiques
i en la comunicació i els continguts de les polítiques públiques desenvolupades en
aquest àmbit.
Pel que fa als resultats de les eleccions al Parlament de Catalunya, cal destacar
que un total de 364.853 persones (l’11,74% dels sufragis) van votar candidatures
amb propostes i discursos clarament antiimmigratoris, la qual cosa es va traduir
en 13 diputats (el 9,6% del total). Així, VOX va obtenir un total de 246.976 vots
(el 7,95%) i un total d’11 escons que van constituir grup parlamentari propi. Va
obtenir representació a totes les províncies, especialment a Tarragona (on va acon-
seguir el 10,12% dels sufragis i 2 parlamentaris) i Barcelona (on van votar aquest
partit el 7,99% dels electors i va aconseguir 7 representants). Tot i que el nombre
d’escons de VOX es va mantenir respecte de les eleccions de 2021, el suport va
augmentar lleugerament (0,28% i 28.855 vots). La gran novetat, en canvi, va ser
l’aparició d’Aliança Catalana, partit independentista amb propostes semblants a
les de VOX en matèria migratòria. La primera vegada que es presentava a unes
eleccions autonòmiques va obtenir el suport de 117.877 electors (3,79%) i 2 es-
cons, sobretot a les províncies de Girona (on va aconseguir el 9,03% dels vots i
una representant), i Lleida, circumscripció on va rebre el 7,78% dels sufragis i va
aconseguir també un representant.
Immediatament després de les eleccions, tota la resta de partits amb representació
parlamentària, excepte el Partit Popular, van adherir-se a la proposta elaborada pel
moviment Unitat Contra el Feixisme i el Racisme per excloure en seu parlamentària
4 Enquesta Sociopolítica 2024-1 (https://ceo.gencat.cat/ca/estudis/registre-estudis-dopi-
nio/estudis-dopinio-ceo/societat/detall/index.html?id=9328) i 2024-2 (https://ceo.gen-
cat.cat/ca/estudis/registre-estudis-dopinio/estudis-dopinio-ceo/societat/detall/index.
html?id=9488).
246
Informe autogovern 2024
la col·laboració amb aquests dos partits i impedir que els seus membres presideixin
comissions, grups de treball o puguin representar el Parlament de Catalunya. Fruit
d’aquest pacte i de la representació obtinguda, cap de les iniciatives d’aquests dos
partits no ha prosperat al llarg de l’any. Tanmateix, però el seu discurs s’ha incorporat
als debats parlamentaris, la qual cosa ha reactivat la discussió sobre la possibilitat de
sancionar els discursos d’odi o l’ús de dades falses en el marc del codi de conducta
que han de respectar els representants parlamentaris.
Més enllà d’aquesta darrera qüestió, que no s’ha concretat al llarg de l’any 2024,
cal destacar que, malgrat el protagonisme de la immigració en el debat polític català,
els acords d’investidura entre el Partit Socialista de Catalunya i Esquerra Republicana,
d’una banda, i el Partit Socialista i Catalunya en Comú, per l’altra, no van incorpo-
rar cap referència, ni cap mesura concreta en aquest àmbit de la immigració. En el
debat d’investidura del president Illa la immigració tampoc no va rebre cap atenció
especial, més enllà d’una rèplica del candidat a la Presidència de la Generalitat a una
intervenció de la representant d’Aliança Catalana.
Com és sabut, la Generalitat de Catalunya va ser la primera comunitat autònoma en
incorporar en el seu estatut competències en l’àmbit de la immigració. Sense posar
en qüestió la competència exclusiva de l’Estat respecte de la immigració, l’estrangeria
i el dret d’asil (art. 149.1.2 CE), l’art. 138 de l’Estatut de 2006 atribueix a la Generalitat
competències en matèria d’immigració que es projecten sobre quatre matèries: el
primer acolliment de les persones immigrades, la integració d’aquestes persones, les
autoritzacions de treball de les persones estrangeres i la participació en les decisions
de l’Estat sobre immigració que tinguin una transcendència especial per a Catalunya.
En el cas del primer acolliment de les persones immigrades, l’art. 138.1 a) EAC
atribueix a la Generalitat la «competència exclusiva, que inclou les actuacions so-
ciosanitàries i d’orientació» i l’art. 138.1 c) EAC «l’establiment per llei d’un marc
de referència». Per la seva banda, en l’àmbit de la integració de les persones im-
migrades, l’art. 138.1 b) EAC atribueix a la Generalitat el «desenvolupament de la
política d’integració en el marc de les seves competències»; i l’art. 138.1 c) EAC
«l’establiment de la regulació de les mesures necessàries» per a la integració social
i econòmica i per a la participació social; l’art. 138.1 c) també «l’establiment per llei
d’un marc de referència». Pel que fa a les autoritzacions de treball, l’art. 138.2 EAC
atribueix a la Generalitat la competència executiva quan la relació laboral s’acom-
pleixi a Catalunya, competència que s’ha d’exercir necessàriament en coordinació
amb la que li correspon a l’Estat en matèria d’entrada i residència dels estrangers,
i que inclou la tramitació i la resolució de les autoritzacions de treball inicials, dels
recursos en relació amb aquestes autoritzacions, així com l’aplicació del règim
d’inspecció i sanció. Finalment, en l’àmbit de la participació de la Generalitat en
Immigració
247
les decisions d’Estat sobre immigració que tinguin especial transcendència per a
Catalunya, l’art. 138.3 EAC es limita a fer referència a la participació preceptiva
prèvia en la determinació del contingent de treballadors estrangers mitjançant els
mecanismes previstos al títol V de l’Estatut.
L’abast d’aquestes competències de la Generalitat va ser objecte d’anàlisi al FJ 83 de
la STC 31/2010, de 28 de juny, que va conrmar la constitucionalitat de l’art, 138 EAC
a partir d’una interpretació sistemàtica del seu contingut, en què destaca que, malgrat
la rúbrica del precepte estatutari, la Generalitat no té competències en matèria d’im-
migració —entesa com a determinació de l’estatut, dels drets i del règim jurídic dels
estrangers, que correspon a l’Estat d’acord amb l’art. 149.1.2 CE—, sinó amb relació a
les qüestions assenyalades a l’art. 138 EAC, relacionades amb l’assistència social i la
condició de treballadors dels estrangers. D’igual manera, cal destacar que el Tribunal
Constitucional ha reiterat en diversos pronunciaments (entre d’altres, a les sentències
31/2010, de 28 de juny, FJ 83, i 134/2017, de 16 de novembre, FJ 3) que la competència
estatal en matèria d’immigració no pot interpretar-se com a títol horitzontal que es
projecti sobre qualsevol àmbit que afecti les persones estrangeres, sinó que es limita
al règim jurídic dels estrangers a Espanya, la qual cosa inclou aspectes com ara l’en-
trada, la residència o els drets dels estrangers.
Durant l’any 2024 no s’ha modicat l’abast de les competències de la Generalitat
en aquest àmbit, ni hi ha hagut cap pronunciament judicial rellevant sobre aquesta
qüestió. Tanmateix, al llarg de l’any ha estat notícia el pacte polític entre el Partit
Socialista Obrer Espanyol i Junts per Catalunya per ampliar les competències de la
Generalitat en aquest àmbit. Els detalls d’aquest pacte i el contingut de les negoci-
acions per portar-ho a la pràctica no han estat clars ni transparents al llarg de l’any.
D’una banda, perquè es tracta d’un pacte entre partits que no ha tingut en compte
el parer dels governs i ministeris implicats i que fa referència a la delegació de polí-
tiques integrals en matèria d’immigració en el marc de l’art. 150.2 CE. Com és sabut,
aquest precepte estableix com a requisit per a qualsevol transferència o delegació
que les facultats afectades «siguin susceptibles de transferència o delegació per la
seva pròpia naturalesa», la qual cosa pot ser difícil si es volen obtenir competències
integrals en una matèria com la immigració. D’altra banda, les declaracions polítiques
al voltant d’aquesta possible ampliació competencial tampoc no han ajudat a aclarir
la negociació en barrejar conceptes com ara traspàs, transferència o delegació, en fer
referències genèriques als límits constitucionals de l’art. 150.2 CE o en posar com a
exemples qüestions concretes com ara les expulsions de delinqüents multireincidents,
la participació en el control fronterer, la vigilància dels aeroports o l’expedició dels
números d’identitat dels estrangers que poc tenen a veure amb polítiques integrals
sobre immigració i que en alguns casos poden plantejar evidents problemes de consti-
tucionalitat. El mes de març de 2025 el pacte es va concretar en una proposició de llei
orgànica de delegació de competències en matèria d’immigració que serà analitzada,
juntament amb el seu recorregut parlamentari, en l’informe del any vinent.
248
Informe autogovern 2024
L’organització del Govern i l’Administració de la Generalitat, per exercir les compe-
tències en matèria d’immigració previstes a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya sí
que ha experimentat algunes novetats derivades del canvi de govern dut a terme
el mes d’agost de 2024. Abans d’aquest canvi, les polítiques de migracions i refugi
eren competència del Departament d’Igualtat i Feminismes, que també tenia entre
les seves competències el foment i la defensa dels drets humans i les polítiques de
no-discriminació.5 Per la seva banda, el Departament d’Empresa i Treball era el com-
petent en matèria de relacions laborals i, per tant, el responsable de les competències
executives en l’àmbit de les autoritzacions de treball de les persones immigrades.6
Amb el canvi de govern, les competències sobre migracions i refugi han passat al
nou Departament de Drets Socials i Inclusió,7 mentre que el Departament d’Igualtat
i Feminisme ha mantingut les competències de foment dels drets humans i de les
polítiques de no-discriminació.8 Per la seva banda, l’execució de les autoritzacions
de treball de les persones estrangeres encara formen part de les competències del
Departament d’Empresa i Treball.9
Més enllà d’aquests canvis en la distribució de competències entre els departa-
ments de la Generalitat, l’organització interna i, per tant, l’aparell polític i adminis-
tratiu per impulsar les polítiques en l’àmbit de la immigració s’ha mantingut pràc-
ticament invariable. Abans del canvi de govern depenia de la Secretaria d’Igualtat i,
amb el canvi de govern, depèn de la Secretaria General del Departament de Drets
Socials i Inclusió. L’impuls i aplicació de les polítiques en l’àmbit de les migracions
s’atribueix a la Direcció General de Migracions i Refugi, que, amb el canvi de govern,
ha perdut les competències en matèria d’antiracisme, les quals continuen en mans
del Departament d’Igualtat i Feminisme. Malgrat la creixent importància del fenomen
de la immigració i del debat polític al voltant d’aquesta realitat, durant tot l’any 2024
no s’ha volgut tornar al model que havia estat vigent a Catalunya ns a l’any 2021, de
tenir una secretaria de migracions que donés més visibilitat i pes polític a l’acció de
govern en aquest àmbit. I, durant aquest any 2024, tampoc s’ha apostat per reforçar
la Direcció General de Migracions i Refugi, que té només una subdirecció general i un
equip de suport, cosa que sembla lluny de les necessitats d’una acció política cada cop
5 Art. 3.4 del Decret 184/2022, de 10 d’octubre, de denominació i determinació de l’àmbit de
competència dels departaments en què s’organitza el Govern i l’Administració de la Gene-
ralitat de Catalunya.
6 Art. 3.2 del Decret 184/2022, de 10 d’octubre.
7 Art. 3.8 del Decret 133/2024, d’11 d’agost, de denominació i determinació de l’àmbit de
competències dels departaments en què s’organitza el Govern i l’Administració de la Ge-
neralitat de Catalunya.
8 Art. 3.10 del Decret 133/2024, d’11 d’agost.
9 Art. 3.9 del Decret 133/2024, d’11 d’agost.
Immigració
249
més important i complexa. Per la seva banda, l’estructura del Departament d’Empresa
i s’ha mantingut invariable malgrat el canvi de govern per exercir les competències
executives en relació amb les autoritzacions de treball de les persones estrangeres.10
Adscrita a la Secretaria de Treball, durant tot l’any ha existit la Direcció General de
Relacions Laborals, Treball Autònom, Seguretat i Salut Laborals, de la qual depèn la
Subdirecció General de Treball Autònom i Autoritzacions de Treball, que és la que
gestiona aquesta competència.
Finalment, des del punt de vista de la governança de la immigració, cal posar
en relleu que l’Agència de Migracions de Catalunya, creada per la Llei 10/2010, de
7 de maig, d’acollida de les persones immigrades i de les retornades a Catalunya,
amb l’objectiu principal d’executar i gestionar les polítiques migratòries segons les
directrius establertes per l’òrgan actiu competent en immigració, encara no és una
realitat, malgrat que els seus estatuts s’havien d’aprovar en un termini de nou mesos.
Transcorreguts més de quinze anys des de la seva creació legal, l’adscripció d’aquesta
agència al departament competent en matèria de migracions en els successius decrets
d’estructura del Govern, no deixa de posar en relleu que el model de governança de
les polítiques d’immigració de la Generalitat de Catalunya requereix, com a mínim,
una actualització.
Com ja s’ha esmentat, el 2024 ha estat un any especial per a l’exercici de les compe-
tències de la Generalitat a conseqüència de la convocatòria d’eleccions autonòmiques
i el procés de formació d’un Govern nou. Des del 18 de març, dia de la convocatòria
electoral, ns al 12 d’agost, dia en què el nou Govern va prendre possessió, aquest
ha estat en funcions i s’ha limitat al despatx ordinari dels assumptes públics. Si a
això s’afegeix la pròrroga pressupostària de tot l’any 2024, el temps que necessita la
conformació dels nous equips quan el canvi de Govern afecta el partit que el lidera
i els ajustaments pressupostaris i de personal que cal fer quan, com en el cas de les
polítiques de migració i asil, aquestes s’atribueixen a un nou departament, no és es-
trany que no s’hagin produït grans novetats en les polítiques desenvolupades al llarg
de l’any. En tot cas, els departaments implicats no han hagut de fer front a canvis re-
llevants en el fenomen de la immigració, però sí que han hagut d’afrontar reptes nous
com ara l’increment de les arribades de persones en situació administrativa irregular
a la península i a Canàries i, de retruc, a Catalunya, a l’augment de les sol·licituds de
protecció internacional o als problemes derivats dels retards en les resolucions de
les ocines d’estrangeria que depenen de l’Administració general de l’Estat, de les
dicultats de trobar cites prèvies per dur a terme tràmits rellevants, o a l’elaboració
10 Decrets 56/2024, de 12 de març, i 392/2024, de 15 d’octubre, de reestructuració del Depar-
tament d’Empresa i Treball.
250
Informe autogovern 2024
d’un nou reglament d’estrangeria per part del Govern central. En tot cas, l’anàlisi de
l’exercici de les competències de la Generalitat de Catalunya durant l’any 2024 es
durà a terme tot diferenciant els diversos àmbits materials sobre les que es projecten.
Durant l’any 2024 no s’han produït novetats normatives respecte al servei de primera
acollida i les polítiques d’integració desenvolupades per la Generalitat de Catalunya.
Els serveis de primera acollida, prestats sobretot en l’àmbit local, han vist prorrogat
l’increment del seu nançament, derivat del darrer pressupost aprovat, i els certi-
cats emesos pel servei de primera acollida no han experimentat canvis signicatius.
Durant l’any 2024, sí que s’ha treballat en canvis en el model d’acollida, per tenir més
en compte les necessitats de les persones nouvingudes i la seva trajectòria prèvia.
Tanmateix, aquest treball intern no s’ha traduït en modicacions en els continguts del
sistema de primera acollida, que encara està molt centrat en les necessitats lingüís-
tiques i el coneixement de l’entorn en aquesta primera etapa del procés d’integració.
Tot i que no es vincula directament al servei de primera acollida i no ha estat im-
pulsat per la Direcció General de Migracions, sinó per la de Drets Humans,11 durant
l’any 2024 s’ha continuat desplegant l’estratègia d’empadronament creada l’any 2022
amb l’objectiu d’afavorir l’empadronament de totes les persones (també les immi-
grades) en els seus municipis de residència. En el marc d’aquesta estratègia, s’ha
continuat divulgant en diversos idiomes l’existència del padró i el dret i deure d’em-
padronar-se, s’han incrementat les formacions adreçades a treballadors municipals i
autonòmics sobre el padró i s’ha continuat oferint un servei d’informació especialitzat
per resoldre dubtes i suggeriments de persones, entitats i administracions públiques
relatives a l’empadronament. Aquest servei, que es va crear l’any 2023 en col·laboració
amb el Síndic de Greuges i el Fòrum de Síndics, Síndiques, Defensors i Defensores
locals de Catalunya, ha volgut impulsar la solució de problemes reals en l’àmbit de
l’empadronament tenint en compte els límits competencials derivats del fet que el
padró municipal és una competència local i no autonòmica. Com a novetat, l’any 2024
s’ha posat en marxa una línia de subvencions a entitats que donen suport i ofereixen
acompanyament a les persones amb dicultats per empadronar-se.
En l’àmbit de la integració, tampoc no s’han produït novetats normatives i s’han
continuat aplicant, en línies generals, les polítiques dels anys anteriors. Les partides i
objectius de les subvencions als ens locals i a les entitats de la societat civil s’han man-
tingut amb pocs canvis en un context de pròrroga pressupostària. La Direcció General
de Migracions ha continuat elaborant els diferents informes previstos a la normativa
d’estrangeria en relació amb requisits com la integració social de cara a l’autoritza-
ció per arrelament social, la suciència de l’habitatge en l’àmbit del reagrupament
familiar i l’esforç d’integració en relació amb les renovacions de les autoritzacions de
11 -
partament d’Igualtat i Feminisme.
Immigració
251
residència. El nombre d’aquests informes no ha experimentat canvis substancials al
llarg de l’any, sense que hi hagi dades concretes ni sobre el seu contingut i sobre els
terminis de resolució. Seria interessant tenir accés a aquesta informació per poder
valorar el model de la Generalitat de Catalunya d’emetre, a partir de propostes de re-
solució dels ajuntaments, uns informes que, excepte en el cas de l’esforç d’integració,
la normativa estatal d’estrangeria ha permès tradicionalment que es puguin elaborar
directament pels ens locals.
En l’àmbit de la integració, també cal fer esment de dues novetats que s’han pro-
duït l’any 2024. D’una banda, en l’àmbit de la millora de l’ocupabilitat i la inserció
sociolaboral de les persones immigrades, la Direcció General de Migracions i el Servei
Català d’Ocupació han continuat impulsant la línia de subvencions ACOL, per facili-
tar la regularització de persones que estan en situació administrativa irregular. L’any
2024, s’ha mantingut el nançament d’aquest programa, però s’han introduït canvis
en relació amb els criteris d’adjudicació de les subvencions i els criteris de selecció de
les persones destinatàries nals, amb la voluntat de promoure el treball entre grups
d’entitats i millorar el programa ocupacional i l’acompanyament d’aquestes perso-
nes. En tot cas, cal destacar que es tracta d’un programa i d’una política que aposten
obertament per la regularització de les persones immigrades sense autorització de
residència i no en prioritzar la col·laboració per aconseguir-ne l’expulsió, raó per la
qual ha estat un programa criticat obertament per alguna de les forces d’ultradreta
amb representació al Parlament.
Per la seva banda, en l’àmbit de les persones refugiades i beneciàries de protecció
internacional, tampoc no s’ha produït cap canvi signicatiu en els instruments i les
polítiques desenvolupades en els darrers anys. Ni el Programa Català de Refugi ni el
Programa de mentoria ni el Comitè per a l’acollida de les persones refugiades han
introduït modicacions rellevants. Tanmateix, l’increment de sol·licituds de protec-
ció internacional arreu de l’Estat, i també a Catalunya, els retards en la tramitació
d’aquestes sol·licituds i la saturació del sistema estatal d’acollida de protecció inter-
nacional i temporal han repercutit negativament en les polítiques de la Generalitat
de Catalunya respecte a aquest col·lectiu, que ha continuat reclamant una major do-
tació de recursos i més reconeixement de les competències autonòmiques en aquest
àmbit. Finalment, en el cas de la crisi humanitària derivada de la invasió d’Ucraïna
s’ha donat continuïtat al suport econòmic tant a les persones afectades com als ens
locals que els acullen. Tanmateix, transcorreguts, en molts casos, en els dos primers
anys des de l’arribada a Catalunya, s’han posat en relleu els problemes del pas a la
fase d’autonomia d’aquestes persones.
Les competències executives relacionades amb les autoritzacions de treball de les
persones immigrades s’han continuat exercint durant l’any 2024 sense canvis signi-
catius. El fet que no hi hagi hagut canvis organitzatius ni en el Departament d’Empresa
252
Informe autogovern 2024
i Treball ni en les unitats responsables d’aquestes competències, així com el fet de
tractar-se d’assumptes de tràmit, han permès que en aquest àmbit la continuïtat en
l’exercici de les competències de la Generalitat hagi estat clara.
Això no vol dir, però, que l’exercici de les competències en relació amb les auto-
ritzacions de treball de les persones estrangeres no hagi plantejat problemes. Tan-
mateix, es tracta de problemes antics, que en molts casos es remunten al traspàs de
les competències de l’any 2009 i que el pas del temps no està reduint, sinó ampliant.
D’una banda, cal tenir en compte que les competències executives de la Gene-
ralitat no es projecten sobre totes les autoritzacions i situacions administratives que
afecten les autoritzacions de treball, sinó sobre les gures incloses en l’annex del Reial
decret 1463/2009, de 18 de setembre, de traspàs de funcions i serveis a la Generalitat
de Catalunya en matèria d’immigració: autoritzacions inicials de treball per compte
propi o d’altri de les persones estrangeres que desenvolupin a Catalunya la seva relació
laboral. Els canvis produïts des de l’any 2009 en algunes de les gures previstes en
l’esmentat annex i l’aparició de noves gures laborals en lleis especíques com ara la
Llei 14/2003, de 27 de setembre, de suport als emprenedors i llur internacionalitza-
ció, es tradueixen en una limitació de les competències executives de la Generalitat,
que ha augmentat amb el pas del temps i que, com es veurà més endavant, el nou
reglament d’estrangeria no ha solucionat.
Al mateix temps, el nombre d’expedients que s’han de tramitar i el nombre de con-
sultes i sol·licituds d’informació que s’han d’atendre han augmentat signicativament
els darrers anys a conseqüència del creixement del mercat laboral i del nombre de tre-
balladors de nacionalitat extracomunitària. Malgrat que la majoria de les sol·licituds
es resolen favorablement, l’existència de més de 50 procediments, la seva casuística i
el fet de ser en la immensa majoria compartits amb l’Administració general de l’Estat
comporten un repte de gestió que no és menor i que requereix recursos humans i ma-
terials adequats. Malgrat que la majoria dels expedients que s’han de tramitar afecten
la modicació de les autoritzacions de residència per circumstàncies extraordinàries,
a autoritzacions de residència i treball, a les autoritzacions inicials de treball, i a la
modicació de les autoritzacions d’estudis a autoritzacions de residència i treball, la
casuística és gran i les possibles incidències nombroses.
En aquest context, tot i que l’art. 138.2 EAC fa referència explícita a la necessitat
d’exercir les competències sobre les autoritzacions de treball en coordinació amb la
competència que correspon a l’Estat en matèria d’entrada i residència, durant l’any 2024
han continuat persistint dos problemes principals: d’una banda, l’absència de relacions
uides i constants entre ambdues administracions per resoldre dubtes i problemes; i
d’altra, la impossibilitat que els treballadors de la Generalitat tinguin accés directe a
l’aplicació comuna d’estrangeria (ACEX), que és la que fa servir l’Administració general
de l’Estat per tramitar aquests expedients i que és una aplicació que permet consultar
directament moltes bases de dades necessàries per a la resolució dels expedients. Tot i
que el decret de traspàs ja preveia la necessitat de convenis de col·laboració per resoldre
Immigració
253
aquesta qüestió, i que el reglament d’estrangeria de 2011 també preveia la necessitat que
les administracions implicades facin servir aplicacions informàtiques interoperables i
segures, quinze anys després del traspàs, aquesta connexió no és possible, de manera
que els treballadors de la Generalitat han de gravar manualment a l’aplicació comuna
d’estrangeria les sol·licituds que reben, que són pràcticament totes. Tenint en compte
el nombre, la complexitat i l’heterogeneïtat de procediments, i també la coordinació
que requereixen els procediments compartits i que, en aquest cas, és també legalment
obligatòria, aquest és sens dubte el principal problema que l’exercici de les competèn-
cies de la Generalitat de Catalunya presenta en aquest àmbit.
Els perjudicis que es deriven d’aquesta situació no només afecten l’Administració
de la Generalitat, que ha de dedicar recursos personals a la gravació d’expedients,
acumula retards i incrementa les consultes sobre l’estat de tramitació dels expedients.
També afecta negativament l’exercici d’altres funcions i de la resolució dels expedients.
Les persones immigrades són, de fet, els principals perjudicats d’aquesta situació; per-
què han de suportar terminis de resolució més elevats que a la resta de l’Estat i, també,
perquè, a vegades, poden tenir ns i tot problemes per justicar que han sol·licitat una
renovació i prorrogar automàticament la vigència de l’autorització caducada. En tot
cas, la solució d’aquest problema, que es va agreujant amb el pas del temps, sembla
prioritària abans de posar en marxa qualsevol ampliació de les competències de la
Generalitat de Catalunya en l’àmbit de l’estrangeria.
Al llarg de l’any 2024, no consta que s’ha produït cap supòsit de participació de la
Generalitat de Catalunya en decisions de l’Estat d’especial transcendència per a Ca-
talunya. Més enllà que l’exemple de la determinació del contingent de treballadors
estrangers a què fa referència, l’art. 138.3 EAC s’ha d’entendre substituït per la ges-
tió col·lectiva de contractacions en origen regulada a l’art. 39 de la llei d’estrangeria,
l’ordre ministerial que regula aquest procediment per a l’any 202512 va ser elaborada
havent consultat prèviament totes les comunitats autònomes i amb la participació
del Servei Públic d’Ocupació Estatal. Per la seva banda, no s’han fet servir els meca-
nismes de participació que preveu el títol V de l’Estatut d’Autonomia en qüestions
relacionades amb la immigració. Així, tampoc no consta cap reunió de la subcomissió
d’estrangeria en el si de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat.
Una darrera qüestió que cal analitzar és l’aprovació, a nal d’any, del nou reglament
d’estrangeria per part del Govern central. Tot i que el Reial decret 1155/2024, de 19 de
novembre, pel qual s’aprova aquest reglament, és molt ampli i no ha entrat en vigor
12 Ordre ISM 1488/2024, de 27 de desembre, per la qual es regula la gestió col·lectiva de con-
tractacions en origen per a 2025.
254
Informe autogovern 2024
ns al 20 de maig de 2025, hi ha alguns aspectes que cal destacar, en la mesura que
condicionaran de manera important les competències de la Generalitat de Catalunya.
De fet, l’aprovació del nou reglament d’estrangeria ha estat, sens dubte, la decisió del
Govern central més important de l’any i n’ha centrat bona part de l’activitat, sobretot
al llarg de la segona meitat de l’any. Els dos departaments de la Generalitat de Catalu-
nya que exerceixen competències en l’àmbit d’immigració van presentar al·legacions
àmplies durant el procediment d’elaboració d’aquest reglament. En tot cas, no hi va
haver un diàleg bilateral amb relació al seu contingut, ni tan sols en els aspectes com
ara la gestió de les autoritzacions inicials de treball, que només són de competència
autonòmica a Catalunya.
Els continguts del nou reglament que poden incidir en les competències de la
Generalitat són molts si es té en compte que es tracta d’un reglament ampli i detallat.
A banda que en futures edicions de l’Informe es puguin analitzar altres qüestions que
puguin esdevenir importants en la pràctica, en aquests moments cal centrar l’atenció
en les següents.
En primer lloc, el reglament reconeix, com era d’esperar, les competències atri-
buïdes a la Generalitat de Catalunya i, sobretot, les que afecten de manera directa
els treballadors i les treballadores de nacionalitat estrangera. De fet, el reglament
cita en aquest cas l’art. 149.1.7 CE com a títol competencial habilitant i no pas l’art.
149.1.2 CE.
A partir d’aquest reconeixement de les competències executives en matèria d’au-
toritzacions de treball, el reglament regula de manera única en els art. 194 i 195 el
procediment que s’ha de seguir en aquests casos i les particularitats que hi ha en
alguns supòsits. Es posa d’aquesta manera a la regulació anterior, que reproduïa
en cada autorització les peculiaritats procedimentals que havien de seguir-se en el
cas que una comunitat autònoma tingués competències executives en l’àmbit labo-
ral. Des del punt de vista del contingut d’aquestes normes, no hi ha canvis radicals
respecte a la regulació anterior. S’incorporen qüestions de detall (com el paper dels
informes policials en la tramitació que fan les ocines d’estrangeria en relació amb els
requisits de residència), i es reconeix expressament, i amb més detall, la intervenció
autonòmica en autoritzacions com ara la gestió col·lectiva de contractacions en origen
o algunes modicacions.
També són rellevants per a l’exercici de la competència executiva de la Generalitat,
en l’àmbit de les autoritzacions de treball, les disposicions addicionals quarta i cinque-
na, que fan referència als sistemes informàtics que han de permetre una tramitació
ecaç dels procediments d’estrangeria, i que, com s’ha esmentat, tants problemes
han ocasionat en la pràctica ns ara. La disposició addicional quarta aprofundeix en
la necessitat d’un anomenat «sistema d’informació migratòria» que ha de ser comú i
interoperable. La novetat més important és que l’administració, implantació i coordi-
nació d’aquest sistema s’atribueix al Ministeri d’Inclusió, Seguretat Social i Migracions,
fent coincidir d’aquesta manera competència funcional i orgànica —almenys respecte
Immigració
255
al sistema informàtic— en un únic centre directiu. Caldrà veure si, a diferència d’an-
teriors ocasions, aquesta decisió és acompanyada dels recursos materials i humans
sucients per garantir que aquest sistema d’informació migratòria sigui una realitat.
Per la seva banda, la disposició addicional cinquena del nou reglament, fa refe-
rència a la gestió informàtica en els procediments amb intervenció autonòmica, com
en el cas dels relatius a les autoritzacions de treball competència de la Generalitat
de Catalunya. Tanmateix, el contingut d’aquesta disposició és molt semblant a la de
l’anterior reglament d’estrangeria (disposició addicional cinquena del Reial decret
557/2011), de manera que cal esperar que en un futur immediat es resolguin els pro-
blemes que s’han esmentat anteriorment, perquè els treballadors de la Generalitat
de Catalunya no hagin de gravar els expedients manualment.
Més enllà d’aquestes qüestions operatives, una darrera qüestió del nou regla-
ment que cal destacar és els canvis que introdueix en relació amb una sèrie d’infor-
mes que poden ser competència de les comunitats autònomes, i que poden presen-
tar-se en una sèrie de procediments que han de resoldre les ocines d’estrangeria.
En alguns casos, com el de l’informe autonòmic d’escolarització, que cal presentar
en totes les sol·licituds de renovacions que afectin menors d’edat, no hi ha canvis
respecte de la regulació actual. En altres, com el relatiu a l’adequació de l’habitat-
ge a efectes de reagrupació familiar, hi ha canvis que semblen menors, però que
són importants: d’una banda, que no pot tenir una antiguitat superior a sis mesos,
però que no s’ha de presentar en casos de renovacions de les autoritzacions per
reagrupament familiar. Però, en altres casos, els canvis són importants i, en alguns
supòsits, confusos.
Un informe autonòmic que canvia substancialment és el d’esforç d’integració, que
es pot fer servir en supòsits de renovacions en què hi ha problemes amb el compli-
ment d’algun requisit de renovació. Fins ara, les comunitats autònomes havien d’acre-
ditar l’esforç d’integració, no l’èxit, mitjançant la participació en una sèrie d’accions
formatives. El nou reglament, en canvi, no modica el nom d’aquest informe però sí
el contingut, que ha d’acreditar el coneixement i respecte d’una sèrie de valors que
no han experimentat canvis. Segons el nou reglament, aquest informe ha d’acreditar
«si escau» l’aprenentatge de les altres llengües ocials de l’Estat, la qual cosa sembla
deixar marge a les comunitats autònomes per incloure aquest aspecte.
Finalment, en l’àmbit de les autoritzacions per circumstàncies excepcionals i,
en concret, els diferents supòsits d’arrelament, el reglament introdueix confusió
en un àmbit que fins ara semblava pacífic. D’una banda, en el cas de l’anome-
nat «arrelament social» introdueix un informe d’esforç d’integració (quan fins
ara s’exigia un informe d’arrelament), que de forma paradoxal no té el mateix
contingut del nou informe d’esforç d’integració, sinó que manté el contingut de
l’actual informe d’esforç vinculat a la participació en accions formatives, i no pas
en el coneixement i respecte de determinats valors. D’altra banda, en la regula-
ció de l’anomenat «arrelament socioformatiu» introdueix un informe autonòmic
256
Informe autogovern 2024
d’integració social, però que té el mateix contingut que l’actual informe d’esforç
d’integració. En definitiva, en aquest àmbit, que és de gran importància per a la
Generalitat, en la mesura que, com s’ha vist, a Catalunya tots aquests informes els
emet el Govern de la Generalitat, el nou reglament ha introduït canvis confusos
que obligaran la Generalitat a modificar els models dels informes i a trobar un
sentit a alguns d’aquests canvis.
257
Medi ambient
Estratègies pròpies en un ecosistema poblat
per la normativa estatal
Jordi Jaria-Manzano
investigador del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT) i de l’Institut Universitari
de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT)
Mentre que la legislació relativa a la consideració jurídica de les diferents formes
de vida, que havia presidit la producció normativa estatal en els dos anys anteriors,
resta a l’espera de desenvolupament reglamentari, particularment, la relativa al
benestar dels animals,1 l’activitat normativa estatal, que continua creixent en re-
lació amb la protecció del medi ambient, ha estat significativa en altres sectors i,
particularment, en l’àmbit de la gestió, amb noves lleis en relació amb els agents
forestals i els bombers forestals. En definitiva, la producció normativa estatal s’ha
concentrat en aspectes més aviat tècnics, fins i tot en l’àmbit de la biodiversitat,
que no pas fonamentals.
Sembla, d’alguna manera, que els aspectes més ideològics en relació amb el
programa legislatiu de la majoria parlamentària que sosté el Govern de l’Estat
s’haurien més o menys satisfet, si més no, pel que fa a les seves línies generals, en-
cara que això no ha fet disminuir l’ocupació per part de les institucions centrals de
l’Estat de nous espais normatius en relació amb la protecció del medi ambient. Per
tant, cal notar que la intervenció estatal en aquest àmbit continua creixent, cosa
que, d’altra banda, va aparellada a un cert punt mort en relació amb la producció
normativa de la Generalitat, a causa, en bona part, de la finalització anticipada
de la legislatura i la constitució d’un nou Parlament a partir de les eleccions del
12 de maig de 2024.
En tot cas, hi ha hagut diverses novetats en relació amb la protecció del medi
ambient en la producció legislativa estatal, i destaquen, particularment, les interven-
cions en l’àmbit de l’energia, dels residus i de les aigües; en concret, en aquest darrer
aspecte, amb intervencions relacionades amb la sequera, on també han intervingut
1 Aquesta manca de desenvolupament reglamentari, que d’alguna manera afecta el desple-
del Medio Ambiente», 2-3.
258
Informe autogovern 2024
les institucions catalanes. Tot plegat, ofereix un quadre en què, novament, l’activitat
normativa de les institucions centrals de l’Estat contorneja i determina de manera
molt notable l’àmbit d’actuació de les institucions d’autogovern de Catalunya, les
quals, d’altra banda, atès el calendari electoral, tampoc no han pogut desenvolupar,
al llarg de l’any 2024, polítiques ambicioses en l’àmbit que ens ocupa.
En tot cas, com he notat en ocasions anteriors, hi ha encara intersticis que pos-
sibiliten la intervenció de la Generalitat i cal tenir en compte, en darrera instància,
l’aprovació de normes addicionals de protecció, tot i que cal admetre que, en alguns
casos, aquesta possibilitat sembla difícil d’articular. D’altra banda, cal destacar també,
en aquest text introductori, intervencions del Tribunal Constitucional que han con-
tribuït a validar el creixement competencial de les institucions centrals de l’Estat o a
disminuir l’àmbit d’actuació de les comunitats autònomes, encara que cap d’aquests
pronunciaments rellevants del jutge de la constitucionalitat no s’ha referit especí-
cament a Catalunya.
En aquest sentit, destaca, particularment, la STC 142/2024, de 20 de novembre,2
relativa a la Llei 19/2022, de 30 de setembre, per al reconeixement de personalitat
jurídica a la llacuna del Mar Menor i la seva conca,3 norma que ja vaig comentar
en el seu moment, i sobre el contingut de la qual no és oportú tornar en aquest
treball.4 En tot cas, sí que cal subratllar que, tot i que es tracta de la regulació d’un
espai natural concret, el Tribunal Constitucional valida la intervenció estatal tot
considerant que «la competencia atribuida al Estado en el art. 149.1.23 CE puede
dar cobertura a leyes que tienen por objeto un ámbito físico delimitado dentro del
territorio nacional» (FJ 4), cosa que discuteixen els magistrats Ricardo Enríquez
Sancho, Enrique Arnaldo Alcubilla, Concepción Espejel Jorquera, César Tolosa
Tribiño i José María Macías Castaño en el seu vot particular, tot assenyalant que
el que fa la llei discutida és «regular subrepticiamente “el completo régimen ju-
rídico” de un espacio natural protegido que se encuentra, además, en el interior
del territorio de una sola comunidad autónoma».5 Caldrà veure quina projecció
real acaba tenint aquesta llei des del punt de vista material, però el cas és que el
Tribunal Constitucional n’ha considerat legítim el contingut pel que fa als aspec-
tes competencials, la qual cosa és possible que tingui conseqüències futures en
relació amb espais naturals concrets.
2 BOE 311, de 26 de desembre de 2024.
3 BOE 281, de 23 de novembre de 2022.
4 Vg. Jaria-Manzano, «La personalitat jurídica del Mar Menor», https://eapc-rcdp.blog.gencat.
cat/2023/01/18/la-personalitat-juridica-del-mar-menor-retorica-o-agosarament-jordi-ja-
ria-manzano/.
5 -
biental», 1 i s.
Medi ambient
259
El canvi climàtic és un àmbit d’intervenció crucial en relació amb la protecció del
medi ambient. En les darreres dècades, l’acció pública s’ha adreçat a mitigar les con-
seqüències de la transformació planetària d’origen antròpic, en el decurs de la qual
ens trobem immersos. En els darrers temps, a partir de la campanya sobre l’emergèn-
cia climàtica que es va iniciar el 2016, aquest ha estat un àmbit controvertit des del
punt de vista competencial, com posa de manifest l’aprovació, posterior impugna-
ció i declaració (parcial) d’inconstitucionalitat en acabat de la llei catalana 16/2017,
d’1 d’agost, del canvi climàtic.6 Posteriorment a aquesta llei, les Corts Generals van
aprovar la Llei 7/2021, de 20 de maig, de canvi climàtic i transició energètica,7 que
constitueix, avui dia, la legislació bàsica en aquesta matèria.
Com és sabut, un dels aspectes crucials en relació amb la mitigació dels efectes
del canvi climàtic consisteix en la regulació de les emissions i, en particular, en rela-
ció amb això, la normativa relativa als drets d’immissió. Aquí s’ubica el Reial decret
203/2024, de 27 de febrer, pel qual es desenvolupen aspectes relatius a l’assignació
gratuïta de drets d’emissió per als anys 2026-2030 i altres aspectes relacionats amb
el règim d’exclusió d’instal·lacions a partir del 2026.8 Com indica el títol, es regulen
aspectes relatius a l’assignació gratuïta dels drets d’emissió d’acord amb el marc ju-
rídic establert per la Unió Europea. Des del punt de vista competencial, la norma es
dicta d’acord amb el que estableixen els apartats 13 i 23 de l’art. 149.1 CE (disposició
nal primera), deixant clar així que aquesta matèria s’integra en les competències
reservades constitucionalment a les institucions centrals de l’Estat.
En relació amb això, cal consignar, així mateix, el Reial decret 986/2024, de 24 de
setembre, pel qual s’aprova l’actualització del Pla nacional integrat d’energia i clima
2023-2030,9 actualització que implica un ajustament a l’alça dels objectius previstos en
la formulació original, gràcies al progrés aconseguit pel que fa al sector de les energies
renovables, èxit que, malauradament, ha tingut una participació relativament menor
de Catalunya, una de les comunitats autònomes més endarrerides en aquest àmbit,
amb graus de compliment en general per sota del 50% en totes les tecnologies, llevat
de l’energia hidràulica, en relació amb els objectius PROENCAT.10 Aquests objectius
es xen en l’Acord GOV/130/2023, de 13 de juny, pel qual s’aprova la Prospectiva
energètica de Catalunya 2050 (PROENCAT 2050),11 un document crucial en l’estratè-
6 DOGC 7426, de 3 d’agost de 2017. Aquesta llei va ser declarada parcialment inconstitucional
per la STC 87/2019, de 20 de juny de 2019 (BOE 177, de 25 de juliol de 2019).
7 BOE 121, de 21 de maig de 2021.
8 BOE 52, de 28 de febrer de 2024.
9 BOE 232, de 25 de setembre de 2024.
10 Vg. Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica, Situació de les energies reno-
, 16.
11 DOGC 8937, de 15 de juny de 2023.
260
Informe autogovern 2024
gia energètica de la Generalitat que, aparentment, ha estat assumit pel nou Govern
de la Generalitat.
En l’àmbit estratègic, també cal tenir en consideració, pel que fa a la normati-
va catalana, l’Acord GOV/214/2023, de 24 d’octubre, pel qual s’aprova l’Agenda dels
pobles i ciutats Catalunya 2050,12 una norma aprovada a nal de 2023, que projecta
una estratègia global de país que ha de projectar-se en la seva estructura territori-
al, tot impulsant la transició digital i la neutralitat climàtica. Caldrà veure quin és
el desplegament especíc d’aquest document, que, sobre el paper, ofereix una gran
ambició, però del qual, òbviament, caldrà veure quines possibilitats reals s’obren per
al seu desplegament, tant des del punt de vista de la voluntat política com des de la
denició de l’àmbit competencial real de les institucions catalanes. En aquest sentit,
cal recordar que l’ambició en relació amb una estratègia climàtica global per part de
Catalunya va topar amb les resistències del Tribunal Constitucional espanyol, que va
reduir considerablement el marge d’actuació a què la Generalitat aspirava.13
Així mateix, en relació amb les estratègies de transformació que la situació am-
biental global requereix, les mesures orientades a la transició energètica han estat
un dels aspectes més destacats de la producció normativa estatal relacionada amb
el medi ambient en l’any 2024. Es tracta d’un sector de forta intervenció normativa
per part de les institucions centrals de l’Estat, cosa que s’ha conrmat en el període
analitzat en aquest text. Així, cal consignar, en primer lloc, el Reial decret llei 8/2023,
de 27 de desembre, pel qual s’adopten mesures per afrontar les conseqüències eco-
nòmiques i socials derivades dels conictes a Ucraïna i Pròxim Orient, i també per
pal·liar els efectes de la sequera,14 norma òmnibus que va aprovar-se a nal de 2023,
però que va entrar en vigor ja l’any 2024, excepte algunes disposicions que ho van fer
l’endemà de la seva publicació. Aquesta norma conté tot un paquet de mesures en
matèria energètica que són rellevants des del punt de vista de la protecció del medi
ambient. En aquest sentit, l’apartat energètic d’aquest decret, que té una considera-
ble complexitat de continguts —d’una varietat que fa dubtar de la tècnica normativa
utilitzada—, s’adreça a afrontar la problemàtica en relació amb els desplegaments de
les noves instal·lacions productores d’energia a partir de fonts renovables, particu-
larment pel que fa a la seva incorporació al sistema elèctric. D’altra banda, també es
vol reaccionar a les tensions en la cadena de subministrament per a la construcció i
activació de plantes d’energies renovables, atesa la demanda generada en el context
actual de transició energètica.
El decret en qüestió també s’ocupa de l’autoconsum i de l’electricació de la in-
dústria i, també, del perllongament de les mesures en el sector energètic activades
amb ocasió de l’encariment del preu de l’energia en el context del conicte d’Ucraïna.
12 DOGC 9028, de 26 d’octubre de 2023.
13 Com és sabut, la precitada Llei 16/2017 va ser declarada parcialment inconstitucional per
la STC 87/2019, de 20 de juny de 2019 (BOE 177, de 25 de juliol de 2019).
14 BOE 310, de 28 de desembre de 2023.
Medi ambient
261
La norma incorpora altres normes de caràcter energètic que s’acumulen en un sector
molt intervingut per les autoritats centrals de l’Estat i en què el marge de les comuni-
tats autònomes és reduït, tot i que, certament, existeix, particularment, en l’àmbit de
l’execució i el foment, àmbits en què les autoritats catalanes semblaven haver iniciat
una trajectòria més activa en el tram nal de la legislatura anterior.
L’àmbit energètic ha donat lloc, en tot cas, a altres normes estatals que volen incidir
en el context complex de transformació tecnològica que viu el sector, ateses les neces-
sitats derivades del procés de descarbonització que es veuen agreujades en el context
geopolític actual. Així, doncs, a banda de la norma tot just comentada, cal esmentar
també el Reial decret 662/2024, de 9 de juliol, pel qual s’estableix el règim a què ha
d’estar sotmesa la instal·lació de les plantes fotovoltaiques otants als embassaments
situats al domini públic hidràulic a les conques hidrogràques la gestió de les quals
correspon a l’Administració general de l’Estat, i pel qual es modica el Reglament del
domini públic hidràulic, aprovat pel Reial decret 849/1986, d’11 d’abril 84 11 d’abril;15
i també el Reial decret 962/2024, de 24 de setembre, pel qual es regula la producció
d’energia elèctrica a partir de fonts renovables en instal·lacions ubicades al mar.16
Totes dues normes, en tot cas, s’enquadren en camps clarament atribuïts a l’Estat.
Així mateix, cal consignar tot un seguit d’ordres ministerials adreçades a fer efec-
tiva la política energètica del Govern actual i relacionades amb la subvenció de les
energies renovables en el procés de transició energètica i d’acord amb el Pla de recu-
peració, transformació i resiliència, que nança la Unió Europea. Cal esmentar aquí,
l’Ordre TED/764/2024, de 22 de juliol, per la qual s’aproven les bases reguladores per
a la concessió d’ajuts del nou programa d’incentius a projectes pilot singulars de co-
munitats energètiques (Programa CE Implementa) en el marc del Pla de recuperació,
transformació i resiliència, nançat per la Unió Europea-Next Generation EU;17 l’Ordre
TED/765/2024, de 22 de juliol, per la qual s’estableixen les bases reguladores per a
la concessió d’ajuts a la inversió en projectes innovadors d’energies renovables i em-
magatzematge, així com a la implantació de sistemes tèrmics renovables (Programa
d’energies renovables innovadores), en el marc del Pla de recuperació, transformació
i resiliència;18 l’Ordre TED/788/2024, de 24 de juliol, per la qual s’estableixen les bases
reguladores per a les convocatòries d’ajuts a projectes de cadena de valor renovable,
en el marc del Pla de recuperació, transformació i resiliència, nançat per la Unió
Europea-Next Generation EU;19 i l’Ordre TED/801/2024, de 26 de juliol, per la qual
s’estableixen les bases reguladores per a les convocatòries del Programa d’incentius
per a projectes de producció i consum d’hidrogen renovable (clústers o valls), en el
15 BOE 185, d’1 d’agost de 2024.
16 BOE 232, de 25 de setembre de 2024.
17 BOE 179, de 25 de juliol de 2024.
18 BOE 179, de 25 de juliol de 2024.
19 BOE 181, de 27 de juliol de 2024.
262
Informe autogovern 2024
marc del Pla de recuperació, transformació i resiliència, nançat per la Unió Euro-
pea-Next Generation EU.20
A les normes esmentades, cal afegir l’Ordre TED/728/2024, de 15 de juliol, per la
qual es desenvolupa el mecanisme de foment de biocarburants i altres combustibles
renovables amb nalitats de transport,21 que respon a la necessitat d’adaptar el meca-
nisme de foment de biocarburants i altres combustibles renovables en el transport al
context normatiu actual. Entre altres aspectes, l’ordre en qüestió es refereix als meca-
nismes de càlcul en relació amb el compliment de l’objectiu obligatori d’implantació
de combustibles renovables, així com a la regulació de la certicació en aquest àmbit
i, particularment, a la implantació d’un sistema de prevenció del frau en aquest àmbit.
En el sector del transport, també cal tenir en compte les disposicions que s’hi refe-
reixen del ja esmentat Reial decret llei 8/2023, de 27 de desembre, pel qual s’adopten
mesures per afrontar les conseqüències econòmiques i socials derivades dels con-
ictes a Ucraïna i Pròxim Orient, així com per pal·liar els efectes de la sequera. En
aquest àmbit, el referit decret perllonga les mesures d’estímul de l’ús del transport
públic, tot mantenint per a l’any 2024 la reducció del preu que els usuaris pagaven
pels abonaments i títols multiviatge als serveis de transport col·lectiu urbà i interurbà
que presten les comunitats autònomes i entitats locals.
També, en el mateix període, es va establir la continuïtat dels descomptes per als
usuaris recurrents en serveis ferroviaris de rodalies, mitjana distància i Avant, així
com per als serveis públics de transport regular de viatgers per carretera competència
de l’Administració general de l’Estat per a tot l’any 2024. Són mesures encaminades
a disminuir les tensions en el mercat energètic que ha produït el conicte d’Ucraïna,
en particular en relació amb l’accés a les fonts d’energia d’origen fòssil generades per
la Federació Russa. En aquest sentit, es tracta de mesures conjunturals, més preocu-
pades pel mercat energètic que la transició energètica.
Finalment, en l’àmbit energètic, cal considerar també el Reial decret 1217/2024,
de 3 de desembre, pel qual s’aprova el Reglament sobre instal·lacions nuclears i radi-
oactives, i altres activitats relacionades amb l’exposició a les radiacions ionitzants22.
Es tracta d’una modicació del règim jurídic vigent, d’acord amb les exigències deri-
vades del compliment amb el dret de la Unió Europea. Així, la incorporació al dret
espanyol de la Directiva 2013/59/Euratom del Consell, de 5 de desembre de 201323, va
comportar l’aprovació Reglament sobre protecció de la salut contra els riscos derivats
de l’exposició a les radiacions ionitzants, pel Reial decret 1029/2022, de 20 de desem-
bre,24 mentre que la incorporació al dret espanyol de la Directiva 2014/87/Euratom del
20 BOE 183, de 30 de juliol de 2024.
21 BOE 171, de 16 de juliol de 2024.
22 BOE 292, de 4 de desembre de 2024.
23 DOCE L 13-1, de 17 de gener de 2014.
24 BOE 305, de 21 de desembre de 2022.
Medi ambient
263
Consell, de 8 de juliol de 2014, per la qual es modica la Directiva 2009/71/Euratom,
de 25 de juliol de 2009, per la qual s’estableix un marc comunitari per a la seguretat
nuclear de les instal·lacions nuclears,25 va dur a l’aprovació del també referit reglament
sobre seguretat nuclear en instal·lacions nuclears, pel Reial decret 1400/2018, de 23
de novembre.26 Tot plegat, d’acord amb la necessitat de completar la transposició del
nou dret de la Unió Europea en aquest àmbit, feia necessària l’aprovació d’un nou
reglament, que, en tot cas, és una mostra més de l’extensió de la capacitat reguladora
de les institucions centrals de l’Estat amb relació al sector energètic.
En l’àmbit de les activitats i, particularment, en allò que afecta la indústria hi ha hagut
una signicativa activitat normativa de la Generalitat en els darrers temps, en el marc
de la qual destaca el Decret 192/2023, de 7 de novembre, de la seguretat industrial
dels establiments, les instal·lacions i els productes,27 una norma de primera impor-
tància que, tot i que va ser aprovada a nal del 2023, en realitat va entrar en vigor ja
tan avançat l’any que el seu impacte ha pogut començar a apreciar-se durant l’any
2024. El decret esmentat desenvolupa la Llei 9/2014, de 31 de juliol, de la seguretat
industrial dels establiments, les instal·lacions i els productes,28 la qual establia una
regulació íntegra del règim jurídic aplicable a la seguretat industrial dels establiments
susceptibles de produir accidents rellevants.
La llei xava, a partir de la regulació bàsica estatal aprovada amb anterioritat, les
característiques essencials del model de gestió de la seguretat industrial a Catalunya,
els requisits i les obligacions aplicables als agents de la seguretat industrial, i també
les funcions de control de l’Administració, tot i que havia de ser desplegada per un
decret que no ha estat aprovat ns transcorreguda gairebé una dècada de l’entrada en
vigor de la llei. El decret comentat regula, d’acord amb la mateixa exposició de motius,
«la relació dels agents de la seguretat industrial amb l’Administració competent en
matèria de seguretat industrial, el Registre d’instal·lacions tècniques de seguretat
industrial (RITSIC), el Registre d’agents de la seguretat industrial (RASIC) i el model
de gestió dels sistemes per part de l’Administració» i completa així el sistema de se-
guretat industrial de Catalunya.
També en relació amb les activitats, el Govern de la Generalitat va aprovar la Re-
solució ACC/428/2024, de 14 de febrer, per la qual s’aprova el Programa d’inspecció
ambiental integrada de Catalunya per a l’any 2024,29 que determina l’exercici de les
seves funcions executives en aquest àmbit durant l’any de referència, àmbit en el qual
25 DOCE L 219, de 25 de juliol de 2014.
26 BOE 284, de 24 de novembre de 2018.
27 DOGC 9049, de 27 de novembre de 2023.
28 DOGC 6679, de 5 d’agost de 2014; correcció d’errades a DOGC 7401, de 29 de juny de 2017.
29 DOGC 9109, de 26 de febrer de 2024.
264
Informe autogovern 2024
es concentra bona part del seu cabal competencial en la matèria. En matèria d’indús-
tria i activitats, doncs, atès que el marc jurídic estatal està més o menys estabilitzat,
es mantenen les competències executives en la matèria, que han estat contornejades
de manera determinant pel decret citat més amunt.
Finalment, també en relació amb l’activitat del Govern de la Generalitat, cal
esmentar el Decret 132/2024, de 30 de juliol, pel qual s’aprova el Pla de qualitat de
l’aire, horitzó 2027, el Pla d’acció a curt termini per alts nivells de contaminació
de l’aire i les determinacions normatives per assolir els objectius de qualitat de
l’aire,30 una norma que incideix en diversos aspectes de la contaminació atmos-
fèrica amb una visió que combina l’estratègia a mitjà termini amb intervencions
de caràcter immediat i que constitueix una de les darreres decisions del gabinet
encapçalat pel president Pere Aragonès, uns dies abans de la investidura del presi-
dent Salvador Illa.
En relació amb els residus, el Govern de l’Estat ha estat particularment actiu durant
l’any 2024, aprovant una sèrie de normes de caràcter sectorial d’un cert relleu. Cal
començar per esmentar el Reial decret 840/2024, de 27 d’agost, pel qual es modica
el Reial decret 1051/2022, de 27 de desembre, pel qual s’estableixen normes per a la
nutrició sostenible als sòls agraris.31 Aquesta norma incideix en la gestió de residus en
l’àmbit agrari i modica el Reial decret 1051/202232 en alguns aspectes, en particular,
en relació amb aspectes tècnics, com ara el quadern d’explotació i el pla d’abonat, així
com en alguns aspectes substantius, amb l’objectiu de facilitar l’ús de fems i adobs
orgànics. La disposició nal setena de la norma originària adduïa els títols competen-
cials consignats als apartats 13, 16 i 23 de l’art. 149.1 CE per justicar la intervenció
estatal en una matèria, l’agricultura, assumida per les comunitats autònomes amb
caràcter general.
En l’àmbit dels residus cal esmentar, així mateix, el Reial decret 1093/2024, de 22
d’octubre, pel qual es regula la gestió dels residus dels productes del tabac amb ltres
i dels ltres comercialitzats per utilitzar-se amb productes del tabac que continguin
plàstic i que siguin d’un sol ús;33 i també l’Ordre TED/1032/2024, de 20 de setembre,
per la qual es desenvolupa la plataforma electrònica de gestió i l’ocina d’assignació
de recollides de residus d’aparells elèctrics i electrònics,34 norma de desenvolupament
del Reial decret 110/2015, de 20 de febrer, sobre residus d’aparells elèctrics i electrò-
30 DOGC 9223, de 9 d’agost de 2024.
31 BOE 208, de 28 d’agost de 2024.
32 BOE 312, de de 29 de desembre de 2024.
33 BOE 256, de 27 d’octubre de 2024.
34 BOE 234, de 27 de setembre de 2024.
Medi ambient
265
nics,35 que es va aprovar, en el seu moment, per regular el ux dels residus d’aparells
elèctrics i electrònics, així com ajustar la regulació en aquest àmbit a la Llei 7/2022,
de 8 d’abril, de residus i sols contaminats per a una economia circular,36 una de les
normes més importants en l’àmbit de la protecció del medi ambient aprovades pel
legislador estatal en els últims anys i que, com ja vaig dir en el seu dia, es congura
com una norma prolixa que deixa poc espai per a la intervenció de les comunitats
autònomes.37
En l’àmbit de la biodiversitat, s’han produït innovacions legislatives molt rellevants en
els darrers anys per part del legislador estatal, com ara la Llei 17/2021, de 15 de de-
sembre, de modicació del Codi Civil, la llei hipotecària i la llei d’enjudiciament civil,
sobre el règim jurídic dels animals,38 i la ja esmentada Llei 19/2022, de 30 de setembre.
Durant l’any 2024, les normes emanades les institucions centrals de l’Estat han tingut
un contingut més tradicional, incidint en particular en el sector primari i, per tant, en
les competències la Generalitat en matèria d’agricultura, ramaderia i pesca.
Destaca en aquest àmbit Reial decret 920/2024, de 17 de setembre, pel qual es
modica el Reial decret 502/2022, de 27 de juny, pel qual es regula l’exercici de la
pesca als caladors nacionals, en matèria de mesures de gestió de les pesqueries.39
Aquesta norma enllaça amb la Llei 5/2023, de 17 de març, de pesca sostenible i re-
cerca pesquera,40 a la que ja em vaig referir. La nalitat d’aquesta norma és establir les
mesures de limitació del volum de captures que resultin necessàries les aigües inter-
nacionals i a la zona econòmica exclusiva de tercers països, d’acord amb la mateixa
exposició de motius. En tot cas, aquesta norma se situa en un àmbit que està resultant
controvertit darrerament, ateses les exigències de la Unió Europea en relació amb la
limitació de la pesca a la Mediterrània occidental, cosa que impacta directament al
sector a Catalunya.
També en l’àmbit de la pesca, cal esmentar l’Ordre APA/146/2024, de 19 de febrer,
per la qual es modica l’annex III de l’Ordre APA/423/2020, de 18 de maig, per la qual
s’estableix un pla de gestió per a la conservació dels recursos pesquers demersals a
la mar Mediterrània.41 Es tracta, en aquest cas, d’una norma que dona compliment
al Reglament (UE) número 2019/1022 del Parlament Europeu i del Consell, de 20 de
35 BOE 45, de 21 de febrer de 2015.
36 BOE 85, de 9 d’abril de 2022.
37 Vg. Jaria-Manzano, «Medi ambient. Intervenció estatal creixent i intersticis per a les polí-
tiques pròpies», 278.
38 BOE 300, de 16 de desembre de 2021.
39 BOE 226, de 18 de setembre de 2024.
40 BOE 66, de 18 de març de 2023.
41 BOE 47, de 22 de febrer de 2024.
266
Informe autogovern 2024
juny de 2019, pel qual s’estableix un pla plurianual per a la pesca demersal a la Medi-
terrània occidental i pel qual es modica el Reglament (UE) número 508/2014,42 tot
marcant períodes de veda en relació amb les espècies demersals.
En relació amb la protecció dels animals, cal esmentar el Reial decret 787/2023,
de 17 d’octubre, pel qual es dicten disposicions per regular el sistema de traçabilitat,
identicació i registre de determinades espècies d’animals terrestres en captivitat, que
va entrar en vigor a nal de l’any 2023.43 Aquest reial decret ha estat reformat poste-
riorment, en el curs de l’any que aquí s’analitza, a través del Reial decret 1307/2024,
de 23 de desembre, pel qual es modica el Reial decret 787/2023, de 17 d’octubre, pel
qual es dicten disposicions per regular el sistema de traçabilitat, identicació i registre
de determinades espècies d’animals terrestres en captivitat, i altres reials decrets en
matèria ramadera.44
En relació amb sanitat animal, cal tenir en compte la Resolució de 8 de febrer de
2024, de la Direcció General de Sanitat de la Producció Agroalimentària i Benestar
Animal, per la qual es modiquen els annexos I i II de l’Ordre APA/1251/2020, de 21
de desembre, per la qual s’estableixen mesures especíques de protecció en relació
amb la llengua blava,45 que representa una rezonicació en relació amb la malaltia
esmentada arran de la circulació del serotip 4 del virus de la llengua blava al municipi
d’Oriola, al Baix Segura. La norma també s’aplica al conjunt del territori de Catalunya
a causa de la circulació dels serotips 4 i 8 la temporada passada a França, cosa que fa
que sigui considerada com zona de risc en funció de la situació epidemiològica del
seu entorn geogràc. La resolució en qüestió es dicta, d’acord amb el contingut de
la disposició nal primera de l’Ordre APA/1251/2020, de 21 de desembre, ja citada,
d’acord amb el títol competencial estatal recollit a l’art. 149.1.16 CE.46
Finalment, especícament en relació amb la protecció de la biodiversitat, cal es-
mentar l’Ordre TED/1416/2023, de 26 de desembre, per la qual s’aprova la proposta
per a la inclusió de sis espais marins protegits a la llista de llocs d’importància comu-
nitària de la Xarxa Natura 2000 i es declaren dues zones d’especial protecció per a les
aus en aigües marines espanyoles,47 que va ser aprovada i va entrar en vigor a nal
del 2023. Aquesta norma treu cap de la Llei 41/2010, de 29 de desembre, de protecció
del medi marí,48 l’article 28 de la qual atribueix a l’Administració general de l’Estat,
la declaració i gestió dels llocs de la Xarxa Natura 2000 al medi marí. En tot cas, cap
42 DOCE L 172, de 26 de juny de 2019.
43 BOE 263, de 3 de novembre de 2023.
44 BOE 309, de 24 de desembre de 2024.
45 BOE 38, de 13 de febrer 2024.
46 BOE 337, de 26 de desembre de 2020.
47 BOE 313, de 30 de desembre de 2023.
48 BOE 317, de 30 de desembre de 2010.
Medi ambient
267
dels espais delimitats en l’ordre precitada afecta a cap àrea marina corresponent a
Catalunya.
En aquest àmbit, cal consignar, d’altra banda, que l’anterior Govern de la Genera-
litat va impulsar encara l’any 2023 una norma en relació amb la custòdia del territori
que té una certa transcendència i que posiciona les institucions catalanes com pio-
neres en aquest àmbit. De fet, en un territori tan antropitzat com és el cas de Cata-
lunya, aquest tipus de gures són particularment importants. Em refereixo al Decret
161/2023, de 29 d’agost, sobre el Registre de nques amb iniciatives de conservació
del patrimoni natural i la biodiversitat.49 Aquest és un camp en el qual les institucions
catalanes tenen terreny per recórrer i desenvolupar una política pròpia substantiva
en relació amb protecció del paisatge i la biodiversitat.
De fet, aquest decret ha estat desplegat durant l’any 2024 a través d’una con-
vocatòria de subvencions per a la gestió d’espais naturals i compra de nques. Es
tracta de l’Ordre TER/218/2024, de 24 d’octubre, per la qual s’aproven les bases
reguladores dels ajuts a entitats sense ànim de lucre, ajuntaments i consorcis per a
la gestió d’espais naturals, per a la compra de nques que continguin hàbitats d’in-
terès comunitari amb la nalitat de conservar-ne la biodiversitat durant un període
de trenta anys d’acord amb un programa de mesures de conservació i restauració.50
La biodiversitat, tot i la forta intervenció estatal, continua essent un àmbit on la
Generalitat té la capacitat de generar polítiques pròpies de manera signicativa,
tenint en compte tant les característiques pròpies d’un territori notòriament antro-
pitzat i també la denició d’un horitzó singular en relació amb l’evolució d’aquesta
antropització en el futur.
La sequera que ha afectat Catalunya a partir de l’any 2021, agreujada durant els anys
2022 i 2023, i persistent encara a l’inici de 2024, ha continuat donant lloc a tot un
seguit de mesures per part del Govern de la Generalitat, que han constituït una part
prioritària i substancial de la política d’aigües. En aquest sentit, cal consignar mesu-
res que afecten la gestió dels recursos hídrics en el sistema de conques internes de
Catalunya, l’administració i regulació de les quals correspon a la Generalitat, així com
altres intervencions adreçades a pal·liar els efectes del fenomen. Destaca, en aquest
àmbit, particularment el Decret llei 4/2024, de 16 d’abril, pel qual s’adopten mesures
urgents per pal·liar els efectes de la sequera en l’àmbit del districte de conca uvial
de Catalunya.51
Aquesta norma, dictada pel Govern en una ocasió de necessitat peremptòria pel
perllongament de l’episodi de sequera, ajusta les mesures considerades imprescindi-
49 DOGC 8991, de 31 d’agost de 2023.
50 DOGC 9278, de 29 d’octubre de 2024.
51 DOGC 9144, de 17 d’abril de 2024.
268
Informe autogovern 2024
bles per respondre-hi a partir de les indicacions del Pla especial d’actuació en situació
d’alerta i eventual sequera (PES), aprovat per l’Acord GOV/1/2020, de 8 de gener,52
que inclou les regles d’explotació dels sistemes i les mesures que cal aplicar en relació
amb el domini públic hidràulic, amb l’objecte de minimitzar els efectes dels episodis
de sequera, en compliment de l’article 27 de la Llei 10/2001, de 5 de juliol, del Pla
Hidrològic Nacional.53 Més enllà del contingut concret de les mesures establertes en
el decret llei ara consignat, aquest és una expressió de les competències en relació
amb la gestió de les conques internes de Catalunya que ostenta la Generalitat, d’acord
amb l’art. 117 EAC.
D’altra banda, en la línia de la resposta a l’episodi de sequera que ha experi-
mentat el país en els darrers anys, cal esmentar així mateix el Decret llei 5/2024,
de 24 d’abril, pel qual s’estableixen mesures extraordinàries i urgents de suport al
sector agrari afectat greument per la situació de sequera i s’adopten altres mesures
urgents de caràcter econòmic i administratiu.54 Aquesta disposició, que aborda di-
ferents qüestions més enllà de les situacions especíques generades per la sequera,
es dicta d’acord amb les competències de la Generalitat en matèria d’agricultura i
ramaderia (article 116), en matèria d’aigües que pertanyin a les conques hidrogrà-
ques intracomunitàries (article 117), en matèria de caça (article 119), en matèria
de cooperatives (article 124), en matèria de prevenció i extinció i d’incendis (article
132) i en matèria de serveis socials (article 166). En relació amb la sequera, aquesta
norma conté disposicions relatives a ajuts per al manteniment de conreus en deter-
minades zones del país particularment afectades, relatives a l’adopció de mesures de
protecció de les explotacions agràries en relació amb la proliferació dels conills de
bosc o mesures orientades a la resposta al risc d’incendi, multiplicat per la situació
de manca de precipitacions.
En tot cas, com és sabut, les competències en matèria d’aigües de la Generali-
tat són restringides a les conques internes de Catalunya, mentre que la conca de
l’Ebre és gestionada per la confederació hidrogràca corresponent, enquadrada
en l’Administració de l’Estat. Per això, es projecten el territori de Catalunya les
mesures relatives a la sequera que prengui les institucions centrals de l’Estat en
relació amb les conques intercomunitàries. En aquest sentit, el ja esmentat el Reial
decret llei 8/2023, de 27 de desembre, inclou una sèrie de mesures en relació amb
la sequera que afecten, en principi, a les conques del Guadalquivir, el Guadiana,
el Segura i l’Ebre.
Cal esmentar, així mateix, una altra disposició de la Generalitat durant l’any 2024,
que mostren la capacitat d’incidència de les institucions d’autogovern en matèria
d’aigües. En primer lloc, cal fer referència al Decret llei 7/2024, de 2 de juliol, pel
52 DOGC 8039, de 10 de gener de 2020.
53 BOE 161, de 7 de juliol de 2001.
54 DOGC 9150, de 25 d’abril de 2024.
Medi ambient
269
qual s’adopten mesures urgents en matèries de nançament dels sistemes públics
de sanejament i de regeneració d’aigües residuals, i de serveis socials.55 La norma
esmentada, a partir del risc de fallida que es detecta en relació amb la prestació del
servei de sanejament de les aigües, que implica riscos evidents tant des del punt de
vista de la salut públic com de la protecció del medi ambient, preveu «unes atribu-
cions de fons extraordinàries als ens gestors dels sistemes públics de sanejament en
alta i de les instal·lacions públiques de regeneració d’aigües residuals a de sufragar
l’increment de les despeses directes d’explotació durant l’exercici 2024», tal com indica
l’exposició de motius.
L’evolució de les reserves d’aigua potable i la nova orientació política del Govern
de la Generalitat van donar lloc a una mesura concreta al nal de la tardor en relació
amb el consum excessiu d’aigua per part dels ens locals, a saber, el Decret llei 12/2024,
de 23 de desembre, pel qual es modica l’article 29 bis del text refós de la legislació en
matèria d’aigües de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novem-
bre.56 Amb aquesta norma, se suprimeix la infracció de la superació de les dotacions
màximes per a abastament de població que estableix el Pla especial d’actuació en
situació d’alerta i eventual sequera, continguda a la lletra b) de l’apartat 1 de l’article
29 bis del text refós de la legislació en matèria d’aigües de Catalunya. Es considera
que les mesures de foment són sucients per revertir les situacions d’ineciència del
sistema i, per aquest motiu, es renuncia a l’acció sancionadora. Caldrà veure, en cas
de repetició d’un episodi de sequera extrem com el que s’ha experimentat els darrers
anys, ns a quin punt aquesta decisió, presentada, d’altra banda, com a urgent, pot
mantenir-se.
En tot cas, la intervenció de les institucions centrals en el sector continua essent
signicativa, ampliant l’espai del que és bàsic ns a normes de caràcter reglamentari
de nivell inferior, quan no directament actes d’execució. Cal esmentar en relació amb
això, en primer lloc, el Reial decret 1085/2024, de 22 d’octubre, pel qual s’aprova el
reglament de reutilització de l’aigua i es modiquen diversos reials decrets que re-
gulen la gestió de l’aigua.57 Aquesta norma consisteix en una regulació relativa a la
reutilització de l’aigua, d’acord amb el que estableix el capítol III del títol V del text
refós de la Llei d’Aigües, aprovat pel Reial decret legislatiu 1/2001, de 20 de juliol,58
d’acord amb la redacció introduïda pel Reial decret llei 4/2023, d’11 de maig, pel qual
s’adopten mesures urgents en matèria agrària i d’aigües en resposta a la sequera i a
l’agreujament de les condicions del sector primari derivat del conicte bèl·lic a Ucra-
ïna i de les condicions climatològiques, així com de promoció de l’ús del transport
públic col·lectiu terrestre per part dels joves i prevenció de riscos laborals en episodis
55 DOGC 9197, de 4 de juliol de 2024.
56 DOGC 9318, de 27 de desembre de 2024.
57 BOE 256, de 23 d’octubre de 2024.
58 BOE 176, de 24 juliol de 2001.
270
Informe autogovern 2024
de temperatures elevades.59 L’objectiu, en última instància, és el compliment amb el
Reglament (UE) 2020/741 del Parlament Europeu i del Consell de 25 de maig del 2020
relatiu als requisits mínims per a la reutilització de l’aigua.60
A més, cal tenir en compte l’Ordre TED/1191/2024, de 24 d’octubre, per la qual es
regulen els sistemes electrònics de control dels volums d’aigua utilitzats pels apro-
taments d’aigua, els retorns i els abocaments al domini públic hidràulic.61 D’acord
amb l’exposició de motius, la nalitat d’aquesta norma és millorar el coneixement les
reserves d’aigua, els consums actuals, el volum d’aigua abocat i reutilitzat, així com
les demandes futures, en un context en què el canvi climàtic genera més variacions
atmosfèriques i climatològiques que provoquen fenòmens naturals més extrems, i
una incertesa més gran en relació amb la disponibilitat d’aigua.
Precisament, en relació amb els episodis meteorològics extrems, cal acabar per
esmentar, en aquest apartat, que la situació en relació amb les precipitacions va anar
canviant durant l’any ns a arribar a una tardor en què el risc d’inundacions per
pluges excessives va generar situacions d’emergència que van obligar a actuar els
poders públics, entre les quals destaquen els efectes catastròcs de la DANA de -
nal d’octubre a les comarques de la Plana d’Utiel, la Foia de Bunyol i l’Horta Sud, al
País Valencià. En aquest sentit, cal esmentar la Resolució ISP/3888/2024, de 3 de
novembre, per la qual s’estableixen determinades restriccions per l’activació del Pla
especial d’emergències per inundacions de Catalunya (INUNCAT).62 Aquesta decisió
mostra, d’alguna manera, com els episodis climàtics disruptius posen en relació les
polítiques ambientals amb la gestió de les emergències. Atesos els fets de la tardor
passada, caldrà una reexió aprofundida sobre els reptes que representen els episodis
meteorològics extrems, que tendeixen a proliferar en el procés de canvi climàtic.63
En l’àmbit de la protecció del litoral, cal destacar en l’últim tram del 2023, es va apro-
var l’Acord GOV/188/2023, de 12 de setembre, pel qual es crea el Programa temporal
per a l’elaboració i tramitació del Pla de protecció i ordenació del litoral (PPOL).64 Es
tracta d’una norma que ha de permetre desplegar l’actuació de la Generalitat en un
àmbit on la incidència de les competències estatals és notable. De fet, en relació amb
aquesta matèria, tot i que no hi ha hagut una intervenció normativa destacable de
59 BOE 113, de 12 de maig de 2023.
60 DOCE L 177, de 5 de juny de 2020.
61 BOE 263, de 31 d’octubre de 2024.
62 DOGC 9281, de 3 de novembre de 2024.
63
-
disponible a: , p. 9.
64 DOGC 9000, de 14 de setembre de 2023.
Medi ambient
271
l’Estat al llarg del 2024, sí que s’ha produït un seguit de pronunciaments del Tribunal
Constitucional que tendeixen a reforçar les atribucions de les institucions centrals de
l’Estat en relació amb aquest àmbit d’intervenció pública.
Així, cal esmentar, en primer lloc, la STC 68/2024, de 23 d’abril,65 en relació amb
el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel president del Govern en relació amb la
llei del Parlament de Galícia 4/2023, del 6 de juliol, d’ordenació i gestió integrada del
litoral de Galícia.66 Aquesta sentència, efectiva, es refereix a les competències sobre
el domini públic marítim terrestre. El pronunciament del Tribunal Constitucional és
rellevant amb relació a l’accés privilegiat de les embarcacions gallegues als caladors
locals, que es considera inconstitucional (FJ 7.d), i també amb relació a les instal·la-
cions de recollida, emmagatzematge, tractament i abocament al domini públic ma-
ritimoterrestre d’aigües residuals, el règim jurídic de les quals és determinat per l’art.
44.6 de la Llei 22/1988, de 28 de juliol, de costes.67
Una altra sentència rellevant, relativa també a Galícia, però que perla l’abast de les
competències estatals en relació amb el litoral en l’àmbit general, és la STC 76/2024,
de 8 de maig,68 que resol el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel president del
Govern en relació amb diversos preceptes de la Llei 7/2022, de 27 de desembre, del
Parlament de Galícia, de mesures scals i administratives.69 En relació amb això, és
particularment rellevant el pronunciament del Tribunal Constitucional en relació amb
l’art. 10.1, paràgraf primer, de la llei impugnada, el qual és considerat inconstitucio-
nal en la mesura que regula un termini l’expiració del qual impedeix a les autoritats
competents imposar la reposició de la legalitat en relació amb les obres i actuaci-
ons contràries a les limitacions i prohibicions que regeixen a la zona de servitud de
protecció, contravenint així la regla d’imprescriptibilitat prevista a l’art. 21.1 de la ja
esmentada llei de costes, en permetre que, pel transcurs del temps, perdin la seva
ecàcia i obligatorietat les limitacions que, per a l’ús i l’ocupació dels terrenys limí-
trofs amb el domini públic maritimoterrestre, es deriven de la regulació de la servitud
aplicable a aquests casos.
Finalment, en relació amb les atribucions de les institucions centrals de l’Estat
en aquest àmbit, cal esmentar la STC 119/2024, de 25 de setembre.70 Es tracta d’un
conicte positiu de competències plantejat per Govern de Canàries en relació amb
la resolució de 27 de febrer de 2024 de la ministra per a la Transició Ecològica i el
Repte Demogràc, que declara la caducitat de la concessió atorgada, per ordre mi-
nisterial de 8 de juliol de 2003, a l’entitat mercantil Geafond Número Uno Lanzarote,
65 BOE 131, de 30 de maig de 2024.
66 DOG 133, de 13 de juliol de 2023.
67 BOE 181, de 29 de juliol de 1988.
68 BOE 140, de 10 de juny de 2024.
69 DOG 248, de 30 de desembre de 2022.
70 BOE 264, d’1 de novembre 2024.
272
Informe autogovern 2024
S.A., per a l’ocupació i aprotament del domini públic. El Tribunal Constitucional
desestima la pretensió del Govern canari, ja que considera que l’Estat, d’acord amb
la seva obligació constitucional d’adoptar les mesures que cregui necessàries per
preservar les característiques pròpies del domini públic maritimoterrestre, va im-
pedir-hi, en el seu moment, la pervivència d’enclavaments de propietat privada i
va compensar els seus titulars amb la concessió temporal d’un dret d’ocupació i
aprotament.
De tot plegat, el jutge de la constitucionalitat conclou que la determinació de la
vigència de la concessió compensatòria és una atribució d’aquell que en va determinar
l’existència, a saber el Govern de l’Estat. De tots els pronunciaments anteriors, se’n
pot deduir una notable limitació de les comunitats autònomes per intervenir en els
respectius litorals, cosa que enquadra les possibilitats en relació amb l’elaboració del
PPOL, al que em referia a l’inici d’aquest apartat.
Per concloure amb els diversos aspectes que afecten l’autogovern en relació amb
la protecció del medi ambient, cal fer referència a una proposta de normativa
de la Generalitat que es refereix al paper dels municipis, i també a un parell de
novetats remarcables en la legislació estatal que es projecten sobre l’organització
administrativa en matèria de protecció del medi ambient. Pel que fa a la primera,
es tracta de l’Estatut de municipis rurals de Catalunya, projecte de llei que es va
començar a tramitar al Parlament de Catalunya el 18 d’octubre de 2024, i que
hauria de tenir un impacte en l’ordenació administrativa de l’entorn rural de Cata-
lunya, cosa que, en última instància, hauria de facilitar als municipis la realització
de les seves funcions, amb l’objectiu de fixar la població i tenir cura del territori.
Caldrà veure com finalitza la tramitació parlamentària d’un projecte de llei que
transcendeix la protecció del medi ambient, però que és crucial per articular-lo
en el país en conjunt.
Pel que fa a la legislació estatal, en l’últim quadrimestre de 2024 es van aprovar
dues lleis que incideixen en la gestió del medi forestal, tot establint la normativa
bàsica en relació tant amb els agents rurals com en relació amb els bombers fo-
restals. En relació amb els primers, es tracta de la Llei 4/2024, de 8 de novembre,
bàsica d’agents forestals i mediambientals.71 Tot i que, en bona part, es tracta de
cossos que depenen de les comunitats autònomes, el legislador estatal ha decidit
intervenir per establir un règim jurídic comú independentment de l’administració
a què es trobin adscrit amb una finalitat més o menys genèrica, com és que els
agents forestals duguin a terme les seves funcions de policia, custòdia i vigilància.
D’acord amb la disposició final segona, la llei troba emparament els apartats 17,
18 i 23 de l’art. 149.1 CE.
71 BOE 271, de 9 de novembre 2024.
Medi ambient
273
Es tracta, com en el cas de la Llei 5/2024, de 8 de novembre, bàsica de bombers
forestals,72 d’una disposició que incideix en un àmbit competencial que havia estat
ocupat per part de les comunitats autònomes, a partir de la consideració de què les
normes que s’hi contenen tenen un caràcter bàsic, tot i que ambdues lleis admeten
excepcions en relació amb el règim foral de Navarra i de la comunitat autònoma Basca.
En tot cas, tant el Cos d’Agents Rurals de Catalunya, d’una banda, com els Bombers
de la Generalitat hi resten sotmesos.
La tendència detectada en els anys anteriors, pel que fa al creixement de la interven-
ció estatal, s’ha mantingut a grans trets, si bé els àmbits on s’ha concentrat han estat
diferents. En aquest cas, es pot consignar, fonamentalment, una activitat de regulació
estatal molt notable en l’àmbit dels residus i, d’altra banda, cal destacar les dues últi-
mes normes comentades, en relació amb els bombers i els agents forestals. En tot cas,
continua existint un espai per al desenvolupament de polítiques pròpies que, en tot
cas, sempre està subjecte a una eventual intervenció del Tribunal Constitucional, cosa
particularment destacable en el cas de la planicació estratègica. En aquest sentit,
dues decisions de l’anterior Govern de la Generalitat són una mostra de la voluntat
d’intentar construir una estratègia catalana en el context de transformació planetària,
a saber, la Prospectiva energètica de Catalunya 2050 (PROENCAT 2050), i l’Agenda dels
pobles i ciutats Catalunya 2050. Cal destacar, d’altra banda, que el benestar animal,
que havia estat un element central de les decisions estatals en anys anteriors, no ha
trobat continuïtat en un desenvolupament parlamentari de la legislació vigent, de
manera que caldrà veure com evoluciona aquest camp en el futur. Finalment, cal
apuntar que el Tribunal Constitucional va validar la intervenció estatal en relació
amb el Mar Menor, al qual la Llei 19/2022 li concedia personalitat jurídica, cosa que,
en principi, obre la porta a decisions similars en el futur que, òbviament, incidirien
en les competències de les comunitats autònomes en matèria d’espais naturals. Una
altra cosa és ns a quin punt el reconeixement de personalitat jurídica és consistent
i fèrtil en relació amb la tutela d’aquests espais.
Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica. Situació de les energies
renovables a Catalunya i propostes per descarbonitzar la forma de viure i produir
a Catalunya. Generalitat de Catalunya, 17 de desembre de 2024.
Esteve-Jordà, Clara. «Jurisprudencia Constitucional Ambiental (Segundo Semestre
2024)». Revista Catalana de Dret Ambiental 15(2) (2024).
Expósito López, Óscar «Legislación Básica de Protección del Medio Ambiente (Se-
gundo Semestre 2024)». Revista Catalana de Dret Ambiental 15(2): 2024.
72 BOE 271, de 9 de novembre 2024.
274
Informe autogovern 2024
Jaria-Manzano, Jordi. «La personalitat jurídica del Mar Menor: retòrica o agosara-
ment». Blog de la Revista Catalana de Dret Públic (18 de gener de 2023): https://
eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2023/01/18/la-personalitat-juridica-del-mar-menor-re-
torica-o-agosarament-jordi-jaria-manzano/.
. «Medi ambient. Intervenció estatal creixent i intersticis per a les polítiques
pròpies». Dins Joan Ridao Martín, dir., Gerard Martín Alonso, coord. Informe de
lAutogovern 2022. Barcelona: Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2023.
275
Mitjans audiovisuals
Carme Fita Caba
Cap de l’Àrea Jurídica del Consell de l’Audiovisual de Catalunya
Aquest capítol fa un balanç general de l’exercici 2024 en matèria de serveis de comu-
nicació audiovisual, des de la perspectiva de l’activitat de la Generalitat de Catalunya
i de l’Estat, que incideix en el desenvolupament del model audiovisual català, inclo-
ent-hi un repàs de les activitats principals del Consell de l’Audiovisual de Catalunya
(CAC) en aquest període.
Una part important d’aquesta activitat, cal situar-la en el context de l’aprovació
del Reglament (UE) 2024/1083, del Parlament Europeu i del Consell, d’11 d’abril,
que estableix un marc comú per als serveis de mitjans de comunicació en el mercat
interior i modica la Directiva 2010/13/UE (EMFA, per les sigles en anglès).1
La seva aprovació respon a la preocupació creixent, en l’àmbit europeu, per la
politització dels mitjans de comunicació, la manca de transparència respecte a la
seva propietat i l’assignació de fons públics per a la publicitat. Veiem, més endavant,
com el Pla d’acció per la democràcia aprovat pel Govern de l’Estat, implementa una
bona part de les mesures dissenyades en aquest marc europeu.
D’altra banda, en l’anàlisi de les decisions públiques adoptades en aquest exerci-
ci, ens hem de referir a la nova planicació de l’espectre radioelèctric elaborada pel
Govern de l’Estat, amb l’objectiu de redistribuir l’espectre necessari per possibilitar
la transició de la televisió digital terrestre (TDT) cap a la segona generació de la tec-
nologia de transmissió europea (DVB-T2). Aquesta transició, que ha de permetre
implementar, completament, les emissions televisives en ultraalta denició (UHD),
obre, com veurem, una nestra d’oportunitat en la reordenació de l’espai audiovisual
a Catalunya.
En últim terme, aquest capítol conclou amb reexions sobre com l’exercici de
les polítiques públiques estatals condicionen el desenvolupament del model au-
diovisual català, que massa sovint ha d’apel·lar a la col·laboració de les autoritats
reguladores amb la Comissió Nacional dels Mercats i la Competència (CNMC),
davant la inexistència d’una regulació que respongui a la realitat d’un estat pluri-
lingüístic i plurinacional.
1 https://www.boe.es/doue/2024/1083/L00001-00037.pdf.
276
Informe autogovern 2024
El Consell Executiu del Govern de la Generalitat de Catalunya va aprovar, el 23 de
desembre de 2024, el Pla de govern de la XV Legislatura,2 instrument de planicació
política i estratègica que determina 5 prioritats i 260 mesures concretes que el Go-
vern s’ha xat desenvolupar per al període 2024-2027, a l’efecte d’impulsar la tercera
gran transformació de Catalunya, que el Govern planteja com una resposta a aquests
desaaments globals i locals. Aquesta transformació busca impulsar una societat més
verda, resilient i avançada tecnològicament, reduint les desigualtats i assegurant una
governança moderna i inclusiva.
En l’àmbit de la comunicació audiovisual, dins l’objectiu especíc 5.4 relatiu a la
protecció i l’impuls del català, l’occità, aranès a l’Aran, i la llengua de signes catalana,
en el marc d’una societat lingüísticament i culturalment diversa, destaca la mesura
5.4.4, que xa l’elaboració i el desplegament de plans de foment del català en sectors
decitaris i estratègics, com ara l’àmbit audiovisual i digital.
També, en el marc de l’objectiu especíc 5.5, xat per fer front als discursos d’odi,
LGBTI-fòbia i xenofòbia «[...] enfortint la cultura democràtica, promocionant els drets
humans i endegant una política integral de memòria democràtica», cal citar la mesura
5.5.5. Aquesta mesura vol impulsar l’aprovació de la Llei de l’audiovisual, «transposant la
directiva europea i la normativa bàsica de l’Estat per adaptar-se al nou ecosistema de pla-
taformes i fer front a la desinformació, la infodèmia3 i l’accés dels menors a la pornograa».
Cal destacar, així mateix, l’objectiu especíc 1.8, mitjançant el qual el Pla de govern
vol establir un sistema cultural plural i de referència que impulsi la cultura catalana,
les indústries creatives i la seva internacionalització. Per assolir aquest objectiu, el Pla
preveu, entre altres, la mesura 1.8.1, d’impuls del «[...] programa Catalunya Media City
a les Tres Xemeneies del Besòs i també el Parc Audiovisual de Catalunya a Terrassa,
perquè siguin un hub d’innovació i producció audiovisual, digital i del videojoc líder
al sud d’Europa, així com convertir la Foneria en un nou centre de cultura digital».
Recordem que el programa Catalunya Media City va iniciar-se el setembre de
l’any 2022, en què el Govern va presentar el Hub Digital, Audiovisual i del Videojoc,
un parc i centre de recerca, innovació i producció amb la nalitat de convertir l’espai
de les Tres Xemeneies en un centre referent a escala mundial en producció, recerca,
capacitació i especialització professional i de serveis per als sectors digital, audiovisual
i de continguts digitals.
L’impuls d’aquest hub digital, recollit ara en la mesura 1.8.1 del Pla de govern, segueix
a l’aprovació denitiva, l’any 2023, del planejament per transformar l’entorn de les Tres
Xemeneies en un nou barri residencial i tecnològic, que afecta els municipis de Sant Adrià
2 .
3 Excés d’informació en relació amb un tema en concret formada per les paraules informació
i epidèmia.
Mitjans audiovisuals
277
de Besòs i Badalona; a la subscripció d’un conveni entre el Departament de Cultura i el
Ministeri d’Hisenda i Funció Pública per al nançament del projecte, el desembre de 2023;
i a l’aprovació, l’abril de 2024, d’una partida pluriennal per valor de 5,9 milions d’euros
destinada a la licitació del projecte arquitectònic de la Nau Turbines del Catalunya Media
City i la direcció d’obres que ha de denir la transformació i ampliació d’aquest edici.
Pel que fa al Parc Audiovisual de Catalunya, situat a Terrassa, el Govern de la Genera-
litat va aprovar l’any 2024, la transferència de 10 milions d’euros per a la construcció de
dos nous platós d’última generació de 2.300m i 1.500m. L’objectiu d’aquesta amplia-
ció, impulsada pel Govern i l’Ajuntament de Terrassa, és consolidar el Parc Audiovisual
com a espai de rodatge per acollir-hi diferents menes de produccions audiovisuals,
nacionals i internacionals, convertint-se en una segona pota del Catalunya Media City.
En paral·lel a l’aprovació del Pla de govern, s’aprovà en la mateixa data el Pla normatiu
del Govern de la Generalitat de Catalunya per a l’any 2025.4
De conformitat amb l’objectiu 5.5 del Pla de govern, el punt 7 del Pla normatiu pre-
veu un avantprojecte de llei de comunicació audiovisual de Catalunya que ha de perme-
tre renovar el marc regulador de la comunicació audiovisual, actualment establert per
la Llei 22/2005, de 29 de desembre, de la comunicació audiovisual de Catalunya (LCA).
En relació amb aquesta mesura, recordem que la dissolució del Parlament (Decret
60/2024, de 18 de març, de convocatòria d’eleccions al Parlament de Catalunya i de la
seva dissolució) va comportar la caducitat de les tramitacions parlamentàries, entre
les quals hi havia la del projecte de llei de la comunicació audiovisual de Catalunya.
Això no obstant, cal pressuposar que la nova tramitació recuperarà una bona part del
text, que va assolir un consens parlamentari signicatiu en la legislatura anterior, i
aprotarà l’ocasió per incorporar les noves directrius xades per la normativa euro-
pea i, si escau, pel desenvolupament normatiu de l’Estat a partir del full de ruta que
representa el Pla d’acció per la democràcia.
El 20 de febrer d’enguany, amb un retard de catorze anys, el Govern, mitjançant el
Departament de la Presidència, ha aprovat el contracte programa amb la Corporació
Catalana de Mitjans Audiovisuals (CCMA) per al període 2024-2027, amb una inversió
de 1.347milions d’euros.
En efecte, l’apartat 2 de l’article 26 de la LCA atribueix a la CCMA i a les societats
per mitjà de les quals es presta el servei, participades per la CCMA en el cent per cent
del seu capital —actualment, Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals, SAU—, la
responsabilitat de la gestió directa del servei públic de comunicació audiovisual de
competència de la Generalitat. Recordem que el contracte programa és l’instrument
a través del qual es desenvolupen les missions de servei públic que la LCA deneix
4 https://presidencia.gencat.cat/web/.content/ambits_actuacio/millora_regulacio_norma-
.
278
Informe autogovern 2024
mitjançant la concreció dels objectius o indicadors de servei públic que ha d’assumir
l’ens gestor, i que, alhora, xa i garanteix un marc estable de nançament adequat
per al seu compliment. En la tramitació d’aquest document programàtic, l’apartat 2
de l’article 31 de la LCA estableix que, abans que s’aprovi, el CAC ha d’informar pre-
ceptivament sobre el seu contingut.
Els eixos principals d’aquest contracte programa són, d’una banda, la divulgació i
l’enfortiment del català i de la cultura catalana en tots els àmbits audiovisuals perquè
estigui present en tots els canals públics; d’altra, l’impuls de la transformació digital,
ja iniciada amb la plataforma de continguts en català 3Cat, a l’efecte de crear contin-
guts temàtics que diferenciïn el 3Cat de la resta de l’oferta audiovisual; i, nalment, la
garantia de l’estabilitat econòmica dels mitjans públics amb un pressupost certament
elevat, i una previsió de ns al 2027.
Per assolir aquests objectius, el contracte programa deneix uns indicadors i un
pla estratègic amb una formulació —a parer meu—, excessivament genèrica, perquè
hi manca un esforç de concreció d’objectius i activitats especícs, que diculta valo-
rar-ne l’encaix en la programació i en l’oferta de continguts, globalment considerats.
L’informe preceptiu del CAC5 recull a bastament aquesta consideració, alhora que
fa un seguit d’observacions amb relació a altres previsions del contracte programa.
Una de les qüestions que l’informe assenyala és la manca de qualsevol referència,
en el text, al sector radiofònic. I aquesta observació és important, perquè resta pen-
dent la implementació de la difusió en tecnologia digital, mitjançant els estàndards
DAB (Digital Audio Broadcasting) i especialment DAB+,6 que permet assolir una qua-
litat d’àudio superior i augmentar la capacitat d’incorporar nous continguts i formats.
Reprenem aquesta consideració sobre la tecnologia DAB i DAB+ a la vista, preci-
sament, del recent acord subscrit el 9 de gener de 2025, entre la Corporació de Ràdio
i Televisió Espanyola SA (RTVE) i la Federació d’Organismes o Entitats de Ràdio ì
Televisió Autonòmics (FORTA),7 de la qual la CCMA forma part. Aquest acord s’ins-
criu en marc d’un conveni de col·laboració més ampli, adoptat entre els mateixos
organismes el 19 de juliol de 2021, per
[...] reforçar i posicionar les activitats i nalitats de les parts com a serveis de comunicació audiovisual
públics, en l’àmbit nacional, europeu i internacional, així com desenvolupar estratègies comunes per
a la transformació dels serveis de comunicació audiovisual públics, estatal i autonòmic, mitjançant
polítiques d’innovació, formació i emprenedories digitals col·laboratives per gestionar el canvi des
d’una posició activa i amb l’aspiració d’esdevenir referents per al conjunt del sector [...].
En l’àmbit de la radiodifusió sonora, el document ressalta la importància de la ràdio
lineal per a la societat com un mitjà de comunicació capaç d’oferir un servei de qualitat
5 .
6 Ràdio 4, s’ha convertit en la primera emissora de Catalunya en català que emet en ràdio
digital. En concret, el 14 de novembre de 2024 Ràdio 4 va iniciar les emissions en l’estàndard
DAB+ des del centre emissor de Collserola, que cobreix la zona metropolitana de Barcelona.
.
7 https://www.rtve.es/contenidos/comunicacion/Acuerdo_FORTA_RTVE.pdf.
Mitjans audiovisuals
279
gratuït i rendible que, a més, permet la recepció en mobilitat (especialment en els vehi-
cles), amb garantia d’integritat, és a dir, sense necessitat de connexió a internet. Entre
altres consideracions, destaca que l’oferta radiofònica en tecnologia analògica (principal-
ment en freqüència modulada) té com a limitació l’escassetat de l’espectre radioelèctric,
especialment saturat, en les grans ciutats. Per tant, la tecnologia digital (concretament
l’estàndard DAB+, en plena expansió en una part important del nostre entorn europeu),
és l’única alternativa per garantir el futur de la distribució de la ràdio lineal a llarg termini,
amb l’atractiu de poder oferir nous serveis i experiències als usuaris.
Per abordar aquesta transició tecnològica, el document manifesta la necessitat
d’aprovar una nova normativa que tingui en compte les necessitats dels membres de
la FORTA i de RTVE; que adopti l’estàndard DAB+ per als serveis ja existents i plani-
cats en DAB; que estableixi un calendari per a la implantació de la ràdio digital per
garantir una equiparació de cobertura amb l’actual ràdio analògica per ones, un cop
hagi acabat la transició; i que deneixi, juntament amb les administracions implica-
des, els indicadors i condicions per a l’apagada de la ràdio en freqüència modulada;
és a dir, tal com es va produir amb els serveis de televisió. Com a consideració nal,
constata que, amb l’objectiu de promoure i contribuir a la implantació ecaç del DAB+
a Espanya, cal procurar un nançament estable i sucient per garantir l’èxit del procés
de migració i, en denitiva, la seva implantació.
En últim terme, en el marc de l’activitat de la Generalitat és interessant citar l’Acord
de Govern de 27 de febrer de 2024,8 en virtut del qual es crea la Comissió d’Intel·li-
gència Articial, com a òrgan estratègic per organitzar la implantació responsable de
la intel·ligència articial en els serveis públics de la Generalitat. Es concep com una
eina transversal per adoptar les mesures i actuacions necessàries, a l’efecte d’impulsar
i supervisar la intel·ligència articial en els serveis públics de l’Administració de la
Generalitat (en l’àmbit audiovisual, assumits per la CCMA) i del seu sector públic, i a la
qual s’atribueix l’avaluació del seu impacte, el compliment de la normativa i les bones
pràctiques ètiques, i la coordinació en la seva aplicació entre els òrgans responsables.
Com es recull en la pàgina web de la Secretaria de Telecomunicacions i Trans-
formació Digital del Departament de la Presidència de la Generalitat,9 una de les
primeres actuacions que la Comissió vol iniciar és l’elaboració d’una guia de riscos,
que estandarditzi per a tota l’Administració de la Generalitat el procediment d’iden-
ticació, avaluació, mitigació i monitoratge dels esdeveniments derivats de l’ús dels
sistemes d’intel·ligència articial. A la data de tancament d’aquest capítol, no sembla
que hi hagi una previsió temporal per a l’inici de les activitats d’aquesta Comissió.
8 .
9 https://presidencia.gencat.cat/ca/ambits_d_actuacio/transformacio-digital/detalls/noti-
cia/202404_comissioia.
280
Informe autogovern 2024
En qualsevol cas, cal valorar la creació de la Comissió, com a mesura d’integració
de la intel·ligència articial en l’àmbit del sector públic de la Generalitat, en la línia
de les previsions que estableix el reglament europeu d’intel·ligència articial, que
entrarà en vigor de manera esglaonada a partir del 2 de febrer de 2025.10
El 17 de setembre de 2024, el Consell de Ministres va aprovar el Pla d’acció per la de-
mocràcia,11 que respon a una iniciativa del Govern de l’Estat per enfortir i regenerar el
sistema democràtic. Aquest pla s’inspira en el Pla d’acció per la democràcia Europea,12
aprovat per la Comissió Europea, el 3 de desembre del 2020, i l’EMFA.
L’objectiu principal d’aquesta iniciativa és facilitar l’avaluació de l’acció dels poders
públics per part de la ciutadania, amb una aposta per dotar la democràcia de més trans-
parència i rendició de comptes en tres àmbits clau: el poder executiu, els mitjans de co-
municació i el poder legislatiu. Les mesures proposades, que el Govern de l’Estat té previst
implementar progressivament en un termini de tres anys, es vertebren al voltant de tres
eixos d’actuació: 1) ampliació i millora de la qualitat de la informació governamental; 2)
enfortiment de la transparència, pluralitat i responsabilitat de l’ecosistema informatiu, i
3) reforç de la transparència del poder legislatiu i del sistema electoral. Alhora, aquests
eixos es materialitzen amb onze línies d’actuació i trenta-una mesures, que s’associen a
diferents institucions responsables a les quals se n’atribueix la implementació.
Veiem, amb més detall, les mesures corresponents a l’eix segon citat, en virtut de
les quals es volen reforçar la transparència i independència en l’àmbit dels mitjans de
comunicació, i què s’estableix una adaptació de la normativa espanyola per complir
les disposicions de l’EMFA.
En concret, aquest eix segon incorpora quatre línies d’actuació, referides a la trans-
parència (línia d’acció 2.1.), la independència (línia d’acció 2.2.), el pluralisme i la com-
petència (línia d’acció 2.3.) i la millora de la qualitat del debat públic (línia d’acció 2.4.).
La línia d’acció 2.1. té com a objectiu, amb un plantejament molt similar a l’adoptat
per l’EMFA,13 propiciar el marc legal necessari perquè els destinataris dels mitjans de
comunicació puguin accedir als serveis que presten amb uns estàndards de qualitat
elevats i ables, especialment pel que fa als continguts informatius i d’actualitat amb
interès polític, social i cultural.
10 https://www.boe.es/doue/2024/1689/L00001-00144.pdf.
11
pdf.
12 .
13 Vegeu els articles 5.3, 6.2 i 25 de l’EMFA.
Mitjans audiovisuals
281
Entre les mesures que proposa, destaca la creació d’un registre de mitjans de comu-
nicació, en què consti la informació sobre la propietat dels mitjans i la inversió publici-
tària de què siguin beneciaris; la publicació anual per part de les administracions pú-
bliques de la seva inversió publicitària, i la reforma de la llei de publicitat institucional.14
La línia d’acció 2.2, també seguint el model de l’EMFA,15 persegueix garantir la protec-
ció de la independència editorial i la seva integritat professional en un entorn mediàtic
segur. Es proposen diverses mesures per evitar pressions polítiques o empresarials sobre
els professionals de la informació, protegint-ne les fonts i comunicacions condencials,
així com davant accions judicials abusives o altres actuacions injustes contra aquests
professionals o altres persones que s’impliquin en la participació pública. Entre aques-
tes mesures, destaquen, com a signicatives, les següents: l’impuls d’una llei del secret
professional dels periodistes, com a garantia jurídica per a la protecció de les seves fonts;
la transposició a l’ordenament jurídic espanyol de la Directiva (UE) 2024/1069, del Par-
lament Europeu i del Consell, d’11 d’abril de 2024, relativa a la protecció de les persones
que s’impliquen en la participació pública davant pretensions manifestament infundades
o accions judicials abusives, coneguda com a «Directiva anti SLAPP»,16 per a la protecció
dels periodistes davant assetjaments de tercers; el reforç de l’autoregulació dels mitjans
de comunicació i les plataformes digitals en el marc europeu; i l’establiment de límits al
nançament per part de les administracions públiques als mitjans de comunicació.
La línia d’acció 2.3. parteix del fet que la concentració en el mercat dels mitjans de
comunicació pot reduir la pluralitat de veus a què tingui accés la ciutadania, i fa necessari
que els estats membres es dotin de normes i procediments en el dret nacional, per avaluar
l’impacte de les concentracions en el pluralisme i la independència editorial, d’acord amb
criteris objectius, no discriminatoris i proporcionats xats amb antelació. Com a mesura,
es proposa una revisió del marc regulador en aquest àmbit (sense més concreció).
En últim terme, la línia d’acció 2.4. s’inscriu en la voluntat de millora de la qua-
litat del debat públic, especialment tenint en compte que en l’escenari actual sovint
s’utilitzen els nous canals de comunicació per fomentar el discurs d’odi, la difusió de
continguts racistes, xenòfobs o discriminatoris, de desinformació i d’informació falsa.
Les mesures que es proposen en relació amb aquesta línia d’acció són l’aprovació
d’una estratègia nacional per a la lluita contra les campanyes de desinformació; la
reforma de la Llei orgànica 1/1982, de 5 de maig, de protecció civil del dret a l’honor,
a la intimitat personal i familiar i a la pròpia imatge; la reforma de la Llei orgànica
2/1984, de 26 de març, reguladora del dret de recticació; la reforma dels articles del
Codi Penal que afectin el dret a la llibertat d’expressió i a la creació artística (entre els
quals, per exemple, els delictes contra els sentiments religiosos o d’escarni públic);
l’aprovació d’un programa d’ajuts de 100 milions d’euros per promoure la digitalització
14 https://www.boe.es/buscar/pdf/2005/BOE-A-2005-21524-consolidado.pdf.
15 Vegeu els articles 4 i 18 del Reglament europeu sobre la llibertat de mitjans de comunicació.
16 https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2024-80518.
282
Informe autogovern 2024
dels mitjans de comunicació; la reforma de la CNMC, i la creació d’una comissió al
Congrés dels Diputats, sobre desinformació.
Des de la perspectiva de l’impacte de les reformes anunciades en les competències
autonòmiques, no s’observa cap atribució a les autoritats o organismes reguladors
diferents de la CNMC. Justament, el Pla preveu la modicació de la Llei 3/2013, de
4 de juny, de creació de la Comissió Nacional dels Mercats i la Competència, per
atribuir a aquest organisme les competències i funcions i els fons necessaris tant per
a l’establiment i la gestió del registre de mitjans de comunicació, com també per a
la seva participació en el Comitè Europeu de Serveis de Mitjans de Comunicació17
(d’ara endavant, «Comitè»). Dit això, cal observar que, en relació amb la creació del
Comitè, l’EMFA valora la importància de la col·laboració entre autoritats reguladores,
i estableix que els estats membres que tinguin diverses autoritats o organismes na-
cionals, inclosos els de nivell regional, han d’elegir un representant comú a través de
procediments adequats, que permeti consultar i coordinar amb aquestes autoritats
l’execució de les seves activitats dins el Comitè (considerant 38 i article 10).
Caldrà veure com es concretarà el desenvolupament del dret de la Unió Europea
(UE), a partir de la regulació de les mesures previstes en el Pla. En qualsevol cas, però,
és evident que els reguladors audiovisuals (els Consells Audiovisuals de Catalunya,
el País Valencià i Andalusia) no poden perdre l’oportunitat d’establir canals de col·la-
boració i entesa amb la CNMC, tant pel que fa a l’execució d’aquestes mesures com
amb relació a la seva participació en el Comitè, sobretot si tenim en compte que la
CNMC ocuparà, durant l’any 2025, la presidència d’aquest òrgan.
A hores d’ara, no ha estat possible articular una col·laboració formal, més enllà del
Grup d’Autoritats de Supervisió per als Serveis de Comunicació Audiovisual, cons-
tituït a l’empara de la disposició addicional segona de la Llei 13/2022, de 7 de juliol,
general de comunicació audiovisual (LGCA) i de l’aprovació, en la sessió de 13 de
gener de 2025 del seu reglament d’organització i funcionament. En els acords adoptats
en aquesta sessió es van designar els càrrecs de direcció de l’òrgan —la presidència
ha estat per a la presidenta de la CNMC, i les dues vicepresidències han estat per al
president del CAC i per al representant del Govern del País Basc— i es va acordar la
creació dels grups de treball de promoció d’obra europea, alfabetització mediàtica i
serveis en línia.18
Ja com a vicepresident primer del Grup, el president del CAC ha sol·licitat a la
CNMC que avanci en l’aplicació de la disposició addicional cinquena de la LGCA, en
què es preveu impulsar la presència de continguts en català i altres llengües coocials
en les plataformes de vídeo a la carta.
17 Òrgan creat per l’EMFA, en substitució del Grup d’Entitats Reguladores Europees per als
Serveis de Comunicació Audivovisual (ERGA, per les sigles en anglès).
18 https://www.cac.cat/index.php/actualitat/president-del-cac-nomenat-vicepresident-pri-
mer-del-grup-dautoritats-supervisio-ens-que.
Mitjans audiovisuals
283
El Govern de l’Estat ha iniciat una de les reformes legislatives anunciades en el Pla
d’acció per la democràcia (línia d’acció 2.4.) mitjançant l’aprovació, el 16 de desembre
d’enguany, de l’Avantprojecte de llei orgànica reguladora del dret de recticació,19 que
reforma l’exercici d’aquest dret amb l’objectiu de promoure més qualitat del debat
públic, lluitar contra la difusió de desinformació i informació falsa i reforçar la pro-
tecció dels drets fonamentals a l’honor i a la llibertat d’expressió.
El dret de recticació es congura, de manera molt àmplia, com la facultat de qual-
sevol persona de recticar la informació difosa per un mitjà de comunicació social, amb
relació als fets que l’al·ludeixin i consideri inexactes i que, si es divulguen, li poden causar
un perjudici. La reforma projectada pren com a punt de partida el règim jurídic congurat
en la llei vigent (Llei orgànica 2/1984, de 26 de març, reguladora del dret de recticació),
actualitzant determinats aspectes substantius i de procediment, per adaptar-los a la re-
alitat de la societat digital, alhora que incorpora els canvis legislatius i jurisprudencials
esdevinguts des que es va aprovar, amb l’objectiu de facilitar l’exercici d’aquest dret.
Per reforçar l’efectivitat del dret de recticació, l’avantprojecte pren en considera-
ció els reptes que la difusió d’informació comporta en un context digital (premsa digi-
tal, plataformes en línia i altres serveis digitals), en què aquesta informació la generen,
de manera força habitual, els usuaris mateixos —no sempre identicats— o sistemes
d’intel·ligència articial. Cal ser conscients que aquest nou model de consum afecta
l’estructura i el contingut dels missatges, que, d’una banda, esdevenen més simples,
amb la intenció d’atraure l’atenció dels destinataris, i d’altra banda, són susceptibles
de provocar un biaix emocional en detriment del relat objectiu dels fets, situació que
s’agreuja amb la difusió de desinformació o d’informació falsa.
Per aquesta raó, una de les novetats de l’avantprojecte és la delimitació de l’origen
de la informació a recticar, motiu pel qual inclou en el seu àmbit d’aplicació els
mitjans de comunicació social, entre els quals hi ha els mitjans digitals i també els
usuaris d’especial rellevància de plataformes en línia i serveis equivalents. A aquests
efectes, considera usuari d’especial rellevància l’usuari d’una plataforma o servei
equivalent que assoleixi, en algun moment de l’any natural, un nombre de seguidors
igual o superior a 100.000 en una única plataforma, o un nombre de seguidors igual
o superior a 200.000, de forma agregada, considerant totes les plataformes en què
l’usuari desenvolupi l’activitat (apartat 1 de l’article 1 de l’avantprojecte).
Malgrat que la proposta és, encara, molt embrionària (la fase de participació pú-
blica va acabar el 29 de gener de 2025), observem que els llindars per ser considerat
l’usuari d’especial rellevància que estableix l’apartat 1 de l’article 1 són molt inferiors
als que preveu el Reial decret 444/2024, de 30 d’abril, pel qual es regulen els requisits
19
derech.aspx.
284
Informe autogovern 2024
per ser considerat usuari d’especial rellevància dels serveis d’intercanvi de vídeo a
través de plataforma (1.000.000 seguidors en una única plataforma o 2.000.000 se-
guidors, de forma agregada).
Això implicaria, si es mantinguessin aquests topalls, que el dret de recticació es
podria exercir en relació amb els continguts generats per un nombre força més elevat
d’usuaris —que inclouria els anomenats «microinuencers»— que els que deneix
el Reial decret 444/2024, de 30 d’abril, de manera que un mateix concepte —usua-
ris d’especial rellevància— tindria signicats diferents, en funció de la norma que
s’apliqui. Caldrà veure les modicacions que s’introdueixin en la seva tramitació i en
la formulació denitiva del text, però, en qualsevol cas, en bona tècnica normativa i,
especialment, en beneci de la seguretat jurídica, seria desitjable establir una única
denició d’usuaris d’especial rellevància o, si escau, justicar la disparitat dels criteris
emprats per la norma projectada.
El mes de desembre de 2023, la Secretaria d’Estat de Telecomunicacions i Infraestruc-
tures Digitals, adscrita al Ministeri de Transformació Digital i de la Funció Pública, va
obrir un tràmit d’audiència i informació pública sobre el projecte de reial decret pel
qual es regulen els requisits per ser considerat usuari d’especial rellevància, a l’efecte
del que disposa la LGCA. Així ho apuntàvem en l’Informe d’autogovern de 2023.20
Efectuats els tràmits corresponents, i d’acord amb l’habilitació per al desenvolu-
pament reglamentari previst en la disposició nal setena de la LGCA, s’ha adoptat el
Reial decret 444/2024, de 30 d’abril, pel qual es regulen els requisits per ser considerat
usuari d’especial rellevància dels serveis d’intercanvi de vídeo a través de plataforma,21
que estableix els llindars dels ingressos signicatius i l’audiència signicativa, deter-
minants per ser considerats usuaris d’especial rellevància. Amb l’aprovació d’aquest
reial decret, es produeix l’entrada en vigor de l’article 94 de la LGCA22 que regula les
obligacions dels usuaris d’especial rellevància que utilitzin serveis d’intercanvi de
vídeos a través de plataforma.
D’una banda, tindran la consideració d’ingressos signicatius, els ingressos bruts
meritats en l’any natural anterior, iguals o superiors a 300.000 euros, derivats exclu-
sivament de l’activitat dels usuaris en el conjunt dels serveis d’intercanvi de vídeos a
través de plataforma, que utilitzin.
I, d’altra banda, considera que el servei està destinat a una part signicativa quan
arribi, en algun moment de l’any natural anterior, a un nombre de seguidors igual o
20 https://presidencia.gencat.cat/web/.content/ambits_actuacio/desenvolupament_au-
togovern/iea/publicacions/16-informe-autogovern-anual/ia23-arxius-i-article/02_
IA-23-283-301-audiovisuals-Fita.pdf.
21 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2024-8716.
22
vigor amb l’aprovació del reglament que concreti els requisits per a ser considerat usuari
d’especial rellevància».
Mitjans audiovisuals
285
superior a 1.000.000 en un únic servei d’intercanvi de vídeos a través de plataforma;
o a un nombre de seguidors igual o superior a 2.000.000, de manera agregada, con-
siderant tots els serveis d’intercanvi de vídeos a través de plataforma en què l’usuari
desenvolupi l’activitat, i que en el conjunt d’aquests serveis, s’hagi publicat o com-
partit un nombre de vídeos igual o superior a vint-i-quatre l’any natural anterior, amb
independència de la durada.
Cal destacar que el reial decret aprovat ha reduït el llindar d’ingressos previst ini-
cialment en el projecte, que era de 500.000euros, de manera que aquesta reducció
té un impacte directe sobre el nombre potencial de creadors de continguts als quals
l’aplicació de la norma afectarà. En efecte, el text aprovat ha tingut en compte, parcial-
ment, les observacions fetes al projecte per la CNMC en considerar que els límits que
s’hi preveien (tant d’ingressos com d’audiències signicatives) eren, a criteri d’aquest
organisme, excessivament elevats, deixant fora de l’àmbit d’aplicació de la norma
usuaris que, malgrat no assolir-los o superar-los, tenien una capacitat d’inuència i
de captació d’ingressos publicitaris signicativa («microinuencers»).
En últim terme, és interessant, fer referència al document aprovat pel Consell de la
Unió Europea, com a conclusions en relació amb el suport als inuents com a creadors
de continguts en línia.23 El document en constata la capacitat d’inuència i conclou
la necessitat de recolzar en aquests agents, mitjançant la implantació de polítiques
d’alfabetització mediàtica i digital, per incrementar-los els coneixements sobre les
regles que governen la seva activitat en línia, i els riscos que la difusió d’informació
errònia o la desinformació poden comportar.
Avala aquesta valoració, l’anàlisi de les dades recollides per la Comissió Europea, el
mes de febrer de 2024, arran del rastreig fet juntament amb les autoritats de protecció
dels consumidors de vint-i-dos estats membres, Noruega i Islàndia, que evidencia
que el 97% dels «inuencers» monitorats24 publiquen continguts comercials, però que
només un de cada cinc (20%) etiqueta el contingut com a publicitari.
El mes de juny de 2024, el Govern de l’Estat va aprovar un avantprojecte de llei orgà-
nica per a la protecció dels menors d’edat en els entorns digitals,25 amb la nalitat de
prevenir i eliminar els riscos i perjudicis (danys afectius i psicològics davant contin-
23 .
24 Concretament, publicacions de cinc-cents setanta-sis «» en les principals pla-
taformes de xarxes socials, dels quals 82 tenien més d’1 milió de seguidors, 301 més
de 100.000 seguidors i 73 entre 5.000 i 100.000 seguidors. https://spain.representation.
ec.europa.eu/noticias-eventos/noticias-0/la-investigacion-de-la-comision-y-de-las-au-
toridades-de-proteccion-de-los-consumidores-pone-de-2024-02-15_es.
25
-
GITALES.pdf.
286
Informe autogovern 2024
guts pornogràcs o violents; confusió davant la desinformació o la informació falsa,
especialment la relacionada amb la salut i la seguretat; normalització de conductes
perilloses o socialment inapropiades; afavoriment de trastorns d’addicció, etc.), asso-
ciats a un ús inadequat dels mitjans i dispositius digitals per part dels menors d’edat.
Estableix mesures per al sector públic i les empreses tecnològiques, no només
per garantir que els menors d’edat només accedeixen a continguts adequats, sinó
també per protegir-ne els drets en l’àmbit digital, especialment el dret a la intimitat,
a l’honor, a la pròpia imatge i a les dades personals. Aquesta proposta vol modicar,
entre altres, la LGCA, per reforçar les mesures que evitin l’exposició dels menors a
continguts inadequats per a la seva edat, i per millorar l’ecàcia dels canals de de-
núncia que han de facilitar els prestadors. Així, per exemple, s’estableix l’obligació
de qualicar els continguts que generen en els serveis d’intercanvi de vídeo a través
de plataforma, els usuaris d’especial rellevància «inuencers» o «videobloggers», de
la mateixa manera que ho preveu l’article 99 de la LGCA pel que fa als prestadors del
servei de comunicació audiovisual televisiu lineal, tant en obert com d’accés condici-
onat i a petició. Igualment, s’imposa al prestador l’establiment per defecte de sistemes
de control parental, així com la previsió que l’autoritat audiovisual competent com-
provi l’efectivitat dels sistemes de vericació i control d’edat, que hauran de garantir
la seguretat i privacitat amb un nivell equiparable al previst en la cartera d’identitat
digital europea (EUDI Wallet).26
Altres modicacions signicatives de l’avantprojecte són, d’una banda, les que
afecten la Llei orgànica 3/2018, de 5 de desembre, de protecció de dades personals
i garantia dels drets digitals. En concret, s’incrementa dels 14 als 16 anys, l’edat a
partir de la qual els menors d’edat poden prestar el consentiment per al tractament
de les seves dades personals, i el llindar s’equipara amb el que el Reglament europeu
de protecció de dades preveu. I, d’altra banda, hi ha les modicacions que compor-
ten una modicació de la Llei orgànica 10/1995, de 23 de novembre, del Codi Penal
com, per exemple, l’establiment d’una nova tipicació relativa a la difusió, exhibició o
cessió, sense autorització de la persona afectada, d’imatges corporals o àudio de veu
generades mitjançant qualsevol tecnologia que les faci semblar reals; la introducció
d’una nova circumstància agreujant, l’engany en línia a menors («grooming») en els
delictes contra la llibertat sexual de menors; o la introducció de tipus agreujats en
relació amb delictes d’ús d’identitats falses a través de la tecnologia, que facilitin la
comissió de delictes contra els menors d’edat.
26 La cartera d’identitat digital europea consisteix en una aplicació mòbil emesa per cada
-
car-se en línia per accedir a serveis públics i privats, facilitant la mobilitat transfronterera
i reduint les càrregues administratives. Les condicions d’ús i seguretat harmonitzades de
fa a l’establiment del marc europeu d’identitat digital. Es preveu que cada estat membre
Mitjans audiovisuals
287
En últim terme, cal mencionar una iniciativa interessant en matèria de protecció
dels menors en l’entorn digital, com és la presentació, el mes d’octubre de 2024, d’una
proposició no de llei27 pel grup parlamentari socialista què insta el Govern d’Espanya
a reforçar la protecció digital de la salut mental del jovent. Articula diverses accions,
entre les quals, crida especialment l’atenció, la previsió de programes de formació
per a les famílies, amb l’objectiu d’ampliar-ne les capacitats en el coneixement dels
riscos i la gestió d’ús de les xarxes socials per part dels seus lls i lles, i la promoció
de normativa que garanteixi que els serveis de les xarxes socials siguin ètics per de-
fecte, i no adoptin tècniques de manipulació que apel·len a l’inconscient de l’usuari
perquè adopti decisions, potencialment, perjudicials per a la protecció de les seves
dades personals.
El mes de setembre de 2024, la CNMC va obrir una consulta pública28 del mateix títol,
destinada als prestadors de serveis de comunicació audiovisual, les associacions de
consumidors i usuaris, investigadors i altres col·lectius relacionats amb el desenvo-
lupament dels menors d’edat, amb l’objectiu nal d’assolir un acord de corregulació
per a la protecció dels menors en matèria de qualicació de programes i continguts
audiovisuals.
Davant la manca d’una denició legal precisa dels conceptes d’autoregulació i
corregulació —que atenen especialment la tradició jurídica dels diferents estats mem-
bres—, el document vol claricar l’abast d’una gura i l’altra i l’ús que se’n fa en el
marc del que estableix la normativa audiovisual. És interessant del document que,
per primera vegada, el regulador estatal deneix l’autoregulació i la corregulació en
l’àmbit de la LGCA, i ho fa de la manera següent:
[...] Pueden diferenciarse en el modelo de la LGCA dos fases. En primer lugar, el Acuerdo de Autorre-
gulación entre los prestadores obligados, materializado en forma de código de conducta suscrito por
los agentes obligados (art. 15 LGCA), y como segunda fase, un Acuerdo de Corregulación del articulo
98.2 LGCA, que en virtud del articulo 14 LGCA, adopta la forma de convenio. [...].
A partir d’aquests antecedents, i en virtut del que estableixen els articles 97 i 98
de la LGCA, la CNMC va iniciar el procés participatiu per obtenir les observacions
dels agents del sector audiovisual sobre el Codi de conducta per a la qualicació
dels programes audiovisuals i sistema de descriptors visuals, que gura com annex al
document, adoptat entre els mesos de maig i juny de l’any 2024 per un total de vint-
i-quatre entitats i prestadors signants, entre els quals hi ha prestadors del servei de
comunicació audiovisual televisiu lineal, a petició, i prestadors del servei d’agregació.
27 -
.
28 https://www.cnmc.es/sites/default/files/editor_contenidos/Audiovisual/1_COR_
.
288
Informe autogovern 2024
Això, sense perjudici de l’extensió de l’aplicació del Codi —si s’hi adhereixen—, també
als prestadors de serveis d’intercanvi de vídeos a través de plataforma i als usuaris
d’especial rellevància, i de l’adopció posterior d’un conveni de corregulació, en els
termes que es descriuen més amunt.
El 23 d’octubre de 2024, el Ple del CAC va emetre un informe amb caràcter preceptiu,
amb un seguit d’observacions sobre aspectes concrets del Codi, en relació amb, per
exemple, la necessitat de garantir la utilització uniforme dels mateixos codis de senya-
lització i colors per part de tots els prestadors; l’establiment d’una duració mínima de
la permanència en pantalla dels símbols o referències especíques a la senyalització
dels programes no recomanats per a menors de divuit anys; la necessitat de no excloure
cap tipologia de programes de l’obligació de proporcionar informació clara i sucient
sobre la potencial naturalesa perjudicial dels continguts per als menors d’edat; la ga-
rantia d’uniformitat en el format dels descriptors de continguts; o la precisió més gran
dels indicadors de les guies de qualicació, amb relació a les variables i els indicadors.
Però, més enllà d’aquestes consideracions, de caràcter especialment tècnic, l’informe
va subratllar la necessitat de vehicular la participació de les autoritats reguladores d’àmbit
inferior a l’estatal en la presa de decisions, quan aquestes decisions s’adoptin amb relació
a prestadors de serveis de comunicació audiovisual subjectes a la supervisió i control
d’aquest organisme. Aquesta participació —va armar el CAC— es podria articular mit-
jançant l’emissió d’un informe preceptiu i vinculant, en els supòsits en què la resolució
de les reclamacions subjectes al Comitè de Revisió afectin els prestadors de serveis de
comunicació audiovisual d’àmbit autonòmic. I això, al marge, òbviament, d’indicar la
conveniència de formar part com a membre de la Comissió Mixta de Seguiment del Codi,
quan els subjectes obligats subscriguin, en una segona fase, l’acord de corregulació.29
En l’àmbit de la gestió de l’espectre radioelèctric, cal citar l’aprovació, per part del Go-
vern de l’Estat, del projecte de reial decret pel qual s’aprova el Pla tècnic nacional de
la televisió digital terrestre i es regulen determinades mesures d’impuls de l’evolució
tecnològica de la televisió digital terrestre.30 L’objectiu principal d’aquest projecte és la
implantació progressiva de la tecnologia de transmissió dels serveis audiovisuals tele-
visius anomenada DVB-T2 segons la norma europea de telecomunicacions EN 302755.
Europa ha viscut en els últims anys un debat intens sobre la necessitat de l’evolució
tecnològica de la televisió digital terrestre (TDT), per introduir noves tècniques de
codicació i modulació dels seus continguts. L’objectiu d’aquesta evolució seria oferir
més eciència i exibilitat, i possibilitar la recepció via terrestre del format ultraalta
denició (UHD), que multiplica per dos la denició de l’alta denició (HD) actual.
29 El Comité de Revisió i la Comissió Mixta de Seguiment del Codi, formen part dels òrgans de
governança, supervisió i control del compliment del Codi.
30 -
hx?k=19107.
Mitjans audiovisuals
289
Mentre que el format HD està congurat per 1920X1080 línies, el format UHD està
format per 3840X2160 línies. Per tant, la seva denició és equiparable a la de les sales
de projecció cinematogràques i incorpora el sistema de transmissió Dolby Admos,
que permet la reproducció del so original a través de 7 canals d’escolta diferents en
l’espai de recepció de l’espectador.
Per dur a terme aquesta evolució serà imprescindible l’adopció de la tecnologia de
la segona generació de la TDT, la TDT-T2 que amplia l’actual capacitat dels múltiplex
per permetre la transmissió en UHD.
D’acord amb el projecte, la implantació d’aquesta evolució es farà en dues fases.
La primera, prevista per al 2025, permetrà de manera experimental la transmissió en
UHD de La 1, Antena 3 i Telecinco, que mantindran paral·lelament les emissions en
HD. Aquesta remodelació genera un canal de televisió de cobertura estatal sobrant
que serà objecte de concurs públic, previsiblement, a mitjan 2025 i que ampliarà
l’oferta que existeix actualment. De fet, Televisió Espanyola (TVE) ja emet en proves
en UHD des de mitjan 2024.
Ara bé, malgrat el disseny projectat, la recepció per part del públic d’emissions
en UHD, requereix disposar d’aparells de televisió que puguin rebre la TDT-T2. Avui
dia, a Catalunya només el 58% dels receptors —a Espanya el 56%— estan equipats
i disponibles per rebre la nova tecnologia. Per aquest motiu, el Govern de l’Estat té
prevista l’adopció de diferents mesures per afavorir l’evolució del parc de receptors i
facilitar la recepció d’emissions en aquest nou estàndard.
La implementació de la segona fase del projecte —encara sense data— estarà
condicionada a l’evolució del parc de receptors. En aquesta segona fase, la totalitat
dels múltiplex de televisió d’àmbit estatal, nacional i local emetran en UHD.
En el cas de Televisió de Catalunya, el Govern de la Generalitat ja ha engegat la
llum verda a la planicació d’una part del múltiplex privat d’àmbit nacional perquè
iniciï emissions en UHD. En aquest context cal situar les recents declaracions del 29
de gener de 2025, del conseller de la Presidència, Honorable Senyor Albert Dalmau,
en què manifesta la voluntat de reordenar l’espai audiovisual a Catalunya modi-
cant l’actual repartiment dels múltiplex, d’una banda, perquè TVE disposi d’un canal
televisiu que emeti continguts íntegrament en català i, de l’altra, perquè TV3 pugui
emetre els continguts en UHD.31 Es tracta, en denitiva, d’una aposta, no només pels
continguts, sinó també per situar la televisió pública de Catalunya al capdavant de
les innovacions tecnològiques en l’àmbit audiovisual.
En el període analitzat, cal citar com a actuacions principals, la transmissió del títol
habilitant de TDT d’àmbit local, de la demarcació de Barcelona, per part de la societat
31 https://efe.com/cataluna/2025-01-29/tve-contara-con-un-canal-integramente-en-catalan/.
32 Vegeu les actuacions del CAC en la Memòria que el Consell de l’Audiovisual de Catalunya
aprova anualment, i que trobareu en aquest enllaç del seu web: https://www.cac.cat/index.
php/cac/memoria-anual.
290
Informe autogovern 2024
ETV Llobregat TV, SL a favor de TV BCN Metropolitana, SL, així com la transmissió del
títol habilitant de radiodifusió sonora de la localitat de Valls, de titularitat de la societat
Ràdio i Televisió de la Catalunya Nova, SL, a favor de la societat Radio Blanca, SA.
Davant l’existència de dues llicències disponibles —per bé que de diferent naturalesa
i àmbit de cobertura—, s’ha aprovat l’inici dels expedients administratius de convocatò-
ria de concurs públic per a l’adjudicació de la llicència corresponent al canal múltiple de
TDT amb cobertura nacional a Catalunya, i per adjudicar la llicència per a la prestació
del servei radiofònic a la localitat de Pont de Suert, respectivament. Amb relació al pri-
mer expedient, donem per reproduïts els comentaris fets respecte a aquest múltiplex
en l’apartat relatiu al Pla tècnic nacional de la televisió digital terrestre.
Quant a l’organització i funcionament del servei públic audiovisual local, s’observa
un increment de la subscripció de contractes programa per part de les corporaci-
ons municipals i els ens gestors dels serveis. Durant l’any 2024 s’han informat, amb
caràcter preceptiu, quatre contractes programa, a diferència de l’any 2023, en què
només se’n va informar un. Aquest increment insinua una tendència a l’alça en la
regularització de la gestió dels serveis públics municipals. En aquest sentit, cal valorar
molt positivament l’esforç per actualitzar la situació administrativa de ràdios i televi-
sions locals, que ha de permetre consolidar un registre de prestadors amb una visió
completa del panorama audiovisual de gestió local i, al mateix temps, donar resposta
als requisits de cooperació entre registres audiovisuals (article 41 de la LGCA) i a les
previsions de la nova reglamentació de la UE en la transparència de la gestió dels
mitjans públics (EMFA).
En concret, s’han informat les propostes de contracte programa següents: (i) pro-
posta de contracte programa entre el Consorci Teledigital Granollers i la societat Vallès
Oriental Televisió, SLU, per a la prestació del servei públic audiovisual digital local del
canal de televisió de la demarcació de Granollers (període 2024-2027); (ii) proposta
de contracte programa entre el Consorci per a la gestió de la televisió digital terrestre
del Camp de Tarragona i l’Entitat Pública Empresarial Local TACDOTZE, per a la pres-
tació del servei de televisió de la demarcació de Tarragona (període 2024-2027); (iii)
proposta de contracte programa entre l’Ajuntament de Sant Cugat del Vallès i l’EPEL
Cugat.cat —plataforma multimèdia integrada per una emissora de ràdio FM, un diari
electrònic, una televisió en línia, plataformes i xarxes socials— (període 2025-2028); i
(iv) proposta de contracte programa entre l’Ajuntament de Calella i Ràdio Calella Te-
levisió, SL, relativa a la prestació del servei públic de ràdio municipal per a l’any 2024.
Paral·lelament, el CAC ha facilitat models de documentació i informació comple-
mentària per a l’elaboració i actualització dels reglaments i contractes programa de
diversos mitjans de ràdio i televisió local que, actualment, ja s’estan elaborant.
Enguany, cal fer una menció especíca a l’adopció de l’Acord 104/2024, de 27 de
novembre, del Ple del CAC,33 que posa data de caducitat a les adaptacions especí-
ques atorgades als prestadors de serveis de ràdio de gestió privada, a l’empara del
33 .
Mitjans audiovisuals
291
que estableix la Instrucció general del Consell de l’Audiovisual de Catalunya sobre la
presència de la llengua i la cultura catalanes i de l’aranès en els mitjans de comuni-
cació audiovisual (d’ara endavant, la «Instrucció»).34
La Instrucció recull l’obligació que xa la Llei 1/1998, de 7 de gener, de política
lingüística, en referència al fet que els prestadors de serveis de ràdio de gestió pri-
vada han de garantir que en les seves programacions de format musical, hi hagi una
presència de cançons cantades en llengua catalana o en aranès, amb un percentatge
mínim del 25% del total programat.
Tanmateix, la Instrucció regula la gura de l’adaptació especíca, assenyalant que
els prestadors de serveis de ràdio de gestió privada amb un format musical superior
al 75% del total programat, i que no estiguin especialitzats en música clàssica, poden
gaudir d’adaptacions especíques sobre el percentatge establert (apartat 3 de l’arti-
cle 6), en funció de l’especialització de la seva oferta: rock, pop, música espanyola i
llatina, etc.
Com assenyala la instrucció, el CAC avaluarà les sol·licituds d’adaptació especíca
presentades d’acord amb aquesta especialització de l’oferta, mantenint l’equilibri
entre el global de la producció musical cantada en llengua catalana i en aranès del mo-
ment, i els compromisos adquirits en l’oferta presentada per obtenir el títol habilitant.
Més de setze anys després de l’adopció, el 2008, dels primers acords d’adaptaci-
ons especíques, el CAC va obrir, durant el 2024, un procés d’anàlisi i reexió, enca-
minat a conèixer la realitat actual del volum de la producció de la música cantada
en català, l’índex de creixement dels darrers anys i les perspectives de futur. Aquest
procés d’anàlisi es va materialitzar en un període de consultes en què van participar
artistes, productors discogràcs, promotors de concerts, organismes i associacions
representants de la política cultural, periodistes i el conjunt del sector de la radiodi-
fusió privada. Amb les conclusions que se n’han extret, el CAC ha constatat una clara
evolució a l’alça de l’oferta de música cantada en català en els darrers anys, amb un
creixement sostenible de la producció.
A la vista d’aquestes conclusions, l’acord adoptat estableix un període transitori
d’adaptació durant l’any 2025, en què continuarà aplicant-se l’adaptació especíca
—encara que amb uns percentatges incrementats respecte als atorgats en els acords
anteriors—, i posa a les adaptacions especíques a partir de l’1 de gener de 2026,
moment en què les ràdios especialitzades musicals que emeten a Catalunya hauran
de programar el 25% de música cantada en llengua catalana i en aranès.
L’oposició a aquesta mesura per part de les ràdios musicals privades no s’ha fet
esperar. Entre el mes de desembre de 2024 i el mes de gener de 2025, han presentat
recurs administratiu davant del CAC la pràctica totalitat dels prestadors de serveis de
ràdio afectats i també l’entitat que els agrupa, l’Associació Catalana de Ràdio (ACR).
Un total de setze recursos potestatius de reposició, respecte dels quals el CAC ha de-
34 https://portaljuridic.gencat.cat/ca/document-del-pjur/?documentId=450307.
292
Informe autogovern 2024
negat la mesura de cautelar de suspensió sol·licitada, sense que a la data de tancament
d’aquest capítol s’hagi adoptat encara una resolució expressa. La situació és complexa
i dibuixa un escenari controvertit, que apunta a una més que probable obertura d’un
procés de judicialització d’aquesta decisió.
En un altre ordre de consideracions, en l’àmbit de l’activitat de les plataformes de
regulació de la comunicació audiovisual, cal reportar que el novembre de 2024 es va
celebrar, per primera vegada a Catalunya, l’assemblea de la Plataforma de Reguladors
del Sector Audiovisual d’Iberoamèrica (PRAI),35 coincidint amb la nalització de la
presidència del CAC d’aquesta plataforma, que ha ostentat durant el bienni 2022-2024.
En la sessió de traspàs de la presidència de la PRAI al Consell Nacional de Televisió
de Xile, el president del CAC va aprotar per reclamar al Govern i al Parlament una
ampliació de les competències per adaptar la institució als reptes de l’era digital amb
l’actualització de la llei de la comunicació audiovisual de Catalunya. Durant aquest
mandat, cal destacar que el català va ser inclòs com a llengua ocial de la PRAI, afe-
gint-se al castellà i al portuguès; es van organitzar set jornades obertes, sis grups de
treball i divuit reunions del Comitè directiu sobre objectius estratègics; es van dur
a terme col·laboracions amb la UNESCO i iniciatives internacionals diverses sobre
educació en comunicació audiovisual; es va crear un butlletí semestral i es va obrir un
canal de YouTube. En denitiva, s’ha culminat un mandat que ha reforçat de manera
notable la internacionalització de la plataforma.
D’altra banda, al l de la commemoració dels cent anys de ràdio a Catalunya,36
s’han dut a terme un seguit d’activitats de les quals s’ha fet ressò el Butlletí d’informa-
ció sobre l’audiovisual a Catalunya (BIAC).37 Una celebració interessant és la que va
fer la Cadena SER en el mateix emplaçament que emet en l’actualitat Ràdio Barcelona,
que va ser la primera estació radiofònica regular a Catalunya.
Entre altres activitats celebrades per commemorar l’efemèride, cal destacar, també,
la col·laboració de la Plataforma per a l’educació mediàtica, liderada pel CAC, que
impulsa la difusió de produccions sonores fetes per centres educatius.
En últim terme, citem l’aprovació de les Recomanacions sobre el tractament de
les persones lesbianes, gais, bisexuals, transgèneres i intersexuals (LGBTI) als mitjans
audiovisuals,38 que són una actualització de les aprovades pel CAC l’any 2017.
Les recomanacions, adreçades principalment a periodistes, se centren en el trac-
tament informatiu, i en l’ús del llenguatge i dels recursos audiovisuals, alhora que
incorporen consideracions especíques per a la cció i la publicitat.
35 https://prai.tv/.
36
Taula del Centenari de la Ràdio a Catalunya.
37 .
38 .
Mitjans audiovisuals
293
L’activitat normativa en l’àmbit de la comunicació audiovisual respon, en bona part, a
la necessitat d’incorporar a l’ordenament jurídic espanyol, el nou escenari dissenyat
per l’EMFA, que entrarà en vigor completament el 8 d’agost de 2025.
S’observa, en canvi, una disminució signicativa de l’activitat normativa de la Ge-
neralitat, probablement a conseqüència de la convocatòria d’eleccions al Parlament
de Catalunya, fet que diculta, de nou, l’aprovació del marc legal necessari per adaptar
el panorama audiovisual català al nou ecosistema digital.
En l’àmbit estatal, l’adaptació a l’ordenament espanyol de la normativa europea,
s’inicia amb el full de ruta que representa el Pla d’acció per la democràcia, que ha
començat a implementar-se en matèria de recticació de la informació en l’entorn
digital, per reforçar la protecció dels menors d’edat i altres col·lectius vulnerables.
Sens perjudici que s’analitzi en profunditat en el pròxim exercici, cal apuntar que, a
la data de tancament d’aquest capítol, segons la nota de premsa emesa el 25 de febrer
de 2025,39 el Govern ha aprovat l’avantprojecte de llei que impulsa la governança de-
mocràtica en serveis digitals i crea el registre de mitjans de comunicació.
Aquesta reconguració general del sector dels mitjans de comunicació, represen-
ta —a parer meu— un avenç signicatiu en la protecció de la llibertat de premsa, el
pluralisme i la seva independència. Caldrà veure, ara, en quins termes aquestes ini-
ciatives adapten a l’ordenament jurídic espanyol la normativa europea, i quin paper
s’atribueix en aquest nou escenari als reguladors audiovisuals. Perquè, efectivament,
només des de la col·laboració és possible respondre, seriosament, als desaaments
contemporanis de la democràcia espanyola, i combatre la greu amenaça que la des-
informació i la intoxicació informativa representen.
Considerant la informació disponible ns ara, no sembla que hi hagi motius per ser
gaire optimistes. Valgui com a exemple, que el mateix Pla d’acció per la democràcia,
en establir la creació d’un registre de mitjans de comunicació, n’atribueix la gestió
només a la CNMC, sense cap mena d’intervenció de les autoritats o organismes re-
guladors, ni tan sols —com a mínim— dels reguladors audiovisuals existents, és a dir,
els Consells Audiovisuals de Catalunya, el País Valencià i Andalusia.
Aquesta concepció clarament expansiva de les competències estatals, que pro-
bablement no és exclusiva del nostre àmbit de regulació, fa que la col·laboració —
sovint, voluntària— acabi sent l’única eina possible per articular la participació dels
organismes de regulació en les decisions de política audiovisual que adopta l’Estat.
L’adaptació de la normativa espanyola a la regulació europea, ens brinda una molt
bona oportunitat per regular la col·laboració, des de la perspectiva de la gestió com-
partida, com hauria de correspondre, al meu entendre, en un estat políticament des-
centralitzat, com l’Estat espanyol.
39 https://digital.gob.es/comunicacion/notas-prensa/mtdfp/2025/02/2025-02-25.
294
Informe autogovern 2024
En el context català, hem vist com el Pla normatiu del Govern per a l’any 2025, pre-
veu la redacció d’un avantprojecte de llei de comunicació audiovisual de Catalunya.
És un bon moment, doncs, per impulsar de nou una revisió de la norma capçalera
del sector audiovisual a Catalunya, i ajustar-la a les noves directrius europees i, òbvi-
ament, estatals en allò que correspongui, amb l’objectiu d’assegurar que els mitjans
de comunicació catalans compleixin amb els nous estàndards sobre serveis digitals
i mitjans de comunicació.
En un altre ordre de consideracions, cal valorar de manera molt positiva, l’opor-
tunitat que brinda a l’executiu català, l’aprovació del projecte de reial decret pel qual
s’aprova el Pla tècnic nacional de la televisió digital terrestre. Com apuntàvem més
amunt, el Govern de la Generalitat ha fet pública la voluntat de reordenar l’espectre
radioelèctric a Catalunya i garantir el desenvolupament adequat dels serveis de co-
municació audiovisual, amb una modicació del repartiment actual dels múltiplex
de cobertura nacional. Caldrà estar amatents de com i quan es materialitzen aquestes
previsions, perquè TVE disposi d’un canal televisiu que emeti continguts íntegrament
en català, i perquè TV3 pugui emetre els seus continguts en UHD.
En últim terme, cal apuntar una iniciativa interessant que situaria Catalunya com
un dels referents tecnològics en matèria d’intel·ligència articial (IA). Ens referim a
la designació, el mes de desembre de 2024, de la ciutat de Barcelona (amb altres sis
ciutats de la UE)40 com a «fàbrica d’IA», duta a terme per l’«Empresa Comuna Europea
de Computació d’Alt Rendiment» (EuroHPC),41 amb una inversió de 1.500 milions
d’euros. Aquest projecte, que està previst que sigui nançat amb un 50% per la UE i,
l’altre 50%, pels estats membres, consisteix en l’actualització del sistema EuroHPC
(«superordinador») «MareNostrum 5», per dotar-lo de la capacitat d’entrenar i desen-
volupar models d’IA generativa a gran escala. Tant la Generalitat com el Govern de
l’Estat han anunciat l’aportació de 14 i 62 milions d’euros, respectivament.
«La fàbrica IA» integrarà recursos tecnològics avançats, dades i talent especialitzat
per fomentar la innovació en àrees com ara la biomedicina, la climatologia i el disseny
de xips, responent així al model d’intel·ligència articial generativa respectuosa amb
els valors europeus. En una anàlisi posterior, en podrem valorar l’evolució, però, en
qualsevol cas, cal destacar la rellevància d’aquesta iniciativa, que esdevé una eina
transformadora per consolidar Barcelona i Catalunya com un dels epicentres euro-
peus de la intel·ligència articial.
40 https://digital-strategy.ec.europa.eu/es/policies/ai-factories.
41 -
tament, la UE, representada per la Comissió, els estats membres i altres països associats)
i privats. Té com a objectiu principal desenvolupar a Europa l’ecosistema més gran de
supercomputació d’alt rendiment a nivell mundial.
295
Sanitat
César Cierco Seira
Catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat de Lleida
A la crònica de l’any 2023 em vaig proposar xar una mena de plantilla que hauria
de permetre’m, d’ara endavant, un seguiment més ordenat de les novetats i també
la presentació al lector d’un retrat dinàmic, amb una certa perspectiva temporal.
Aquesta perspectiva és necessària per aïllar els elements de continuïtat i per com-
prendre millor els canvis, gràcies a l’abans i al després, la qual cosa permet, per dir-ho
així, una valoració ex ante i ex post de les transformacions en un sector que muda,
certament, de manera incessant a la superfície, però que requereix una gran dosi
d’energia pel que fa a les reformes substancials. Tot això vol dir que, tot i que el text
que es presenta té autonomia, tenir en compte o a la vista la crònica anterior pot
ajudar a fer més comprensibles algunes remissions i mitigar la distància de certs salts
en el desenvolupament.
En aquesta línia de preparació de la lectura, em sembla oportú recordar que
l’estructura adoptada respon a un ànim essencialment aclaridor de l’exposició. És
cert que la divisió entre la sanitat assistencial i la salut pública té la seva raó de ser
i un clar reex organitzatiu i funcional —ns i tot regulador, suposada l’existència
de lleis, generals i autonòmiques, especíques de salut pública. Amb tot, la sanitat
no es pot dividir amb voluntat hermètica: tot allò que concerneix la sanitat acaba
estant connectat d’una manera o una altra. Cal repartir, com a màxim, accents i re-
conèixer singularitat en les estratègies i maneres d’operar, cosa que és, sens dubte,
una riquesa, però la matèria de la sanitat comparteix una substància inescindible.
No en va, la integralitat de totes les seves expressions és un dels grans reptes —si no
el més gran de tots— de la seva evolució. Es continua reservant, d’altra banda, una
plaça pròpia a la pandèmia, el ressò de la qual, com no pot ser d’una altra manera,
encara és molt present i explica no poques iniciatives que van deslant. L’estructura
pretén, d’altra banda, evitar que les limitacions que són consubstancials a una crò-
nica de síntesi proporcionin una imatge no ja de collage, sinó de remenat de coses
sense ordre ni mètode.
Finalment, dues puntualitzacions menors. Les referències que apareixen en nota
a peu de pàgina, especialment les bibliogràques, comparteixen la temporalitat de la
crònica i, en aquest sentit, pretenen mostrar essencialment actualitat. D’altra banda, el
grau de desenvolupament de les diferents novetats és desigual en funció no només de
la valoració sobre la seva repercussió, sinó també del seu estadi o grau de maduresa.
296
Informe autogovern 2024
Assenyalava a l’anterior crònica que els canvis sanitaris més difícils de rastrejar solen
ser els que es produeixen en el terreny estrictament executiu o nancer. Passa que
l’evolució de la sanitat, per la seva idiosincràsia, no respon només al compàs dels
impactes normatius i judicials. La mudança, especialment la més perceptible per al
ciutadà, sovint discorre en els plans executiu i nancer.
I no només això. Sense perjudici que a l’horitzó es plantegin reformes legals de
gran importància, és cert que les parets mestres del dret sanitari s’aixequen i s’assenten
en roca ferma, de manera que la major part de les reformes que es reclamen tenen a
veure justament amb la gestió ordinària de la sanitat.1 Pensem, paradigmàticament,
en les dades de salut.2 Aquest dret instrumental, per dir-ho així, del que és sanitari
s’ha de seguir amb atenció. Amb una precisió més encara: no sempre aquesta ins-
trumentalitat apareixerà en exclusiva cenyida al que és sanitari; s’haurà de buscar
també, amb referències especíques o sense, en l’entorn general de les reformes de
l’organització i l’acció administratives. És evident, per exemple, la importància d’estar
al corrent de la posada a punt de les eines de contractació pública a compte de la
compra pública innovadora;3 o, per posar un altre clar exemple, el tractament de la
intel·ligència articial, del qual parlaré després.
A. El seguiment dels acords de Govern revela claus del caire que prenen les coses
i, en aquest sentit, proporciona un bon mesurador i comptador dels impulsos
polítics que, d’altra banda, representen l’avantsala dels canvis normatius. La sa-
nitat no és, evidentment, una excepció. El repàs dels acords esmentats permet
detectar els accents de cada moment i, finalment, l’estratègia que busca traçar-se.
Serveixi com a mostra l’important Pacte Nacional de Salut Mental, al qual tornaré
més endavant.4
B. Seguint en aquest pla executiu, convé aturar-se en l’activitat de caràcter conven-
cional fora del marc de la legislació de contractes del sector públic.
1
la perspectiva concreta del jurista que s’aproxima al món de la sanitat, reitero la meva per-
cepció que el centre de gravetat en els moments actuals ja no se situa en el reconeixement
formal de drets (del pacient o usuari, del consumidor, del ciutadà) i en l’emanació de textos
legals plens de declaracions i principis genèrics, sinó en el terreny concret de les millores
mejorar nuestro sistema de salud con costes asumibles», 37.
2 Un repàs complet i actualitzat del panorama a Andreu,
.
3
a Gimeno,. Sobre l’adquisició
de medicaments en particular, vegeu Olivares Hortal,.
4 Aprovat per l’Acord GOV/258/2024, de 10 de desembre.
Sanitat
297
Així, l’organització del sistema sanitari presenta moltes derivacions que prenen
forma a través de convenis administratius. A l’abril del 2024, es van formalitzar tres
convenis de col·laboració importants que han tingut per objecte la creació de tres Xar-
xes Hospitalàries Territorials, a saber: Girona, C-17 i Lleida-Pirineu. Aquesta fórmula
busca establir una aliança estratègica entre centres que operen en un mateix territori
per tal que actuïn com a sistema, posant a disposició del conjunt certs recursos en
grau de complementar-se. Aquest funcionament reticular permet millorar la quali-
tat de l’assistència que s’ofereix al ciutadà, començant per la proximitat de l’atenció
sanitària —amb el rerefons de l’equitat i la vertebració territorials, que no es poden
obviar, ja que és notòria la desigualtat en l’accés a certes zones (v. gr. de muntanya)
i els problemes seriosos que suposen els desplaçaments per als seus habitants. Així
mateix, gràcies a la xarxa hospitalària territorial s’aspira a afavorir la mobilitat de
professionals en determinades especialitats i, de passada, resoldre l’escassetat en
algunes àrees a partir de la complementació d’uns centres amb d’altres.5 Finalment,
interessa subratllar que els convenis, lluny d’una col·laboració tancada i puntual,
estableixen les bases d’una estructura estable de col·laboració, capaç de mantenir-se
en el temps i d’ampliar-se.6
En aquest mateix ordre cal situar els convenis de col·laboració subscrits només
entre administracions. De l’any 2024 destaca la renovació del conveni de col·laboració
per a l’assistència sanitària a urgències i emergències a la Franja de Ponent.7 Revesteix
aquesta zona geogràca —que comprèn un total de vuitanta-dos municipis, trenta-sis
de catalans i quaranta-sis d’aragonesos— la singularitat d’un intens ux de població
entre comunitats autònomes, la qual cosa repercuteix virtualment en tot l’arc de la
quotidianitat, incloent-hi la sanitària. Es persegueix així unir els recursos assistencials
de manera que intervingui el dispositiu d’urgència o d’emergència òptim en cada cas;
i això en termes de reciprocitat, sense que representi al nal un cost addicional per a
les administracions sanitàries respectives.
C. No és la meva intenció moure’m en el pla executiu amb la voluntat de mapar
tot el que hi ha esdevingut durant l’any en qüestió. Aquesta tasca que, a banda de ser
complexa, podria aportar resultats magres als efectes que busquem. Pretenc, això sí,
cridar l’atenció sobre la importància que cobra a la sanitat aquesta manera de fer exe-
cutiva quotidiana, cosida al dia a dia. Sense anar gaire lluny, mentre escric aquestes
línies, els mitjans de comunicació es fan ressò de la reorganització del dispositiu dels
5 Cada xarxa hospitalària territorial compta amb un òrgan de govern, el Consell de l’Aliança,
integrat pels gerents dels hospitals, el director del Servei Català de Salut i els gerents de
les regions sanitàries concernides.
6 https://govern.cat/gov/acords-govern.
7 Conveni de col·laboració entre el Govern d’Aragó i la Generalitat de Catalunya per a l’assis-
tència sanitària en urgències i emergències a la zona limítrofa entre les dues comunitats.
El text del conveni es pot consultar a https://www.boa.aragon.es/cgi-bin/RECO/BRSCGI?C-
-
ME-C=2025/2/0001.
298
Informe autogovern 2024
helicòpters d’emergència de què se serveix el Sistema d’Emergències Mèdiques. El cas
té interès mediàtic, a banda de per les implicacions territorials de la reorganització
esmentada —l’equitat territorial en salut és una de les preocupacions sempre latents,
com s’apuntava més amunt—, per una de les causes últimes que la motiven i que té
a veure amb els problemes amb l’empresa contractista encarregada de la gestió, la
revisió i el manteniment d’aquests helicòpters.8
D. Que hi hagi novetats rellevants en el pla executiu ens posa en alerta, per , sobre
l’ús de les categories. Resulta difícil, després de passar revista, sostreure’s a la impressió
que en aquest pla impera un cert desordre o, si es prefereix, que hi predomina l’ús
del dret tou i l’activitat informal.
Sense descomptar-ne els avantatges, no puc deixar de signicar així mateix els
seus riscos, ni que sigui de manera sumària.9 El més rellevant, segons el meu parer, és
la fugida de les categories formals que es correspondrien amb la substància del que
s’ha decidit. Igual que assumim que una línia vermella dels convenis de col·laboració
consisteix a proscriure sense condicions que es disfressin contractes administratius,
hauríem d’interioritzar que la mateixa idea és predicable quan es contrasten fórmules
formals i informals al servei d’una mateixa nalitat. I és que si alguna cosa arrosse-
ga l’activitat formalitzada és justament un règim de garanties, anteriors i posteriors,
que es corresponen amb l’entitat de la decisió que pren l’Administració. Esquivar la
categoria formal que, en rigor, correspon, per més que es faci sota el pretext d’una
intervenció aparentment tova o indirecta, pot comprometre, a la , l’exercici de certes
garanties difícilment reversibles. No és només que algunes manifestacions executives,
per la seva atipicitat, trobin complicacions en accedir a la justícia administrativa. És
una cosa més senzilla: serà difícil atacar allò que no es coneix perquè no es publica
ocialment, més que en un comunicat o una roda de premsa. Estirant aquest mateix
l, convé no equiparar sense més ni més el que és informal amb el que és inofensiu.
Per això caldrà esforçar-se per intentar xar estàndards de bona administració apli-
cables a tota l’activitat de l’Administració, formal o informal, dura o tova, incloent
en última instància la garantia inembargable de la protecció davant del perjudici en
termes de control judicial i responsabilitat patrimonial. Tot aquest excurs va a parar
a una exigència fonamental de tancament: que els canvis rellevants, les reformes de
pes, es consignen en regles de dret imperatiu.
Sabem que l’acció de l’Administració sanitària ha d’atendre, entre altres principis,
els mandats constitucionals d’ecàcia i eciència en la despesa pública. Es tracta de
principis que, amb el pas del temps, han anat donant peu a un ideal sosticat i exigent,
8 Vet aquí l’interès per l’estudi de l’execució del contracte administratiu. Recentment, Fernán-
dez García,
9 Perspectiva cognitiva y nudge
público.
Sanitat
299
envoltat, és clar, de les cauteles i exigències correlatives, que avui tenyeixen tantes
ordres. A la recerca d’un rètol expressiu per a aquest ideal —afany que no deixem de
renovar, com passa amb els compromisos que no s’acaben de complir—, avui està en
voga l’ús del terme governança, adjectivada, sovint, amb el qualicatiu bona.
El seguiment i la valoració de la governança sanitària s’escapen de les nalitats
d’aquesta crònica, però és important adonar-se d’alguns tocs d’alerta que criden l’aten-
ció sobre la necessitat de revisar certs elements o engranatges. Entre les scalitzaci-
ons més sòlides a les quals es veu sotmesa la governança sanitària a Catalunya, cal
referir-se a la que exerceix la Sindicatura de Comptes.10 L’any 2024 s’han aprovat dos
informes molt rellevants que, al marge de les conclusions especíques sobre l’objecte
en qüestió —urgències hospitalàries11 i servei extrahospitalari per a l’atenció de la
insuciència renal—,12 posen el focus en l’eciència del model de gestió de la despesa
pública sanitària i en els greus dècits de la contractació pública i l’avaluació i el se-
guiment efectius dels contractes durant el curs de la seva execució. Són scalitzacions
que cal destacar tant pel valor de les seves recomanacions com pel fet de constituir
una font de coneixement valuosa de la realitat de la gestió pública sanitària. No s’ha
d’oblidar la seva contribució cabdal a la interiorització de la cultura d’avaluació de
les polítiques públiques, escassament instal·lada entre nosaltres.13
La crisi sanitària provocada per la covid-19 ha quedat enrere, però resta un llarg camí
ns a revertir-ne completament els efectes i, més encara, ns a establir les bases d’una
nova preparació i resposta a futures amenaces sanitàries d’aquest abast.
A. A poc a poc, es van aclarint les controvèrsies jurídiques que han generat més
conictivitat. Així passa amb el tractament de la responsabilitat patrimonial pels
danys i perjudicis patits com a conseqüència de les mesures adoptades per contenir
la pandèmia. Aquestes mesures van afectar profundament moltes activitats econò-
miques i, en part per la mateixa incertesa del tràngol, alguns vaivens en l’estratègia
10
que giren al seu voltant es pot trobar a l’obra col·lectiva dirigida per Agulló Agüero,-
.
11 Sindicatura de Comptes, , https://www.sindicatura.cat/docu-
ments/36414/85841/2024_17_ca.pdf/a13aded6-8a05-0092-0be4-fd93a4deb3ac?versi-
on=1.0&t=1733826990783.
12 Sindicatura de Comptes,, https://www.sindicatura.cat/docu-
ments/36414/85841/2024_20_ca.pdf/11dabc21-769b-89e3-06ef-ee5b402f80b-
f?t=1734445863348.
13 Interessants apunts per al debat a Lobo,
300
Informe autogovern 2024
i una comunicació del risc de vegades confusa, van donar peu a un torrent de recla-
macions. En aquests moments, cal parlar ja d’un criteri establert, tant a la doctrina
consultiva com a la jurisprudència, sobre aquesta matèria. Amb caràcter general, es
rebutja l’existència de responsabilitat patrimonial sobre la base de la consideració
que els danys i perjudicis no tenen la nota d’antijuridicitat exigida per convertir-se en
lesió rescabalable. En poques paraules: hi havia el deure de suportar-los com a part
d’una actuació legítima i proporcional del poder públic.14 S’ha claricat així mateix
el quadre de la vacunació i els desacords sorgits entre pares i familiars a propòsit de
l’administració de les vacunes a menors d’edat i a persones amb alguna limitació
o trastorn mental ingressades en residències. També sobre això es reconeix ja una
línia de jurisprudència constitucional establerta i perlada per la via dels recursos
d’empara, que ha servit, per cert, per donar un fort suport a l’estratègia de vacunació
i a les resolucions judicials que s’hi han decantat a favor.
B. Una altra cosa és la revisió del marc normatiu i de l’estructura institucional.
En aquest sentit, la valoració quant a l’aclariment de l’horitzó no pot resultar igual
de satisfactòria. Es dirà —i és cert— que la tasca era especialment exigent a causa
de la precarietat del punt de partida. Tot i això, no és tant la demora el que inquieta.
Preocupa que al full de ruta xat es vegi en aquesta reconstrucció una obra menor,
que no requereix una intervenció legislativa profunda.
a. El marc normatiu de les emergències de salut pública no només no ha estat
enfortit, sinó que, des del meu punt de vista, s’ha debilitat encara més després que
algunes reformes puntuals ideades pel legislador, estatal i autonòmic, per sortir del
tràngol, hagin estat declarats inconstitucionals. Per tant, continua havent-hi un grau
d’incertesa evitable que interpel·la, singularment, l’Estat. Vet aquí, per posar un exem-
ple, el debat plantejat al voltant d’una eventual aplicació de mesures de vacunació
obligatòria per combatre una pandèmia, amb dubtes tan profunds com la reserva de
llei i el consegüent marge de col·laboració normativa disponible per part del legislador
autonòmic. De fet, les dues sentències del TC dictades al novembre del 2024, per les
quals s’anul·len els preceptes de les lleis autonòmiques gallega i balear —que havien
incorporat durant la crisi del coronavirus la previsió d’una vacunació obligatòria extra
ordinem—, no deixen de ser un senyal més dels efectes disfuncionals d’un marc nor-
matiu imprecís i innecessàriament minúscul en el nucli.15 En qualsevol cas, aquesta
14 De gran riquesa el cos de doctrina legal que modela la Comissió Jurídica Assessora. Una
síntesi excel·lent a https://eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2024/05/01/responsabilitat-pa-
trimonial-per-ladopcio-de-mesures-en-materia-de-salut-publica-les-llicons-de-la-co-
vid-19-monica-puig-i-campmany
, «La responsabilitat patrimonial sanitària pels danys derivats de la mort
les mesures adoptades en matèria de salut pública per a la contenció del brot pandèmic
de la COVID-19 en relació amb les instal·lacions esportives», 306-324.
15 La ratio decidendi de la STC 136/2024, de 5 de novembre, descansa en la vulneració de la
reserva de llei orgànica establerta a l’article 81.1 de la CE envers el desenvolupament dels
drets fonamentals. Si ens centrem en la vacunació obligatòria, l’exigència de llei orgànica
Sanitat
301
tasca de delimitació dels rols pandèmics dels diferents poders públics i dels nivells
de govern, que està quedant consignada a la jurisprudència constitucional, aboca a
un escenari on l’ideal de la lex certa queda molt lluny. Així, assumit el raonament del
TC sobre l’abast de la reserva de llei orgànica i les limitacions del legislador autonò-
mic de pandèmies per poder omplir possibles llacunes, la situació resultant, pel que
fa a la seguretat jurídica, no es pot dir que hagi millorat. Cal tenir en compte que a
l’Administració autonòmica, en qualitat d’autoritat sanitària, li és donat acudir a la
Llei orgànica 3/1986, de 14 d’abril, de mesures especials en matèria de salut pública,
per acordar executivament, inter alia, la vacunació obligatòria, però en cap cas no pot
entrar a regular-la en els termes substantius. Després, si el legislador orgànic no pren
les regnes, les inseguretats continuaran sent presents quan, en la propera escomesa,
hàgim de desenterrar mesures que tant ens han fet cavil·lar judicialment (tancament
perimetral, passaport sanitari…), consumint energies i temps, tan preuats en la res-
posta davant d’amenaces sanitàries.
El cas és que la reconstrucció legal d’aquest marc normatiu no gura al full de ruta
traçat. Sí que s’està avançant a escala reglamentària i de planicació. En aquest sentit,
es coneix que l’enfortiment de l’arquitectura normativa no passarà per més llei, sinó
per un desplegament i desenvolupament en plans inferiors.
Destaca aquest any precisament l’aprovació del Reial decret 568/2024, de 18 de
juny, pel qual es crea la Xarxa Estatal de Vigilància en Salut Pública.
La Xarxa Estatal de Vigilància en Salut Pública recull el testimoni de la Xarxa Na-
cional de Vigilància Epidemiològica —creada el 1995—16 i compleix un dels mandats
integritat personal (art. 15 de la CE) en la mesura que limita les facultats d’autodeterminació
dista de ser un element complementari o secundari i entronca, més aviat, amb el nucli de
la regulació del dret a la integritat personal. En altres paraules, constitueix un element del
desenvolupament directe d’aquest dret fonamental.
Es rebutja, a partir del que s’ha assenyalat, la tesi del legislador gallec en el sentit que el
que es pretenia no havia estat sinó concretar, complementar, l’habilitació genèrica con-
tinguda a la Llei orgànica 3/1986, de 14 d’abril, de mesures especials en matèria de salut
com el tancament perimetral o el passaport sanitari. Segons el parer del TC, la decantació
drets fonamentals concernits: «[…] la tasca primordial del legislador orgànic és, justament,
determinar les mesures de restricció o ingerència que es poden acordar i no, com sembla
desprendre’s del preàmbul de la Llei 8/2021, proporcionar algunes directrius generals a
partir de les quals el legislador ordinari pugui establir les mesures esmentades». La com-
plementació disponible pel legislador ordinari —també l’autonòmic, doncs— se cenyeix
La mateixa doctrina és aplicada a la STC 141/2024, de 19 de novembre de 2024, a propòsit
16 Reial decret 2210/1995, de 28 de desembre, pel qual es crea la xarxa nacional de vigilància
epidemiològica.
302
Informe autogovern 2024
preterits de la Llei general de salut pública.17 El contrast entre noms ens revela on
resideix la substància del relleu operat: es tracta d’ampliar el camp de visió cobert per
la vigilància de la salut pública per tal d’atendre no només les malalties transmissibles,
sinó tots els aspectes d’interès per a la salut pública. Més precisament, la vigilància
tindrà en compte els factors de risc, els determinants de la salut, les inequitats en
salut, la perspectiva de gènere i els aspectes relacionats amb la discapacitat. Aquesta
ampliació permet advertir com l’efecte de la pandèmia es fa servir —encertadament—
per millorar no només l’entorn de les emergències i de les amenaces, sinó tota la
salut pública. Al conjunt de la sanitat pública li convé, sens dubte, comptar amb unes
capacitats modernes de monitoratge i ns i tot de predicció. De la mateixa manera,
sintonitza a la perfecció amb l’enfocament «Una sola salut» (One Health), adoptat
en l’Agenda 2030, a la virtut del qual s’ha de prendre en consideració la interacció,
que és profunda, entre la salut humana, la sanitat animal i el medi ambient de cara a
preservar millor la salut de la població.18
La regulació d’aquesta xarxa té caràcter bàsic i, com és obvi, cap sistema reticular
no pot aspirar a funcionar harmònicament si les diferents parts que el conformen no
s’entrellacen adequadament.19 Per això el disseny de l’estructura organitzativa de la
Xarxa Estatal de Vigilància en Salut Pública resulta especialment rellevant. A la base,
hi trobem els sistemes de vigilància en salut pública, articulats actualment al voltant de
cinc categories.20 A ells els correspon la recollida, l’anàlisi, la interpretació i la difusió
17 Consignat a l’article 47 de la Llei 33/2011, de 4 d’octubre, general de salut pública. Sobre
aquest i altres mandats que van caure en l’oblit, vaig tenir ocasió de reflexionar a Cierco
18 De fet, aquest enfocament s’erigeix en principi general d’actuació de les administracions
públiques i dels subjectes privats pel que fa a la vigilància en salut pública. Així apareix
salut de les persones, els animals i els ecosistemes, tot reconeixent que estan estretament
relacionats i són interdependents. L’enfocament mobilitza múltiples sectors, disciplines i
-
estar i fer front a les amenaces per a la salut i els ecosistemes, i també aborda la necessitat
col·lectiva d’aigua, energia i aire nets, aliments segurs i nutritius, adoptant mesures contra
el canvi climàtic i contribuint al desenvolupament sostenible (art. 4.a).
19 La voluntat d’aglutinar totes les parts del sistema queda palesa en descriure’s l’àmbit d’apli-
cació (art. 2):
Aquest Reial decret és aplicable al conjunt de les administracions públiques, entenent com
a tals l’Administració general de l’Estat, les administracions de les comunitats autònomes
i ciutats de Ceuta i Melilla, les entitats que integren l’Administració local, així com els orga-
nismes públics i les entitats de dret públic vinculats o dependents d’aquelles.
Així mateix, serà aplicable tant als centres, els serveis i els establiments sanitaris com
als professionals sanitaris del sector privat i a les persones físiques o jurídiques que, en
l’àmbit de les seves activitats, tinguin informació rellevant per a la salut de la població, en
els termes que estableix la Llei 33/2011, de 4 d’octubre.
20 Els cinc sistemes de vigilància que formen part de la Xarxa són els següents:
a. Sistemes de vigilància de les malalties no transmissibles, que inclouran el Sistema de
Vigilància de Càncer.
Sanitat
303
de la informació. Cadascun d’aquests cinc sistemes de vigilància disposarà d’una
unitat central que es coordinarà amb les unitats autonòmiques designades a aquest
efecte. Així mateix, a cada sistema hi haurà un comitè tècnic amb la funció d’articular
els procediments operatius necessaris per a un funcionament homogeni, integrat i
ecaç del sistema. Juntament amb aquesta base, es regulen també les funcions i el
procediment per a la designació dels Laboratoris Nacionals de Referència.21 Pel que
fa a la governança, el Ministeri de Sanitat s’encarregarà de coordinar-lo a través de
l’òrgan de coordinació de la Xarxa. Aquest òrgan es coordinarà alhora amb l’òrgan de
coordinació autonòmic que hagi establert a aquest efecte cada comunitat autònoma.22
En aquest sentit, caldrà incardinar aquesta novella amb l’arquitectura de vigilància
epidemiològica a Catalunya i els sistemes amb els quals ja compta.23
b. L’arquitectura institucional de les emergències de salut pública depèn en gran
manera d’un altre mandat de la Llei general de salut pública llargament ajornat: la
creació d’un Centre Estatal de Salut Pública. Al febrer de 2024, es va donar curs al
Congrés dels Diputats al Projecte de llei per la qual es crea l’Agència Estatal de Salut
Pública.24 La futura Agència té davant seu una complexa tasca de recomposició de
l’espai que ocupa la salut pública, de visibilitat del sector i de cohesió sistèmica amb
les estructures de salut pública autonòmiques —amb una trajectòria i un bagatge molt
rics, incloent-hi un remarcable lideratge en no pocs moments i temes. No s’oculta
que hi quedin dipositades moltes esperances del rellançament de la salut pública
o, si es prefereix, de la construcció d’una nova salut pública. Caldrà seguir atents a
la seva implementació, especialment perquè coincideix amb un impuls semblant a
escala autonòmica. No en va, l’aprovació dels estatuts de l’Agència de Salut Pública
de Catalunya gura dins dels deures pendents del curs vinent.25
b. Sistema de Vigilància de les Malalties Transmissibles, incloses les resistències als an-
timicrobians i les infeccions relacionades amb l’assistència sanitària.
c. Sistema de Vigilància en Salut Laboral.
d. Sistema de Vigilància en Salut Ambiental.
Convé fer dues breus precisions respecte d’això. La primera és que no es tracta d’una llista
tancada, ja que s’obre la porta a la creació de nous sistemes de vigilància més endavant
(art. 14). La segona precisió té a veure amb el grau de desenvolupament normatiu. Així,
decret (art. 21 a 23), la regulació dels altres sistemes es remet a l’aprovació d’un ulterior
Reial decret (art. 13.3). Senyal que no tots els sistemes presenten, en aquests moments, el
mateix grau de maduresa.
21 Art. 24 a 30.
22 Art. 8 i 9.
23 https://salutpublica.gencat.cat/ca/ambits/vigilancia/index.html.
24
33/2011, de 4 d’octubre, general de salut pública:
.
25
compromís de l’aprovació del decret pel qual s’aproven els estatuts de l’Agència de Salut
304
Informe autogovern 2024
A continuació se seleccionen quatre espais on hi ha hagut novetats rellevants. A la
crònica anterior explicàvem la presentació d’un projecte de llei estatal tendent a re-
forçar l’equitat, la universalitat i la cohesió del Sistema Nacional de Salut, que, no en
va, en són les tres columnes principals. El projecte va veure interromput el tràmit
parlamentari com a conseqüència de la convocatòria d’eleccions. El nou Govern ha
reprès la iniciativa, si bé aquesta s’ha desdoblat en dos projectes de llei: el d’universa-
litat del Sistema Nacional de Salut26 i el de normes per consolidar l’equitat i la cohesió
del Sistema Nacional de Salut.27
A ningú no se li escapa que l’accentuada longevitat de la població, producte de l’aug-
ment de l’esperança de vida, la disminució de la taxa de natalitat i el progrés de les
darreres dècades, representa un desaament majúscul per al sistema sanitari. Implica,
entre moltes altres coses, un increment de les patologies cròniques i de la fragilitat o
vulnerabilitat, que es tradueix en discapacitat i dependència.
Aquesta longevitat, que constitueix un dels factors més rellevants de cara a la trans-
formació que requereixen els sistemes de salut, ha donat peu a l’enfortiment d’una
idea cada cop més puixant: la integralitat, és a dir, la recerca d’una resposta en grau
de conjugar alhora els diferents vessants que acompanyen els problemes de salut de
les persones. Aquesta idea ja s’ha convertit en un lloc comú i permet també emfatit-
zar un altre lema molt repetit avui dia: el de situar la persona i les seves necessitats al
centre, assumint, en conseqüència, que els problemes de salut no s’han d’interpretar i
tractar com si fossin compartiments estancs, aliens a la conjuntura familiar i social del
pacient. La població d’edat avançada constitueix en aquest sentit un dels senyals més
clars de la conveniència d’aquesta integració entre el que és sanitari i el que és social.
Aquesta integralitat afecta, d’entrada, als mateixos nivells del sistema sanitari, de
manera que cal coordinar l’atenció primària, la intermèdia i l’hospitalària per tal d’ha-
bilitar mecanismes de comunicació àgil entre els diferents nivells i professionals, a
d’evitar desfasaments temporals i pelegrinatges innecessaris. Però, sobre això, s’està
pensant en una integració de més llarg abast que afecta dos sistemes públics que,
malgrat la proximitat, han evolucionat essencialment d’esquena. Em refereixo als
sistemes de serveis sanitaris i socials. Justament per aquesta evolució en paral·lel, la
integració ensopega avui amb tants obstacles. Només cal pensar en tots els maldecaps
que planteja la compartició de dades i la interoperabilitat entre sengles escenaris,
que és un pilar fonamental si es pretén articular una atenció integral ecaç. També
i el règim jurídic d’aquesta Agència: (https://presidencia.gencat.cat/web/.content/am-
).
26 .
27 .
Sanitat
305
trobem la comparació entre el règim i les condicions dels diferents professionals.28
És evident que caldrà anivellar —i prestigiar per igual— els elements de conuència
i que no serà fàcil frenar l’impuls de desdoblament que la inèrcia de la divisió depar-
tamental comporta. Després hi ha la presència d’altres capes o àmbits que, sense ser
així de centrals en la fusió, sí que resulten imprescindibles si la meta se situa en una
atenció integral real i efectiva. Penso en aquests moments en l’educació i l’energia.29
En efecte, hi ha molts punts que caldrà soldar. Per això és important la missió que
ha de dur a terme la futura Agència d’Atenció Integrada Social i Sanitària de Catalunya
(AGAISS-Cat). Vam explicar a la crònica anterior els primers passos de la tramitació
del projecte de llei de creació; una tramitació que nalment no es va culminar com a
conseqüència de la convocatòria d’eleccions. El Govern actual ha reprès, no obstant,
la iniciativa, que novament es troba en seu parlamentària.30
La integració dels serveis sanitaris i socials ha de permetre de la mateixa manera
la transformació de l’atenció en els entorns (i) domiciliari i (ii) residencial.
i. Pel que fa a l’atenció domiciliària integrada, adquireix cada cop més pes es-
pecíc la tecnologia —és el cas del monitoratge digital remot— com a manera
d’afavorir la cura de la persona al propi domicili i l’agregació dels diferents actors
involucrats: pacient, cuidadors i professionals sanitaris i socials.31
ii. Pel que fa a l’entorn residencial, cal explicar la posada en marxa del Pla de
desplegament de l’atenció integrada social i sanitària a les persones que viuen
a residències de gent gran (2023), segons el qual els equips d’atenció primària
(EAP) passen a erigir-se en els responsables principals de preveure les neces-
sitats sanitàries dels residents i de respondre-les al mateix centre residencial.
Precisament en íntima connexió amb aquesta reivindicació d’un millor lligam dels
serveis sanitaris i socials, cal referir-se a l’aprovació de la Llei 3/2024, de 30 d’octubre,
per millorar la qualitat de vida de persones amb Esclerosi Lateral Amiotròca i altres
malalties o processos d’alta complexitat i curs irreversible. És coneguda la duresa de
la faç de l’esclerosi lateral amiotròca (ELA). Es tracta d’una patologia neurodege-
nerativa, incurable ara com ara, que va provocant en poc temps l’atròa muscular
ns a deixar el pacient totalment immòbil. Per raó de les seves greus circumstàncies
28 Un interessant i encertat estudi que crida l’atenció sobre el contrast que sorgeix en la com-
55/2003, de 16 de desembre, de l’Estatut marc del personal estatutari dels serveis de salut)
29 -
nerable, la situació en què el consumidor o algun dels membres de la unitat de convivència
sigui una persona amb
30 El projecte de llei va ser publicat al de 13 de no-
vembre de 2024, XV legislatura, segon període, número 86, 75-87.
31 Vegeu recentment Moreu Carbonell, «Envejecimiento activo, tecnología y salud», 265-297.
306
Informe autogovern 2024
i de la complexitat de les cures que calen —amb un fort impacte en l’entorn pro-
per—, resulta tan convenient que es combinin harmònicament els diferents serveis
involucrats. L’objectiu d’aquesta Llei consisteix justament a garantir a les persones
diagnosticades amb aquesta malaltia un tracte digne i adequat, cosa que depèn de
millorar-ne la qualitat de vida a partir d’un conjunt de mesures com l’acceleració de
l’accés a certes prestacions i serveis.
L’ELA actua, en certa manera, com a punta de llança. I és que aquesta Llei no
només té per objecte aquesta patologia, sinó que s’obre a altres malalties o processos
similars, de caràcter irreversible i que requereixin cures socials i sanitàries centrades
en l’àmbit domiciliari.32
Des d’un punt de vista formal o tècnic, la Llei ELA suscita dues reexions. D’una
banda, hi ha una llei especíca per tractar una malaltia o, en general, un problema
de salut —més endavant parlarem de la Llei per a l’erradicació de l’amiant a Catalu-
nya. Naturalment, aquesta opció presenta l’avantatge d’abordar tots els vessants del
problema i fer-ho en un cos legal ex professo, amb els avantatges notoris que tal opció
proporciona en termes de reconeixement i sistematització.33 Això suposat, el greuge
comparatiu pot aparèixer més fàcilment. I després hi ha el deteriorament que aquest
tipus d’apèndixs legislatius representa per a l’organicitat de l’ordenament jurídic, en
vista de l’esforç de coordinació de fonts, especialment amb el pas del temps. D’al-
tra banda, cal signicar que la Llei ELA la dicta l’Estat a l’empara de diferents títols
competencials. Entre ells, hi ha els relatius a les bases i la coordinació general de la
sanitat (16a) i a la legislació bàsica i el règim econòmic de la Seguretat Social (17a).34
Si la integració social i sanitària continua avançant i guanya en intensitat, és evident
que tocarà tornar a tractar no tant la suma d’aquests títols competencials i la seva
interconnexió com el seu eventual funcionament en bloc, a la manera de sistema,
la qual cosa representa un altre estadi evolutiu que apunta cap al benestar com a
paradigma aglutinador.
Una bona part de la revisió actual del model sanitari i de la seva transformació es
cona a la sanitat digital. És, per dir-ho així, l’estendard de la salut d’avantguarda.
32 -
lupament reglamentari per a la determinació de l’àmbit d’aplicació de la llei»). S’estableix
en aquestes previsions un mandat adreçat al Govern per aprovar, en el termini d’un any,
un reglament que, entre altres aspectes, haurà d’incorporar un annex amb una llista de les
malalties i els processos als quals sigui aplicable la Llei ELA. Aquest mandat, doncs, al meu
entendre, és prou precís per establir les bases d’un eventual recurs contra la inactivitat
(reglamentària) en cas de demora.
33 Disposar del format d’una llei per compendiar un assumpte aclareix el camí en molts sen-
-
(«Salvaguarda del rang de disposicions reglamentàries»).
34
Sanitat
307
Més que un capítol especíc, doncs, ens trobem davant d’una idea-força que recorre
tot el camp de la sanitat i que s’ofereix constantment com a palanca de canvi. Així
doncs, resultarà estrany en endavant que qualsevol crònica en aquesta matèria no
s’aturi en alguna estrena o novetat, ja sigui en el vessant organitzatiu (A) o bé en el
vessant operatiu o prestacional (B). Insisteixo, de totes maneres, que la sanitat digital,
en realitat, ho recorre tot i, per tant, d’una manera més o menys protagonista acaba
sent una circumstància omnipresent en l’esdevenir del model sanitari.35 De fet, el risc
que es corre quan una tecnologia s’instal·la amb una força semblant és que n’oblidem
el paper instrumental i que es produeixi una cursa precipitada per rendir-se al seu
inux com a simple tribut a la moda.
A. Una bona mostra d’aquesta renovació digital és la targeta sanitària individual.
Cal recordar que la targeta sanitària individual constitueix el document administratiu
que facilita l’accés dels ciutadans a les prestacions del Sistema Nacional de Salut i, en
aquest sentit, s’estableix el deure d’expedir-la a les persones que tinguin acreditat el
dret a l’assistència sanitària pública.36
Doncs bé, el Reial decret 922/2024, de 17 de setembre, ha modicat la seva re-
gulació amb vista a promoure —i proporcionar també seguretat jurídica— que les
administracions sanitàries emetin aquesta targeta en suport virtual. Importa puntu-
alitzar, doncs, que no s’imposa l’obligació d’implementar el format virtual. Queda en
mans de cada administració la decisió de fer el pas. D’ara endavant, això sí, la targeta
sanitària individual tindrà la mateixa validesa al marge que la seva emissió es faci en
suport físic o virtual. Tots dos formats podran coexistir, sense perjudici que el titular
renunciï motu proprio a la targeta sanitària en suport físic. Es considera, fora d’això,
que, gràcies a la digitalització, es pot reforçar la cohesió. Així, la virtualització de la
targeta sanitària individual ha de contribuir a la millora de la seva interoperabilitat
en el conjunt del Sistema Nacional de Salut —sense perdre de vista, d’altra banda, la
normalització de les targetes sanitàries impulsada per la Unió Europea.
B. El 2024, la intel·ligència articial ha continuat sent un dels temes estrella. No
cal dir que hi ha contribuït l’esperada aprovació del Reglament (UE) 2024/1689 del
Parlament Europeu i del Consell, de 13 de juny de 2024, pel qual s’estableixen normes
harmonitzades en matèria d’intel·ligència articial. És cert que no es tracta d’una
norma estrictament sanitària, però no ho és menys que està cridada a tenir una in-
uència decisiva en aquest àmbit. No en va, els mitjans de comunicació es fan ressò
gairebé cada dia d’iniciatives que busquen aplicar aquesta tecnologia a centres sa-
nitaris i hospitals. Es coneix, en efecte, que es tracta d’un terreny propici a la intel·li-
35 Continua, per això mateix, creixent la literatura jurídica sobre aquesta qüestió. Entre els
treballs publicats el 2024 cal referir el llibre col·lectiu dirigit per Luquin Bergareche, Servicios
.
36 Vegeu l’article 57 («La targeta sanitària individual») de la Llei 16/2003, de 28 de maig, de
cohesió i qualitat del Sistema Nacional de Salut. Desenvolupat pel Reial decret 183/2004,
de 30 de gener, pel qual es regula la targeta sanitària individual.
308
Informe autogovern 2024
gència articial, cosa que corrobora que la innovació i els avenços tècnics tendeixen
a apuntar la sanitat com un dels seus espais estratègics. En termes jurídics, aquest
interès i el mosaic tan ric i divers d’iniciatives que se succeeixen, cada cop amb més
freqüència, només pot convidar a posar-hi esment. Inquieta especialment que s’ins-
tal·li una pràctica que voli sota radar, producte de dues preconcepcions enganyoses.
Primera: que la intel·ligència articial es consideri una eina ja vericada de sèrie, apta
per aplicar-la sense més ni més allà on, simplement, s’intueixi una millora a la seva
virtut; i segona: que es consideri que la intel·ligència articial forma part d’una mena
d’activitat executiva de prospecció, d’experimentació, que no necessita cap preparació
i fonamentació jurídica.37 No es pot perdre de vista que l’ús de la intel·ligència articial
comporta riscos. Per cert, no només en termes de biaixos; també de fal·libilitat i, per
extensió, d’imputació de responsabilitats.
Tot indica que la salut mental constituirà un dels capítols centrals de l’agenda sanitària
dels nostres dies. No en va, l’OMS crida l’atenció al respecte, signicant l’alta prevalen-
ça de la panòplia de problemes relacionats amb la salut mental i la seva generalització
a la societat. Després hi ha la devastadora irrupció de la pandèmia.38 El cas és que ha
deixat de ser un tema marginal per esdevenir una preocupació que afecta el conjunt
de la població i que requereix, en conseqüència, una profunda transformació de totes
les polítiques associades. En aquest discurs i afany, hi participa precisament el Pacte
Nacional de Salut Mental, aprovat pel Govern al desembre del 2024.39
No és que la salut mental constitueixi, naturalment, un assumpte nou al sistema de
salut. La Llei general de sanitat (1986) es refereix de manera especíca a la promoció i
la millora de la salut mental dins de les actuacions sanitàries que han de desenvolupar
les administracions i, en aquesta mateixa línia, desgrana alguns principis i regles pro-
pis d’aquest àmbit, com l’evitació de l’hospitalització.40 Tot i això, la intel·ligència de
la salut mental ha evolucionat notablement durant aquestes tres dècades i és evident
la necessitat d’un (i) nou impuls i d’un (ii) nou enfocament.
i. La necessitat d’un nou impuls condueix dretament a la valoració dels recursos
dedicats a la salut mental al nostre Sistema Nacional de Salut. De cop i volta, xoca
que no comptem amb prou dades i indicadors apropiats per poder mesurar i analitzar
l’estat de salut mental de la població. A més a més, totes les anàlisis coincideixen en
37 Cal tenir molt en compte el Reial decret 817/2023, de 8 de novembre, que estableix un
entorn controlat de proves per a l’assaig del compliment de la proposta de reglament del
38 Rodríguez Escanciano, .
39 https://presidencia.gencat.cat/ca/ambits_d_actuacio/pacte-nacional-de-salut-mental/
index.html.
40 Vegeu els art. 18 i 20.
Sanitat
309
la insuciència del model actual per fer front a les diferents problemàtiques segons
els estàndards òptims denits pels organismes internacionals. És qüestió de despesa
pública, però també d’especialistes i perls professionals.
ii. Cal igualment un canvi signicatiu en l’enfocament, començant per una pre-
venció i una promoció a to. Vet aquí el repte de l’evitació de les conductes suïcides i
autolítiques, i l’atenció que s’ha de prestar als determinants socials de la salut mental
i el benestar emocional. No es pot oblidar tampoc la rèmora de l’estigma i de la dis-
criminació de les persones amb trastorns o problemes de salut mental, una rèmora
que, sense perjudici dels avenços, encara és present i compromet fatalment la petició
d’ajuda i, per tant, l’accés al sistema. Finalment, el canvi en l’enfocament obliga a
tamisar la regulació vigent sobre els tractaments i l’internament de caràcter forçós.41
S’ha assenyalat més amunt que aquest capítol conté una vinculació clara amb els
temes pandèmics. Durant algun temps, advertirem com algunes de les iniciatives i
novetats que són causa directa de la crisi sanitària del coronavirus incorporen me-
sures d’abast general, que es projecten, amb raó, sobre el conjunt de la salut pública.
És fonamental que la salut pública espremi al màxim aquesta inèrcia, no tant pel que
representa de reconeixement en la constant reivindicació davant de la sanitat assis-
tencial, sinó, sobretot, perquè no hi ha cap dubte que una de les claus per a la reforma
dels sistemes sanitaris és interioritzar el principi de prevenció en tota la seva extensió.
Sobren els senyals, nacionals i internacionals, que apunten en aquesta direcció.
Entre aquests senyals hi ha la sostenibilitat del sistema sanitari. No hi ha millor
bany de realitat a aquests efectes que una simple ullada a l’evolució de la despesa
sanitària pública. Immediatament, ens podem adonar de la criticitat del discurs sobre
l’eciència i, a més a més, de la necessitat de conscienciar-nos sobre la bondat d’apos-
tar resoludament per les eines i estratègies més ecients, les que ofereixen una millor
relació cost-efectivitat. Doncs bé, moltes d’aquestes eines i estratègies connecten, in
via recta, amb la prevenció, que és la quinta essència de la salut pública.42
41
un conveni de col·laboració amb l’Organització Mundial de la Salut que té per objecte la
implementació de la iniciativa , destinada a promoure els drets humans de les
persones amb algun tipus de discapacitat psicosocial, cognitiva o intel·lectual. Vegeu la
-
boració entre l’Administració de la Generalitat de Catalunya, mitjançant el Departament de
a Catalunya.
42
sistema de salud con costes asumibles», 14-28; i Esteban Río
el derecho a la salud», 165-204. Del mateix autor, vegeu també el treball previ «El derecho
sanitario», 7-54.
310
Informe autogovern 2024
Al desembre del 2024 es va admetre a tràmit al Parlament el Projecte de llei per a
l’erradicació de l’amiant.43 Es tracta d’un projecte ambiciós que es proposa abordar
aquest problema, que és vell i persistent, que culmina diverses iniciatives en què ja
es treballava.
Ningú qüestiona ja la nocivitat de l’exposició a l’amiant i dels vincles clars que
té amb malalties greus. Tot i que aquesta exposició ha preocupat especialment en
l’àmbit laboral, el propòsit és ara lluitar en tots els entorns ns a aconseguir l’erradi-
cació denitiva; en altres paraules, identicar tots els llocs on hi hagi materials que
continguin amiant per tal de retirar-los. Però no només això. Ja s’ha apuntat que és un
projecte ambiciós i n’és una prova que es proposa cobrir tots els moments o estadis
de la gestió de l’amiant: des de la localització a la inertització, passant per la retirada,
el transport i el dipòsit segurs. En cas que nalment vegi la llum, serà una llei exigent,
amb una càrrega de treball important i dosis de responsabilitat per a administracions
públiques i operadors privats. Fins i tot els ciutadans comuns estarem interpel·lats
pel deure de denúncia que s’hi incorpora. Suposarà, així mateix, la introducció d’una
nova gura al tràc immobiliari: el certicat de presència o absència d’amiant en un
immoble. L’elenc de mecanismes i tècniques de salut pública emprats és amplíssim.
Diré com a anècdota que ns i tot es dona marge per a l’expropiació forçosa declarant
d’interès social la protecció de la salut pública davant dels béns amb presència de
materials que continguin amiant.
Sense perjudici d’aquesta iniciativa i d’altres que guren a les agendes actuals
de salut pública de l’Administració General de l’Estat i de la Generalitat, costa molt
sostreure’s a la impressió general que la política de salut pública no s’acaba d’enlairar,
de deixar-se anar. S’invoca, sí, amb facilitat i resolució, per la potència i la raonabilitat
dels seus postulats, però, després, quan es compten resultats normatius en clau de
deures i drets exigibles i realitzables, el recorregut real acaba sent més aviat pobre.
Hi ha un cercle viciós del que és programàtic en salut pública del qual caldria sortir
sense falta.
És de signicar en aquest apartat l’aprovació del Decret 107/2024, d’11 de juny, del
Registre de persones professionals sanitàries objectores de consciència en la inter-
venció directa en la pràctica de la interrupció voluntària de l’embaràs (IVE). Es tracta
d’un registre que s’ha de connectar amb la reforma operada el 2023 de la Llei orgànica
2/2010, de 3 de març, de salut sexual i reproductiva i de la interrupció voluntària de
43 El text va ser publicat al de 18 de desembre de
2024, XV legislatura, segon període, número 115, 17-4.
Sanitat
311
l’embaràs, i que es justica per la voluntat de garantir aquesta prestació a partir d’una
gestió planicada dels recursos humans.
La confecció d’aquest registre s’envolta d’una sèrie de garanties, amb un èmfasi
singular en les seves nalitats, que són estrictament organitzatives i lligades exclusi-
vament a la pràctica de la interrupció voluntària de l’embaràs. Per això, en cap cas cal
revelar el motiu de l’objecció i, també per això, es posa l’accent en el règim d’accés i
de condencialitat. Així mateix, s’especiquen els perls dels professionals sanitaris
que es poden acollir al dret d’objecció de consciència per raó del caràcter directe de
la seva intervenció i es detalla el procediment d’inscripció.
A nals de setembre del 2024, el Govern anunciava la creació d’un comitè d’experts
per a la reforma del sistema sanitari català: el Comitè d’Avaluació, Innovació, Reforma
Operativa i Sostenibilitat del Sistema de Salut (CAIROS) per a la reforma i la sosteni-
bilitat del sistema de salut.44
S’insistia de seguida que no es reclamava a aquest comitè una reexió de caràcter
analític o estratègic sobre el panorama sanitari català. L’encàrrec sobre la taula era
netament executiu: com portar a la pràctica o implementar les propostes que ja es
coneixen de sobres i sobre les quals hi ha consens, cosa que és tant com reconèixer
la dicultat que el canvi sanitari planteja sobre el terreny. A nals d’any, CAIROS
llançava un primer paquet amb deu línies d’acció i vint-i-cinc mesures.45 Val la pena
signicar en aquestes consideracions nals els seus objectius principals per recali-
brar el full de ruta de la reforma sanitària i entreveure els canvis més imminents que
esperen. Aquests objectius principals es resumeixen en tres:
i. Centrar l’atenció en la necessitat de les persones, la qual cosa enllaça amb aquesta
idea-força de la integració dels nivells sanitaris i dels vessants social i sanitari
als quals ja s’ha fet referència. A l’horitzó, com una de les tes fonamentals,
l’activació de l’Agència d’Atenció Integrada Social i Sanitària de Catalunya
(AGAISS-Cat). Tot i això, també s’enuncien altres mesures que de seguida des-
perten interès, com la creació dels centres de salut integral.46
ii. Tenir cura dels professionals de la salut. Aquest propòsit connecta amb algunes
de les iniciatives de les quals parlàvem a la crònica anterior. Serà bo recordar
els problemes greus causats per la manca de metges i professionals sanitaris en
44 https://govern.cat/gov/acords-govern/14221/govern-crea-comite-dexperts-reformar-sis-
tema-salut-catalunya-mantenir-lo-lavantguarda-deuropa.
45 https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/667802/departament-salut-desplega-
ra-10-linies-daccio-25-mesures-reformar-sistema-sanitari.
46 , que relleven
les case della salute-
gurades com a estructures de proximitat, amb diversos professionals de l’àmbit sanitari
i social, en grau de proveir assistència de caràcter sociosanitari, especialment a pacients
crònics i persones vulnerables.
312
Informe autogovern 2024
no poques especialitats. El desenvolupament d’una política cabal de recursos
humans és inajornable. Però hi ha molts altres fronts, sense descomptar, per
cert, la xacra dels episodis de violència contra els professionals sanitaris. Sense
perjudici de totes les mesures impulsades per la Generalitat, també caldrà estar
molt pendents de la reforma anunciada pel Ministeri de Sanitat (febrer de 2025)
de l’Estatut marc del personal estatutari dels serveis de salut —que ha tingut un
fort ressò mediàtic, amb un èmfasi especial en l’assumpte tan espinós de la
compatibilitat de l’exercici de la medicina en els àmbits públic i privat.47
iii. Optimitzar el funcionament de les institucions. Aquesta última qüestió connecta
amb un corrent eixordador en els nostres dies, que, tot i no ser exclusiu de la
sanitat, hi troba un terreny adobat per a la difusió. Em refereixo a la batalla
contra la burocràcia, convertida en estigma de l’Administració contemporània.
Passa, a més a més, que la desburocratització no només és reivindicació que
procedeix de la ciutadania, sinó que acostuma a ser, tot i que des d’una òptica
diferent, una queixa compartida pels mateixos empleats públics —cosa que
resulta especialment apreciable en les les dels professionals sanitaris.
Concloc amb dues consideracions nals. No cal cap agudesa especial per de-
tectar un fort ressorgiment de la crítica cap a la burocràcia. No cal dir que la bu-
rocratització associada al progrés de les nostres societats admet molt de marge de
millora per mor de la senzillesa que és tant com dir per mor de la pròpia missió de
l’Administració. La imatge que tots tenim de metges atrapats per l’ordinador mentre
passen consulta, omplint els camps de l’aplicació informàtica de torn, per força ens
ha d’interpel·lar des del dret. Toca afanyar-se a aïllar i donar forma jurídica a me-
sures de simplicació signicatives, en grau d’alleugerir les càrregues informatives
i gestores, ja sigui redenint els rols dels diferents professionals que es desenvolu-
pen en el marc sanitari48 o bé introduint mecanismes de digitalització que actuïn
de suport —v. gr. l’assistent digital. Això assegurat, es corre el risc, segons el meu
parer, de carregar massa les tintes contra una burocràcia que no es deneix amb
precisió com a punt de mira, sense discriminar entre la bona i la mala burocràcia
(la inecient, rígida i formalment supèrua), obviant, en denitiva, que, en el fons,
la burocràcia és necessària —i ns i tot sana!
47
pdf.
48 Cal recordar que estem pendents de l’aprovació del decret per regular les funcions del
personal administratiu de l’àmbit de la salut. Figurava entre les iniciatives normatives que
https://presidencia.gencat.cat/web/.content/
https://presidencia.
-
. Aquesta pot ser una bona ocasió per
abordar una part del problema. De fet, a la descripció de la iniciativa s’indica que es busca
«concretar les funcions del personal administratiu amb l’objectiu de potenciar-ne les ac-
tuacions i reduir les tasques administratives del personal sanitari».
Sanitat
313
S’aprecia igualment a l’ambient narrat moltes ganes de passar a l’acció. No és que
es menyspreï el moment reexiu, és clar. Diguem que es considera que ja hi ha una
base sòlida d’anàlisi, sucient per justicar la conveniència de certes reformes. A la
crònica anterior, jo mateix indicava, a propòsit de les lliçons del coronavirus, que era
moment de posar en pràctica les conclusions assolides, abans de continuar acumulant
radiograes del que havia passat. Amb tot, aquest èmfasi en l’acció no ens ha d’ocultar
el risc de caure en el curtterminisme i, per tant, en la preferència per les reformes amb
impacte i visibilitat immediates. Passar a l’acció no vol dir, per descomptat, això. La
reforma del sistema sanitari no s’ha d’oblidar de redreçar les coses que ens semblen
inaccessibles. I és que les grans rèmores del sistema sanitari resulten aclaparadores
a curt termini. Per remoure-les cal un rumb constant i una aposta per la reforma
gradual i de cicle llarg.
Agulló Agüero, Antònia. Financiación de la sanidad: tributación, gestión, control del
gasto y reparto constitucional del poder nanciero. València: Tirant lo Blanch, 2020.
Andreu Martínez, María Belén (dir.). Los datos de salud como eje de la transformación
digital de la Sanidad. Granada: Comares, 2023.
Bermejo Latre, José Luis. «Por un estatuto de las profesiones sociosanitarias». Mono-
grafías de la Revista Aragonesa de Administración Pública, XXV (2024): 207-232.
Cierco Seira, César. «El letargo de la Ley General de Salud Pública». Retos del derecho a
la salud y de la salud pública en el siglo XXI. Cizur Menor: Aranzadi, 2020, 135-165.
Doménech Pascual, Gabriel. «Las regulaciones experimentales». Anuario del buen
gobierno y de la calidad de la regulación, 1 (2022): 103-146.
Esteban Ríos, Javier. «El derecho como herramienta imprescindible para asegurar la
sostenibilidad nanciera del sistema sanitario: la necesidad de adoptar un enfoque
integral». Derecho y Salud, 34 (2024): 7-54.
. «El desafío de nanciar el derecho a la salud: retos, remedios y la urgencia de
una perspectiva integral», Monografías de la Revista Aragonesa de Administración
Pública, XXV, Saragossa, 2024, 165-204.
Fernández García, José Francisco. Los conictos en la ejecución de los grandes contra-
tos administrativos. La defensa de los intereses públicos. Las Rozas: La Ley, 2023.
Gimeno Feliú, José María. Hacia una buena administración desde la contratación
pública. Marcial Pons, 2024.
Lobo, Félix; Oliva, Juan i Vida, José. «Propuestas concretas para organizar una agen-
cia de evaluación de la eciencia de tecnologías y políticas sanitarias». Gaceta
Sanitaria, 38 (2024): 1-4.
López Pulido, Joan-Pere. Perspectiva cognitiva y nudge público. La actuación con-
ductual de los poderes públicos. Cizur Menor: Aranzadi, 2023.
Luquin Bergareche, Raquel (dir.). Servicios privados de telemedicina y salud digital:
desafíos e implicaciones jurídicas. València: Tirant lo Blanch, 2024.
314
Informe autogovern 2024
Moreu Carbonell, Elisa. «Envejecimiento activo, tecnología y salud: un desafío para
las políticas públicas». Monografías de la Revista Aragonesa de Administración
Pública, XXV (2024): 265-297.
Olivares Hortal, Antonia. Adquisición pública de medicamentos: superando la barrera
de la burocracia. La Corunya: Colex, 2023.
Pemán Gavín, Juan M. «Reexiones introductorias sobre los caminos para mejorar
nuestro sistema de salud con costes asumibles». Monografías de la Revista Ara-
gonesa de Administración Pública, XXV (2024).
Pueyo Machuca, Evelin. «La responsabilitat patrimonial sanitària pels danys derivats
de la mort per COVID-19». Comissió Jurídica Assessora. Memòria 2022, 371-389.
Puig i Campmany, Mònica. «La responsabilitat patrimonial derivada de les mesures
adoptades en matèria de salut pública per a la contenció del brot pandèmic de la
COVID-19 en relació amb les instal·lacions esportives», Comissió Jurídica Asses-
sora. Memòria 2023, 306-324.
Susana Rodríguez Escanciano. La salud mental de las personas trabajadoras: tra-
tamiento jurídico preventivo en un contexto productivo postpandemia. València:
Tirant lo Blanch, 2022.
Sindicatura de Comptes. Informe 17/2024. Institut Català de la Salut. Avaluació
de les urgències hospitalàries de l’Hospital Universitari Arnau de Vilanova de
Lleida, exercici 2022. Desembre de 2024): https://www.sindicatura.cat/docu-
ments/36414/85841/2024_17_ca.pdf/a13aded6-8a05-0092-0be4-fd93a4deb3ac?-
version=1.0&t=1733826990783
. Informe 20/2024. Servei Català de la Salut. Prestació del servei extrahospi-
talari per a l’atenció a la insuciència renal, exercici 2022. Desembre de 2024:
https://www.sindicatura.cat/documents/36414/85841/2024_20_ca.pdf/11da-
bc21-769b-89e3-06ef-ee5b402f80bf?t=1734445863348.
315
Serveis socials
Maria Victòria Forns Fernández
Directora de la Càtedra d’Inclusió Social de la Universitat Rovira i Virgili
Ángel Belzunegui Eraso
Investigador de la Càtedra d’Inclusió Social de la Universitat Rovira i Virgili
Els principals indicadors que informen sobre la vulnerabilitat social a Catalunya durant
l’any 2024, mostren la necessitat de continuar enfortint el sistema de serveis socials per
fer front a les necessitats de la ciutadania en general, i dels més vulnerables en particular.
En un sentit general, es pot dir que les xifres macroeconòmiques han estat positives
per a l’economia catalana i per a les seves famílies. La variació del PIB entre el 4t trimes-
tre del 2024 i del 2023 ha estat de +3,9% i la taxa d’atur es va situar, també al 4t trimestre
del 2024, en el 7,87%, una taxa per sota de la mitjana de l’Estat espanyol (11,4%).
Com es veu al gràc 1, l’evolució de la renda neta anual de les llars per persona
i per unitat de consum ha estat positiva en els últims deu anys. En termes relatius,
la renda mitjana anual per persona ha crescut un 36%, i ha passat dels 12.111€ als
16.546€. Per unitat de consum, les xifres també mostren un creixement del 36%, dels
17.833€ als 24.412€.
Font: Idescat, Enquesta de Condicions de Vida. Nota: Ingressos nets anuals de les llars corresponents a l’any
natural anterior al de l’enquesta.
316
Informe autogovern 2024
Els indicadors de desigualtat de la renda també mostren evolucions positives tenint en
compte l’any de referència 2024.1 L’índex de Gini se situa en aquest any en el 29%, la xifra
més baixa des del 2013 (31,9%). La ràtio d’acumulació de renda entre el quintil superior
i l’inferior, mesurada amb l’indicador S80/S20, és, per a Catalunya, 4,6, també per sota
del 5,7 del 2013. Els valors pitjors d’aquests indicadors a Catalunya són els de l’any 2015
(32,3% i 6,0, respectivament). Són valors que van apropant Catalunya a la mitjana de la
UE27 (en el moment d’escriure aquest text, l’última dada del S80/S20 disponible per al
conjunt de la Unió Europea és 4,72 per al 2023). Un altre indicador interessant que té en
compte l’Estratègia 2030 és el del percentatge d’ingressos que té el 40% de la població
amb menys ingressos. Doncs bé, en el cas de Catalunya, el 2013, la xifra era del 19,9%,
mentre que el 2024 és del 21,5%. Gràcies a les prestacions socials, Catalunya va poder
reduir en un 31% la desigualtat de la distribució de la renda. Malgrat això, encara és un
efecte corrector feble en el marc comunitari: la mitjana de la Unió Europea és del 39%.
Amb una mirada a llarg termini, les millores de la renda, una vegada passada la
crisi 2008-2015, encara no han estat sucients per assolir els nivells de renda real (és a
dir, tenint en compte l’índex de preus) de fa 15 anys. La pandèmia, primer, i l’augment
de la inació, després, han ajornat aquesta equiparació i el nivell de renda real per a
la població catalana encara és inferior als registres del 2008.
Si mirem ara les dades referents al risc de pobresa tenim que l’any 2024, el per-
centatge de persones en risc de pobresa després de transferències socials va ser del
17,4%. Cal advertir, però, que aquest risc de pobresa puja al 38,1% per a les persones
procedents de països de fora de la UE27. També presenta una evolució positiva la taxa
de risc de pobresa, ja que el 2013 aquesta era 19,8% i, el 2020, del 21,7%.
En termes absoluts, si Catalunya havia de fer front el 2013 a una població en risc de
pobresa aproximada d’1.481.269persones, el 2024 aquesta xifra ha estat 1.394.128perso-
nes, és a dir unes 87.000 persones menys. Aquest fet té efectes sobre els serveis socials,
en la mesura que hi ha menys població amb risc de pobresa; és a dir, menys gent vulne-
rable per motius lligats a la renda. Tanmateix, la pressió sobre els serveis socials encara
augmenta pel fet de l’envelliment de la població i de l’arribada de població estrangera.
L’índex de dependència2 ha crescut a Catalunya de quatre punts, des del 2000, i se
situa el 2024 en el 29,3%, amb un creixement molt important, en termes absoluts de la
població més gran de 80 anys: el 2000, hi havia a Catalunya 244.026persones de 80 anys
o més, mentre que el 2024, la xifra era de 471.227, pràcticament el doble. L’envelliment
de la població a Catalunya és avui dia un factor determinant que condiciona la demanda
de serveis socials, pel que fa tant a la quantitat com a la diversitat i a la qualitat.
L’altre factor mencionat que pressiona els serveis socials és la migració. Mentre
que el creixement natural és negatiu des del 2018 (-0,39 per mil habitants) ns a les
últimes dades del 2023 (-1,69 per mil habitants), el creixement migratori ha estat del
1 Totes les dades, si no s’indica el contrari, provenen de l’Idescat.
2
Serveis socials
317
19,49 per mil habitants el 2022 i del 15,29 per mil habitants el 2023. Només l’any 2023
(l’últim del qual es disposen xifres a l’Idescat), el creixement migratori en termes
absoluts ha estat de 121.633 persones.
Font: Idescat, a partir del Cens de població anual de l’INE.
El 2000 hi havia a Catalunya un total de 181.590persones d’origen estranger, men-
tre que al nal de la sèrie, el 2024, la xifra és d’1.444.192persones; és a dir, la població
estrangera s’ha multiplicat per 7,9. Com ja s’ha posat de manifest en diversos estudis,
d’entre els quals podem citar els informes sobre pobresa i vulnerabilitat publicats pel
Departament de Drets Socials de la Generalitat de Catalunya, la població immigrada
al nostre país presenta les taxes més elevades de risc de pobresa i de privació material.
Per tant, el creixement de nouvinguts al país és un fet que cal tenir en compte a l’hora
de dissenyar l’abast dels serveis socials de forma territorial.
A partir d’aquesta exposició introductòria de l’evolució dels principals indicadors
de vulnerabilitat en què s’ha dut a terme l’acció del Govern, exposem a continuació
algunes de les mesures més destacades que han portat a terme els governs espanyol
i català durant l’any 2024.
Les principals actuacions desenvolupades pel Govern espanyol han anat a càrrec del
Ministeri de Drets Socials, Consum i Agenda 2030 (d’ara endavant, el «Ministeri») i
són les següents:
318
Informe autogovern 2024
L’escut social
El Govern espanyol ha insistit, al llarg de l’any 2024, en la política de protecció de la
ciutadania davant la conjuntura internacional a través d’una acció política general
anomenada «escut social». En aquesta acció política de reforçament de l’estat del
benestar, el 20 de desembre del 2021, s’aprovà la Llei 19/2021 sobre l’ingrés mínim
vital (IMV) i, posteriorment, amb el Reial decret llei 6/2022 de 29 de març pel qual
s’adopten mesures urgents en el marc del Pla nacional de resposta a les conseqüències
econòmiques i socials de la guerra a Ucraïna, el Govern espanyol ha volgut insistir en
la concepció d’aquesta prestació, l’IMV, com a dret de ciutadania.
Es tracta d’una prestació no contributiva de la Seguretat Social que garanteix uns
ingressos mínims a qui no en té. Es deneix com un dret subjectiu de ciutadania que
es percep sempre que es compleixen determinats requisits, i també es fa en altres tipus
de prestacions com ara les pensions de jubilació o la prestació per desocupació. Les
condicions per poder accedir a aquesta renda en qualsevol punt del territori espanyol,
són tenir almenys 23 anys, o 18 si es tenen menors a càrrec, i no ser beneciari de pen-
sió contributiva per jubilació o incapacitat permanent, ni de pensió no contributiva
per invalidesa o jubilació. A més, s’ha de tenir un any de residència legal a Espanya.
Més enllà d’aquests requisits bàsics, poder gaudir de l’IMV depèn també del nivell
d’ingressos i del patrimoni de la persona sol·licitant.
Aquesta prestació és compatible amb altres ingressos mentre no se superi el llindar
establert, inclosos els laborals i els obtinguts com a treballador autònom. Això permet
ampliar la cobertura de la prestació. No es dirigeix només a persones sense cap ingrés
o a persones en atur, sinó també a persones i llars amb baixos ingressos i ocupacions
precàries. L’IMV també és compatible amb altres ajudes socials de caràcter nalista,
com ara beques, ajudes a l’estudi, ajudes per a habitatge, ajudes d’emergència i altres
de similars.
Per posar un exemple, el novembre del 2024, l’IMV cobrí 665.508 llars on vivien
2.021.729persones, segons dades de l’Institut Nacional de la Seguretat Social (INSS).
Del total de llars que han gaudit de la prestació, un 82,3% foren llars en què el titular
tenia nacionalitat espanyola i un 17,6% eren llars en què el titular tenia nacionalitat
estrangera. La quantia mitjana de la prestació fou de 470,1€ mensuals per llar i de
154,74€ de mitjana mensual per beneciari. En termes acumulats, des del 2020 (any
en què es va posar en marxa aquesta prestació), l’IMV ha arribat a 933.496llars i ha
afectat 2.774.812persones. Cal destacar que, d’aquest total de beneciaris, el 43,5%
han estat infants i adolescents (1.206.350persones).
Com ja és habitual, les famílies monoparentals tenen un complement de 108,16€
euros mensuals per cada menor de la família. També es contemplen possibles incre-
ments de la quantitat a percebre en forma d’IMV quan s’acreditin despeses de lloguer
de l’habitatge habitual.
Les comunitats autònomes poden complementar aquesta quantitat amb pres-
tacions pròpies per adaptar la prestació als diferents nivells de preus existents als
Serveis socials
319
territoris o bé pel fet de l’existència de complements de qualsevol circumstància que
les respectives comunitats autònomes creïn.
La Llei 12/2023, de 24 de maig, pel dret a l’habitatge, modicà la Llei 29/1994, de
24 de novembre, d’arrendaments urbans, amb l’objectiu de facilitar l’accés a un ha-
bitatge digne i adequat a les persones amb dicultats per accedir a un habitatge en
condicions de mercat, afavorint l’existència d’una oferta a preus assequibles. Aquesta
llei, vigent durant tot el 2024, estableix pròrrogues extraordinàries dels contractes
d’arrendaments de l’habitatge habitual en casos de: a) vulnerabilitat social i econò-
mica certicada pels serveis socials d’àmbit municipal o autonòmic, o b) per raons
de mercat residencial amb tensions.
D’una altra banda, i basant-se en el Reial decret llei 16/2021, de 3 d’agost, mit-
jançant el qual es van adoptar mesures de protecció social per fer front a situacions
de vulnerabilitat social i econòmica i que modicà els terminis de les mesures de
l’anomenat escut social, l’any 2024 es va prorrogar la suspensió dels desnonaments
i llançaments, i també la compensació als arrendadors quan l’administració, al cap
de tres mesos d’emetre l’informe dels serveis socials, no hagi adoptat mesures per
atendre la situació de vulnerabilitat acreditada facilitant l’accés de les persones vul-
nerables a un habitatge digne.
Seguint en l’àmbit de l’habitatge, es va prorrogar també la limitació extraordinària
de l’actualització anual de la renda dels contractes d’arrendament de l’habitatge, do-
nant facultats als arrendataris a negociar amb l’arrendador l’increment a aplicar en
aquesta actualització, però considerant les següents condicions: a) si l’arrendador és
un gran tenidor,3 serà el que resulti del pacte entre les parts sense que es pugui excedir
del resultat d’aplicar la variació anual de l’Índex de garantia competitivitat en data
de la dita actualització; o, b) si l’arrendador no és un gran tenidor, l’increment de la
renda serà el que resulti del pacte entre les parts.
En la línia de la prioritat d’accés a l’habitatge, el Govern espanyol va aprovar avals
de l’Estat per a la cobertura parcial del nançament per a l’adquisició del primer
habitatge destinat a residència habitual i permanent per al jovent de ns a 35 anys i
les famílies amb menors a càrrec.
El 2024 es gestionà un crèdit de 198.704.000€ per al Programa de protecció a la família
i atenció a la pobresa infantil, prestacions bàsiques de serveis socials transferides a
les comunitats autònomes. La distribució territorial del crèdit destinat a aquest pro-
grama s’aprovà en l’Acord del Consell Territorial de Serveis Socials i del Sistema per
a l’Autonomia i Atenció a la Dependència de 5 d’agost de 2024.
3 S’entén com a gran tenidor la persona física o jurídica que sigui titular de més de deu
2 d’ús
residencial, excloent, en qualsevol cas, garatges i trasters.
320
Informe autogovern 2024
Aquest crèdit recull el nançament de tres programes socials: 1) el Programa A
de protecció a la família i atenció a la pobresa infantil, que es dotà amb 65M€; 2) el
Programa B, per al reforç dels equips d’atenció a la infància i la família en els serveis
socials d’atenció primària (en execució del que estava previst la Llei orgànica 8/2021,
de 4 de juny, de protecció integral a la infància i l’adolescència (LOPIVI)), amb 25M€,
i 3) el Programa C de prestacions bàsiques de serveis socials dotat amb quasi 109M€
i que recull l’anomenat Pla concertat de prestacions bàsiques de Serveis Socials.
El Programa A se subdivideix en dos subprogrames: el subprograma A1, Protecció
a la família i atenció a la pobresa infantil, amb un import de 50M€, i el subprograma
A2, Programa especíc per garantir el dret bàsic de l’alimentació, l’oci i la cultura
dels menors durant les vacances escolars i la conciliació de la vida laboral i familiar,
dotat amb 15M€.
Amb el Programa B, es destinen 25M€ a nançar el reforç dels equips d’infància
i família de la xarxa de serveis socials d’atenció primària i a proporcionar a la ciuta-
dania serveis socials que permetin la prevenció i detecció primerenca de qualsevol
mena de risc de violència cap a la infància. Amb aquest programa es vol aconse-
guir que els equips estiguin formats per professionals d’intervenció familiar i amb
la infància i adolescència, especialment entrenats en la detecció primerenca de la
violència exercida sobre els menors d’edat. Aquests equips haurien d’estar constitu-
ïts per professionals de l’educació social, de la psicologia i del treball social i, quan
sigui necessari, de l’advocacia especialitzada en casos de violència sobre la infància
i l’adolescència. Les comunitats autònomes aporten al nançament dels projectes
seleccionats, almenys, una dotació econòmica d’igual quantia que la que li correspon
en la distribució. Les comunitats autònomes determinen les aportacions que hauran
de fer les corporacions locals als seus territoris, per participar en el conançament.
Es podran nançar les despeses relatives a: a) personal dels equips, b) formació en
competències als professionals, c) formació adreçada a les famílies, d) materials de
suport a la formació i e) despeses corrents i de gestió.
La distribució territorial del crèdit, el 2024, s’ha fet amb els mateixos criteris i
ponderacions de l’any 2023: un 80% segons els criteris de població (pondera al 90%),
dispersió (pondera a l’1,5%), grans ciutats de més de 500.000habitants (pondera al
0,7%), població dependent, persones de 65 i més anys i menors de 16 anys (pondera
al 2,3%), superfície (pondera al 5%), insularitat (pondera al 0,5%), i una variable
redistributiva: renda per càpita; el 20% restant ,en funció del nombre de menors de
18 anys en cadascun dels territoris.
El Programa C té com a nalitat mantenir la xarxa de serveis socials d’atenció pri-
mària gestionada per les corporacions locals i, en última instància, proporcionar a la
ciutadania serveis socials de qualitat. Les prestacions bàsiques que es nancen són:
a) la informació i orientació, b) l’ajuda a domicili i el suport a la unitat de convivència,
c) l’allotjament alternatiu i d) la prevenció i inserció laboral. Aquest programa busca
el compromís de les comunitats autònomes i de les corporacions locals, per obli-
Serveis socials
321
gar-les al conançament. Els projectes a conançar tenen com a objectiu la dotació i el
manteniment dels equipaments des dels quals es desenvolupen les prestacions bàsi-
ques: centres de serveis socials i equipaments complementaris (serveis d’informació,
menjadors socials, centres socials d’estada diürna, pisos tutelats o miniresidències),
albergs i centres d’acollida (de dones, de menors i polivalents).
El Govern espanyol va posar en marxa, el 2023 i durant tot el 2024, l’Estratègia nacional
per la lluita contra el sensellarisme (2023-2030), amb l’objectiu de reduir en un 95%
el nombre de persones que viuen involuntàriament al carrer. Convida les comunitats
autònomes i la resta a entomar conjuntament aquest problema. Es tracta d’una es-
tratègia transversal pel que fa a la participació ministerial, en què han participat 15
centres, directius, ministeris de Sanitat, Igualtat, Interior, Justícia, Inclusió, Seguretat
Social i Migracions, Treball i Economia Social i Afers Econòmics i Transformació Di-
gital. Les comunitats autònomes hi han participat a través de la Comissió Delegada
del Consell Territorial de Serveis Socials i del Sistema per a l’Autonomia i Atenció a la
Dependència. Per a l’execució, aquest organisme va aprovar un Acord Marc que faci-
lita la coordinació les polítiques de sensellarisme en els diferents àmbits territorials.
Coordinació dels serveis socials
El Govern impulsà la coordinació de la informació sobre els serveis socials en el
que s’anomena el Sistema estatal de gestió de la informació de Serveis Socials (SE-
GISS), que reemplaça el Sistema d’informació d’usuaris/usuàries de Serveis Soci-
als (SIUSS) i a través, també, del Sistema d’informació estatal dels Serveis Socials
(SIESS), destinat a l’estadística de la informació, integrant i centralitzant les dades
dels diferents sistemes d’informació sobre serveis socials. El SIESS conté informació
relativa a la població atesa, el suport social i els serveis i les prestacions que rep, la
qualitat en la prestació dels serveis i les prestacions, les infraestructures de la xarxa
i els resultats obtinguts per a un millor coneixement de la realitat del Sistema públic
de Serveis Socials.
El Consell de Ministres va aprovar el juny del 2024 l’Estratègia estatal per a un nou mo-
del de cures en la comunitat, destinat a persones grans i a persones amb discapacitat
dependents, i també a persones sense llar i menors migrants. L’objectiu és fomentar
les cures a domicili i en entorns comunitaris en comptes del model actual de macro-
residències. L’Estratègia té una dotació inicial de més de 1.300M€, i es nança amb
fons europeus. Se n’anirà concretant el desplegament amb diversos plans operatius.
Amb una línia continuista, el Pla de formació per al 2024 persegueix incrementar i
desenvolupar les aptituds dels professionals que treballen en l’àmbit dels serveis so-
cials d’atenció primària i crear espais de reexió, intercanvi i anàlisi per a la pràctica
322
Informe autogovern 2024
professional. El pla de formació també està connectat amb les eines SEGISS i SIESS,
a través de cursos en línia i, a més, contempla cursos presencials i en línia de serveis
socials d’atenció primària i cursos presencials de famílies, infància i adolescència.
El Programa FSE+ d’assistència material bàsica (en castellà, BÁSICO) es congura
com el principal instrument de la Unió Europea per aplicar el pilar europeu de drets
socials. Per al període de programació 2021-2027, fusiona el Fons social europeu
(FSE), la Iniciativa d’ocupació juvenil (IEL) i el Fons d’ajuda per a les persones més
desafavorides (FEAD), amb la prioritat d’aconseguir la inclusió social i combatre la
pobresa i l’exclusió social, prioritzant mesures per reduir i prevenir la pobresa infantil.
Una de les principals novetats d’aquest programa és la substitució del sistema de sub-
ministrament d’aliments i productes d’higiene per un sistema de provisió de targetes
de compra o vals bescanviables que permeten a les famílies beneciàries adquirir
aliments frescos i els productes que considerin més necessaris en funció de la seva
situació particular. Durant l’any 2024, de forma transitòria, la gestió d’aquest progra-
ma l’ha assumida directament el Ministeri de Drets Socials, a través d’una subvenció
atorgada a l’entitat Creu Roja Espanyola. A partir de 2025, les comunitats autònomes
el gestionaran completament.
L’Estratègia nacional de prevenció i lluita contra la pobresa i l’exclusió social 2024-
2030 (l’«Estratègia»), continua el camí iniciat per l’estratègia homònima 2019-2023,
però aprofundint en l’objectiu principal de mantenir i desenvolupar l’estat de ben-
estar, mitjançant un sistema de protecció social reforçat i sostenible, a l’abast de tota
la població, amb especial atenció a les persones en situació de més vulnerabilitat
perquè es troben en situació de pobresa o exclusió social. Aquesta Estratègia té tot
un ambiciós programa estatal de diferents accions i estratègies sectorials, com ara
un compendi general de governança basada en la protecció de la ciutadania. Així,
d’entre les accions incloses destaquem a) el Pla d’acció estatal per a la implementa-
ció de la garantia infantil europea (PAEGIE) 2022 - 2030, b) el Pla estatal d’habitatge
2022-2025, c) el III Pla estratègic per a la igualtat efectiva de dones i homes 2022-2025
(PEIEMH), d) l’Estratègia nacional per a la lluita contra el sensellarisme a Espanya
2023-2030, e) l’Estratègia per a la igualtat, inclusió i participació del poble gitano
2021-2030, f) l’Estratègia estatal de drets de la infància i de l’adolescència 2023-2030,
g) l’Estratègia de joventut 20230, h) l’Estratègia espanyola sobre discapacitat 2022-
2030, i) l’Estratègia espanyola de suport actiu a l’ocupació 2021-2024, j) l’Estratègia
nacional contra la pobresa energètica (2019-2024), k) l’Estratègia de salut pública
2022-2026, l) l’Estratègia de salut mental del Sistema nacional de salut (2022-2026),
m) l’Estratègia de desenvolupament sostenible 2030, i n) l’Estratègia estatal per a un
nou model de cures en la comunitat: un procés de desinstitucionalització (2024-2030).
Serveis socials
323
Les línies d’actuació de l’Estratègia es concretarà cada any de la seva vigència,
en mesures de caràcter normatiu impulsades pels ministeris corresponents, amb
dotacions establertes en els pressupostos generals de l’Estat, d’acord amb la senda
de consolidació scal xada pel Govern espanyol.
Com es veu, tot un seguit de polítiques públiques intersectorials sota l’estratègia
global de lluita contra la pobresa i l’exclusió social.4
Durant l’any 2024, la Generalitat de Catalunya va continuar treballant per la defensa i
la garantia dels drets de les persones, plantejant, des del Departament de Drets Socials
i Inclusió, sis eixos estratègics de treball que buscaven atendre les necessitats dels ciu-
tadans i millorar contínuament els diferents serveis que aquest departament presta.
Els eixos són: 1. Protecció contra la pobresa, 2. Cicle de vida (suport a les famílies, la
infància i l’adolescència), 3. Vida independent (promoció de l’autonomia personal
i atenció a la situació de dependència), 4. Departament del segle, 5. Món local
(suport a ens locals), i 6. Tercer sector social.5
Sota aquest marc d’actuació, es va aprovar, per a l’any 2024, un pressupost de
3.612,3M€ que representa un 8,7% d’increment respecte del pressupost de l’any 2023.
La gestió d’aquests recursos es va concretar en les actuacions següents:
Protecció contra la pobresa
Un dels assoliments més importants del Departament de Drets Socials i Inclusió du-
rant l’any 2024, i que s’alinea amb aquest eix estratègic, és la signatura del conveni amb
el Ministeri d’Inclusió, Seguretat Social i Migracions per gestionar l’ingrés mínim vital
(IMV) de manera integral amb la renda garantida de ciutadania (RGC).6 Amb aquest
conveni, Catalunya es converteix en la primera comunitat autònoma que gestionarà
aquesta prestació no contributiva.
La gestió de l’IMV i la RGC per la Generalitat signica una simplicació dels pro-
cediments per tramitar totes dues prestacions econòmiques, la qual cosa s’emmarca
en el pla que el Departament de Drets Socials i Inclusió avança per reduir els temps
4 Referència al document sencer: -
.
5 -
post aquesta legislatura». Consultat el 15 de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/
notes-premsa/586362/drets-socials-augmentara-35-percent-pressupost-aquesta-legisla-
tura.
6 Generalitat de Catalunya. (24 de juliol de 2024). «Catalunya obté el traspàs de l’ingrés
de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/628582/catalunya-ob-
.
324
Informe autogovern 2024
d’espera de les persones usuàries del sistema públic de serveis socials7 i que, pel que fa
a la tramitació de la RGC, ha aconseguit reduir en un 13% el temps de resolució d’ex-
pedients, que va passar de 85 dies el 2023 a 66 dies durant el 2024.8 Addicionalment,
la Generalitat va aprovar un increment del 3% de l’indicador de renda de suciència
de Catalunya (IRSC), que va quedar xat en 778,49€ mensuals i que beneciarà més
de 235.000persones.9
Una altra mesura que s’emmarca en aquest eix estratègic és l’aprovació de l’Estra-
tègia de lluita contra la pobresa infantil a Catalunya 2024-2030,10 que té per objectiu
que nens, nenes i adolescents puguin exercir els seus drets amb llibertat i plenitud i
puguin treballar en els projectes de vida i que se’ls garanteixi el lliure desenvolupa-
ment de la personalitat. Aquesta estratègia consta de set eixos (prestacions i ajudes;
educació, llengua, oci educatiu i èxit escolar; alimentació saludable; salut; habitatge
i pobresa energètica; ocupació de les famílies amb nens a càrrec i perspectiva de
gènere) i 12 grans línies d’acció que s’executaran en els 5 anys vinents i que perse-
gueixen millorar la qualitat de vida de nens, nenes i adolescents en tots els àmbits.11
Aquestes línies d’acció són:
• Implementació d’una prestació universal per ll a càrrec.
• Millora del disseny de la renda garantida de ciutadania.
• Escolarització universal i gratuïtat de 0-3 anys.
• Implementació del Pla de xoc contra l’abandonament escolar.
• Implementació de les xarxes educatives comunitàries i ampliació dels plans
educatius d’entorn.
• Universalització de l’oci educatiu i les activitats fora de l’escola.
• Ajudes individuals del 100% del menjador escolar.
7 Generalitat de Catalunya. (27 de setembre de 2024). «El Departament de Drets Socials i
Inclusió comparteix amb la Comissió de Govern de la Renda Garantida el conveni d’as-
sumpció de l’IMV i informa de les properes passes». Consultat el 17 de febrer de 2025:
https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/641502/departament-drets-socials-inclu-
sio-comparteix-comissio-govern-renda-garantida-conveni-dassumpcio-limv-informa-pro-
peres-passes.
8 Generalitat de Catalunya. (18 de juliol de 2024). «Drets Socials ha reduït el temps de re-
febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/627282/drets-socials-ha-re-
duit-temps-resolucio-renda-garantida-ciutadania-13-percent-any.
9 -
2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/667062/govern-aprova-apujar-3-per-
.
10 Es pot consultar a:
aspx?id=8623.
11 Generalitat de Catalunya. (22 d’abril de 2024). «El Govern aprova l’Estratègia de lluita con-
tra la pobresa infantil a Catalunya per garantir els drets dels infants i un futur millor».
Consultat el 17 de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/600982/
govern-aprova-lestrategia-lluita-contra-pobresa-infantil-catalunya-garantir-drets-dels-in-
fants-futur-millor.
Serveis socials
325
• Prevenció i abordatge de l’obesitat infantil en les àrees bàsiques de serveis so-
cials (ABSS).
• Model d’atenció integral a la salut mental i addiccions infantojuvenil.
• Més habitatge de lloguer social per a famílies vulnerables.
• Reforç de la inserció i estabilitat laboral.
• Foment de les polítiques informades per l’evidència cientíca.
La inversió aproximada prevista per complir l’estratègia és de 739.864.572,96€ que
s’executaran en els 5 anys vinents.12
Cicle de vida
Aquest eix estratègic busca donar suport a les famílies, a nens i nenes i joves. Com-
prèn, entre altres activitats, el següent: programes de necessitat social adreçats a aten-
dre col·lectius especícs, com ara dones víctimes de violència masclista amb lls a
càrrec, persones refugiades i menors no acompanyats; el programa «vacances en
família» que busca potenciar i fomentar l’oci familiar i el gaudi d’estades en albergs
de la Xanascat; el programa d’activitats escolars «Una eina al servei de l’escola» que
implica estades per a l’oci infantil i el programa «L’estiu és teu!», que promou l’oci
educatiu en l’època d’estiu als albergs de Xanascat i que inclou beques i ajudes per a
famílies vulnerables i famílies amb lls i lles amb dependència o discapacitat.
Per dur a terme algunes de les activitats d’aquests programes, l’Agència Catalana
de la Joventut posa a la disposició de la ciutadania els 20 albergs que gestiona. Aquests
albergs, durant l’any 2024 i com a part dels programes que formen l’eix estratègic «cicle
de vida», van rebre 137.193usuaris que van generar ns a 374.914pernoctacions, la
qual cosa representa un increment de 8.330pernoctacions respecte de l’any 2023.13
La pernocta en aquests espais, a més de permetre donar resposta a situacions
d’emergència, com ara les que poden presentar les dones víctimes de violència mas-
clista, fomenta l’oci educatiu i l’esplai en família, i tot això permet garantir la sana
convivència i les relacions familiars.
En aquesta mateixa línia d’acció es va aprovar, el 2024, l’Estratègia de reconeixe-
ment de l’oci educatiu a Catalunya, que busca donar estabilitat a entitats i associacions
que es dediquen a l’educació de joves i nens a través d’activitats comunitàries no for-
mals, i permetre que aquests puguin adquirir coneixements, competències i aptituds
a través de la pràctica d’activitats divertides que garanteixin un espai sa i recreatiu.
12
-
13 Generalitat de Catalunya. (22 de febrer de 2025). «Els 20 albergs de la Generalitat regis-
2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/679702/20-albergs-generalitat-re-
gistren-374914-pernoctacions-22-percent-mes-que-lany-anterior.
326
Informe autogovern 2024
Per a l’execució d’aquesta estratègia es va destinar un pressupost de 8,6milions
d’euros durant el 2024 i, entre les accions que contempla, hi ha l’augment de les sub-
vencions a les entitats i federacions, l’adopció de mesures que garanteixin la con-
vivència i permanència de les activitats d’oci en la naturalesa i en l’espai públic de
barris i municipis i, també, l’adopció de mesures per garantir la inclusió i la igualtat
de participació en l’oci educatiu.14
També durant el 2024, es continua amb la implementació de l’Estratègia Barnahus
d’atenció a les víctimes d’agressions sexuals menors d’edat, un projecte que busca
proveir atenció integral a nens, nenes i adolescents que han sofert violència sexual, i
crear-los un entorn amigable. Amb la inauguració de Barnahus, la casa de les nenes
i els nens, del Prat de Llobregat, que donarà servei a la comarca del Baix Llobregat i
l’Hospitalet de Llobregat, el projecte disposa de catorze cases: Tarragona, Terrassa,
Granollers, la Seu d’Urgell, Lleida, Girona, Tortosa, Vilanova i la Geltrú, Barcelona
(dues unitats), Badalona, Mataró i Manresa i, ara, El Prat de Llobregat.
Des de la posada en marxa del projecte l’any 2020 ns a l’agost de 2024, la Gene-
ralitat ha atès 974nens, nenes i adolescents víctimes de violència sexual. Una nova
casa Barnahus implica que s’ampliï aquesta atenció i es puguin millorar la prevenció
i la detecció de la violència sexual contra aquest col·lectiu tan vulnerable.
Vida independent
Un dels problemes que més afecta aquest eix estratègic és el temps d’espera, tant per
a l’accés als serveis relacionats amb la garantia d’una vida independent com per a les
valoracions de grau. Per avançar en la solució a aquests problemes, durant el 2024, el
Departament de Drets Socials i Inclusió va implementar un conjunt de mesures amb
un cost de 2,3milions d’euros, que persegueixen simplicar i digitalitzar els processos
i, també, millorar les condicions dels equips professionals per donar respostes més
ràpides a les persones.15 Entre aquestes mesures, destaquem les següents:
• Posada en funcionament del Visor Salut-Social16 que permet accedir a la in-
formació sanitària per obtenir dades sobre l’estat de l’usuari per part del pro-
fessional (diagnòstics, marcadors de condicions de cronicitat, si reben atenció
domiciliària, entre altres). Amb això s’elimina la necessitat que l’usuari hagi
d’aportar informes mèdics del sistema públic juntament amb la sol·licitud de
dependència.
14 Generalitat de Catalunya. (27 de febrer de 2024). «El Govern impulsarà el lleure educatiu
de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/584062/govern-impulsara-lleu-
.
15 Generalitat de Catalunya. (9 de desembre de 2024). «Drets Socials desplega un paquet de
mesures que reduiran el temps d’espera de la dependència i la discapacitat». Consultat el
15 de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/664302/drets-soci-
als-desplega-paquet-mesures-que-reduiran-temps-despera-dependencia-discapacitat.
16 https://salutweb.gencat.cat/ca/ambits-actuacio/linies/tic/soluci-
ons-siscat/cataleg/interoperabilitat/visor-salut-social/.
Serveis socials
327
• Modicació dels formularis en línia per fer-los més simples i de càrrega auto-
màtica en el sistema.
• Nou simulador de la valoració del grau de dependència a la disposició dels
possibles beneciaris.
• Reforç dels equips del Departament de Drets Socials i Inclusió i les àrees bàsi-
ques de serveis socials.
• Millora de les condicions laborals dels professionals que fan les valoracions de
la dependència i de la discapacitat.
• Possibilitat de valoracions sense visita per al reconeixement de discapacitat en
determinats casos.
• Publicació en la pàgina web de dades noves sobre resolucions de grau de depen-
dència, entre els quals s’inclouen el temps de resolució de grau des que la sol·licitud
arriba al servei de valoració de la dependència ns a la seva resolució; el nombre
de resolucions dictades i el nombre de sol·licituds de resolució pendents.17
Es tracta de mesures que busquen abordar el problema dels temps d’espera des
d’una doble perspectiva: 1. les necessitats dels usuaris i 2. les necessitats dels pro-
fessionals que formen part del sistema i que, encara que puguin tenir la disposició,
la capacitat i els coneixements per fer la seva feina, si no tenen totes les eines i la
informació, no podran oferir les respostes volgudes. En aquest sentit, la mesures im-
plementades persegueixen sostenir-se en les tecnologies de la informació i la comu-
nicació per agilitar els processos i dotar els professionals dels inputs necessaris per
garantir intervencions de qualitat.
Un altre dels problemes que van ser abordats en aquest eix és el de la solitud
no desitjada, que afecta no sols les persones grans que viuen soles, sinó, també, les
persones en situació de vulnerabilitat social, que presenten manca d’autonomia o
situacions d’aïllament social; tot amb la nalitat d’aconseguir millorar-ne la qualitat
de vida. En aquest àmbit es va posar en marxa el programa «Comunitats contra l’aï-
llament social», que es va iniciar a Igualada i a Tarragona i s’ha desplegat a cinquanta
comunitats.18 Aquest programa persegueix implicar els membres de la comunitat en
la detecció i l’acompanyament de les persones que pateixen situacions de soledat o
exclusió social, mitjançant la creació de vincles per ajudar-les a crear relacions amb
altres persones del seu entorn.
Addicionalment, es van destinar 5,4M€ a la renovació de material assistencial per
a residències de gent gran i persones amb discapacitat, amb la nalitat de millorar
17 Generalitat de Catalunya. (26 de setembre de 2024). «Drets Socials i Inclusió publicarà
per primera vegada al web dades sobre temps de resolució del grau de la dependència».
Consultat el 16 de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/640703/
drets-socials-inclusio-publicara-primera-vegada-al-web-dades-sobre-temps-resolu-
cio-del-grau-dependencia.
18 Generalitat de Catalunya. (12 de juny de 2024). «persones que se senten soles». Consultat
el 16 de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/615402/drets-so-
cials-desplega-50-barris-programa-acompanyar-persones-que-se-senten-soles.
328
Informe autogovern 2024
l’atenció i els serveis que s’hi presten i garantir l’autonomia de les persones que hi
resideixen.19
Una altra mesura que s’emmarca en aquest mateix eix estratègic és la posada en
marxa d’un servei d’assessorament lingüístic, disponible per a gent gran, persones
amb discapacitat i entitats de joves i infància de la Direcció General d’Atenció a la In-
fància i l’Adolescència, que busca promoure i afavorir l’autonomia lingüística a través
de serveis de revisió i traducció de textos escrits, atenció de consultes lingüístiques,
informació de cursos per aprendre català, plantilles i models d’autoavaluació per a
equipaments de gent gran, entre altres.20
Una de les tes més importants del 2024 en aquest eix d’acció va ser la reestructuració
del Departament de Drets Socials mitjançant el Decret 320/2024, de 17 de setembre,
que, a més d’implicar un canvi en la denominació, per passar a denominar-se De-
partament de Drets Socials i Inclusió, implica la recuperació de les competències en
l’àmbit de migracions i refugi, que abans eren atribuïdes al Departament d’Igualtat
i Feminisme.
La reestructuració compleix les disposicions del Decret 133/2024, d’11 d’agost, de
creació, denominació i determinació de l’àmbit de competència dels departaments
en què s’organitzen el Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya i es
modica l’àmbit competencial de diferents departaments de l’Administració de la
Generalitat.
La nova estructura del Departament de Drets Socials i Inclusió és: 1. la Secretaria
General, 2. la Secretaria d’Assumptes Socials i Famílies, i 3. la Secretaria d’Infància,
Adolescència i Joventut; i hi queden adscrites les institucions següents:
• Secretaria General: a. l’Agència Catalana de Protecció Social, b. l’Agència de
Migracions de Catalunya, c. el Consorci de Serveis Socials de Barcelona, d. el
Consorci Badalona Sud, i e. l’Ocina del Pla Pilot per Implementar la Renda
Bàsica Universal.
• Secretaria d’Assumptes Socials i Famílies: el Consorci Sant Gregori.
• Secretaria d’Infància, Adolescència i Joventut: a. l’Institut Català de l’Acolliment
i de l’Adopció, b. l’Agència Catalana de la Joventut, mitjançant la Direcció Ge-
neral de Joventut, i c. el Consell Nacional de la Joventut, mitjançant la Direcció
General de Joventut.
19 Generalitat de Catalunya. (28 de novembre de 2024). «El Departament de Drets Socials i
-
capacitat». Consultat el 16 de febrer de 2025: https://dixit.gencat.cat/ca/detalls/Noti-
cies/departament-drets-socials-inclusio-inverteix-5-milions-material-per-residenci-
es-gent-gran-persones-discapacitat.
20 Generalitat de Catalunya. (19 de setembre de 2024). «El Departament de Drets Socials i
Inclusió crea un nou servei d’assessorament lingüístic». Consultat el 15 de febrer de 2025:
https://dixit.gencat.cat/ca/detalls/Noticies/nou-servei-assessorament-linguistic-.
Serveis socials
329
Addicionalment, es va subscriure un acord amb l’Institut Català d’Avaluació de
Polítiques Públiques (Ivalua) que té per nalitat: 1. sistematitzar el coneixement de
l’impacte de les polítiques socials actuals per ajudar en la seva millora i priorització,
i; 2. incorporar de manera sistemàtica l’avaluació en el cicle de polítiques públiques.21
Aquest acord busca avançar en l’assoliment del Departament del segle a través de
la implementació d’una cultura d’avaluació permanent de les polítiques públiques
que resulta rellevant en un context en què diàriament sorgeixen noves necessitats
que cal atendre.
Una altra mesura implementada en aquesta línia estratègica és la «wSocial», una
eina que busca millorar la intervenció social a través de la interconnexió dels siste-
mes d’informació de les 109 àrees bàsiques de serveis socials (ABSS) de Catalunya
i del Departament de Drets Socials. L’eina busca facilitar la tasca dels professionals
socials, tot permetent detectar situacions de vulnerabilitat i proposant intervenci-
ons basades en les prestacions i els serveis existents, la qual cosa, alhora, implica
una millora en el model de prestació dels serveis socials i l’atenció que s’ofereix a
la ciutadania.22
Així mateix, es va tancar el primer programa del Hub d’Innovació Social i Sani-
tària (HISS), en què es van acompanyar, nançar i avaluar deu projectes destinats
a combatre la soledat no desitjada.23 Aquests projectes van formar part del progra-
ma Transforma, creat l’any 2023 per impulsar la captació i el desenvolupament de
projectes innovadors d’atenció integrada24 i van rebre un nançament inicial de
ns a 80.000€. Les propostes van abordar àrees temàtiques com ara alimentació
saludable, socialització i autonomia, robòtica per promoure dinàmiques d’estimu-
lació cognitiva, detecció precoç de la soledat no desitjada i intervenció comunità-
ria, habitatge compartit, suport en la transició a l’etapa adulta i recursos per a la
inclusió social.25
21 Generalitat de Catalunya. (7 de juny de 2024). «Drets Socials dona un impuls a l’avaluació
de polítiques públiques de la mà d’Ivàlua». Consultat el 16 de febrer de 2025: https://go-
vern.cat/salapremsa/notes-premsa/614462/drets-socials-dona-impuls-lavaluacio-poli-
tiques-publiques-ma-divalua.
22 Diari de la DisCapacitat. (2 d’agost de 2024). «El Departament de Drets Socials llança l’w-
Social, una eina innovadora per a la intervenció social». Consultat el 15 de febrer de 2025:
https://diarideladiscapacitat.cat/el-departament-de-drets-socials-llanca-lwsocial-una-ei-
na-innovadora-per-a-la-intervencio-social/.
23 Generalitat de Catalunya. (12 de desembre de 2024). «La consellera Martínez Bravo clou
el primer programa del Hub d’Innovació Social i Sanitària». Consultat el 15 de febrer de
2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/665762/consellera-martinez-bra-
vo-clou-programa-del-hub-dinnovacio-social-sanitaria.
24 Generalitat de Catalunya. (27 de juny de 2023). «Salut i Drets Socials implementaran pro-
jectes transformadors en l’atenció social i sanitària per minimitzar la soledat no volguda».
Consultat el 15 de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/519542/
salut-drets-socials-implementaran-projectes-transformadors-atencio-social-sanitaria-mi-
nimitzar-soledat-no-volguda.
25 Els projectes poden consultar-se a: https://www.hiss.cat/projectes-de-la-1a-crida/.
330
Informe autogovern 2024
El 2024 també es van impulsar dos importants instruments legals que persegueixen
millorar els serveis i les prestacions dirigides a la ciutadania. El primer és l’Avantpro-
jecte de llei de modicació del Codi Civil de Catalunya, que busca modicar el títol II
del llibre segon del Codi Civil per substituir les tradicionals gures de tutela i curatela
i incorporar la idea d’autonomia i autogovern per a tots.26 El segon és el Projecte de
llei de l’Agència d’Atenció Integrada Social i Sanitària de Catalunya (AGAISS-Cat),
impulsat pels departaments de Drets Socials i Inclusió i de Salut amb la col·laboració
dels ens locals. Aquest projecte persegueix la creació d’un organisme responsable de
coordinar les diferents dependències que intervenen en l’atenció integrada social i
sanitària i, també, de gestionar-ne els recursos.27
Aquestes reformes legals s’emmarquen en el procés de millora del Departament,
ja que persegueixen transformar el sistema de serveis socials en un sistema àgil i de
qualitat, capaç d’adaptar-se a les necessitats de les persones.
D’altra banda, el Departament de Drets Socials i Inclusió va aplicar una pujada
de tarifes de la xarxa de serveis socials d’atenció pública d’un 5%, i va incrementar la
seva aportació al sistema en 35.615.536,52€.28 Aquesta aportació persegueix millorar
les condicions salarials dels professionals del sector i l’atenció a les persones usuàries
de serveis d’atenció a persones grans, salut mental, acollida i suport a l’autonomia,
entre d’altres.
Món local
Per al 2024, aquest eix estratègic contemplava dues grans línies d’acció: 1. la revisió
del Contracte programa del Departament amb els Ens Locals, i 2. el projecte Barris
amb futur.
Respecte del Contracte programa, durant l’any 2024 es va avançar en l’establi-
ment d’un nou model de governança que permeti millorar la col·laboració entre el
Departament de Drets Socials i Inclusió i els ens locals, i que a més els permeti un
nançament adequat, atès que són la porta d’entrada i el primer nivell del sistema
públic de serveis socials.29
26
-
nes amb discapacitat». Consultat el 17 de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/
-
gura-lassistencia-dotar-dautonomia-juridica-persones-discapacitat.
27
l’Agència d’Atenció Integrada Social i Sanitària». Consultat el 15 de febrer de 2025: https://
dixit.gencat.cat/ca/detalls/Noticies/govern-aprova-projecte-llei-agencia-atencio-integra-
da-social-sanitaria.
28
les tarifes de la xarxa de serveis socials d’atenció pública». Consultat el 17 de febrer de 2025:
https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/653382/govern-aprova-laugment-del-5-per-
cent-tarifes-xarxa-serveis-socials-datencio-publica.
29 Forns, «La pervivencia de un modelo jurídico propio de servicios sociales en el Estado es-
pañol», 128.
Serveis socials
331
Per això, l’octubre de 2024 es va signar un acord entre el Departament de Drets
Socials i Inclusió, l’Associació Catalana de Municipis (ACM) i la Federació de Muni-
cipis de Catalunya (FMC), que busca crear una comissió de coordinació que avaluï el
funcionament del Contracte programa i la relació entre el Departament i els ajunta-
ments, i estableixi les bases i el nançament del futur Contracte programa que entrarà
en vigor l’any 2026.30
El novembre de 2024 les diputacions provincials de Barcelona, Girona, Lleida i
Tarragona es van sumar a la comissió de coordinació31 per incorporar la seva experi-
ència al procés d’avaluació del Contracte programa i contribuir a crear un sistema de
coordinació entre la Generalitat i els ens locals que sigui més ecient.
Quant al projecte Barris amb futur, durant el 2024 es van delimitar els 20 terri-
toris32 que formaran part del programa, amb l’objectiu d’aconseguir una Catalunya
socialment cohesionada d’acord amb criteris quantitatius, com ara població amb
nivell d’estudis baix, població ocupada, renda mitjana per persona i treball de baixa
qualicació, i criteris qualitatius basats en la capacitat de resposta del territori tant
des de l’àmbit institucional com des de l›acció comunitària.33
Amb aquestes accions, el Departament de Drets Socials i Inclusió aposta per mi-
llorar la relació entre la Generalitat i els ens locals, amb la nalitat de prestar més i
millors serveis a les persones.
Les organitzacions del tercer sector social també van ser objecte d’atenció del De-
partament de Drets Socials i Inclusió, que va destinar 96.019.598€ en subvencions
a 4.544projectes i activitats socials en les àrees següents: 1. projectes experimen-
30 Generalitat de Catalunya. (17 d’octubre de 2024). «Drets Socials i Inclusió i les entitats mu-
nicipalistes avancen cap a un nou model de governança per millorar el sistema de protecció
social». Consultat el 16 de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-prem-
sa/648142/drets-socials-inclusio-entitats-municipalistes-avancen-cap-nou-model-go-
vernanca-millorar-sistema-proteccio-social.
31 Generalitat de Catalunya. (13 de novembre de 2024). «Martínez Bravo anuncia un nou
marc de col·laboració amb les Diputacions per millorar el sistema de protecció social».
Consultat el 16 de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/655742/
martinez-bravo-anuncia-nou-marc-collaboracio-diputacions-millorar-sistema-protec-
cio-social.
32 Els territoris seleccionats van ser: El barri de la Vila (Amposta); Sant Roque (Badalona);
de Llobregat); El Culubret i Sant Joan (Figueres); Masia de Ca n’Espinós, Farreres i Ausiàs
Centre Històric (Manresa); Montornés Nord (Montornés del Vallés); Mariola (Lleida); Barri
Vell (Olot); Barri Fortuny (Reus); Barri Centre (Salt); San Salvador (Tarragona); Zona nord
de Ca n’Anglada (Terrassa); Ciutat històrica (Tortosa) i Les Casernes, Sant Jordi, la Geltrú
(Vilanova i la Geltrú).
33 Generalitat de Catalunya. (15 d’abril de 2024). «Drets Socials concreta els territoris que
formaran part del programa Barris amb futur». Consultat el 16 de febrer de 2025: https://
govern.cat/salapremsa/notes-premsa/598602/drets-socials-concreta-territoris-que-for-
maran-part-del-programa-barris-futur.
332
Informe autogovern 2024
tals d’atenció a persones en l’àmbit social; 2. inversió de construcció, remodelació o
equipament d’establiments de serveis socials inclosos en la Xarxa de Serveis Socials
d’Atenció Pública, en la Xarxa Catalana d’Instal·lacions Juvenils o en la Xarxa de Punts
Òmnia, 3. foment d’activitats i projectes ordinaris d’entitats socials, i 4. foment dels
serveis prestats per entitats federatives de segon i tercer ordre.34
Amb aquestes subvencions s’enforteix el treball d’organitzacions que desenvolu-
pen projectes d’inclusió social, d’atenció a la infància o l’adolescència en risc, de cura
de persones amb dependència, discapacitat o amb problemàtiques socials derivades
de malaltia mental, d’addiccions o altres malalties, d’acció comunitària o d’educació
en l’oci, entre altres, i que, a més, contribueixen a millorar i augmentar l’oferta de
serveis per a la ciutadania.
En aquesta mateixa línia, les entitats d’oci es van reforçar durant l’any 2024 amb
la subscripció d’un conveni que garanteix la pràctica de manera segura de les acti-
vitats d’acampada, en posar-los a disposició una borsa de cinquanta-cinc terrenys
d’acampada que amplien l’oferta existent i la destinació d’un pressupost de 8,8M€
per subvencionar entitats i federacions d’oci educatiu.35
de les persones
Un dels principals reptes que el sistema públic de serveis socials afronta actualment és
la soledat no desitjada i l’aïllament social, perquè augmenten el risc de sedentarisme,
tabaquisme i consum excessiu d’alcohol, l’alimentació inadequada, els problemes en
la qualitat i quantitat del son i, també, el patiment d’un important nombre de malalties
que van des de les cardiovasculars ns al refredat comú,36 i que afecten persones de
diferents grups poblacionals, no limitats només a la gent gran. Es tracta d’un repte
al qual cal donar resposta i cal, també, potenciar la participació de la comunitat per
augmentar el sentiment de pertinença i la inclusió social, però també, de les famílies,
amics, companys de treball o estudi, entre d’altres.
Un segon repte que cal atendre amb promptitud és el de la bretxa digital entesa
com «les diferències entre els qui estan connectats i connectades i els qui no ho es-
tan»,37 i que varia segons el grup poblacional de què es tracti; així, per exemple, les
persones de més de 65 anys, les dones o els migrants poden ser grups amb més risc
34 Generalitat de Catalunya. (16 d’abril de 2024). «El Govern resol els ajuts Convo2024 per
febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/599142/govern-resol-ajuts-
convo2024-projectes-socials-que-arriben-als-96-m-euros-56-percent-mes-que-2022.
35 Generalitat de Catalunya. (6 de juny de 2024). «El Govern i les entitats de lleure acorden les
mesures que garanteixen els campaments a l’estiu i avalen el reconeixement de l’educació
en el lleure». Consultat el 16 de febrer de 2025: https://govern.cat/salapremsa/notes-prem-
sa/614242/govern-entitats-lleure-acorden-mesures-que-garanteixen-campaments-les-
tiu-avalen-reconeixement-leducacio-lleure.
36 Gené, «Aislamiento social y soledad», 605.
37 Fernández y Fueyo, «Redes sociales y mujeres mayores», 159.
Serveis socials
333
de caure en la bretxa digital, més que els joves que han nascut en un entorn molt més
tecnològic.38
Més encara quan s’ha avançat en la incorporació de les eines de la intel·ligència
articial en la gestió dels serveis socials. La raó és que, a vegades, les administracions
públiques parteixen de la idea que les persones són capaces d’interactuar de mane-
ra autònoma i independent amb les diferents eines tecnològiques que els posen a
disposició. Tanmateix, quan això no és així, deixen de fer sol·licituds i peticions a les
administracions públiques, i això es tradueix en l’aparició de les anomenades «vul-
nerabilitats administratives»;39 és a dir, les persones no poden fer valer de manera
efectiva els seus drets davant les institucions públiques a conseqüència d’asimetries
o relacions desiguals entre el ciutadà i l’Estat.40
Per això, es fa del tot necessari treballar no només per a la incorporació de les
tecnologies a la gestió pública, sinó que cal dotar de coneixements les persones que
es relacionen amb el sistema públic de serveis socials; en cas contrari, se seguiran
generant més desigualtats i més i noves vulnerabilitats.
La gestió del Departament de Drets Socials i Inclusió el 2024 permet demostrar la
necessitat d’enfortir els diferents actors que participen en el sistema públic de serveis
socials per millorar els serveis que es presten a les persones amb la intenció de garan-
tir-los el gaudi efectiu dels seus drets i la millora de la seva qualitat de vida.
Durant el 2024 s’ha treballat per enfortir les relacions amb els ens locals i les orga-
nitzacions del tercer sector social, i també per millorar les condicions de treball dels
professionals dels serveis socials, no sols mitjançant millores salarials sinó també
amb la incorporació d’eines de la intel·ligència articial en la gestió dels tràmits que
s’efectuen en el sistema públic dels serveis socials.
La incorporació de les eines d’intel·ligència articial també pot contribuir-hi, per-
què disposar d’eines que facilitin el tractament massiu de dades facilita l’avaluació
de les polítiques implementades i la gestió de serveis que, al mateix temps, poden
facilitar la relació amb la ciutadania.
La idea que millorar l’estructura del sistema, agilitar-lo i digitalitzar-lo, i així mi-
llorar les relacions de coordinació i interrelació entre els diferents actors que hi in-
tervenen, és la via idònia i necessària per contribuir a millorar la qualitat de vida de
les persones i rearma els principis que regeixen el sistema públic de serveis socials,
especialment els d’universalitat, responsabilitat pública, solidaritat, i foment de la
cohesió social.
38
39
40
digital», 42.
334
Informe autogovern 2024
No obstant això, aquests avenços no poden fer que es perdi de vista que cada dia
sorgeixen noves necessitats socials producte de la crisi econòmica, els uxos migra-
toris, l’envelliment de la població i la cronicació de la pobresa, entre altres factors,
que també hauran de ser abordats a futur.
Beck, Malou, i Soa Ranchordas. «Empathy as a public value: overcoming administra-
tive vulnerability and rehumanizing (digital) government». Dins Jurgen Goossens,
Esther Keymolen, i Antonia Stanojević (editors.). Public Governance and Emerging
Technologies: Values, Trust and Compliance by Design. Utrecht: Springer, 2025,
1-26.
Fernández Campomanes, María, i Aquilina Fueyo Gutiérrez. «Redes sociales y mujeres
mayores: estudio sobre la inuencia de las redes sociales en la calidad de vida».
Revista Mediterránea de Comunicación (5) 1 (2014): 157-177.
Forns Fernández, Maria Victòria. «Pobreza, exclusión social y envejecimiento». Dins
Judit Gifreu i Font (coord.). El envejecimiento activo como nuevo reto para los go-
biernos locales: La construcción jurídica de servicios públicos y espacios amigables
para las personas mayores. Navarra: Aranzadi, 2024, 151-181.
Forns Fernández, Maria Victòria. «La pervivencia de un modelo jurídico propio de
servicios sociales en el Estado español: el sistema integrado de prestaciones de
Cataluña». Cuadernos de Derecho Local, 52 (2020): 104-139.
Fuentes i Gasó, Josep Ramon, i Jessica Vivas Roso. «Derechos de las personas mayores
frente a la Administración pública digital». International Journal of Digital Law
(5), 2 (2024): 33-58.
Gené Badia, Joan, et al.«Aislamiento social y soledad: ¿qué podemos hacer los equi-
pos de atención primaria?» Atención primaria: Publicación ocial de la Sociedad
Española de Familia y Comunitaria (48), 9 (2016): 604-609.
337
Tribunal Constitucional i autogovern territorial
Gerard Martín Alonso
de l’Autogovern i professor associat de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona
L’any 2024, els processos constitucionals vinculats, de forma directa o indirecta, al règim
d’autogovern territorial de l’estat autonòmic tenen l’origen en recursos d’inconstituci-
onalitat (22), recursos d’empara (24), qüestions d’inconstitucionalitat (2), qüestions
prejudicials de validesa de normes forals (2), conictes positius de competència (1) i
processos d’impugnació de l’art. 161.2 de la Constitució (1). Així doncs, conrmant una
línia apuntada els darrers anys, cal fer notar el reduït nombre que presenten les dues
darreres tipologies indicades que, en altres moments, havien tingut més protagonisme
i, també, l’absència de resolucions constitucionals que resolguin conictes en defensa
de l’autonomia local o incidents d’execució de les decisions del Tribunal.
El gruix de resolucions constitucionals dictades se situa, per tant, en l’àmbit dels
recursos d’inconstitucionalitat i dels recursos d’empara. Els primers tenen per ob-
jecte, principalment, lleis autonòmiques (11), mentre que les impugnacions de lleis
estatals són menors (6).
Pel que fa als recursos d’empara, cal fer referència a una triple tipologia:
a) Els formulats per persones concurrents a les eleccions europees i estatals, que
havien estat membres del Govern de Catalunya, i per un expresident de la Ge-
neralitat, contra diverses decisions de la Junta Electoral Central (7).
b) Els formulats per diputats dels grups parlamentaris Socialista, Ciutadans i Vox al Par-
lament de Catalunya contra diverses decisions de la mesa d’aquest Parlament (5).
c) Els formulats per antics membres del Govern i càrrecs públics de la comunitat
autònoma d’Andalusia, contra la condemna penal rebuda per la seva inter-
venció, en exercici de les seves funcions públiques, en la gestió i concessió de
diversos ajuts públics (12).
Respecte dels actors que han plantejat els recursos d’inconstitucionalitat, cal destacar
el protagonisme dels parlamentaris de les Corts Generals a l’hora de presentar-los,
338
Informe autogovern 2024
com es fa palès en el fet que 15 dels 22 recursos d’inconstitucionalitat resolts havien
estat interposats per grups de diputats o de senadors. La resta de recursos havien estat
promoguts pel president del Govern (5) i per governs autonòmics (2).
Les dades apuntades meriten dos comentaris: a) La baixa litigiositat suscitada entre
Estat (president del Govern) i comunitats autònomes (governs i parlaments autonò-
mics) pot respondre a l’ús del mecanisme de negociació bilateral de l’art. 33.2 de la Llei
orgànica del Tribunal Constitucional (LOTC), que ha permès arribar a acords sobre con-
trovèrsies competencials; b) És especialment rellevant la litigiositat impulsada per dipu-
tats i senadors, que cal situar en un context de notable tensió en la vida parlamentària.
Com un tret característic de l’activitat del Tribunal Constitucional, que s’ha accentuat
a partir de la darrera renovació de magistrats, trobem la formulació de nombrosos vots
particulars, especialment dels magistrats integrats en l’anomenat «bloc conservador».
Aquests vots particulars acostumen a qüestionar les decisions adoptades per l’ano-
menada «majoria progressista». Entrant en el terreny dels números, cal apuntar que
ns a 22 sentències del Tribunal Constitucional (STC), dictades en àmbits relacionats
amb l’autogovern territorial, tenen vots particulars.
Dels vots particulars formulats per magistrats «conservadors» es pot destacar que
alguns d’ells clamen —potser de forma sorprenent, atesa l’orientació que han tingut
tradicionalment el posicionament dels magistrats «conservadors»— una lectura més
àmplia de les competències autonòmiques enfront del que entenen com a una visió
massa generosa de l’espai competencial estatal per part de la majoria «progressis-
ta». En són exemples les STC 68/2024, de 23 d’abril (recurs d’inconstitucionalitat del
president del Govern contra la Llei del Parlament de Galícia 4/2023, de 6 de juliol,
d’ordenació i gestió integrada del litoral); STC 76/2024, de 8 de maig (recurs d’incons-
titucionalitat del president del Govern contra la Llei del Parlament de Galícia 7/2022,
de 27 de desembre, de mesures scals i administratives); STC 79/2024, de 21 de maig
(recurs d’inconstitucionalitat del Govern d’Andalusia contra la Llei 12/2023, de 24 de
maig, pel dret a l’habitatge) i STC 142/2024, de 20 de novembre (recurs d’inconsti-
tucionalitat de 52 diputats del Grup Parlamentari de Vox al Congrés contra la llei de
les Corts Generals 19/2022, de 30 de setembre, per al reconeixement de personalitat
jurídica a la llacuna del Mar Menor i la seva conca). L’exemple més cridaner és el vot
particular de 4 magistrats a la STC 79/2024 en què armen que la Llei 12/2023 és, en
realitat, una llei bàsica d’habitatge que l’Estat no pot aprovar pel fet de ser «l’habitatge»
una competència exclusiva de les comunitats autònomes; en denitiva: semblaria que
els magistrats «conservadors» defensen el concepte d’exclusivitat de les competències
autonòmiques que havia estat desactivat per la STC 31/2010.
Tanmateix, no es pot obviar que aquesta profusió de vots particulars ha coincidit
amb el fet que, a 14 comunitats autònomes, la majoria parlamentària que dona suport
Tribunal Constitucional i autogovern territorial
339
al govern autonòmic és de signe o naturalesa política diferent de la majoria parlamen-
tària que dona suport a l’actual govern espanyol. Això té com a conseqüència que els
processos constitucionals impulsats des de l’autogovern territorial són promoguts, ma-
joritàriament, per governs i parlaments amb una anitat ideològica coincident amb el
«bloc conservador» de magistrats constitucionals, alhora que diverses lleis autonòmi-
ques impugnades provenen també de comunitats governades per forces conservadores.
En qualsevol cas, més enllà que, evidentment, la presentació de vots particulars
enllaci amb la llibertat de posicionament dels magistrats, la seva profusió en processos
constitucionals de tota mena pot ser criticable en la mesura que, segons sembla, posen
de manifest que, després de més de quaranta anys de funcionament de la jurisdicció
constitucional, no hi ha uns consensos sòlids, entre els magistrats de l’Alt Tribunal,
sobre la interpretació dels continguts constitucionals. Des d’una altra perspectiva,
també es podria valorar de forma positiva, ja que, com s’ha sostingut des de diversos
sectors doctrinals i polítics, reecteixen que no només són possibles una única lectura
i una sola interpretació de la Constitució (CE), sinó que se’n pot fer més d’una, en
l’àmbit tant de l’autogovern territorial com del règim de drets i llibertats.
L’objecte de diversos processos constitucionals està vinculat a l’activitat del Parlament
de Catalunya des d’una doble perspectiva: l’acció normativa —aprovació de lleis o
validació de normes amb rang de llei— i les accions de govern parlamentari —deci-
sions de la Mesa del Parlament.
Pel que fa a l’acció normativa, cal apuntar que el Tribunal s’ha pronunciat sobre
tres disposicions:
a) Llei 17/2020, de 22 de desembre, de modicació de la Llei 5/2008, del dret de
les dones a erradicar la violència masclista (STC 44/2022, de 12 de març).
La sentència descarta que alguns preceptes de la llei —com ara la denició del
consentiment sexual o l’extensió dels efectes de la llei a les dones transgènere que
no haguessin emprès el canvi registral— comportin una ampliació de tipus penals
vinculats a la violència masclista amb invasió de la competència de l’Estat sobre legis-
lació penal (art. 149.1.6 CE). El Tribunal tampoc no considera que la previsió que les
referències legals a les dones hagin d’incloure també «les dones, nenes i adolescents
transgènere», vulneri la competència exclusiva de l’Estat en matèria d’ordenació dels
registres públics (art. 149.1.8 CE) per obrir una via alternativa a la legalment prevista
per a la recticació de la menció del sexe. En canvi, la sentència declara la inconsti-
tucionalitat i nul·litat de l’art. 16 de la Llei 17/2020, que establia diverses obligacions
per als partits polítics que operessin a Catalunya en relació amb la lluita contra la
violència masclista. Per al Tribunal, el precepte controvertit incideix en el dret d’au-
toorganització del partit polític, i resulta palès que les obligacions establertes només
podrien ser acordades pel legislador orgànic, ja que la reserva de llei orgànica de l’art.
81.1 CE és predicable respecte del règim jurídic aplicable als partits polítics.
340
Informe autogovern 2024
b) Llei 1/2022, de 3 de març, de modicació de la Llei 18/2007, la Llei 24/2015 i
la Llei 4/2016, per afrontar l’emergència a l’àmbit de l’habitatge (STC 120/2024, de 8
d’octubre i 130/2024, de 22 d’octubre).
El pronunciament el Tribunal sobre aquesta llei es comentarà en l’apartat corres-
ponent a la matèria relativa a l’habitatge.
c) Decret llei 15/2021, de 6 de juliol, de creació del fons complementari de riscos de
la Generalitat de Catalunya (STC 121/2024, de 9 d’octubre i 127/2024, de 22 d’octubre).
La STC 121/2024 declara la inconstitucionalitat i nul·litat del Decret llei 15/2021,
de 6 de juliol —norma validada pel Parlament—, per manca del pressupost habilitant
de l’existència d’una extraordinària i urgent necessitat que n’emparés l’aprovació.
D’aquesta sentència es pot destacar que la declaració d’inconstitucionalitat es fona-
menta en la infracció de l’art. 86.1 CE, malgrat que el decret llei es dicta a l’empara
de l’art. 64.1 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, que regula la legislació d’urgèn-
cia que pot aprovar el Govern de la Generalitat. La manca d’esment a la regulació
estatutària com a fonament de la declaració d’inconstitucionalitat no contribueix,
lògicament, a reforçar la funció de l’Estatut d’Autonomia com a norma institucional
bàsica de la Generalitat de Catalunya.
En l’àmbit de les decisions adoptades per la Mesa del Parlament de Catalunya, cal
fer referència a dos acords:
1. Acord de 20 de febrer de 2024, pel qual s’admet a tràmit la iniciativa legislativa
popular anomenada «Proposició de llei de declaració de la independència de Cata-
lunya».
La STC 143/2024, de 20 de novembre, que resol la impugnació formulada pel Go-
vern espanyol, per la via dels articles 161.2 CE i 76 i 77 LOTC contra l’esmentat acord,
arma que la resolució de la Mesa del Parlament de Catalunya compleix les condici-
ons exigibles a les resolucions que es poden impugnar pel procediment constitucional
seguit, ja que té capacitat per produir efectes jurídics. La sentència declara la incons-
titucionalitat i nul·litat de l’acord de la Mesa del Parlament de Catalunya tot raonant
que els ns i els principis que informen la iniciativa legislativa popular signiquen
reconèixer la condició de sobirà a un subjecte col·lectiu diferent del poble espanyol
(art. 1.2 CE) i alterar la unitat de la nació espanyola (art. 2 CE), per la qual cosa la
tramitació i aprovació de la proposta normativa hauria de fer-se pel procediment
de modicació de la Constitució previst en l’art. 168. El Tribunal completa aquest
raonament tot afegint que l’acord impugnat representava obrir la porta a un exercici
indirecte de la iniciativa legislativa popular per impulsar un procediment de reforma
constitucional quan la Constitució exclou aquest tipus d’iniciativa del procediment
per modicar-la.
Dues sentències posteriors —STC 154 i 156/2024, de 16 de desembre— estimen els
recursos d’empara interposats, respectivament, per diputats dels grups parlamentaris
Socialista i de Ciutadans al Parlament de Catalunya contra el mateix acord. Ambdues
sentències es remeten a la STC 143/20204 i sostenen, de forma lacònica, que l’acord de
Tribunal Constitucional i autogovern territorial
341
la Mesa del Parlament de Catalunya —i un de posterior que el va conrmar— vulneren
el dret a la representació política dels demandants en empara.
2. Acord de la Mesa del Parlament de Catalunya, de 19 d’abril de 2023, d’acceptar
l’habilitació del procediment de votació telemàtica del diputat Sr. Lluís Puig ns al
nal del període de sessions (31 de juliol de 2023), en el marc d’una regulació transi-
tòria sobre el vot telemàtic, adoptada per acord de 18 d’abril de 2023, ns que no es
procedís a una reforma del Reglament del Parlament de Catalunya.
La STC 86/2024, de 3 de juny, estima el recurs d’empara formulat per diputats del
Grup Parlamentari Socialista al Parlament de Catalunya contra l’esmentada deci-
sió i en declara la nul·litat per haver-se lesionat el dret fonamental dels demandants
a exercir les seves funcions representatives en condicions d’igualtat (art. 23.2 CE),
en relació amb el dret dels ciutadans a participar en els assumptes públics a través
dels seus representants (art. 23.1 CE). La sentència es remet a la doctrina de la STC
65/2022 —conrmada a les STC 85/2022, 92/2022, 93/2022 i 24/2023— que analitza
la possibilitat d’exceptuar el principi de presencialitat de l’exercici del dret de vot
dels representants polítics, tot raonant que la decisió parlamentària d’habilitar el
diputat Sr. Lluís Puig per al vot telemàtic no s’ajusta a la interpretació que, de con-
formitat amb la Constitució, permet exceptuar el principi de presencialitat, ja que el
fet d’haver decidit voluntàriament eludir l’acció de la jurisdicció penal espanyola i
tenir una ordre judicial de cerca i captura no pot ser considerada una circumstància
constitucionalment vàlida.
Posteriorment, i amb remissió al que es resol a les STC 65/2022 i 86/2024, les STC
109 i 110/2024, de 9 de setembre, estimen també els recursos d’empara formulats,
respectivament, per diputats de Ciutadans i de Vox al Parlament de Catalunya contra
la mateixa decisió de la Mesa del Parlament de Catalunya.
Diverses sentències resolen recursos d’empara vinculats a l’eventual vulneració del
dret de sufragi passiu de l’art. 23.2 CE arran de diversos acords adoptats per la Junta
Electoral Central (JEC) que, executant decisions dels tribunals penals, incidien en
el dret de sufragi passiu dels recurrents. Els acords de la JEC afectaven el dret de
representació política en l’àmbit del Parlament Europeu, el Parlament de Catalunya
i el Congrés dels Diputats.
En l’àmbit del Parlament Europeu se situen els supòsits relatius a l’adquisició de
la condició representativa de diputat electe al Parlament Europeu (STC 31/2024 de
28 de febrer, 45/2024, de 12 de març i 64/2024, d’11 d’abril) o a la pèrdua d’aquesta
condició (STC 66/2024, de 23 d’abril).
Les STC 31/2024 i 45/2024 desestimen els recursos d’empara interposats pel Sr.
Oriol Junqueras, previ esgotament de la via judicial ordinària, contra l’acord de la JEC
de 22 de juliol de 2019 que va denegar la possibilitat d’utilitzar mitjans diferents de la
342
Informe autogovern 2024
compareixença davant de la JEC per a dur a terme l’acte d’acatament a la Constitució,
per completar els tràmits d’accés a la condició de parlamentari europeu (STC 31/2024)
i contra l’acord de la JEC de 17 d’octubre de 2019 que li va denegar l’expedició de
credencials com a eurodiputat electe (STC 45/2024). Ambdues sentències, seguint
la doctrina de les STC 144/2022 i 148/2022, es fonamenten en la circumstància que,
arran de la Sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea de 19 de desembre
de 2019, assumpte Junqueras Vies, a la sessió plenària del Parlament Europeu de 13 de
gener de 2020 es va fer efectiu el reconeixement del recurrent com a diputat. D’acord
amb això, les sentències raonen que la pretensió del demandant havia obtingut sa-
tisfacció extraprocessal de la seva pretensió. Per la seva banda, la STC 64/2024 també
desestima el recurs d’empara de la Sra. Clara Ponsatí contra diverses decisions de la
JEC, que van culminar en l’acord de 30 de gener de 2020 que va determinar que, com
que no s’havia complert el tràmit de jurament o promesa a la Constitució, es deixava
el seu escó temporalment vacant ns que es produís l’acte d’acatament; en aquest cas,
la sentència també posa èmfasi en la satisfacció extraprocessal de la pretensió que
va suposar el cessament de la limitació denunciada, atès que el Parlament Europeu
havia reconegut a la recurrent la seva condició de diputada.
Pel que fa també al Parlament Europeu, la STC 66/2024, de 23 d’abril, desestima el
recurs d’empara formulat pel Sr. Oriol Junqueras, previ esgotament de la via ordinària,
contra els acords de la JEC de 3 i 23 de gener de 2020, que van declarar la pèrdua del
seu escó de diputat del Parlament Europeu i la seva substitució pel següent candidat
de la llista electoral, arran de la sentència 459/2019 de la Sala Penal del Tribunal
Suprem, de 14 d’octubre de 2019.
En l’àmbit del Congrés dels Diputats, la STC 50/2024, de 8 d’abril, desestima el
recurs d’empara del Sr. Oriol Junqueras contra la sentència de la Sala Contenciosa
Administrativa del Tribunal Suprem, que va conrmar la decisió de la JEC denegant la
seva proclamació com a candidat en les eleccions al Congrés dels Diputats, arran de
la sentència 459/2019 de la Sala Penal del Tribunal Suprem, de 14 d’octubre de 2019.
Finalment, en l’àmbit del Parlament de Catalunya, la STC 152/2024, de 16 de de-
sembre, desestima el recurs d’empara de l’exdiputat al Parlament de Catalunya i ex-
president de la Generalitat de Catalunya, Sr. Joaquim Torra, contra l’acord de la JEC de
3 de gener de 2020 que va acordar deixar sense efecte la credencial de diputat electe
al Parlament de Catalunya del recurrent per estar sotmès a la causa d’inelegibilitat
sobrevinguda de l’art. 6.2 b) de la Llei orgànica de règim electoral general, pel fet
d’haver estat condemnat per un delicte de desobediència a una pena d’inhabilitació
especial per a l’exercici de càrrecs públics electius, i també per a l’exercici de funcions
públiques de govern, per un any i sis mesos, per sentència, no ferma, dictada el dia
19 de desembre de 2019 per la Sala Civil i Penal del Tribunal Superior de Justícia de
Catalunya.
Tot el conjunt de processos constitucionals esmentats, en què es dirimeixen qües-
tions vinculades al dret de sufragi passiu, posa de manifest l’existència d’un òrgan
Tribunal Constitucional i autogovern territorial
343
amb unes funcions determinants per a la viabilitat de l’exercici efectiu d’aquell dret:
la JEC. Potser el tema més controvertit podria estar en l’extensió de la competència
de la JEC sobre el desenvolupament dels processos electorals, al període en què ja
s’ha materialitzat la condició representativa de diputat electe. La STC 152/2024 admet
l’extensió temporal de les funcions de la JEC amb l’argument, ns a cert punt potser
apodíctic, que, estant legalment atribuïda a l’administració electoral la competèn-
cia per declarar les inelegibilitats dels candidats, la recta interpretació del precepte
esmentat condueix a la conclusió que aquesta mateixa administració electoral serà
competent per apreciar la inelegibilitat sobrevinguda. En aquest sentit, tal vegada
aquest és el punt més feble de la sentència, perquè suposa estendre la competència
d’un òrgan administratiu, les funcions del qual es vinculen als processos electorals, a
qüestions que se susciten un cop acabats aquests processos i quan, a més, com s’ha
dit, ja s’ha materialitzat la relació representativa del diputat electe, aquest es troba
teòricament protegit pel dret regulat en l’art. 23.2 CE i està sotmès a l’ordenament
parlamentari que correspon interpretar i aplicar als òrgans rectors de la institució
legislativa. Semblaria que, en aquests casos, haurien de ser les meses parlamentàries
les que haurien de donar la resposta que fos procedent a les situacions que afectessin
la condició representativa dels membres que la integren, estan sempre oberta la via
del recurs d’empara parlamentari contra les decisions que poguessin adoptar.
L’any 2024 ha continuat la conictivitat en matèria d’habitatge com es posa de ma-
nifest en dos processos constitucionals. El primer, extraordinàriament rellevant, té
per objecte la llei estatal 12/2023, de 24 de maig, pel dret a l’habitatge. En el segon
s’analitza la constitucionalitat de la Llei del Parlament de Catalunya 1/2022, de 3 de
març, que regula diverses mesures en matèria d’habitatge.
El primer dels processos constitucionals indicats és resolt per la STC 79/2024, de
21 de maig, que dona resposta al recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Govern
d’Andalusia contra la Llei pel dret a l’habitatge. Es poden fer dos comentaris generals
sobre la sentència:
El Tribunal Constitucional accepta, amb caràcter general, la constitucionalitat de la
llei estatal, des de la perspectiva de la seva inserció competencial, tot esmentant els
títols transversals dels apartats 1 (drets constitucionals) i 13 (activitat econòmica) de
l’art. 149.1 CE i el títol sectorial de l’apartat 8 del mateix art. 149.1 (legislació civil).
Aquest reconeixement de la competència estatal per normar, amb caràcter general,
un àmbit competencial de competència exclusiva autonòmica obre la porta a la im-
plantació d’una prolixa estructura organitzativa estatal, alhora que també crea les
condicions adequades per a futurs desplegaments reglamentaris estatals de la llei,
que poden acabar congurant un dens entramat normatiu.
344
Informe autogovern 2024
Fins al dictat de la sentència, en els processos constitucionals en matèria d’habitatge
el Tribunal Constitucional havia declarat que l’art. 47 CE no constituïa un títol compe-
tencial autònom a favor de l’Estat, sinó un mandat o directriu constitucional que havia
d’informar l’actuació de tots els poders públics en l’exercici de les seves competències
respectives, per la qual cosa les facultats de l’Estat per garantir el dret a gaudir d’un
habitatge digne s’havien de vehicular mitjançant les seves competències sobre les
bases i coordinació de la planicació econòmica del subsector habitatge i sobre les
bases d’ordenació del crèdit (STC 1/2011, de 14 de febrer).
Allunyant-se d’aquesta doctrina, la STC 79/2024 considera que el dret a un habi-
tatge digne habilita l’acció normativa de l’Estat d’acord amb el títol competencial de
l’art. 149.1.1 CE. Un canvi doctrinal que és exemple de la variabilitat que es produeix
en la interpretació i en l’aplicació dels postulats constitucionals, tant en l’àmbit de
l’organització territorial de l’Estat com respecte del règim de drets i llibertats.
Crida també l’atenció la interpretació que fa la STC 79/2024 de la interacció de l’art.
149.1.1 CE amb l’espai competencial autonòmic per dues raons.
Primerament, perquè la doctrina de la sentència acaba convertint les «condicions
bàsiques» que pot aprovar l’Estat emparat en l’art. 149.1.1 CE en un succedani de la
legislació bàsica, malgrat que això és incongruent amb la doctrina constitucional
segons la qual aquestes «condicions bàsiques» no són sinònim de «legislació bàsica».
Aquesta equiparació es reecteix en el fet que, en analitzar diversos preceptes estatals
impugnats, el Tribunal els valora des de la perspectiva del seu grau detallisme per de-
terminar si deixen o no un sucient marge d’actuació a les comunitats autònomes. Així
es posa de manifest en la declaració d’inconstitucionalitat, per raó del seu detallisme
excessiu, de les regulacions relatives a la informació mínima que han d’aportar els
grans tenidors en zones de mercat residencial tensionat (art. 19.3, apartats a, b i c) i
a la composició mínima dels parcs públics d’habitatge (art. 27.1).
Segonament, perquè la sentència admet que l’aplicació d’algunes de les condicions
bàsiques establertes per la llei d’habitatge dependrà de la lliure decisió de les comunitats
autònomes. D’aquesta manera, la garantia d’igualtat en l’exercici dels drets i el compli-
ment dels deures constitucionals, que és la raó de ser de la competència de l’art. 149.1.1
CE, queda desdibuixada. Així es posa de manifest, per exemple, en la regulació de les
mesures vinculades a les zones de mercat residencial tensionat (art. 15 i 18, i disposició
addicional tercera), l’aplicació efectiva de les quals depèn de la decisió autonòmica.
Com hem apuntat, el segon procés constitucional a què cal referir-se és el resolt
per la STC 120/2024, de 8 d’octubre, que dona resposta al recurs d’inconstitucionalitat,
promogut per més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Popular al Congrés,
Tribunal Constitucional i autogovern territorial
345
contra la llei del Parlament de Catalunya 1/2022, de 3 de març, de modicació de la
Llei 18/2007, la Llei 24/2015 i la Llei 4/2016, per afrontar l’emergència a l’àmbit de
l’habitatge.
La lectura de la sentència reecteix la tensió irresolta entre l’exercici de la compe-
tència exclusiva autonòmica en matèria d’habitatge, les competències exclusives que
corresponen a l’Estat en diversos àmbits materials i els límits que suposen diversos
principis, drets i llibertats constitucionals.
En primer lloc, des de la perspectiva competencial, la STC 120/2024 considera
que el model de la llei catalana —que disposa de mesures de reforç urgents per evitar
la imminent pèrdua de l’habitatge habitual de milers de famílies a Catalunya, fona-
mentalment, mitjançant lloguers socials— és compatible amb el de la Llei 12/2023,
per la qual cosa rebutja el motiu general d’inconstitucionalitat de la llei, fonamentat
en la infracció de l’art. 149.1.1 CE. La sentència també desestima que les modicaci-
ons introduïdes en la regulació de l’incompliment de la funció social de la propietat
d’un habitatge o d’un edici d’habitatges (art.1.1) i el termini de cessió obligatòria
dels habitatges per incorporar-los al Fons d’habitatges de lloguer (art. 10) vulnerin la
competència estatal en matèria de legislació civil (art. 149.1.8 CE).
En canvi, el Tribunal declara la inconstitucionalitat, per infracció de la competèn-
cia estatal de l’art. 149.1.6 CE sobre legislació processal, de diverses normes de la llei
catalana que condicionaven l’accés al procés en imposar a propietaris d’habitatges
que pretenguessin exercir determinades accions judicials —com ara demandes de
desnonament—, el compliment previ de l’obligació d’oferir un lloguer social (mesures
regulades als arts. 1.3, 12 i a la disposició transitòria).
La sentència també declara la inconstitucionalitat, per vulneració de la competèn-
cia estatal sobre les bases de les obligacions contractuals (art. 149.1.8 CE), de diversos
continguts de la llei (mesures regulades als arts. 11, 12 i a la disposició transitòria)
que es referien a l’anomenat contracte de lloguer social, que determinats propietaris
d’habitatges —com ara els grans tenidors— havien d’oferir abans de promoure acci-
ons judicials d’execució hipotecària o de desnonament per impagament del lloguer.
En segon lloc, des de la perspectiva dels principis, drets i llibertats constitucionals,
la sentència declara la inconstitucionalitat i nul·litat de l’art. 7 que establia que, en el
cas de transmissió d’un habitatge a una persona jurídica, aquesta se subrogava en la
posició del transmitent i assumia les conseqüències de l’incompliment de la funció
social de la propietat, amb independència del moment en què s’iniciés la desocupa-
ció. Per al Tribunal, això suposa la regulació d’una mena de responsabilitat objectiva
annexa a l’habitatge que porta l’adquirent a haver de respondre per fets aliens que
resulta contrària al principi de culpabilitat, infringint l’art. 25 CE.
En darrer lloc, la sentència rebutja que la modicació per quart cop del concepte
de gran tenidor (art. 9.2) generi inseguretat jurídica i desconegui el principi d’inter-
dicció de l’arbitrarietat dels poders públics. En tal sentit, el Tribunal recorda que el
principi de seguretat jurídica de l’article 9.3 CE no veta el canvi normatiu; pel que fa al
346
Informe autogovern 2024
vessant material de l’enjudiciament, la sentència posa èmfasi en el fet que el preàmbul
de la Llei 1/2022 ofereix una motivació racional sobre la modicació del concepte de
gran tenidor que introdueix.
Les sentències dictades pel Tribunal Constitucional sobre les principals mesures
adoptades per les institucions espanyoles durant l’estat d’alarma declarat la pandèmia
de la COVID-19 (STC 148/2021, de 14 de juliol, 183/2021, de 27 d’octubre, 168/2021, de
5 d’octubre i 70/2022, de 2 de juny) van suposar una desautorització, en tota regla, de
les decisions adoptades per aquelles institucions. Les quatre sentències van provocar
l’enfonsament, total o parcial, de tres pilars bàsics amb què les institucions estatals
van construir la seva resposta a la situació pandèmica: la declaració de l’estat d’alarma
com a instrument de restricció de drets —especialment, la llibertat de circulació—,
l’impuls de la cogovernança amb les comunitats en la gestió de la crisi i, nalment,
la intervenció dels tribunals en la implementació de mesures limitatives de drets
fonamentals adoptades per les autoritats sanitàries amb caràcter general.
Segons semblaria, en principi, un canvi de doctrina constitucional hauria de vin-
cular-se a l’aprovació de noves mesures estatals en els àmbits materials qüestionats.
Tanmateix, la resolució del recurs d’inconstitucionalitat, promogut per 50 diputats
del Grup Parlamentari Vox contra una disposició autonòmica que introduïa mesures
administratives per respondre a situacions de crisi sanitària —l’art. únic, apartat 5,
de la Llei del Parlament de Galícia 8/2021, de 25 de febrer, que dona nova redacció
a l’article 38 de la Llei 8/2008, de 10 de juliol, de salut de Galícia a efectes d’introduir
mesures administratives per respondre a situacions de crisi sanitària— permet al
Tribunal Constitucional canviar la doctrina de la STC 148/2021, a través del dictat de
la STC 136/2024, de 5 de novembre.
Recordem que la STC 148/2021 va concloure que el connament domiciliari esta-
blert per l’art. 7 del Reial decret 463/2020, de 14 de març, que declarava l’estat d’alar-
ma per a la gestió de la situació de crisi sanitària de la COVID-19, vulnerava el dret
fonamental a la lliure circulació pel territori nacional (art. 19 CE), ja que imposava
una ingerència de tal magnitud que només podia articular-se, en un context de crisi
sanitària, a través de la suspensió de l’esmentat dret i mitjançant la declaració de
l’estat d’excepció. La STC 136/2024, en analitzar la constitucionalitat de les mesures
previstes en la llei gallega per fer front a situacions greus de crisi sanitària, considera
superada aquesta doctrina, tot raonant que la intensitat de la ingerència en l’àmbit
del dret fonamental no és un criteri determinant de la diferenciació constitucional
entre la suspensió i la restricció dels drets, per la qual cosa una llei de restricció, inclòs
el mateix decret d’estat d’alarma, pot establir limitacions d’alta intensitat en els drets
fonamentals sempre que s’ajusti als requisits constitucionals i respecti el principi de
proporcionalitat.
Tribunal Constitucional i autogovern territorial
347
El Tribunal Constitucional justica aquest canvi com la culminació d’una evolució
doctrinal de la qual serien exponents les STC 61/2023 —relativa al dret de reunió—
i 38/2023 —relativa als actes sanitaris de vacunació— que posarien de manifest la
manca d’operativitat d’una diferenciació entre la suspensió i la restricció dels drets
fonamentals basada en el grau d’intensitat de la ingerència. D’acord amb això, la
STC 136/2024 arriba a la conclusió que el legislador sanitari està habilitat per l’art.
43 CE per preveure mesures d’intervenció en els drets fonamentals d’intensitat molt
variable, sense perjudici que les restriccions d’aquests drets es puguin articular, en
les situacions d’urgència previstes a la Llei orgànica 4/1981, mitjançant la declara-
ció de l’estat d’alarma. D’acord amb aquest raonament, el Tribunal desestima que
siguin inconstitucionals, per suposar una ingerència exorbitant en el règim jurídic
dels drets, les diverses mesures contemplades en la llei gallega que afectaven els drets
fonamentals a la integritat personal (art. 15 CE), la llibertat deambulatòria (art. 17
CE), la intimitat personal (art. 18.1 CE), la llibertat de circulació (art. 19 CE) i el dret
de reunió (art. 21.1 CE).
Tot i l’assenyalat, la STC 136/2024 declara la inconstitucionalitat i nul·litat de dife-
rents subapartats de l’art. 38.2 b) incís segon de la Llei 8/2008 —en la redacció donada
per la Llei 8/2021—, que regulaven mesures d’intervenció restrictives dels drets dels
art. 15, 17, 18.1, 19 i 21.1 CE, per tractar-se d’un àmbit normatiu reservat per la Cons-
titució al legislador orgànic, ja que constituïen mesures de restricció o limitació de
drets fonamentals. Partint d’aquest plantejament, la posterior STC 141/2024, de 19 de
novembre, també declara la inconstitucionalitat i nul·litat de diverses mesures sani-
tàries regulades per l’art. 1.1 del Decret llei de les Illes Balears 5/2021, de 7 de maig,
que introduïa un nou art. 49 bis a la Llei 16/2010, de 28 de desembre, de salut pública
de les Illes Balears; la sentència raona que les mesures que s’hi preveien afectaven
aspectes essencials de diversos drets fonamentals i, per tant, no podien ser regulades
mitjançant la legislació d’urgència.
Respecte del canvi de doctrina que comporta la STC 136/2024, es poden fer tres
comentaris.
Primer, el canvi de doctrina ens sembla encertat. Si bé és cert que aquest nou
plantejament del Tribunal Constitucional es produeix amb l’anàlisi d’una norma
autonòmica i que l’argumentació del recurs d’inconstitucionalitat no adduïa que la
regulació de la llei gallega no s’ajustés a la doctrina de la STC 148/2021, relativa a l’estat
d’alarma, cal tenir en compte que el problema de fons que se suscitava era, en ambdós
casos, relatiu a les potestats dels poders públics per regular mesures excepcionals per
fer front a situacions de crisi sanitària greu.
Segon, el canvi de posicionament del Tribunal Constitucional posa de manifest,
un cop més, l’extraordinària rellevància de les funcions que aquell té atribuïdes, en la
mesura que en el petit lapse de tres anys i sense que, evidentment, el text constituci-
onal hagi estat modicat, ha passat de considerar que les institucions competents no
podien adoptar mesures limitatives d’alta intensitat dels drets fonamentals en el marc
348
Informe autogovern 2024
de l’estat d’alarma, a sostenir el contrari i a admetre que aquestes mesures també es
poden adoptar en altres lleis de restricció de drets. Com a factor que pot contribuir
a explicar el perquè d’aquestes interpretacions constitucionals, radicalment diver-
gents, s’hi pot trobar la pràctica impossibilitat d’impulsar i aprovar modicacions de
gran abast de la Constitució, la qual cosa provoca que els poders constituïts —inclòs
el Tribunal Constitucional— es vegin compel·lits a adaptar, mitjançant autèntiques
mutacions constitucionals, els continguts de la norma suprema als nous requeriments
socials, territorials i també als derivats de l’àmbit europeu i internacional que s’han
fet presents després de més de quaranta-cinc anys de vigència del text constitucional.
Tercer, en el marc de la nova doctrina constitucional, semblaria oportú que el le-
gislador orgànic es plantegés la modicació de la Llei orgànica 3/1986, de 14 d’abril,
de mesures especials en matèria de salut pública, a l’efecte de regular les mesures
sanitàries oportunes per fer front a situacions d’emergència sanitària. Aquesta even-
tual regulació hauria de ser plenament respectuosa amb l’àmbit competencial de les
comunitats autònomes, tot atribuint-les la possibilitat de complementar les mesures
establertes a la llei estatal i reconeixent-les les potestats de gestió que els pertoquessin,
sempre que així ho tinguessin assumit en el seu estatut d’autonomia.
La STC 19/2024, de 31 de gener —amb una doctrina conrmada per la STC 32/2024,
de 28 de febrer— resol el recurs d’inconstitucionalitat de més de cinquanta diputats
del Grup Parlamentari Vox al Congrés dels Diputats contra la disposició addicional
5a de la Llei 19/2021, de 20 de desembre, per la qual s’estableix l’ingrés mínim vital
(IMV), i contra la disposició nal trentena de la Llei 22/2021, de 28 de desembre, de
pressupostos generals de l’Estat per a l’any 2022, que modica l’anterior. Aquesta
darrera disposició nal establia que, per raó de l’especicitat que suposava l’existèn-
cia d’hisendes forals, en relació amb la prestació de l’IMV, les comunitats autònomes
de règim foral assumirien les funcions i els serveis corresponents que aquesta Llei
atribuïa a l’Institut Nacional de la Seguretat Social (INSS) així com el seu pagament,
en els termes que s’acordessin.
Per resoldre el procés constitucional, el Tribunal rearma la doctrina de la STC
158/2021, de 16 de setembre, segons la qual els actes de gestió de l’IMV s’emmarquen
en el règim econòmic de la Seguretat Social (art. 149.1.17 CE), àmbit material en què
l’Estat conserva funcions executives, essent competència exclusiva d’aquest, exercida
a través de la Tresoreria General de la Seguretat Social (TGSS), la gestió dels recursos
econòmics i l’administració nancera del sistema, en aplicació dels principis de soli-
daritat nancera i caixa única. Recordem que la STC 158/2021, davant de l’al·legació
de la Generalitat de Catalunya que argumentava que gestionava altres prestacions no
contributives estatals, com les d’invalidesa o jubilació, va respondre que en aquests
casos la Generalitat comptava amb un títol jurídic, ja que havia assumit els serveis
Tribunal Constitucional i autogovern territorial
349
corresponents, d’acord amb la disposició addicional 4a de la Llei 26/1990, de 20 de
desembre, per la qual s’estableixen a la Seguretat Social prestacions no contributi-
ves, i l’art. 373 del text refós de la llei general de la Seguretat Social, aprovat pel Reial
decret legislatiu 8/2015, de 30 d’octubre. La sentència continuava raonant que en el
cas de l’IMV, no s’havia produït cap traspàs de competències i la col·laboració auto-
nòmica en la gestió quedava supeditada a la subscripció d’un conveni amb l’INSS.
Aquest plantejament del Tribunal plantejava força dubtes, ja que si s’entenia que les
funcions executives vinculades al IMV requeien en l’àmbit material de competència
autonòmica, la llei estatal hauria d’haver previst el seu exercici per les comunitats
autònomes amb competències assumides en la matèria i no supeditar-lo a la forma-
lització d’un conveni; si, al contrari, s’entenia que requeien en l’àmbit competencial
exclusiu estatal, semblaria que no podien ser exercides per les comunitats llevat que
es fes ús del mecanisme de l’art. 150.2 CE
En qualsevol cas, a partir del plantejament de la STC 158/2021, la STC 19/2024,
després de fer referència a les assumpcions competencials estatutàries en matèria
de seguretat social de les comunitats forals —País Basc i Navarra—, no formula cap
retret d’inconstitucionalitat a les disposicions impugnades.
Pel que fa a les concretes facultats que poden assumir les comunitats autònomes
forals, la sentència les concreta en la iniciació, la tramitació, la resolució i el control
dels expedients de l’IMV. El Tribunal puntualitza que aquestes activitats no fan refe-
rència a la gestió de la tresoreria de la seguretat social, que no és atribuïda a l’INSS,
sinó a la TGSS, per la qual cosa no es menyscaba la caixa única que s’articula a través
i per mitjà d’ella. La sentència també recorda que el model de gestió de l’IMV denit
a la disposició impugnada reprodueix el que s’aplica a les pensions no contributives
de jubilació i invalidesa, que són, igual que l’IMV, prestacions de caràcter no contri-
butiu integrades a la caixa única de la Seguretat Social, cosa que no n’ha impedit la
gestió per les comunitats autònomes des de la seva creació per la Llei 26/1990, de 20
de desembre.
El segon aspecte controvertit era l’atribució a les comunitats forals del pagament de
la prestació de l’IMV. El Tribunal en determina la constitucionalitat, tot raonant que
les relacions nanceres de les comunitats forals amb l’Estat es regeixen pel sistema
foral tradicional de concert i conveni econòmic, la qual cosa els permet assumir el
pagament de l’IMV i descomptar de la quota i de l’aportació, la quantitat que corres-
pon, d’acord amb les regles del concert i del conveni, sense detriment de la TGSS ni
de la titularitat estatal dels seus fons.
El Tribunal arriba, igualment, a una conclusió generalitzadora per al conjunt de
comunitats autònomes, en armar que les comunitats que assumeixin en els seus
estatuts la competència de gestió del règim econòmic de la Seguretat Social podran
realitzar, previ conveni amb l’Estat, els actes de gestió de les prestacions de la Segure-
tat Social que no comprometin la caixa única ni el model unitari de Seguretat Social.
En tal sentit, cal recordar que l’art. 81 del Reial decret llei 8/2023, de 27 de desembre,
350
Informe autogovern 2024
tot modicant la disposició addicional 4a de la Llei 19/2021, ha estès a les comuni-
tats autònomes de règim comú la possibilitat d’assumir la gestió de la prestació no
contributiva de l’IMV que correspon a l’INSS, mitjançant la subscripció d’un conveni
amb l’Administració de l’Estat.
Com a apunt nal, cal posar en relleu que el model exposat suposa la utilització de
la via convencional per atribuir funcions estatals de gestió de l’IMV a les comunitats
autònomes. Es tracta, doncs, d’una assumpció competencial eventual i mutable, en la
mesura que la seva atribució es vehicula a través de la formalització d’un instrument
de cooperació que, com a tal, depèn de la voluntat de l’Administració de l’Estat que
és qui ostenta la competència, atès que la llei no determina que aquelles comunitats
autònomes hagin d’exercir necessàriament aquelles funcions («podrán asumir...»), a
diferència del que s’estableix per a les comunitats forals («asumirán...»).
Un àmbit en què la distribució competencial presenta una problemàtica singular és el
de les zones terrestres confrontants amb les aigües marines. Si bé l’Estat no té un títol
competencial especíc per regular aquests espais, el Tribunal Constitucional l’ha con-
siderat legitimat per establir-ne una regulació pròpia des d’un doble vessant. D’una
banda, a partir de la titularitat estatal de la zona maritimoterrestre i de les platges (art.
132.2 CE), l’Estat queda habilitat per adoptar les mesures necessàries per preservar-ne
les característiques pròpies. De l’altra, l’Estat també pot establir una regulació per als
terrenys adjacents a la zona maritimoterrestre a partir de dos títols competencials:
a) l’art. 149.1.1 CE, amb la nalitat d’assegurar la igualtat bàsica en l’exercici del dret
a gaudir del medi ambient (art. 45 CE) i també per regular les facultats dominicals
dels propietaris dels terrenys (art. 33.1 i 2 CE); b) l’art. 149.1.23 CE, amb l’objectiu de
protegir la natura mitjançant l’establiment de limitacions en l’ús d’aquells terrenys.
Aquest marc que empara les actuacions estatals ha presentat friccions amb l’exer-
cici de les competències que corresponen a les comunitats autònomes, especialment
en l’àmbit de l’ordenació del territori i de l’urbanisme. En tal sentit, l’any 2024 trobem
tres exemples de la conictivitat generada.
En primer lloc, la STC 68/2024, de 23 d’abril, resol el recurs d’inconstitucionalitat
promogut pel president del Govern contra diversos preceptes de la Llei del Parlament
de Galícia 4/2023, de 6 de juliol, d’ordenació i gestió integrada del litoral. Es pot apun-
tar que aquesta sentència signica, en general, el reconeixement d’un notable àmbit
d’actuació per a la comunitat autònoma de Galícia, com posa de manifest el rebuig
de la majoria d’impugnacions relatives a les gures de planicació, determinació
dels usos permesos, prohibits i compatibles, el règim jurídic de determinades obres,
instal·lacions i activitats, el règim d’intervenció administrativa i la lluita contra la
contaminació marina.
Tanmateix, un dels aspectes més rellevants és la resposta que dona el Tribunal a
l’argument del recurs d’inconstitucionalitat que sostenia que no es podia atribuir a la
Tribunal Constitucional i autogovern territorial
351
comunitat de Galícia la gestió dels títols d’ocupació del domini públic maritimoterres-
tre (dpmt) per no tenir assumida —a diferència d’altres comunitats autònomes— una
competència estatutària, de tal manera que la gestió d’aquest domini corresponia a
l’Estat. Per donar resposta a aquesta qüestió, el Tribunal recorda la doctrina de la seva
STC 18/2022, de 8 de febrer, que va resoldre el recurs d’inconstitucionalitat del presi-
dent del Govern contra els arts. 20.1 b) i 30 d) de la llei del Parlament de Catalunya
8/2020, del 30 de juliol, d’ordenació del litoral, que atribuïa als ajuntaments compe-
tència per atorgar autoritzacions per a activitats previstes als plans d’ús del litoral i de
les platges. En aquesta sentència, el Tribunal, per resoldre la controvèrsia plantejada,
va partir del reconeixement de l’ampliació competencial derivada de l’aprovació de
l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006, tot posant èmfasi en el fet que, si bé l’art.
110 b) de la Llei de costes, formalment no derogat, atribuïa a l’Administració de l’Es-
tat l’atorgament de les autoritzacions per a ocupació i ús del domini públic, aquesta
competència va passar directament a la Generalitat de Catalunya com a competèn-
cia pròpia per efecte de l’art. 149.3 b) EAC, que li atribuïa la competència exclusiva
en matèria d’ordenació del litoral que incloïa la gestió dels títols d’ocupació i ús del
dpmt, especialment l’atorgament d’autoritzacions i concessions. La sentència raonava
que l’art. 149.3 b) EAC s’havia d’entendre com una norma per la qual la Generalitat
assumia la competència sobre els títols d’ocupació i ús del dpmt.
D’acord amb el raonament de la STC 18/2022, es podria argumentar que el Tri-
bunal hauria d’estimar la impugnació formulada en el recurs d’inconstitucionalitat
en la mesura que la comunitat autònoma de Galícia no havia reformat el seu estatut
d’autonomia i no havia assumit la gestió dels títols d’ocupació i ús del dpmt. Tanma-
teix, el Tribunal «modula» la doctrina de la STC 18/2022 i arma que la competència
de la Generalitat de Catalunya, sobre la gestió d’aquells títols, ja havia estat assumida
abans de la reforma de 2006 que simplement la concreta, ja que la competència no
hagués pogut ser adquirida si no formés part de l’ordenació del litoral.
Aquesta «modulació» de la doctrina constitucional permet al Tribunal desestimar
la impugnació formulada, ja que l’art. 27.3 de l’Estatut d’Autonomia de Galícia atribu-
eix a aquesta comunitat la competència exclusiva en matèria d’ordenació del territori
i del litoral, mentre que l’art. 37.3 del mateix Estatut disposa que en les matèries de la
seva competència exclusiva correspon a la Xunta la funció executiva.
La segona sentència és la STC 76/2024, de 8 de maig, que resol el recurs d’incons-
titucionalitat del president del Govern contra els art. 10 i 11 i la disposició transitòria
primera de la Llei del Parlament de Galícia 7/2022, de 27 de desembre, de mesures
scals i administratives.
La sentència declara la inconstitucionalitat i la nul·litat de l’art. 10.1, paràgraf pri-
mer, que establia que l’acció de l’Administració per imposar l’obligació de restitució
de les coses i reposició al seu estat anterior davant de les obres i actuacions il·legals
realitzades a la zona de servitud de protecció del dpmt, estava subjecta a un termini
de quinze anys, a comptar de la terminació de les obres o actuacions contràries a la
352
Informe autogovern 2024
legalitat. El Tribunal raona que només correspon a l’Estat l’establiment de les servituds
i les limitacions sobre els terrenys confrontants amb el dpmt —en aquest cas, a través
de la delimitació de la zona de servitud de protecció—, així com precisar-ne l’abast
i el contingut, inclosa la xació del termini per exigir la restitució dels terrenys que,
d’acord amb la normativa en matèria de costes, és inexistent.
El Tribunal també declara la inconstitucionalitat de l’art. 11 que reproduïa l’art.
95.1 de la llei de costes. La sentència considera que es tracta d’un supòsit de lex re-
petita, que no és constitucionalment admissible, atès que, d’una banda, no es pot
sostenir que la reproducció de la norma estatal tingués per objectiu facilitar la millor
comprensió del desenvolupament normatiu efectuat pel legislador autonòmic; i, de
l’altra, el precepte autonòmic, a més, no efectuava una reproducció del de la legis-
lació bàsica, sinó que la completava, tot regulant un supòsit que aquesta no preveia.
En tercer i darrer lloc, la STC 119/2024, de 25 de setembre, desestima el conicte
positiu de competència plantejat pel Govern de Canàries contra la resolució de la
ministra per a la transició ecològica i el repte demogràc de 27 de febrer de 2024,
que declarava la caducitat d’una concessió d’ús i aprotament del dpmt, subjecta al
règim jurídic de la disposició transitòria primera de la Llei 22/1988, de 28 de juliol,
de costes. El Tribunal raona que la decisió de caducitat de la concessió no és un acte
d’execució de la normativa sobre l’ordenació del litoral —matèria de competència
exclusiva de Canàries—, sinó que s’emmarca en la competència exclusiva de l’Estat
per denir i establir el règim jurídic del dpmt ex art. 132.2 CE, per estar orientada a
preservar-ne les característiques pròpies i a evitar que la naturalesa dels béns que
l’integren sigui destruïda o alterada.
Tres sentències (STC 88/2024, de 5 de juny, 111 i 112/2024, de 10 de setembre) es pro-
nuncien sobre tres regulacions autonòmiques —Madrid, Andalusia i Illes Balears—
relatives als vehicles de transport amb conductor (VTC). El conjunt de sentències
dictades analitzen les controvèrsies plantejades des de tres vessants: el competencial,
el local i el règim de drets i llibertats.
Pel que fa al vessant competencial, la STC 88/2024 apunta que, tenint en compte
que l’arrendament de VTC és una modalitat de transport discrecional de viatgers, en
el cas que aquests vehicles prestin els seus serveis en l’àmbit urbà i es desenvolupin
íntegrament al territori d’una comunitat autònoma, correspon a aquesta la compe-
tència sobre aquest tipus de transport, sens perjudici de les competències de l’Estat
en altres matèries i que puguin incidir en la regulació d’aquest tipus de transport.
Pel que fa al vessant local, l’esmentada STC 88/2024 arma que no vulnera l’au-
tonomia local la regulació de la llei impugnada —Llei de Madrid 5/2022, de 9 de
juny, que modica la Llei 20/1998, de 27 de novembre, d’ordenació i coordinació
dels transports urbans de Madrid— que xa una proporció entre les autoritzacions
Tribunal Constitucional i autogovern territorial
353
d’arrendament de vehicles amb conductor i les de transport de viatgers en vehicles
de turisme, domiciliades en el mateix territori, atès que suposa xar el mateix coe-
cient o interval entre llicències d’ambdues modalitats de transport que estableix la
llei d’ordenació dels transports terrestres.
Finalment, pel que fa al règim de drets i llibertats, la STC 112/2024, de 10 de setem-
bre, considera contrària a la llibertat d’empresa (art. 38 CE) la xació d’un lapse de
trenta minuts entre la contractació i la prestació efectiva del servei de VTC establert
pel decret llei de les Illes Balears 1/2019, de 22 de febrer, de mesures urgents sobre
l’explotació i el control de l’activitat de lloguer de vehicles amb conductor. En tal
sentit, el Tribunal arma que aquell lapse de temps suposa un obstacle seriós per al
desenvolupament de l’activitat de VTC tot situant-los en desavantatge competitiu en
l’únic segment en què operen, el de la precontractació, en què també poden operar
els taxis, i a més, no es tracta d’una mesura de tutela del consumidor.
El Tribunal Constitucional ja ha hagut de resoldre diverses problemàtiques que se li
han plantejat relacionades amb una disposició especialment controvertida: la Llei
orgànica 1/2024, de 10 de juny, d’amnistia per a la normalització institucional, política
i social a Catalunya. Els aspectes sobre els quals s’ha pronunciat afecten la tramitació
parlamentària de la llei, l’admissió dels recursos i les qüestions d’inconstitucionalitat
presentats i, en darrer lloc, les recusacions i abstencions de magistrats que han estat
formulades.
En primer lloc, respecte de la tramitació parlamentària, la interlocutòria (ITC)
24/2024, de 14 de març, inadmet a tràmit el recurs d’empara de diputats del Grup
Parlamentari Vox al Congrés contra la decisió in voce de la presidenta del Congrés
de 30 de gener de 2024 i l’acord de la Mesa, de 6 de febrer de 2024, de remetre la
proposició de llei orgànica d’amnistia a la Comissió de Justícia perquè emetés un
nou dictamen, després que el ple no hagués aprovat per majoria simple el text sot-
mès a la seva consideració. En la interlocutòria, el Tribunal considera que el recurs
presentat posa de manifest un desacord amb la lectura del Reglament del Congrés
feta pels òrgans rectors de la Cambra, però no hi ha cap argument constitucional que
justiqui la presumpta vulneració de l’article 23.2 CE, atès que una lectura sistemàtica
dels articles 79.1 i 131.2 d’aquell reglament permet arribar a la conclusió adoptada
per la presidenta i la mesa del Congrés de remetre la proposició de llei a la comissió
competent perquè en el termini d’un mes presentés un nou dictamen. La sentència
considera que es tracta d’un exercici raonable de l’autonomia parlamentària.
En segon lloc, un altre factor rellevant ha estat l’admissió a tràmit, mitjançant les
corresponents providències, de nombrosos recursos d’inconstitucionalitat —un total
de 15— per part dels òrgans legislatius i de govern de diverses comunitats autònomes.
Planteja fonamentats dubtes que aquests actors estiguin legitimitats per a impugnar
354
Informe autogovern 2024
davant de la jurisdicció constitucional la llei d’amnistia, ja que no està gens clar que
es compleixi el requisit, establert per l’article 32.2 LOTC, que la disposició impugnada
afecti l’àmbit d’autonomia de les comunitats autònomes recurrents, malgrat els criteris
amples que ha utilitzat el Tribunal Constitucional en interpretar aquesta exigència.
Tanmateix, els recursos presentats han estat admesos i, quan es dictin les sentències,
caldrà analitzar el grau de solidesa dels raonaments del Tribunal per fonamentar
l’admissió dels recursos.
En tercer lloc, cal destacar la problemàtica vinculada a l’eventual existència de
causes que impedeixin la participació de determinats magistrats en els diversos pro-
cessos constitucionals que afecten la llei d’amnistia —recursos i qüestions d’incons-
titucionalitat—. En tal sentit, cal ressenyar l’abstenció —acceptada pel Tribunal Cons-
titucional— del magistrat Sr. Juan Carlos Campo en 20 processos constitucionals i la
inadmissió de les recusacions formulades contra el president del Tribunal Sr. Cándido
Conde-Pumpido i la magistrada Sra. Laura Díez. També han estat inadmeses a tràmit
les recusacions formulades per l’advocat de l’Estat contra el magistrat Sr. José María
Macías, però en aquest cas perquè havien estat formulades abans que el Tribunal
Constitucional hagués admès a tràmit els recursos o qüestions d’inconstitucionalitat
en el marc de les quals havien estat presentades.
Finalment, és prou signicativa la formulació de nombrosos vots particulars contra
diverses interlocutòries indicades en els paràgrafs anteriors. N’és un exemple la ITC
24/2024, de 14 de març, que és objecte d’un vot particular del magistrat Sr. Enrique
Arnaldo, en què defensa que el recurs d’empara de diputats de Vox contra la decisió
de retornar a la Comissió de Justícia el text de la proposició de llei d’amnistia que
havia estat rebutjat pel Congrés, hauria d’haver estat admès per no ser inversemblant
la vulneració al·legada dels drets de participació política (art. 23.2 CE) dels diputats
recurrents i revestir l’assumpte una transcendència constitucional especial, atès que
suscitava una qüestió jurídica de rellevant repercussió social amb unes conseqüències
polítiques generals. També nombroses interlocutòries del Tribunal en què s’acceptava
l’abstenció del magistrat Sr. Juan Carlos Campo o es rebutjava la recusació dels ma-
gistrats Sr. Cándido Conde-Pumpido i Sra. Laura Díez han motivat la formulació de
vots particulars per part dels magistrats Sr. Enrique Arnaldo, Sra. Concepción Espejel
i Sr. José María Macías. Aquest conjunt de discrepàncies fan presumir que la resolució
dels processos constitucionals sobre la llei d’amnistia reectirà, molt possiblement,
l’existència de profundes —i, segurament, agres— discrepàncies en el si del Tribunal
Constitucional.
355
Doctrina consultiva i constitucional
sobre la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge,
i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
Maria Àngels Arróniz Morera de la Vall
Lletrada cap dels Serveis Jurídics del Consell de Garanties Estatutàries
L’habitatge, com és sabut, és una matèria competencial consubstancial a les comuni-
tats autònomes que els ha estat atribuïda en exclusiva pels seus estatuts d’autonomia
a l’empara de l’article 148.1.3 CE. Val a dir que això no ha impedit que l’Estat hi hagi
intervingut des d’un principi des del seu vessant econòmic i, posteriorment i pro-
gressiva, també des del social. Així, molt sintèticament, per situar el context d’aquest
estudi, en un primer període, de poca o gairebé nul·la activitat legislativa autonòmica
si no era l’habitatge protegit (llevat de Catalunya, amb una regulació força completa
mitjançant la Llei 24/1991, de 29 de novembre), l’Estat va aprovar de manera succes-
siva plans estatals d’habitatge, que s’han considerat constitucionals a l’empara de
l’article 149.1.13 CE.1 Més endavant, a partir de l’any 2000, les comunitats autònomes
van començar a regular amb la idea de garantir el dret a gaudir d’un habitatge digne i
adequat i amb polítiques públiques per fer-lo efectiu. N’és exponent la Llei 18/2007,
de 28 de desembre, del dret a l’habitatge de Catalunya.
Posteriorment, arran de la crisi nancera de 2008 i l’increment progressiu dels
judicis de desnonament per incompliment de les obligacions hipotecàries o de la
relació d’arrendament, s’aproven diverses regulacions autonòmiques centrades en
el vessant social de l’habitatge, amb noves gures de protecció, com ara l’obligació
d’oferiment per part dels arrendadors de propostes de lloguer social, que han estat
objecte d’impugnació i que han generat nombrosos pronunciaments del Tribunal
Constitucional (TC) i la consegüent nul·litat dels preceptes autonòmics afectats per
envair les competències estatals. A Catalunya, participen d’aquesta situació les lleis
24/2015, de 29 de juliol, de mesures urgents per afrontar l’emergència en l’àmbit
de l’habitatge i la pobresa energètica i 4/2016, de 23 de desembre, de mesures de
protecció del dret a l’habitatge de les persones en risc d’exclusió residencial, que han
estat modicades ns a l’actualitat per altres lleis i decrets llei, també qüestionats.2
Per la seva part, des d’aquest mateix vessant, el Govern de l’Estat ha intervingut amb
més freqüència a conseqüència de la crisi sanitària ocasionada per la pandèmia
1 Amb caràcter primerenc, la STC 152/1988.
2 STC 8/2019, 13/2019, 16/2021, 37/2022, 57/2022, 118/2022, 120/2024, 130/2024 i 25/2025.
356
Informe autogovern 2024
de la COVID-19, principalment mitjançant el dictat reiterat de decrets llei amb la
nalitat d’establir mesures per pal·liar els desnonaments d’habitatge habitual dels
col·lectius més vulnerables i prorrogar-les en el temps, sobre els quals també s’ha
pronunciat el TC.3
Més recentment, a les intervencions estatals anteriors s’afegeix un nou constre-
nyiment de les competències autonòmiques a partir de l’aprovació de la Llei 12/2023,
de 24 de maig, pel dret a l’habitatge (Llei 12/2023), que, després de dècades, pretén
regular l’habitatge de manera integral i general en desenvolupament de l’article 47
CE, i que ha invertit l’escenari de les impugnacions, ja que han estat les comunitats
autònomes les que han plantejat els recursos d’inconstitucionalitat corresponents.4
En el cas de Catalunya, en paral·lel a la negociació oberta pel Govern de la Generalitat,
que comprenia un extens nombre de preceptes,5 aquest va demanar l’opinió (pre-
ceptiva per a l’eventual interposició d’un recurs d’inconstitucionalitat) al Consell de
Garanties Estatutàries (CGE), que va emetre el Dictamen 1/2024, de 16 de febrer, en
què conclou que diversos dels preceptes sol·licitats són inconstitucionals i vulneren
les competències de la Generalitat en matèria d’habitatge o urbanisme (art. 137 i
149 ERC) perquè no troben empara en les competències estatals de l’article 149.1.1 i
.13 CE (condicions bàsiques per garantir la igualtat dels espanyols en l’exercici dels
drets i en el compliment dels deures constitucionals i les bases i la coordinació de la
planicació general de l’activitat econòmica, respectivament). En algun cas, també,
perquè vulneren el principi d’autonomia nancera (art. 201.2 EAC) i l’autonomia de
despesa de la Generalitat (art. 202.2 EAC). Cal indicar que aquest dictamen efec-
tua una remissió global a un altre pronunciament consultiu anterior sobre la matei-
xa Llei 12/2023, el Dictamen 1/2023, de 2 d’agost,6 i a les conclusions assolides per
aquest, el contingut de les quals assumeix en tots els preceptes qüestionats que són
coincidents, a banda d’examinar-ne d’altres (sobretot relacionats amb l’activitat de
foment).7 Gairebé un any després de l’aprovació de la Llei 12/2023, el TC ha dictat la
STC 79/2024, de 21 de maig, que és la primera d’una sèrie de resolucions sobre els
recursos d’inconstitucionalitat interposats contra aquesta norma estatal (en la data
3 STC 9/2023; 15/2023 i 7/2024, de 16 de gener.
4 Així, els governs de les comunitats autònomes de Catalunya, les Illes Balears, Galícia i el
l’article 33.2 LOTC i, directament, els de les comunitats autònomes d’Andalusia i Madrid.
5
de Conflictes de la Comissió Generalitat-Estat, adoptat el 31 d’agost de 2023 i publicat en
el DOGC i en el BOE el 20 de setembre.
6
Junts per Catalunya.
7 Tant al DCGE 1/2023, com a l’1/2024, els acompanyen sengles vots particulars.
Doctrina consultiva i constitucional sobre la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
357
de tancar aquest estudi, n’ha emès ja una segona (STC 26/2025, de 29 de gener).8
D’altra part, en la mesura que és el primer cop que el TC es pronuncia sobre una llei
catalana en matèria d’habitatge (Llei 1/2022, de 3 de març, de modicació de la Llei
18/2007, Llei 24/2015 i Llei 4/2016, per afrontar l’emergència en l’àmbit de l’habitatge)
mentre està vigent una regulació estatal general en el mateix sector (Llei 12/2023), és
d’interès fer esment de la STC 120/2024, de 8 d’octubre.9
Precisament, el propòsit d’aquesta anàlisi és, a partir d’unes consideracions
prèvies de context competencial, comparar les citades doctrina consultiva i cons-
titucional elaborades pel Consell de Garanties Estatutàries (CGE) i pel Tribunal
Constitucional (TC) arran de l’aprovació de la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge,
a d’establir diferències i similituds, tant pel que fa a raonaments competenci-
als generals que resulten d’especial rellevància com quant a les conclusions a què
ambdós òrgans arriben. S’ha de precisar que la dita anàlisi es farà només en relació
amb els preceptes que, de manera coincident, han estat qüestionats o impugnats
davant cadascun d’ells i, més concretament, respecte dels que, un cop determinada
la competència prevalent, es considera que han estat dictats pel legislador estatal
a l’empara del títol transversal de l’article 149.1.1 CE, especialment en relació amb
l’article 47 CE, per la novetat que presenta aquesta connexió.
Abans de res, però, cal fer una breu referència als títols competencials que cita la
Llei 12/2023 per fonamentar la regulació que s’hi conté, tenint present que alguns
dels que menciona en el preàmbul (apt. II) no s’invoquen després com a habilitants
de la norma (és el cas de les clàusules competencials 11, 23 i 25 de l’art. 149.1 CE).
Dit això, segons la disposició nal setena, apartat 1, el gruix de la regulació s’empara
principalment en les competències dels articles 149.1.1 CE (condicions bàsiques que
garanteixin la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels drets i en el compliment
dels deures constitucionals) i 149.1.13 CE (bases i coordinació de la planicació ge-
neral de l’activitat econòmica), per bé que no distingeix quins es dicten a l’empara
d’un o altre. A continuació, l’apartat 2 identica alguns preceptes que associa a altres
títols competencials, com són l’article 149.1.6 CE (legislació processal), 149.1.8 CE
(legislació civil) i 149.1.14 CE (hisenda general). A més, a l’apartat 3 especica que
diverses només són d’aplicació a l’Administració estatal i, a l’últim, l’apartat 4 disposa
que la Llei s’aplicarà «sens perjudici» de: a) les previsions dels règims civils, forals o
especials en l’àmbit reservat a les comunitats autònomes per l’article 149.1.8 CE i b)
l’exercici de la competència exclusiva que hagin assumit aquestes en virtut de l’article
148.1.3 CE en matèria d’ordenació del territori, urbanisme i habitatge.
8
al Congrés dels Diputats, respectivament.
9 RI interposat pel president del Govern de l’Estat. A aquesta resolució segueixen les STC
130/2024, de 22 d’octubre i 25/2025, de 29 de gener, conseqüència dels RI interposats pels
358
Informe autogovern 2024
D’entrada, tal com posa en relleu el CGE,10 la tècnica emprada pel legislador estatal
a l’apartat 1 de la disposició nal esmentada és del tot decient, ja que, a banda de no
ser respectuosa amb la necessitat de precisar el presumpte títol especíc en cada cas,
fa difícil establir el vincle entre la competència i els preceptes als quals, pretesament,
vol donar suport. Al respecte, s’ha d’assenyalar que les clàusules competencials 1 i 13
de l’article 149.1 CE no són intercanviables, atès que tenen una naturalesa, un abast i
unes conseqüències diferents, que situen les comunitats autònomes davant panora-
mes d’actuació amb marges també dispars i és, per tant, rellevant identicar quin és
el títol prevalent en cada cas. A l’anterior indeterminació cal afegir que el contingut i
els efectes de la Llei 12/2023 no són de fàcil interpretació, tal com posa de manifest la
varietat de normes que conté. Així, la complexitat deriva del fet que n’hi ha que incor-
poren remissions a la legislació sectorial per completar el que preveuen, a voltes sense
especicar si es refereix a l’estatal, a l’autonòmica o a la local; que disposen l’aplicació
supletòria de les previsions estatals i el seu desplaçament per les autonòmiques en
cas que aquestes siguin més proteccionistes; que contenen prescripcions de caràcter
potestatiu o facultatiu per a les comunitats autònomes, d’impuls o de foment, o que
es limiten a establir criteris que orientin i inspirin les polítiques públiques autonò-
miques en matèria d’habitatge, que es poden traduir en actuacions de les comunitats
autònomes de diferent intensitat i resultat.
Menció especíca mereix la clàusula «sens perjudici» a la qual recorre la Llei
12/2023 com a cautela de respecte a les competències autonòmiques. Certament, de
manera força retòrica i estereotipada és present a tot el text amb diverses fórmules
que diculten la interpretació de l’abast de les normes, fent-se’n esment en el pre-
àmbul i en nombroses ocasions a l’articulat (art. 16.1, 17.1, 28.1 i 31.1, entre d’altres),
començant per l’article 1, relatiu a l’objecte de la llei. Sobre això, cal recordar que,
més enllà que aquest tipus de clàusula constitueix un mer recordatori del que ja es
desprèn de la Constitució, habitualment té poca o nul·la virtualitat i no pot esmenar,
per ella mateixa, la inconstitucionalitat del precepte si el seu contingut substantiu
s’extralimita competencialment.11
2.1 La projecció de l’article 149.1.1 CE sobre el principi rector de l’article 47 CE
Els mandats dels principis rectors de política social i econòmica estan adreçats a
tots els poders públics i, malgrat la seva indubtable rellevància en la conformació de
l’estat social (art. 1.1 CE) o, ns i tot, la denominació formal que adopten (de dret, en
el cas de l’art. 47 CE), no gaudeixen de la naturalesa de drets subjectius públics en el
mateix sentit constitucional que altres drets constitucionals. Així, en la mesura que
10 DCGE 1/2023 (FJ 2.3), fent remissió al DCGE 9/2013 (FJ 2.4).
11
Doctrina consultiva i constitucional sobre la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
359
no constitueixen clàusules competencials i que, per tant, no atorguen competències,
orienten i determinen l’actuació de qui essencialment té la competència exclusiva
en la matèria que, en virtut del principi constitucional d’autonomia i exercici legítim
de les seves competències, hauria de poder establir les seves pròpies solucions per
garantir la tutela del dret implicat.
Sens dubte, la invocació per part del legislador estatal de l’article 149.1.1 CE a
d’intervenir mitjançant una norma capçalera en la matèria d’habitatge ha canviat
de manera signicativa el panorama competencial. Així, a la vis expansiva que ja va
atribuir el TC a l’article 149.1.13 CE en el tractament de l’habitatge en la seva dimen-
sió econòmica, s’afegeix la vis expansiva de l’article 149.1.1 CE, projectat ara sobre
l’article 47 CE, un dels principis rectors econòmics i socials que conté la Constitució.
D’aquesta situació se’n fa ressò el CGE (DCGE 1/2024 i 1/2023) que, tot i partir de la
doctrina constitucional sobre la naturalesa i l’abast del títol estatal de l’article 149.1.1
CE, opta emfàticament per una interpretació restrictiva de la seva admissió i aplicació
en matèria d’habitatge. Abans, però, d’exposar els principals raonaments d’aquesta
interpretació consultiva, resulta oportú fer una primera consideració quant al re-
coneixement de l’operativitat de la dita clàusula competencial transversal sobre els
principis rectors de la política social i econòmica i, en concret, el dret a gaudir d’un
habitatge digne i adequat que, com se sap, és un dret de conguració legal que pot
ser al·legat davant la jurisdicció ordinària d’acord amb el que disposin les lleis que el
desenvolupin (art. 53.3 CE).
En primer lloc, quant a la qüestió de la tipologia dels drets o deures constitucionals
sobre els quals pot actuar la citada competència estatal d’igualtat, cal dir que les deci-
sions del TC han estat vacil·lants i no sempre han seguit el mateix criteri. Així, mentre
algunes han armat que la matèria sobre la qual recauen les condicions bàsiques
són les relacionades directament i immediata amb els drets constitucionals en sentit
estricte,12 que hem d’entendre que són els que han estat reconeguts expressament per
la Constitució13 i tenen associades les garanties previstes en aquesta darrera (art. 53.1 i
.2), d’altres han emprat una noció de «drets constitucionals» més àmplia, considerant
que els principis rectors de la política social i econòmica continguts al capítol III del
títol I de la Constitució es poden posar en connexió directa amb la regla competencial
de l’article 149.1.1 CE.14
En segon lloc, pel que fa, en concret, al principi rector de l’article 47 CE, la doc-
trina constitucional precedent, sobre la base de la interpretació de diversos tractats
i protocols internacionals, havia negat ns a dates recents, expressament i clara, que
el dret a l’habitatge fos un dret subjectiu exigible. És a dir, malgrat que reconeixia que
el principi constitucional esmentat el titllava de dret, era del parer que es tractava
12 STC 61/1997 (FJ 7.b), 173/1998 (FJ 9) o STC 151/2014 (FJ 4.b).
13
14 STC 33/2014 (FJ 4.b), 18/2017 (FJ 4) o 18/2016 (FJ 7).
360
Informe autogovern 2024
d’un mandat amb una directriu adreçada als poders públics (estatals i autonòmics)
perquè adoptessin les mesures apropiades per promoure polítiques públiques enca-
minades a facilitar l’accés de tots els ciutadans a un habitatge digne i adequat.15 Cal
indicar, però, que en algun altre pronunciament, el TC, en constatar que no hi havia
cap regulació estatal sobre el dret a l’habitatge a l’empara de l’article 149.1.1 CE i que,
per tant, el legislador autonòmic no podia cometre una invasió competencial des
d’aquesta perspectiva, semblava admetre, implícitament, la legitimitat d’una futura
regulació sobre condicions bàsiques del dret a l’habitatge en cas que l’Estat l’arribés
a aprovar.16 I aquesta és l’escletxa que ha aprotat el legislador estatal per dictar una
llei de les característiques de la Llei 12/2023.
El fet és que, abans de la citada Llei, les comunitats autònomes no havien trobat
límits en matèria d’habitatge des de la perspectiva de l’article 149.1.1 CE, per bé
que aquest canvi en la situació de no exercici de competències estatals, ha estat
nalment acceptat amb naturalitat per part del TC, que no s’ha qüestionat si el le-
gislador estatal pot realment invocar o no el títol competencial esmentat per dictar
una regulació general sobre el dret a l’accés a l’habitatge sinó únicament quin marge
d’actuació li dona, tot puntualitzant que no pot suposar una normació completa
ni acabada de la matèria. En aquest sentit, a la STC 79/2024 (FJ 3.B.a) diu que si
no havia reconegut de forma oberta que l’article 149.1.1 CE es pot projectar sobre
l’article 47 CE és «por falta de oportunidad». En altres paraules, que la inexistèn-
cia d’una regulació estatal sobre condicions bàsiques per a la igualtat en l’exercici
d’aquest dret constitucional «explica su falta de consideración aplicativa en nuestra
doctrina, habiendo sido suciente el canon del art. 149.1.1 CE en relación con otros
derechos, o el del art. 149.1.13 CE».
A la pràctica, doncs, el TC opera un canvi respecte a la seva doctrina anterior més
explícita, i ho fa a partir d’un argument que havia emprat en sentit contrari. En efecte,
ara invoca els mateixos compromisos internacionals en matèria de drets humans per
raticar l’existència d’un dret constitucional a l’habitatge (i el seu reconeixement als
estatuts d’autonomia) i connectar-lo amb l’article 149.1.1 CE, quan abans ho havia
fet per negar-la. En aquest sentit, cal recordar que el mateix TC ha subratllat la ne-
cessitat que l’òrgan judicial s’ajusti als seus precedents i que no se’n desviï si no ho
fa amb una justicació prou argumentada. És cert que la vinculació del TC a la seva
jurisprudència anterior no ha d’impedir que l’adapti a una interpretació de la Cons-
titució que consideri més ajustada a les noves necessitats i a l’evolució de la realitat
social, jurídica i política d’un país i de la comunitat internacional. Però també ho és
15 STC 32/2019 (FJ 6) i STC 93/2015 (FJ 14). També, amb encert, la STC 152/1988 (FJ 2) va
excloure que els plans estatals d’habitatge, adreçats a la realització efectiva del dret a un
habitatge digne, puguin emparar-se en l’article 149.1.1 CE. Igualment, ha estat crític amb la
consideració del dret de l’habitatge com a objecte d’aquesta competència estatal l’Informe
27 de gener de 2022.
16 STC 16/2018 (FJ 8.a), 106/2018 (FJ 2) o 112/2021 (FJ 3).
Doctrina consultiva i constitucional sobre la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
361
que un canvi de criteri rellevant requereix una argumentació prou raonada i sòlida.
En el cas que ara s’analitza, el TC, per justicar l’acció del legislador estatal, avala una
regulació inèdita i capçalera sobre el dret d’accés a l’habitatge ex article 149.1.1 CE
quan, ns a la STC 79/2024, com s’ha dit, la seva opinió més explícita havia estat negar
la condició de dret constitucional al mandat de l’article 47 CE. A més, a la mateixa
Sentència dona per feta la connexió directa entre aquest principi rector i la clàusula
competencial d’igualtat esmentada, quan, en aquest aspecte, els seus pronunciaments
previs tampoc no havien estat prou consolidats ni eren homogenis. Si a tot això afe-
gim que l’habitatge és una competència exclusiva de les comunitats autònomes que
aquestes exerceixen des de fa més de quaranta anys i que la Llei 12/2023 ha comportat
un escenari radicalment diferent, amb conseqüències prou rellevants per al sistema
de distribució competencial en la matèria, l’adequat hauria estat que el TC hagués
justicat la seva decisió a bastament i mitjançant una motivació més argumentada.
El DCGE 1/2023 (FJ 2.3.A) considera que l’article 149.1.1 CE conté una terminologia
«indeterminada —“regulació de les condicions bàsiques”— i imprecisa —“que ga-
ranteixin la igualtat […] en l’exercici dels drets i el compliment dels deures constitu-
cionals”—», que no especica quins són els drets i els deures als quals es refereix. Val
a dir que, en la seva primera doctrina, el CGE s’havia manifestat clarament contrari
a la possibilitat que la competència transversal d’igualtat estigués connectada amb
els principis rectors constitucionals de política social i econòmica. Posteriorment,
avançat el temps, el CGE, en aquest diàleg permanent i, per què no dir-ho, realista
que ha de mantenir amb el TC a de procurar una millor defensa dels interessos de
la Generalitat davant la jurisdicció constitucional, ha reconegut que el TC, tot i que de
manera titubejant, ha admès aquesta connexió entre l’article 47 CE i l’article 149.1.1
CE, sobretot en l’àmbit social. I davant d’aquesta situació, ha posat l’èmfasi a destacar
que l’aplicació de la interpretació jurisprudencial emesa pel TC quant a l’abast horit-
zontal de la citada clàusula competencial respecte al dret a l’habitatge ha de ser molt
restrictiva i ha d’estar en tot cas presidida per la dicotomia entre la igualtat («de tots
els espanyols») i l’autonomia (de què gaudeixen les comunitats autònomes per establir
diferents polítiques públiques pròpies). Això últim és, precisament, el que signica
que, tot i que la doctrina general sobre l’article 149.1.1 CE, consultiva i constitucional,
és substancialment semblant, a l’hora d’aplicar-la als preceptes concrets produeix,
tal com s’exposarà a continuació, efectes força diferents.
D’entrada, però, cal fer un breu i sintètic resum de la doctrina constitucional sobre
l’abast de l’article 149.1.1 CE en els termes que la recull el CGE en el DCGE 1/2023 (i
362
Informe autogovern 2024
1/2024). Així, quant a la igualtat, recorda que aquest precepte constitucional consagra
la igualtat dels individus i dels grups socials, però no la de les comunitats autònomes,
que no han de tenir les mateixes competències ni, encara menys, exercir-les d’una
manera o amb un contingut i uns resultats idèntics. D’acord amb això, els articles 1,
9.2, 139.1 i 149.1.1 CE no exigeixen un tractament uniforme dels drets i deures dels
ciutadans en tota mena de matèries i en tot el territori de l’Estat, cosa que seria incom-
patible amb l’autonomia, sinó, com a màxim, una igualtat en les posicions jurídiques
fonamentals de l’exercici dels drets i el compliment dels deures constitucionals. Així,
per al CGE, l’article 149.1.1 CE no habilita l’establiment d’una igualtat absoluta i, en
conseqüència, no pot produir un desapoderament de la capacitat normativa de què
disposen les comunitats autònomes en aquest àmbit.17
Des d’aquesta perspectiva, el DCGE 1/2023 (FJ 2.3.A) posa en relleu també, fent-se
ressò dels seus anteriors pronunciaments,18 que, tot i que en el règim jurídic dels drets
i els deures constitucionals és freqüent la conuència entre la regulació del contingut
estricte del dret-deure i la intervenció de l’administració per garantir l’exercici del dret
mateix, cal fer la distinció entre el contingut del dret i la intervenció administrativa. Per
tant, l’Estat, en virtut de l’article 149.1.1 CE pot actuar en relació amb la conguració
de les condicions bàsiques del dret del ciutadà, però no pot decidir com ha d’interve-
nir l’Administració pública al respecte. En el cas de l’habitatge, doncs, podria establir
mesures referides als drets que pretén igualar si ho considera imprescindible, però
no podria endinsar-se en l’àmbit de les polítiques públiques autonòmiques ni dels
instruments tècnics propis d’aquesta matèria competencial autonòmica exclusiva.
Quant a l’abast del contingut de les «condicions bàsiques», la doctrina del CGE
s’ha elaborat coincidint amb el criteri interpretatiu efectuat pel TC, sobretot en les
primeres sentències emeses per aquest, tenint present, però, que es referien a drets
constitucionals en sentit estricte (com seria el dret a la propietat immobiliària urba-
na ex art. 33 CE)19 i no pas a principis rectors, com és ara el cas. En concret, el CGE
recorda que les dites condicions són les imprescindibles o necessàries per garantir la
igualtat, per la qual cosa la seva regulació no pot suposar una normació completa ni
acabada del dret o deure, i que, en absència de normativa estatal introduint aquestes
condicions bàsiques, les comunitats autònomes poden exercir les seves competències
sense impediments. Seguidament, destaca que l’article 149.1.1 CE, en el marc del
concepte anterior de «condicions bàsiques» no reserva a l’Estat un àmbit material sinó
que l’habilita per condicionar l’exercici de les competències autonòmiques per tal de
garantir la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels seus drets i en el compliment
dels seus deures constitucionals; no respon a la lògica de les bases estatals-legislació
autonòmica de desenvolupament, i no ha de ser entès com una prohibició de diver-
17 Fent citació, per tots, del DCGE 5/2014 (FJ 2.2.B).
18 DCGE 8/2011 (FJ 3.5), 12/2012 (FJ 2.3), 11/2012 (FJ 3.4.A) i 9/2013 (FJ 4).
19 STC 61/1997 (FJ 7 a 9).
Doctrina consultiva i constitucional sobre la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
363
gència autonòmica. També remarca que cal situar la dita competència transversal en
el seu degut context i que, per tant, aquest títol «atribuye al Estado ciertas facultades
según el derecho constitucional de que se trate»,20 de manera que la interpretació
del seu abast és molt casuística i cal parar especial atenció al dret o deure afectat i,
en grau més baix, al règim competencial considerat, atesa la matèria sobre la qual
recauen aquests drets o deures.
Finalment, el CGE posa en relleu que si la nalitat intrínseca de les condicions
bàsiques és igualar els drets i deures dels ciutadans espanyols, resulta incoherent
que aquestes condicions puguin ser desplaçades o potestatives i inaplicades per una
comunitat autònoma quan aquesta així ho consideri oportú.
Per la seva part, el TC, a la STC 79/2024 sobre la Llei 12/2023, emesa amb posterio-
ritat als DCGE 1/2023 i 1/2024, no s’aparta gaire de la doctrina constitucional general
de l’article 149.1.1 CE i no afegeix particularitats rellevants pel fet de projectar-se per
primera vegada i explícitament sobre el principi rector de l’article 47 CE. Al contrari,
com s’ha avançat, entén que malgrat l’anterior, no es pot impedir que l’Estat exerceixi
la competència de l’article 149.1.1 CE perquè ja l’ha exercit en relació amb els drets i
deures dels propietaris del sòl urbà (art. 33.1 CE), sense extreure cap conseqüència
competencial tot i tractar-se de dos drets amb un reconeixement constitucional di-
ferent i que s’insereixen en marcs competencials també distints.
En aquest sentit, el TC en cap moment es planteja que seria adequat matisar en
intensitat l’abast de l’article 149.1.1 CE segons si es tracta d’un dret constitucional
reconegut expressament o d’un dret derivat d’un principi rector i, encara més, com
és el cas, objecte d’aquest estudi, si incideix ex novo, a partir d’un canvi de criteri
constitucional poc denit, sobre una competència exclusiva autonòmica, exercida de
manera continuada per gran part de les CA al llarg de les darreres dècades. Tampoc no
estableix límits per pal·liar la força expansiva dels drets i la funció que desenvolupen
a l’ordenament jurídic (art. 10.1 CE), que pot acabar desbordant el sentit atribuït a
la competència estatal esmentada, ja que l’article 149.1.1 CE no pot operar com un
títol horitzontal capaç d’introduir-se en qualsevol matèria o sector relacionats amb
els drets o deures dels principis rectors.
Val a dir que, en la resolució posterior sobre la Llei catalana 1/2022 per afrontar
l’emergència en matèria d’habitatge, el TC avala la compatibilitat entre aquesta i
la Llei estatal 12/2023 pel dret a l’habitatge (que titlla de «pionera»), en la mesu-
ra que considera que el model que congura la primera no és incompatible amb
els objectius que persegueix la segona. Per arribar a aquesta conclusió, però, allò
que contraposa és la regulació de les condicions bàsiques de l’exercici del dret de
propietat privada (art. 33 CE) en la seva dimensió institucional i juridicopública ex
article 149.1.1 CE amb les competències que la Generalitat té sobre les matèries en
què entra en joc la propietat i altres drets de contingut patrimonial (en aquest cas,
20 STC 61/1997 (FJ 9.a) i Dictamen del Consell Consultiu núm. 279 (F IV.3).
364
Informe autogovern 2024
l’habitatge ex art. 137 EAC). Així, d’entrada justica l’aprovació de la Llei 12/2023
principalment en la competència de l’Estat per regular la funció social del dret
de propietat immobiliari i, subsidiàriament, afegeix que la clàusula competencial
d’igualtat esmentada comprèn també la regulació de les condicions bàsiques del
dret a gaudir d’un habitatge digne i adequat (STC 120/2024, FJ 3), sense referir-se,
però, a una funció social d’aquest darrer dret.
A continuació, s’examinarà quin ha estat el resultat d’aplicar la doctrina consultiva
i constitucional abans exposada a alguns dels preceptes de la Llei 12/2023 que, de
manera coincident i per motius semblants, han estat qüestionats o impugnats tant
davant el CGE (DCGE 1/2023 i 1/2024) com del TC (STC 79/2024 i 26/2025), amb el
benentès que els pronunciaments constitucionals no són els emesos en els recur-
sos d’inconstitucionalitat interposats pel Govern de la Generalitat i el Parlament de
Catalunya. D’aquests preceptes, pel seu interès a l’efecte del present estudi, es farà
referència principal als que, després d’examinar quin és el títol competencial preva-
lent, s’han considerat dictats a l’empara de l’article 149.1.1 CE projectat sobre el dret a
gaudir d’un habitatge digne i adequat i, en algun cas, també sobre el dret de propietat.
L’ordre d’exposició és l’agrupació en funció del contingut material dels preceptes.
a) Preceptes vinculats amb el dret a l’accés a l’habitatge i a l’ordenació territorial i
urbanística: article 15.1, lletres b i d i disposició nal quarta (DCGE 1/2023, FJ 3.3.A,
i 7.B.c; DCGE 1/2024, FJ 2, i STC 26/2025, de 29 de gener, FJ 3.B.b).
La lletra b de l’article 15.1 preveu que l’ordenació territorial i urbanística ha de
promoure l’aplicació de tipologies edicatòries i de modalitats d’habitatge i allotja-
ment que s’adaptin a les diferents formes de convivència i habitació i a les exigèn-
cies del cicle de vida de les llars, atenent, si escau, a la casuística del medi rural, i
tot l’anterior amb la nalitat «d’adaptar l’habitatge a la demanda i facilitar l’accés
a un habitatge digne i adequat». El CGE considera que aquesta obligatorietat, com
a criteri bàsic, incideix directament en la competència exclusiva de la Generalitat
de Catalunya en matèria d’urbanisme (art. 149.5 EAC), per tal com suposa una
afectació directa a les polítiques d’ordenació de les ciutats i al model d’ordenació
del territori, no té cobertura en l’article 149.1.1 CE (tampoc en l’article 149.1.13 CE)
i és inconstitucional.
En canvi, el TC al·lega que és constitucional perquè és una condició bàsica estatal
del dret d’accés a l’habitatge que consisteix en una directriu o mesura de foment de
determinades tipologies o categories d’edicis, habitatges i allotjaments adreçada a
garantir una diversitat d’oferta que sigui capaç de cobrir la demanda d’habitatge en tot
el territori de l’Estat. Admet que és una afectació que condiciona les competències de
les comunitats autònomes en matèria d’urbanisme, però puntualitza que els permet
congurar un model urbanístic propi a l’hora d’exercir la seva funció de fer ciutat, en
atenció a les característiques concretes de cada territori.
Doctrina consultiva i constitucional sobre la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
365
La lletra c de l’article 15.1 xa la prohibició de modicar la qualicació del sòl urbà
com de reserva d’habitatge de protecció pública, si no és que, excepcionalment, es
justiqui la innecessarietat d’aquesta mena d’habitatge o la impossibilitat sobrevin-
guda d’aquest destí. La norma fa referència a la reserva d’habitatge prevista a l’article
20.1.b TRLSRU, modicat per la disposició nal quarta de la Llei 12/2023, en el sentit
que s’incrementa el percentatge de reserva de sòl destinat a habitatge protegit del 30
al 40% d’edicabilitat residencial prevista per l’ordenació urbanística en el sòl rural
que s’hagi d’incloure en actuacions de nova urbanització i del 10 al 20 % en el cas de
sòl urbanitzat. El CGE recorda que, d’acord amb la jurisprudència constitucional (STC
141/2014, FJ 8, i 75/2018, FJ 6), la regla de reserva mínima de sòl residencial s’incar-
dina en l’article 149.1.1 CE, en atenció a la funció social de la propietat (art. 33.2 CE)
i de la llibertat d’empresa (art. 38 CE) i imposa un sacrici, una càrrega o un deure
mínim d’igualació per als propietaris de sòl subjecte a urbanització i, si s’escau, per
als empresaris que portin l’execució del planejament urbanístic.
Així, conclou que la prohibició indicada és constitucional tenint especialment en
compte que està acompanyada d’una mesura de exibilització que deixa un marge
sucient d’actuació a les administracions competents a través dels seus instruments
d’ordenació urbanística en la mesura que aquests poden justicar la «innecessarietat
d’aquest tipus d’habitatges o la impossibilitat sobrevinguda d’aquesta destinació» i,
destacadament, «independentment del fet que es puguin modicar les condicions o
característiques de l’habitatge protegit per atendre la demanda i necessitats de l’àmbit
territorial». Per la relació i connexió amb l’article 15.1.c de la Llei, considera també
constitucional la disposició nal quarta.
El TC, tot invocant la mateixa jurisprudència constitucional, és coincident amb el
CGE, per bé que situa el precepte més en l’òrbita de l’article 149.1.13 CE per considerar
que és una directriu global d’ordenació del mercat immobiliari, en aquest cas, de no
reducció de l’habitatge de protecció pública. Addueix que és una clàusula general de
no regressió de les reserves del sòl per habitatge amb protecció pública, llevat que
l’instrument d’ordenació urbanística justiqui que aquesta tipologia d’habitatge ja
no és necessària. Posa en relleu que afecta les competències autonòmiques, però
entén que no efectua una normació completa de l’àmbit al qual s’adreça ni impedeix
que el legislador autonòmic disposi d’un ampli marge per desenvolupar un règim
urbanístic propi.
La lletra d del mateix article 15.1 obliga, per al sòl de reserva d’habitatge subjecte
a un règim de protecció, a reservar un mínim d’un 50% a habitatge amb algun règim
de protecció pública, únicament en règim de lloguer. A parer del CGE, aquest pre-
cepte redueix injusticadament el marge d’exercici competencial a les comunitats
autònomes perquè n’esgota en excés l’espai de desenvolupament normatiu, incideix
directament en la política en matèria d’ordenació del sòl i urbanisme i en pregura
un model urbanístic determinat que és de competència autonòmica (fent citació de la
STC 61/1997, FJ 9.b). Més encara, si es connecta amb la modicació que la disposició
366
Informe autogovern 2024
nal quarta que la Llei 12/2023 efectua sobre el percentatge de reserva de sòl destinat
a habitatge protegit, que s’incrementa del 30 al 40 % en el sòl rural i del 10 al 20% en
el cas de sòl urbanitzat i en l’àmbit dels quals s’ha de fer efectiva la destinació del 50%
de l’habitatge de protecció pública en règim de lloguer. Entén que això anterior no
queda enervat per l’incís nal de l’apartat, ja que només admet un percentatge inferior
al 50% en casos excepcionals en els quals l’instrument d’ordenació urbanística ho ha
de justicar. Per tant, aquesta reserva mínima vulnera les competències exclusives de
la Generalitat (art. 137.1 i 149.5 EAC).
En sentit oposat, el TC avala el precepte com a condició bàsica d’igualtat en l’accés
a l’habitatge, argumentant que potencia una modalitat, la de lloguer, a de revertir la
situació de desequilibri en què aquest es troba respecte a la tinença de la propietat,
tenint en compte les diferències que presenten des del punt de vista de disponibilitat
nancera aquests dos règims de gaudiment de l’habitatge. Opina que, tot i que el
percentatge previst és elevat (mínim del 50 %) no impedeix la implementació d’al-
tres règims de protecció pública i solucions habitacionals. A més, aquest percentatge
mínim es pot exceptuar si l’instrument d’ordenació urbanística ho justica. En de-
nitiva, suposa una afectació de tipus condicional, però no és una ordenació excessiva
i no congura un model concret d’urbanisme, raó per la qual és constitucional. Cal
destacar que, seguidament, també afegeix que es tracta d’una mesura d’incidència
clara en l’activitat econòmica, habilitada per l’article 149.1.13 CE, ja que l’habitatge
protegit és un factor regulador del mercat de l’habitatge que persegueix, assenyala-
dament, garantir l’accés de determinada població a un habitatge digne i assolir la
moderació dels preus.
b) Preceptes vinculats amb les zones de mercat residencial tens (ZMRT): article
18, apartats 1 i 4 (DCGE 1/2023, FJ 3.3.D, i STC 79/2024, FJ 5).
Una primera menció mereix l’apartat 1 de l’article 18 que, a parer del CGE, quan
estableix que les administracions competents «poden» declarar ZMRT regula un ins-
trument que s’insereix plenament en les competències exclusives de la Generalitat
sobre habitatge. Per aquesta raó, l’ha considerat inconstitucional en negar que tingui
la naturalesa d’una condició bàsica d’igualtat tal com ho conrma el seu mateix ca-
ràcter merament facultatiu o potestatiu, com també que els seus efectes se circums-
criguin a l’àmbit competencial de l’administració que ha aprovat la ZMRT i que es faci
una remissió íntegra a la normativa autonòmica per determinar les condicions i els
procediments per a la seva aprovació.
Per contra, el TC, tot i que no és objecte d’impugnació en els recursos que s’exa-
minen,21 dona a entendre la seva constitucionalitat, considerant que és un precepte
nuclear respectuós amb les competències d’habitatge de les comunitats autònomes, ja
que deixa en mans de les seves administracions la declaració de les ZMRT, alhora que
té caràcter orientador i remet als criteris i procediments que aquestes estableixin a la
21
Doctrina consultiva i constitucional sobre la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
367
seva normativa reguladora. Cal destacar que el TC rebutja l’extralimitació competen-
cial de la regulació de les ZMRT: d’una banda, perquè se salvaguarda expressament la
competència autonòmica per establir requisits procedimentals propis o addicionals,
per a la declaració d’aquestes zones, a les quals les comunitats autònomes poden vin-
cular mesures particulars diferents de les de la Llei estatal, amb criteris d’identicació
propis; i de l’altra, perquè, ns i tot, poden regular declaracions zonals diferents. Així
mateix, amb un discurs més proper al que seria una competència de bases estatals
que no pas de condicions bàsiques, al·lega que les ZMRT són una opció del legislador
estatal per protegir el dret a l’accés a l’habitatge dins de la competència de l’article
149.1.1 CE, a la qual va lligada la regulació d’un procediment comú (entenem que
quan es tracti d’aplicar les mesures de la Llei 12/2023 com ara la limitació de les ren-
des arrendatícies i altres de connexes), que admet un desenvolupament ulterior per
part de les comunitats autònomes i que «estas son libres de aplicar o no». Segons el
TC, tot i constituir una possibilitat, es manté el caràcter vinculant de la previsió que
la doctrina exigeix en l’exercici de l’article 149.1.1 CE, «pues la Ley 12/2023 establece
un régimen jurídico indisponible en caso de ser activado».
Malgrat l’anterior, la realitat és que la Llei 12/2023 estableix uns requisits i uns
tràmits imperatius d’un procediment administratiu que s’activa a voluntat de les co-
munitats autònomes, de la qual cosa pot resultar que davant d’iguals circumstàncies
de difícil accés a l’habitatge, unes zones del territori siguin declarades com de mercat
residencial tens i d’altres no. Certament, si es posa en marxa el procediment, aquest
s’haurà de vericar i dur a terme de la mateixa manera, però la premissa rellevant és
que no es garanteix que, en igualtat de condicions de deciència de disponibilitat
d’habitatge, en algunes zones del territori estatal es declarin ZMRT i en d’altres no.
Més aviat, doncs, sembla que aquesta situació conrmaria que no es tracta d’una
condició bàsica per garantir la igualtat en l’exercici d’un dret i que un règim jurídic,
tot i no ser imperatiu, pot igualment extralimitar-se competencialment.
L’apartat 4 de l’article 18 conté un mandat adreçat a les administracions com-
petents perquè aprovin un pla especíc i un calendari de desenvolupament en cas
de declarar una ZMRT. El CGE considera que, malgrat que aquesta norma pot ser
una conseqüència natural de la declaració d’una ZMRT on calgui aplicar les mesures
previstes a la Llei estatal, exclou altres formes i estratègies d’actuació per part de les
administracions competents (com l’aprovació de plans generals o multisectorials —no
«especícs»— amb previsions d’aplicació i de desenvolupament que també poden
ser diverses) i s’ingereix en les facultats organitzatives i executives de la Generalitat,
sense que aquesta determinada manera d’actuar que s’imposa sigui necessària per
salvaguardar les condicions bàsiques per assolir la igualtat en l’exercici de drets ni,
per tant, es pugui emparar en la competència de l’Estat ex article 149.1.1 CE. En sentit
contrari, el TC declara aquest precepte constitucional perquè opina que la norma és
coherent amb la nalitat de la declaració de les ZMRT i no esgota la matèria, atès que
no predetermina el tipus de pla, ni les mesures ni el seu contingut.
368
Informe autogovern 2024
c) Preceptes vinculats a l’estatut bàsic de la propietat d’habitatges i, en particular, al
règim dels grans tenidors: articles 11.1.e i 19, apartat 1, incís segon, i apartat 3 (DCGE
1/2024, FJ 3.2, i DCGE 1/2023, FJ 3.3.E, i STC 79/2024, FJ 6).
L’article 11 delimita el contingut del dret de propietat de l’habitatge (art. 33 CE)
des del vessant dels deures i les càrregues i, en concret, l’apartat 1 preveu que, a més
dels deures establerts en la legislació estatal del sòl, el precitat dret queda limitat per
la seva funció social i comprèn, entre d’altres, el deure especíc de qualsevol pro-
pietari (lletra e), quan l’habitatge s’ubiqui en una ZMRT, de complir les obligacions
de col·laboració amb l’administració competent i de subministrament d’informació
que per als grans tenidors estableix el títol II de la Llei 12/2023. Quant a aquesta
previsió, el CGE la considera emparada legítimament en l’article 149.1.1 CE (tot i que
la Llei no ho fa), tal com entén que també és constitucional l’article 19, que tot seguit
es comentarà. A més, les remissions que l’article 11 conté a la «legislació en matèria
d’ordenació territorial i urbanística» que sigui aplicable, respecten la premissa que
la regulació estatal de la dimensió institucional del dret de propietat privada no
és exclusiva de l’Estat i no es pot deslligar de la regulació dels concrets interessos
generals que la justiquen, de manera que pertoca al titular de la competència
sectorial autonòmica que tingui per objecte protegir aitals interessos. Quant al TC,
coincident amb el CGE en la ubicació competencial del precepte perquè regula
la funció social del dret de propietat en el sòl urbà en l’exercici legítim de l’article
149.1.1 CE en connexió amb l’article 33.2 CE i, novament, amb una terminologia
més propera al que seria una competència de bases estatals, conclou també que és
constitucional perquè no signica «un exceso».
Amb relació a l’article 19, el CGE i el TC coincideixen a destacar que l’apartat 1
d’aquest precepte preveu una obligació inicial dels grans tenidors de col·laborar amb
les administracions competents en matèria d’habitatge i, per tant, està adreçada a
persones concretes que compleixen determinades condicions en zones d’especial
vulnerabilitat (ZMRT) i no a les administracions competents en la matèria. Són també
del parer que aquesta obligació, que es tradueix principalment en un deure d’infor-
mació, connecta amb la funció social del dret de propietat (art. 33.2 CE), que es pot
establir des de la competència estatal de l’article 149.1.1 CE relativa a les condicions
bàsiques per garantir el compliment d’aquest deure constitucional.
Ara bé, ambdós òrgans dissenteixen quant a la constitucionalitat de la regulació
sobre el caràcter mínim de la informació que cal subministrar (art. 19.3): d’una ban-
da, el CGE entén que, en general, la norma deixa marge sucient a les comunitats
autònomes i que és, per tant, constitucional. I de l’altra, el TC conclou que concreta
qüestions de forma sobre la informació que hauran d’aportar a requeriment de l’ad-
ministració competent i les dades que, com a mínim, s’hauran de comunicar quan
els habitatges es trobin en una ZMRT (obligació intensicada) i que aquest detall no
troba cobertura en l’article 149.1.1 CE i és inconstitucional. I això perquè, si correspon
a la comunitat autònoma decidir si desitja intensicar les obligacions d’informació
Doctrina consultiva i constitucional sobre la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
369
dels grans tenidors respecte dels habitatges que es troben en zones especíques, li
pertoca també decidir quina informació requerir respecte al seu ús i destí.
d) Preceptes vinculats amb el règim d’habitatge protegit: article 3.f i article 16
(DCGE 1/2024, FJ 2, i 1/2023, FJ 3.3.B, i STC 79/2024, FJ 7).
L’article 3.f estableix la denició d’habitatge protegit a partir de dues categories
(habitatge social i habitatge protegit de preu limitat), denició que només resulta apli-
cable si no entra en contradicció amb la denició que sobre aquest mateix concepte
estableixin les administracions competents en la matèria. El CGE, d’entrada, recorda
que les denicions tenen un caràcter purament instrumental i que, en el cas concret
de la de l’article 3.f, tal com està redactada, no té efectes jurídics externs (només quant
a l’aplicació de la mateixa Llei 12/2023) i no afecta les competències de la Generalitat
en matèria d’habitatge protegit (art. 137.1.a i 149.5 EAC), com tampoc preval sobre
la regulació que al respecte puguin fer les administracions competents, s’entén que
autonòmiques o, si escau, locals. A la mateixa conclusió d’adequació constitucio-
nal arriba el TC, amb el raonament semblant que són categories sobre les quals la
Llei 12/2023 articula les polítiques de planicació i programació públiques i la seva
existència determina l’aplicació de mesures previstes a la citada Llei. Afegeix que és
un exercici legítim de l’article 149.1.1 CE que en cap moment suposa una normació
completa i acabada de la matèria.
L’article 16, en el seu apartat 1, enumera i congura un seguit de principis per regir
l’habitatge protegit, sens perjudici del que s’estableixi a la normativa autonòmica i
local, de la qual se’n salvaguarda el caràcter prevalent. El CGE entén que aquesta nor-
ma, pel seu contingut i la seva nalitat, l’establiment d’un règim d’habitatge protegit,
amb regles especials respecte de les quals regeixen el mercat lliure de l’habitatge,
constitueix un dels elements fonamentals de la política pública d’habitatge, tal com
s’ha reectit en la legislació que el Parlament ha aprovat en exercici de la competència
reconeguda en l’article 137 EAC.22 Abans, però, de determinar si l’Estat pot incidir-hi
legítimament a l’empara de l’article 149.1.1 CE, efectua un seguit de consideracions
destacades sobre la naturalesa de la norma.
En primer lloc, posa en relleu que els principis establerts a l’article 16 només es
podran aplicar en defecte de legislació autonòmica (o normativa municipal) i, en tot
cas, sempre que no entrin en contradicció amb aquesta legislació o normativa. Per
tant, i malgrat que no es formuli en aquests termes, són principis destinats a tenir
un paper merament supletori de la legislació de les comunitats, amb independència
que aquesta s’hagi dictat abans o després de la Llei 12/2023. Sobre aquesta qüestió,
el CGE recorda que hi ha una clara doctrina constitucional que no admet que l’Estat
pugui dictar uns principis en una matèria que correspon a la competència exclusiva
autonòmica —sens perjudici de la possible incidència de títols competencials esta-
tals—, que estiguin destinats a convertir-se en merament supletoris de la legislació
22 Llei 18/2007 (títol V).
370
Informe autogovern 2024
de les comunitats autònomes, sigui per cobrir possibles absències de legislació o per
integrar la normativa autonòmica ja existent.23
I, en segon lloc, el fet que el mateix article 16.1 estableixi que la legislació au-
tonòmica i la normativa municipal tenen caràcter prevalent respecte dels principis
que conté en matèria d’habitatge protegit fa que resulti intrínsecament contradictori
amb la seva eventual caracterització com a «condicions bàsiques que garanteixin la
igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels drets i en el compliment dels deures
constitucionals» (art. 149.1.1 CE). En efecte, el CGE argumenta que no té sentit consi-
derar que uns principis que poden cedir sense més ni més a la legislació autonòmica
i poden tenir una aplicació supletòria i que, ns i tot, poden ser contradits per la dita
legislació que, com s’estableix explícitament, té caràcter preferent, no són en realitat
«condicions bàsiques» ex article 149.1.1 CE, motiu pel qual el precepte és considerat
inconstitucional. Aquesta conclusió es fa extensiva a l’apartat 2 de l’article 16, perquè
constitueix una previsió instrumental (i igualment facultativa) respecte de la norma
continguda a l’apartat 1.
Per la seva part, el TC recorda també que l’Estat no pot dictar normes ex article
149.3 CE amb l’únic propòsit de crear dret supletori del de les comunitats autònomes
en matèries que siguin de competència exclusiva d’aquestes. Afegeix que aquesta
doctrina veta, en principi, tota possible intervenció normativa de l’Estat més enllà
dels seus títols competencials, però puntualitza que no entra en joc quan aquestes
competències s’exerceixen correctament (FJ 2.C.a). Dit això, considera que l’article
16.1 té un nivell de detall impropi de l’exercici d’un títol transversal com el de l’article
149.1.1 CE i suposa una invasió de la competència autonòmica exclusiva per legislar
en matèria d’habitatge. Arma que és una disposició inconstitucional perquè esta-
bleix un règim cridat a aplicar-se de forma supletòria, determinant en el precepte
com han de relacionar-se l’ordenament estatal i els autonòmics. L’article 16.2 es veu
afectat igualment per la inconstitucionalitat, ja que es refereix a la forma d’assolir les
condicions xades a l’apartat precedent. El TC coincideix, doncs, amb el CGE quant a
la conclusió d’inconstitucionalitat pel caràcter supletori de l’article 16, però semblaria
que la raó per la qual la norma no s’empara en la competència estatal és l’excés de
detall del seu contingut i no la circumstància que una condició bàsica optativa, que
no és d’obligatori seguiment, no pot perseguir la igualtat en l’exercici del dret a un
habitatge digne i adequat.
A sensu contrario, si la norma no hagués patit aquest excés (crítica que s’apropa
més a una competència bàsica que a la competència sobre condicions bàsiques), cal
pressuposar que no s’hauria declarat inconstitucional pel fet d’aplicar-se supletòria-
ment, de forma que el TC estaria avalant, implícitament, la legitimitat de l’establiment
de condicions bàsiques per a l’exercici dels drets de caràcter facultatiu i que, per tant,
23
Doctrina consultiva i constitucional sobre la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
371
poden ser desplaçades per les comunitats autònomes i permeten règims diferents. De
fet, així ho admet també quan examina l’article 18.1 de la Llei 12/2023.
e) Preceptes relatius a la conguració dels parcs públics d’habitatge: article 27,
apartat 1, paràgraf tercer, i apartat 3, i articles 28 i 29 (DCGE 1/2023, FJ 3.4 i STC
79/2024, FJ 8).
L’article 27 té per objecte regular el concepte, la nalitat i el nançament dels parcs
públics d’habitatge, que el CGE i el TC enquadren de manera prevalent en la compe-
tència estatal de l’article 149.1.1 CE. Ambdós coincideixen en la valoració i conclusió
sobre el tercer paràgraf de l’apartat 1 del precepte mencionat, que estableix una llista
de categories d’habitatges, la qual titllen d’inconstitucional: el CGE perquè estableix
un model determinat que és competència de les polítiques públiques autonòmiques
sobre habitatge i el TC perquè és una mesura de detall excessiu que, en realitat, re-
ecteix una tècnica pròpia de l’exercici de competències de legislació bàsica, ja que
dona una determinada naturalesa a cert patrimoni d’altres administracions públiques
que aquestes no poden variar (només estendre-la a d’altres dels seus béns) i, a més,
no pot garantir un mínim uniforme en les condicions d’exercici del dret a l’habitatge,
ja que el nombre d’habitatges dotacionals o la construcció/l’adquisició d’habitatges
públics depèn de l’exercici de la política en la matèria. Tots dos, CGE i TC, entenen
també que, tot i el redactat «poden estar integrats almenys per», l’observança de les
categories no té caràcter potestatiu en la mesura que estableix uns mínims que no
admeten excepcions; per tant, no cal analitzar la consideració de si és una norma de
dret supletori o no.
Igualment, conclouen que és inconstitucional l’apartat 3 del mateix article 27, que
afecta imperativament determinats ingressos de les administracions públiques rela-
cionats amb la funció social de la propietat i la gestió dels parcs públics d’habitatge
a la creació, l’ampliació i la rehabilitació o la millora d’aquests i no troba empara en
l’article 149.1.1 CE. I això perquè suposa un excés competencial que entenen que
vulnera l’autonomia nancera a què l’article 156 CE vincula el desenvolupament i
l’execució de les polítiques autonòmiques.
Quant als articles 28 i 29, el CGE i el TC sostenen arguments i conclusions dispars.
Aquests preceptes regulen, respectivament, els criteris orientadors en la gestió dels
parcs públics adreçats a les administracions competents en matèria d’habitatge, «de
conformitat amb el que disposi la seva legislació i normativa aplicable, i sense perjudi-
ci dels criteris especícs que aquesta estableixi», i el destí dels parcs públics d’habitat-
ge, «de conformitat amb el que disposa la legislació especíca i la resta de normativa
d’aplicació». El CGE opina que són inconstitucionals, ja que malgrat les salvaguardes
que ambdós estableixen, els esmentats criteris orientadors i pautes interpretatives ac-
tuen en la lògica de bases-desenvolupament, imposant conductes als ens públics, raó
per la qual no tenen empara en les condicions bàsiques del dret d’accés a l’habitatge,
el destinatari de les quals és exclusivament el ciutadà, com a titular d’aquest dret. D’al-
tra banda, les previsions que contenen formen part nuclear de les polítiques públiques
372
Informe autogovern 2024
d’habitatge, de les quals n’és titular competencial la Generalitat ex article 137 EAC. El
TC, per contra, entén que ambdós són constitucionals a l’empara de l’article 149.1.1
CE. L’article 28 perquè comprèn mesures vinculants no desplaçables que no esgoten
les competències autonòmiques en les matèries afectades i l’article 29, que també és
de directa aplicació en els termes que s’hi preveuen i exclou la supletorietat, perquè
conté condicions bàsiques que no suposen una normació acabada ni completa del
dret a l’habitatge. Així, en el cas dels dos darrers preceptes, a diferència del que fa amb
d’altres (art. 18.1), semblaria que empra el seu caràcter vinculant i no desplaçable per
negar la supletorietat i concloure la seva constitucionalitat.
El legislador estatal, mitjançant la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, ha invocat per
primera vegada l’article 149.1.1 CE amb la nalitat d’establir una regulació general en
aquesta matèria, que se superposa a una legislació autonòmica prèvia, consolidada i
completa. El TC ha admès aquesta habilitació competencial i ha reconegut l’existèn-
cia d’una connexió directa entre el principi rector de l’article 47 CE i la competència
estatal transversal sobre les condicions bàsiques per garantir la igualtat, en aquest
cas, del dret a un habitatge digne i adequat.
La progressiva ampliació de la connexió de l’article 149.1.1 CE amb els principis
rectors de política social i econòmica en el ventall d’àmbits a què aquests fan refe-
rència té una força expansiva que pot acabar convertint tots aquests principis en
clàusules competencials en favor de l’Estat per establir les condicions bàsiques que
garanteixin l’exercici d’uns nous drets i deures econòmics i socials i, d’aquesta manera,
suposar una greu distorsió i erosió del sistema de distribució competencial consagrat
a la Constitució i a l’Estatut.
És evident que no es pot negar la condició de dret a l’accés a un habitatge digne i
adequat, i que cal protegir-lo, però aquesta protecció pot ser exercida tant per l’Estat
com per les comunitats autònomes. Així, en lloc d’aplicar automàticament la clàu-
sula transversal de l’article 149.1.1 CE es podria pensar en una gradació del nivell
d’intervenció estatal per aquesta via, en el sentit que fos qualitativament diferent o
quantitativament més reduïda quan es tractés d’un dels drets o deures derivats dels
principis rectors esmentats que se situen en l’òrbita de les competències exclusives de
les comunitats autònomes, les quals també poden ser garants d’aquest dret, tal com es
deriva, a més, del mateix article 47 CE. En síntesi, el tractament diferencial d’aquests
drets que efectua la Constitució i el context competencial en el qual s’insereixen po-
dria implicar un diferent marge de regulació de l’Estat respecte de cadascun d’ells a
l’empara de la clàusula transversal d’igualtat.
Ultra això, caldria plantejar-se si era realment necessari orquestrar i admetre
aquesta intervenció centralitzadora i general de l’Estat en la regulació del dret a l’ha-
bitatge mitjançant la Llei 12/2023 a partir de l’article 149.1.1 CE en connexió amb
l’article 47 CE quan, de fet, el legislador estatal ja disposa d’altres títols competenci-
Doctrina consultiva i constitucional sobre la Llei 12/2023, pel dret a l’habitatge, i l’article 149.1.1 CE en relació amb l’article 47 CE
373
als per donar compliment a aquest dret. És el cas de l’article 149.1.13 CE, que per-
met una activitat de foment i de planicació de l’activitat econòmica en el mercat de
l’habitatge; l’article 149.1.1 CE, amb relació a la funció social del dret de propietat
immobiliària sobre determinats sòls (art. 33.2 CE), o els articles 149.1.6 i 149.1.8 CE,
que possibiliten, respectivament, i entre d’altres, l’establiment de mesures processals
en casos de desnonaments en situacions de vulnerabilitat o la regulació de mesures
concretes per afectar les rendes i altres elements dels contractes d’arrendament en
determinades zones.
D’altra banda, l’aprovació d’una regulació tan exhaustiva malgrat la manca d’una
competència estatal directa i principal sobre habitatge ha derivat en un text de di-
fícil comprensió, que conté previsions de diferents estructura, abast i efectes. Així,
les «condicions bàsiques» s’han desviat de la seva naturalesa i nalitat intrínseques
(establir mesures o limitacions adreçades a igualar l’exercici del dret i uniformes per
a tot el territori de l’Estat), ja que és clar que si poden ser de diferent intensitat i apli-
cació segons decideixi cada comunitat autònoma, no garanteixen ni satisfan drets ni,
per tant, obeeixen a la naturalesa i la nalitat esmentades. Al contrari, l’establiment
de prescripcions que resten a la decisió de les administracions competents i que
permeten règims jurídics distints en les comunitats autònomes el que conrma és,
precisament, l’extralimitació competencial de la Llei 12/2023 per regular una matèria
que no li correspon.
Per tant, el fet que, a de fer versemblant que es respecten les competències
autonòmiques, algunes de les seves previsions estiguin redactades en forma de sug-
geriment, siguin orientatives, no siguin impositives sinó opcionals, no prohibeixin
ni autoritzin, siguin supletòries, permetin l’aplicació de la norma autonòmica amb
caràcter prevalent o incorporin clàusules «sens perjudici de» no esmena la seva ex-
tralimitació competencial si tenen un contingut propi del nucli principal de la com-
petència exclusiva autonòmica sobre habitatge. Al respecte, el CGE ha estat estricte
a l’hora de recordar la necessitat d’una interpretació autèntica del signicat de les
«condicions bàsiques» que les distingeixi netament de les competències bàsiques
i ha negat que la clàusula transversal d’igualtat admeti l’establiment de polítiques
públiques o la regulació d’instruments tècnics que són propis d’un àmbit sectorial
que és competència exclusiva de la Generalitat.
Per la seva part, el TC no s’ha detingut gaire en aquesta configuració de les
«condicions bàsiques» de caràcter potestatiu o facultatives que introdueix la Llei
12/2023 ni n’ha extret gaire conseqüències des de la perspectiva de la igualtat in-
trínseca en l’exercici dels drets, que fonamenta la competència estatal de l’article
149.1.1 CE. En canvi, ha admès que puguin tenir aquesta conguració i que no per
aquest motiu es poden qualicar de dret supletori. A parer seu, allò que determina
que no s’extralimitin competencialment és si l’Estat les ha dictat en exercici legítim
de les seves competències i, en segon terme, si no presenten un excés de detall i no
esgoten l’àmbit regulat.
374
Informe autogovern 2024
Dels preceptes examinats en les lletres «a» a «e» de l’apartat 3.2 d’aquest escrit, es
pot extreure la dada que 7 són inconstitucionals només a parer del CGE i 1 únicament
a criteri del TC, mentre que 3 més ho són per a tots dos. Addicionalment, coincidei-
xen que n’hi ha 4 que són constitucionals. Aquesta anàlisi, com s’ha dit, parteix de
comparar la doctrina consultiva sobre la Llei 12/2023 i les sentències del TC emeses
amb ocasió de dos recursos d’inconstitucionalitat que no han estat interposats ni pel
Govern de la Generalitat ni pel Parlament de Catalunya, tot i que és previsible que la
doctrina que emeti el TC en ulteriors pronunciaments vagi en la mateixa línia. En tot
cas, es pot constatar que, per bé que el CGE no discrepa, en essència, de la doctrina
constitucional general sobre l’abast de l’article 149.1.1 CE, la seva aplicació al cas
concret ha comportat uns resultats força diferents, en el sentit que el CGE ha estat
menys deferent amb el legislador estatal.
375
Anàlisi de legislació estatal
Josep Martí Pons
Responsable d’Estudis i Iniciatives Autonòmiques de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern
Durant l’any 2024, l’activitat normativa amb rang legal a l’Estat espanyol ha estat força
prolíca. A banda de la reforma de l’art. 49 de la Constitució espanyola (CE), pel que
fa a l’activitat legislativa ordinària, s’han aprovat i publicat tretze lleis —sis d’orgà-
niques i set d’ordinàries— i quant a l’activitat legislativa extraordinària s’han dictat
onze decrets llei. Aquestes dades palesen l’ús cada cop més freqüent de la legislació
d’urgència.
D’aquestes normes, n’hi ha diverses que són transposició o adaptació a normes
de dret comunitari, com ara, la Llei orgànica 2/2024, d’1 d’agost, de representació
paritària i presència equilibrada de dones i homes —que transposa la Directiva (UE)
2022/2381, de 23 de novembre, relativa a un millor equilibri de gènere entre els ad-
ministradors de les societats cotitzades—, i la Llei 7/2024, de 20 de desembre, per
la qual s’estableixen un impost complementari per garantir un nivell mínim global
d’imposició per als grups multinacionals i els grups nacionals de gran magnitud, un
impost sobre el marge d’interessos i comissions de determinades entitats nanceres
i un impost sobre els líquids per a cigarretes electròniques —que transposa la Di-
rectiva (UE) 2022/2523, de 14 de desembre, relativa a la garantia d’un nivell mínim
global d’imposició per als grups d’empreses multinacionals i els nacionals de gran
magnitud a la Unió.
Durant el 2024 s’han de diferenciar dos períodes ben diversos pel que fa a la pro-
ducció normativa. D’una banda, durant el primer quadrimestre, només es va aprovar
la iniciativa vinculada a la reforma de l’art. 49 CE i no es va aprovar cap norma amb
rang de llei. Aquesta inactivitat s’explica pel marc polític després dels resultats de
les eleccions generals del 23 de juliol de 2023. La investidura del nou president del
Govern de l’Estat fou tortuosa i no va ser ns a la tercera votació d’investidura, el
16 de novembre de 2023, que el candidat proposat va obtenir els suports necessaris
arran d’un acord de govern entre els partits PSOE i Sumar, i gràcies al suport extern
d’ERC, Junts, EH Bildu, PNB, BNG i CC. A més, aquest govern de coalició no sembla
que disposi del suport d’una majoria estable, cosa que ha impedit que determinades
iniciatives legislatives governamentals hagin tirat endavant.
Durant el primer quadrimestre, més enllà de la reforma de la redacció de l’art. 49
CE, el Govern de l’Estat va aprovar el Pla anual normatiu de l’Administració general
de l’Estat 2024.
376
Informe autogovern 2024
Aquest pla preveia impulsar cent noranta-vuit iniciatives, entre les quals hi havia
sis lleis orgàniques, quaranta-tres lleis ordinàries i cent quaranta-nou reials decrets.
D’aquestes, aproximadament la meitat eren compromisos amb la Unió Europea (UE):
trenta-sis amb el Pla de recuperació, transformació i resiliència (PRTR), per al com-
pliment de tes que comporten desemborsaments de fons europeus, i seixanta-dues
en matèria d’incorporació al dret intern de normes de dret comunitari, com ara, la
llei orgànica per a la modicació de la Llei orgànica 10/1995, de 23 de novembre, del
Codi Penal, per transposar la directiva UE, per la qual es deneixen les infraccions i
sancions penals per la vulneració de les mesures restrictives de la Unió.
Aquest pla presentava una notable profusió normativa i preveia regular una gran di-
versitat de matèries, incloses aquelles en les quals les comunitats autònomes (CA) tenen
competències exclusives. Aquesta destacada acció normativa estatal en una estructura
descentralitzada com l’Estat compost espanyol, en què les CA també tenen compe-
tències legislatives en aquests àmbits materials, en condiciona, lògicament, l’exercici.
La situació d’aparent «sequera legislativa» durant el primer quadrimestre de l’any
va canviar radicalment a partir del segon.
En aquest període, s’ha aprovat una iniciativa amb especial rellevància per a Ca-
talunya: la Llei orgànica 1/2024, de 10 de juny, d’amnistia per a la normalització ins-
titucional, política i social a Catalunya. Aquesta norma estava prevista en els acords
als quals arribaren PSOE i ERC, i PSOE i Junts. La iniciativa fou presentada com a
Proposició de llei orgànica al Congrés pel Grup Parlamentari Socialista i la redacció
prové d’una negociació prèvia amb les forces esmentades.
La iniciativa ha suscitat un gran debat jurídic i polític, i la seva tramitació tortuosa
evidencia els dos grans blocs en els quals es mou la política espanyola, un més procliu
a intentar donar una solució jurídica a les persones que han patit accions punitives
de l’Estat arran de les actuacions vinculades amb el procés independentista i, l’altre
bloc, que ha actuat aferrissadament perquè la iniciativa no tirés endavant.
A banda d’això, també s’ha evidenciat la dicultat de la coalició de govern a l’Estat
per trobar suports parlamentaris estables per tirar endavant les iniciatives que pre-
senta a les Corts Generals.1
1 En són exemples, en primer lloc, la presentada per tres grups parlamentaris
sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva integració social, la qual pretenia
establir un sistema de repartiment obligatori dels menors estrangers no acompanyats entre
les CA, que fou refusada en el tràmit de presa en consideració al Congrés dels Diputats; en
-
fou retirat, atès que no es disposava dels suports necessaris per tirar-lo endavant; en tercer
Reial decret llei 9/2024, de 23 de desembre, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria
econòmica, tributària, de transport, i de Seguretat Social, i es prorroguen determinades me-
sures per atendre situacions de vulnerabilitat social; i el Reial decret llei 10/2024, de 23 de
desembre, per a l’establiment d’un gravamen temporal energètic durant l’any 2025.
Anàlisi de legislació estatal
377
Quant a les iniciatives tramitades com a legislació d’urgència, a banda de les
adoptades per atendre els danys causats per la DANA, han tocat temàtiques d’abast
completament dispar, que van des de la suspensió de llançaments hipotecaris en
habitatges habituals de determinats subjectes vulnerables, a aspectes vinculats amb
el dret del treball i de la funció pública, subvencions per al transport públic i mesures
en matèria tributària, entre d’altres.
En relació amb qui ha exercit la iniciativa legislativa de les lleis aprovades i publica-
des aquest 2024, deu iniciatives han estat trameses en seu parlamentària pel Govern de
l’Estat i tres foren proposicions de llei de grups parlamentaris, com ara, la d’amnistia.
Pel que fa a la sistemàtica del comentari, s’ha fet en diversos blocs en funció de
l’àmbit material de les diferents disposicions tractades.
Aquest any s’ha aprovat i publicat una reforma parcial de la CE en aplicació de les
previsions de l’art. 167 i que ha modicat la redacció de l’art. 49.
La iniciativa fou presentada com a Proposició de reforma constitucional pels grups
parlamentaris Socialista i Popular. La reforma ha tingut per objecte modicar la redac-
ció de l’art. 49 CE, per adequar-ne la terminologia al conveni sobre els drets de les
persones amb discapacitat de les Nacions Unides, atès que en el text constitucional
encara es feia referència a «disminuïts físics, sensorials i psíquics». La reforma s’ha
tramitat pel procediment d’urgència i en lectura única.
La nova redacció de l’art. 49 CE estableix que les persones amb discapacitat exer-
ceixen els drets previstos en el títol primer en condicions de llibertat i igualtat reals i
efectives i que, per llei, s’ha de regular la protecció especial que sigui necessària per a
l’exercici d’aquests drets. Tot seguit, indica que els poders públics han d’impulsar les
polítiques que garanteixin la plena autonomia personal i inclusió social de les perso-
nes amb discapacitat, en entorns universalment accessibles i que, en els termes que la
llei estableixi, s’ha de fomentar la participació en llurs organitzacions. En darrer lloc,
recull que s’han d’atendre, particularment, les necessitats especíques de les dones
i els menors amb discapacitat.
El Congrés dels Diputats va aprovar la proposició de reforma constitucional el 18
de gener de 2024, amb 312 vots a favor i 32 en contra. No s’ha sotmès a referèndum de
raticació, atès que cap de la desena part dels membres de les cambres ho ha sol·licitat
tal com recull l’apartat tercer de l’art. 167 CE.
Aquesta modicació constitucional, en la mesura que conté un manament per als
poders públics, incideix en àmbits materials competència de les CA i, especícament,
pel que fa a la Generalitat, en matèries sobre les quals disposa de competències ex-
clusives o compartides (educació, serveis socials, menors...) d’acord amb l’EAC, per
la qual cosa la Generalitat pot exercir polítiques pròpies en aquests àmbits materials
i haurà de dur a terme les actuacions necessàries per implementar l’esmentat mana-
ment constitucional.
378
Informe autogovern 2024
La reforma de l’art. 49 CE fou publicada al Butlletí Ocial de l’Estat (BOE) del 17
de febrer de 2024 i va entrar en vigor el mateix dia de publicar-se.
Aquest any s’ha dictat la Llei orgànica 6/2024, de 5 de desembre, per la qual es mo-
dica la Llei orgànica 13/1982, de 10 d’agost, de reintegració i millora del règim foral
de Navarra, pel que fa al trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat viària.
Amb la reforma s’introdueix a la Llei orgànica 13/1982, de 10 d’agost, que corres-
pon a Navarra, en matèria de trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat viària,
a més de les facultats i competències que ja té, la competència per a l’execució de la
legislació de l’Estat, i també de les funcions de vigilància i control del trànsit (apartat
tercer art. 49), i que, en aquesta matèria, les competències de la policia foral es regei-
xen per la previsió de l’apartat esmentat.
Per tant, mitjançant la reforma de la llei que regula el règim d’autogovern de Na-
varra i, en virtut del seu règim foral, aquesta CA assumeix funcions que corresponen
a una matèria de competència exclusiva de l’Estat sense necessitat de recórrer a una
llei orgànica de l’art. 150.2 CE, a diferència de Catalunya, que sí que hi va recórrer,
mitjançant la Llei orgànica 6/1997, de 15 de desembre, de transferència de compe-
tències executives de trànsit i circulació de vehicles de motor a la CA de Catalunya.
Aquesta norma va publicar-se al BOE el 5 de desembre de 2024 i va entrar en vigor
l’endemà.
Aquest any s’ha publicat una norma de gran transcendència per a Catalunya: la Llei
orgànica 1/2024, de 10 de juny, d’amnistia per a la normalització institucional, política
i social a Catalunya (LO 1/2024).
La LO 1/2024 estableix l’amnistia dels actes determinants de responsabilitat penal,
administrativa o comptable, executats en el marc de les consultes celebrades a Ca-
talunya el 9 de novembre de 2014 i l’1 d’octubre de 2017, de la preparació d’aquestes
consultes o de les seves conseqüències, sempre que haguessin estat realitzats entre
els dies 1 de novembre de 2011 i 13 de novembre de 2023. També s’hi inclouen les
accions executades entre aquestes dates en el context del procés independentista,
encara que no estiguin relacionades amb les consultes esmentades o s’hagin fet des-
prés de celebrar-les (art. 1). El termini per al reconeixement dels drets recollits a la
LO 1/2024 és de cinc anys (art. 15).
La LO 1/2024 modica dues lleis orgàniques: la Llei orgànica 2/1982, de 12 de
maig, del Tribunal de Comptes, en el sentit d’incloure com una de les causes d’exemp-
ció de responsabilitat la realització d’actes que hagin estat declarats com a amnistiats
d’acord amb la llei; i la Llei orgànica 10/1995, de 23 de novembre, del Codi Penal, en
Anàlisi de legislació estatal
379
el sentit d’incloure l’amnistia com a causa d’extinció de la responsabilitat criminal. La
LO 1/2024 es va publicar al BOE l’onze de juny de 2024 i va entrar en vigor el mateix
dia de publicar-se.
Aquesta norma ha comportat un debat jurídic i polític convuls. Hi ha òrgans ju-
dicials que han entès no aplicable l’amnistia al delicte de malversació en la mesura
que entenen que va haver-hi enriquiment i que es van afectar interessos nancers
de la UE.2
Quant a la compatibilitat amb el text constitucional, d’una banda, s’han plantejat
recursos3 i qüestions d’inconstitucionalitat4 i, d’altra banda, qüestions prejudicials
pel que fa a l’eventual infracció amb el dret europeu.5
La Llei 2/2024, d’1 d’agost, de creació de l’Autoritat administrativa independent per a
la recerca tècnica d’accidents i incidents ferroviaris, marítims i d’aviació civil (LAAI)
crea una autoritat administrativa independent (AAI), en l’àmbit de l’Administració
general de l’Estat (AGE), amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat pública i
privada, i amb autonomia orgànica i funcional, que té com a funció millorar la segure-
tat en els àmbits dels sistemes de transport ferroviari, marítim i aeri, i prevenir futurs
accidents i incidents que s’hi puguin produir. L’àmbit d’actuació de l’AAI comprèn la
investigació dels:
• Accidents ferroviaris greus que es produeixin a la xarxa ferroviària d’interès
general.
• Accidents marítims molt greus que afectin vaixells que duen bandera espanyola,
sigui quin sigui el lloc de l’accident; que es produeixin al mar territorial o aigües
interiors espanyoles, amb independència de la bandera del vaixell implicat; i
els que afectin «interessos de consideració de l’Estat espanyol», amb indepen-
dència del lloc del sinistre i de la bandera dels vaixells.
• Accidents i incidents greus a l’aviació civil.
2 Interlocutòria
3 El recurs d’inconstitucionalitat-
Corts d’Aragó; el
Consell de Govern de la Junta de Comunitats de Castella-la Manxa; la Xunta de Galícia; el
Consell de Govern de la Cominitat Autònoma de la Regió de Múrcia; l’Assemblea General
de Múrcia; el Consell de Govern d’Andalusia; el Govern de Cantàbria; el Consell de la Gene-
ralitat Valenciana; la Junta de Castella i Lleó; el Govern de la Rioja; la Junta d’Extremadura;
el Govern de les Illes Balears; el ; el Govern d’Aragó; i el Govern de
la Comunitat de Madrid.
4 En són exemples, la qüestió d’inconstitucionalitat
relació amb l’art. 1 de la LO 1/2024; la qüestió d’inconstitucionalitat plantejada per la Sala
dels articles 1.1, 6, 9.1 i 3, 14, 117.3 i 118 CE.
5 La Interlocutòria
380
Informe autogovern 2024
La LAAI circumscriu les competències de l’AAI als accidents i incidents en els
mitjans de transport ferroviari, marítim i d’aviació civil en l’àmbit de les competències
de l’AGE (art. 2.1), i indica que en aquells accidents i incidents la investigació tècnica
dels quals sigui competència de les CA i estiguin sotmesos a l’obligació d’investigació
segons la normativa comunitària, les CA poden demanar la intervenció de l’AAI. Si
l’accident o incident l’investiga la CA ha d’haver-hi un mecanisme permanent d’enllaç,
noticació i coordinació entre la CA i l’AAI.
Quant al títol competencial que addueix l’Estat, la LAAI n’esmenta tres: el primer,
l’art. 149.1.20 CE —marina mercant i transport aeri—; el segon, l’art. 149.1.21 —fer-
rocarrils i transports terrestres que transcorrin pel territori de més d’una CA—; i el
tercer, l’art. 149.1.25 —bases del règim miner i energètic.
La delimitació dels àmbits d’actuació de l’AAI es fa de manera diferent en fun-
ció de dos criteris: d’una banda, el tipus de transport —ferroviari, marítim i aeri— i,
d’altra banda, l’origen de l’accident o incident —els produïts arran de la investigació
i explotació d’hidrocarburs en el medi marí.
En l’àmbit ferroviari, l’àmbit d’actuació de l’AAI gira en funció del lloc en el qual es
produeix —accidents greus produïts sobre la xarxa ferroviària d’interès general o, a decisió
de l’AAI, aquells que no tinguin la condició de greus que els podrien haver provocat—.
Per tant, cal entendre que les investigacions dels accidents i incidents ferroviaris fora de
la xarxa ferroviària d’interès general correspondran a la Generalitat,6 atès que l’art. 169.1
EAC atribueix a la Generalitat competència exclusiva, entre d’altres, en relació amb l’àmbit
del transport per ferrocarril i cable que transcorri íntegrament dins de Catalunya.
En l’àmbit marítim, l’AAI ha d’investigar els accidents molt greus en els tres supò-
sits abans esmentats i també pot investigar, per decisió de l’AAI, els no molt greus i els
incidents. L’ús del títol competencial que fa l’Estat (art. 149.1.20 CE —marina mercant
i transport aeri—), la interpretació de la qual ha estat restrictiva per a les CA7 i la de-
limitació dels tres supòsits, té com a conseqüència que la investigació dels accidents
o incidents que es puguin produir en ports que no tenen la consideració d’interès
general —en els quals la Generalitat té competència exclusiva (art. 140 EAC)— que-
daria dins de l’àmbit d’actuació de l’AAI.
Quant a l’àmbit aeri, la LAAI es refereix als accidents i incidents greus en l’aviació
civil d’acord amb el Reglament (UE) 996/2010, de 20 d’octubre, sobre investigació
d’accidents i incidents en l’aviació civil. L’Estat torna a invocar el títol competencial de
l’art. 149.1.20 CE de manera que s’entén que les activitats d’investigació dels accidents
i incidents de l’AAI comprendria tots els aeroports, tant els d’interès general —en els
6 La disposició addicional dissetena de la , de 31 de
març, ferroviària, recull que els accidents ferroviaris greus que passin a les infraestructures
del Sistema Ferroviari de Catalunya els ha d’investigar una comissió independent adscrita
al departament competent en matèria ferroviària.
7 Entre d’altres, STC 40/1998 —FJ 51.
Anàlisi de legislació estatal
381
quals l’Estat sí que té competències— com aquells que no tenen aquesta consideració
i que són competència de la Generalitat —art. 140 EAC.
Quant als aspectes relatius a l’estructura i funcionament de l’AAI cal fer notar que
no preveu cap participació de les CA.
La Llei 1/2024, de 7 de juny, per la qual es regulen els ensenyaments artístics superiors
i s’estableix l’organització i equivalències dels ensenyaments artístics professionals
(LEAS), estableix la regulació dels ensenyaments, l’organització i governança dels
centres que els imparteixen, els drets i deures dels estudiants, les funcions i requisits
de formació del professorat i l’ordenació de la funció pública docent. Aquesta norma
no s’aplica als ensenyaments de caràcter artístic que s’imparteixen en el marc de l’en-
senyament universitari ni tampoc als que no condueixen a una titulació o acreditació
acadèmica ocial (art. 2.4 LEAS).
Pel que fa als títols competencials adduïts per l’Estat, la LEAS recull:
• L’art. 149.1.30 CE —condicions d’obtenció, expedició i homologació de títols
acadèmics i professionals i normes bàsiques per al desenvolupament de l’art.
27 CE, a de garantir el compliment de les obligacions dels poders públics en
aquesta matèria— en virtut del qual s’atribueix el caràcter bàsic a tot el contingut
LEAS —llevat de les disposicions nals primera [modicació de la Llei 53/1984,
de 26 de desembre, d’incompatibilitats del personal al servei de les administra-
cions públiques (LISAP)], segona [modicació de la Llei orgànica 2/2006, de 3
de maig, d’educació (LOE)] i tercera [modicació de la Llei orgànica 3/2022, de
31 de març, d’ordenació i integració de la formació professional].
• El primer incís de l’art. 149.1.30 CE en relació amb diversos articles: els art.
9 —titulació—, 11 —plans d’estudis—, 14 —estratègies d’innovació docent—,
26.1.d —la proposta d’expedició dels títols per part dels centres d’ensenyament
artístic superior—, 63 —validesa dels títols—, 64 —expedició—, 65 —convali-
dació— i 67 —equivalència amb altres ensenyaments.
• L’art. 149.1.18 CE —bases del règim estatutari dels funcionaris de les admi-
nistracions públiques (AP)— en relació amb els capítols IX —professorat— i
X —personal d’administració i serveis dels centres públics— del títol I, i el III
—funció pública docent.
La norma conforma una regulació prou exhaustiva d’aquests ensenyaments per-
què hi ha aspectes —com ara, la regulació del règim d’autonomia i governança dels
centres (art. 26 i s.)— amb un grau de detall que semblaria que durien a un ajustament
difícilment compatible amb el principi material que caracteritza les bases en virtut
del qual han de limitar-se a tenir el contingut essencial, mentre que també cal fer
esment de les nombrosíssimes remissions al desenvolupament reglamentari per part
del Govern de l’Estat —una vintena— les quals, si se’n fes ús, podrien limitar l’abast
de la potencialitat de les competències de la Generalitat.
382
Informe autogovern 2024
La Llei orgànica 2/2024, d’1 d’agost, de representació paritària i presència equilibrada
de dones i homes (LO 2/2024) té per objecte implementar mesures, en l’àmbit públic
i en el privat, per garantir la representació paritària i presència equilibrada de dones
i homes8 en diversos òrgans en els quals s’exerceix poder de decisió.
Aquesta norma té dues parts, la primera incideix en l’àmbit estrictament públic
i modica diversa legislació per garantir la presència equilibrada i la representació
paritària de dones i homes a les llistes electorals, a òrgans constitucionals, al Govern
de l’Estat i al sector públic estatal. La segona fa referència a l’àmbit privat i inclou,
entre d’altres, les societats mercantils, les entitats d’interès públic, els col·legis pro-
fessionals, els sindicats, les associacions professionals, les fundacions i les entitats
del tercer sector social.
L’Estat addueix diversos títols competencials:
• El primer, l’art. 149.1.1 CE —condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de
tots els espanyols en l’exercici dels drets i en el compliment dels deures consti-
tucionals— respecte de tot el contingut de la LO 2/2024.
• El segon, l’art. 149.1.18 CE —bases del règim jurídic de les administracions pú-
bliques— respecte de la modicació de la llei de règim jurídic del sector públic
—art. 8 LO 2/2024—, la llei sobre col·legis professionals —art. 11 LO 2/2024— i la
disposició addicional primera —concepte de representació paritària i presència
equilibrada de dones i homes.
• El tercer, l’art. 149.1.6, 11 i 13 CE —legislació mercantil, bases d’ordenació del
crèdit, banca i assegurances, i bases i coordinació de la planicació general de
l’activitat econòmica— en relació amb el capítol dedicat a la transposició de la
Directiva (UE) 2022/2381, de 23 de novembre, relativa a un millor equilibri de
gènere entre els administradors de les societats cotitzades i mesures connexes
—capítol V LO 2/2024— i la participació equilibrada de dones i homes en la
composició dels òrgans per a la concessió de premis o condecoracions nançats
o concedits per l’AGE o entitats integrants del sector públic estatal —disposició
addicional segona LO 2/2024.
Amb relació a l’art. 149.1.1 CE, es vol fer notar l’ús freqüent i repetitiu que l’Estat en
fa,9 a banda de fer-se servir com un títol competencial de caràcter transversal amb in-
8 la LO 2/2024
—disposició addicional primera— entén que és la situació en la qual les persones de cada
recull que, en consonància amb el principi d’acció positiva, pot no aplicar-se el criteri de
representació paritària i presència equilibrada entre dones i homes, sempre que hi hagi una
9 Llei estatal 12/2023, de 24 de maig, pel dret a l’habitatge
Llei estatal 4/2023, de 28 de febrer, per a la igual-
tat real i efectiva de les persones trans i per a la garantia dels drets de les persones LGTBI
Llei orgànica 3/2021, de 24 de març, de regulació de
Anàlisi de legislació estatal
383
dependència de la matèria tractada. En el cas de la norma examinada l’ús d’aquest títol
competencial transversal i genèric permet a l’Estat regular un àmbit material en el qual
opera la competència de la Generalitat en matèria de polítiques de gènere —art. 153 EAC.
Per altre costat, i en un àmbit que no té res a veure amb la igualtat, es canvia el
sistema de votació dels objectius d’estabilitat pressupostària i deute públic que el Go-
vern de l’Estat ha de remetre a les Corts Generals. Mentre que a la normativa anterior
s’establia que si el Congrés o el Senat rebutjaven els objectius establerts pel Govern
de l’Estat, se’n remetrien de nous en el termini màxim d’un mes, la redacció actual
estableix que si són aprovats pel Congrés, però rebutjats pel Senat, se sotmetran a
una nova votació al Ple del Congrés i quedaran aprovats si el Congrés els ratica per
majoria simple. En el cas que el Congrés els rebutgés, el Govern n’hauria de remetre
de nous en el termini d’un mes.
Aquest any s’han adoptat mesures en l’àmbit jurisdiccional mitjançant, d’una banda,
la Llei orgànica 3/2024, de 2 d’agost, de reforma de la Llei orgànica 6/1985, d’1 de
juliol, del poder judicial —LOPJ— i de reforma de la Llei 50/1981, de 30 de desembre,
per la qual es regula l’Estatut orgànic del ministeri scal —LEOMF— (LO 3/2024) i,
d’altra banda, la Llei orgànica 5/2024, d’11 de novembre, del dret de defensa (LODD).
La LO 3/2024, regula diversos aspectes vinculats al Consell General del Poder
Judicial (CGPJ), al nomenament de magistrats a les sales del Tribunal Suprem (TS) i
a les situacions administratives de jutges i magistrats.
Pel que fa a les mesures més rellevants es poden agrupar de la manera següent:
• Aspectes vinculats al reforçament de la competència professional dels magis-
trats del TS i que engloba, entre d’altres, l’increment dels anys d’haver estat
membre de la carrera judicial —de 15 a 20 anys— i haver prestat servei en òrgans
col·legiats de l’ordre jurisdiccional corresponent a la plaça i el coneixement de
les matèries pròpies d’aquell ordre. També s’estableix el quòrum requerit per
al nomenament del vicepresident del TS que abans era de majoria absoluta del
Ple del CGPJ i ara és de tres cinquenes parts.
• Aspectes relatius al reforçament del règim d’incompatibilitats dels membres
del poder judicial i ministeri scal quan s’ha estat nomenat càrrec polític o de
conança, com ara, no poder exercir funcions jurisdiccionals durant els dos
anys següents al seu cessament.
• Aspectes vinculats al reforçament de la intervenció del poder legislatiu en la
designació d’integrants al CGPJ, com ara, que dels 20 vocals del CGPJ designats
per les Corts Generals, abans que siguin elegits, els candidats, en audiència
pública, han de comparèixer davant de la Comissió de nomenaments de la
Cambra corresponent.
S’incorpora un mandat al CGPJ a que, en el termini de sis mesos des de l’entra-
da en vigor de la LO 3/2024 —el 6 d’agost de 2024—, faci un informe que examini els
384
Informe autogovern 2024
sistemes europeus d’elecció dels membres dels consells de magistratura semblants
a l’espanyol i faci una proposta de reforma del sistema d’elecció dels vocals desig-
nats entre jutges i magistrats que ha de ser aprovada per majoria de tres cinquenes
parts dels vocals del CGPJ. Aquesta norma no incorpora cap referència en relació
amb el títol competencial.
Per altre costat, aquest any s’ha dictat la Llei orgànica 5/2024, d’11 de novembre,
del dret de defensa (LODD) que té per objecte regular el dret fonamental de defensa
recollit a l’art. 24 CE. Aquest dret comprèn el conjunt de facultats i garanties previstes
a l’ordenament jurídic que permeten que les persones físiques i jurídiques puguin
protegir i fer valer els seus drets, llibertats i interessos legítims en qualsevol mena de
controvèrsia davant dels tribunals i les AP.
La LODD recull un seguit de facultats que els titulars del dret de defensa tenen en
relació amb els poders públics (art. 4 i s.):
• Ser informats de manera clara, simple, comprensible i accessible universal-
ment dels procediments legalment previstos per defensar els seus drets i in-
teressos.
• Ser escoltades, abans que es dicti la resolució, formular al·legacions, aportar
documents i fer servir els mitjans de defensa admesos per l’ordenament jurídic.
• Disposar d’uns actes i comunicacions processals redactades amb llenguatge
clar, de manera senzilla i accessible universalment, perquè els destinataris cone-
guin l’objecte i conseqüències del que es comunica.
• En relació amb els tribunals i l’Administració de justícia, entre d’altres:
— Fer servir les llengües ocials en el territori de la CA, i en processos davant
òrgans amb jurisdicció a tot l’Estat, fer servir qualsevol de les llengües ocials
de la CA on resideixi o on s’hagin iniciat les actuacions judicials, i rebre en
aquestes llengües les comunicacions.
— Fer servir mecanismes de traducció o interpretació si l’ús d’una llengua, es-
pecialment la materna o una de les llengües ocials de les CA, contribueix a
garantir l’exercici del dret.
La llei fa referències minses a les facultats de les CA amb competències en matèria
de justícia que se centren en l’obligació d’informar els titulars del dret de defensa
sobre les característiques i requisits generals dels diferents procediments judicials,
i les sol·licituds, reclamacions, accions i recursos que poden interposar, i la garantia
de l’ús de mitjans tècnics i informàtics en el procés judicial per garantir el dret d’in-
formació (art. 6.3 i 6.5).
Pel que fa als títols competencials, la llei els relaciona de forma indiferenciada tot
armant que es dicta a l’empara de l’art. 149.1. 1, 5, 6 i 18 CE, que reserva a l’Estat la
competència exclusiva per a la regulació de les condicions bàsiques que garanteixin
la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels drets i en el compliment dels deu-
res constitucionals, i en matèria d’Administració de justícia, legislació processal i de
procediment administratiu comú, respectivament.
Anàlisi de legislació estatal
385
El Reial decret llei 1/2024, de 14 de maig, pel qual es prorroguen les mesures de sus-
pensió de llançaments sobre l’habitatge habitual per a la protecció dels col·lectius
vulnerables (RDL 1/2024) amplia, ns al 15 de maig de 2028, el període durant el
qual no es poden dur a terme llançaments hipotecaris sobre l’habitatge habitual de
determinats col·lectius vulnerables.
El RDL addueix, de forma indiferenciada, que es dicta a l’empara de l’art. 149.1.6,
8, 11 i 13 CE, que atribueixen, respectivament, la competència exclusiva a l’Estat sobre
legislació mercantil i processal, legislació civil, bases de l’ordenació del crèdit, banca i
assegurances, i bases i coordinació de la planicació general de l’activitat econòmica
(disposició nal primera).
El RDL 1/2024 fou convalidat el 13 de juny de 2024 i es va decidir tramitar la inici-
ativa com a projecte de llei mitjançant el procediment d’urgència.
El Reial decret llei 2/2024, de 21 de maig, pel qual s’adopten mesures urgents per
a la simplicació i millora del nivell assistencial de la protecció per desocupació, i
per completar la transposició de la Directiva (UE) 2019/1158, de 20 de juny de 2019,
relativa a la conciliació de la vida familiar i la vida professional dels progenitors i els
cuidadors (RDL 2/2024) introdueix un seguit de mesures en matèria de dret del treball
i de la funció pública d’entre les quals es pot destacar:
• Modicar el règim de vinculació amb els acords i convenis col·lectius d’àmbit
autonòmic. Aquests acords i convenis tenen prioritat d’aplicació sobre qualsevol
altre conveni sectorial o acord estatal —sempre que s’hagi obtingut el suport
de les majories necessàries per a la constitució de la comissió negociadora a
la corresponent unitat de negociació i que els acords o convenis autonòmics
siguin més favorables per als treballadors que els estatals—. El mateix criteri
s’aplica per als convenis col·lectius provincials quan es prevegi als acords in-
terprofessionals respecte dels convenis autonòmics.
• Adoptar a les AP mesures de exibilització horària per garantir la conciliació
de la vida familiar i laboral dels empleats públics quan tinguin a càrrec seu
lls menors de dotze anys, necessitats de cura de lls majors de dotze anys,
el cònjuge o parella de fet, familiars per consanguinitat ns al 2n grau i altres
persones amb les quals convisqui en el mateix domicili, i que per raons d’edat,
accident o malaltia no es puguin valer per elles mateixes.
Quant al títol competencial es fa constar, de forma indiferenciada, l’art. 149.1.7,
13, 17 i 18 CE, que atribueixen a l’Estat la competència exclusiva en legislació laboral,
sense perjudici de la seva execució pels òrgans de les CA; bases i coordinació de la
planicació general de l’activitat econòmica; legislació bàsica i règim econòmic de
la Seguretat Social, sense perjudici de l’execució dels seus serveis per les CA; i bases
del règim estatutari dels funcionaris públics.
386
Informe autogovern 2024
Aquest RDL 2/2024 fou convalidat el 20 de juny de 2024 i es va decidir tramitar la
iniciativa com a projecte de llei pel procediment d’urgència.
Pel que fa a altres mesures en matèria de funció pública, el Reial decret llei 4/2024,
de 26 de juny, pel qual es prorroguen determinades mesures per afrontar les conse-
qüències econòmiques i socials derivades dels conictes a Ucraïna i Pròxim Orient
i s’adopten mesures urgents en matèria scal, energètica i social (RDL 4/2024), va
establir, entre d’altres, l’increment de les retribucions del personal al servei del sec-
tor públic l’any 2024, amb un 2% respecte a les de 2023 i amb efectes econòmics des
de l’1 de gener de 2024 i, si escau, un increment retributiu addicional i consolidable
del 0,5%, respecte a les retribucions de 2023, si la suma de la variació de l’índex de
preus de consum harmonitzat (IPCA) dels anys 2022, 2023 i 2024 superés l’increment
retributiu x acumulat de 2022, 2023 i 2024.
Aquest RDL 4/2024 fou convalidat el 23 de juliol de 2024 i es va decidir tramitar la
iniciativa com a projecte de llei pel procediment d’urgència.
En tercer lloc, convé fer avinent que s’han dictat dues lleis que regulen aspectes
vinculats amb la funció pública de dos col·lectius: els agents forestals i mediambi-
entals —Llei 4/2024, de 8 de novembre (L 4/2024)—, i els bombers forestals —Llei
5/2024, de 8 de novembre (L 5/2024).
La L 4/2024 té per objecte, d’una banda, establir el règim jurídic bàsic dels funcio-
naris que tenen la condició d’agents forestals i mediambientals i, d’altra banda, el marc
jurídic per al desenvolupament de les funcions de policia, custòdia i vigilància dels
béns jurídics de naturalesa forestal i ambiental, i també les funcions de policia judicial.
Pel que fa als títols competencials, d’acord amb la L 4/2024, tot el contingut de la
norma té caràcter bàsic i es dicta a l’empara de les competències exclusives de l’Es-
tat recollides a l’art. 149.1.17, 18 i 23 CE, que atribueixen a l’Estat respectivament la
competència en matèria de legislació bàsica i règim econòmic de la Seguretat Social,
bases del règim jurídic de les AP i del règim estatutari dels seus funcionaris, i legis-
lació bàsica sobre protecció del medi ambient, sense perjudici de les facultats de les
CA d’establir normes addicionals de protecció, i legislació bàsica sobre muntanyes,
aprotaments forestals i vies pecuàries. La disposició nal primera es dicta, a l’empara
l’article149.1.18 CE, que atribueix a l’Estat la competència en matèria de bases del
règim jurídic de les AP i del règim estatutari dels seus funcionaris.
Fins ara, l’Estat no havia dictat legislació bàsica sobre el col·lectiu esmentat. En
aquest sentit, cal recordar que la Generalitat disposa de la competència compartida
en matèria de medi ambient i la competència per a l’establiment de normes addici-
onals de protecció (art. 144 EAC), i exerceix les seves competències per mitjà del Cos
d’Agents Rurals, competents en la vigilància, control, protecció, prevenció integral i
col·laboració en la gestió del medi ambient (art. 144.6 EAC). La regulació d’aquest cos
a Catalunya es feu mitjançant la Llei 17/2003, de 4 de juliol, del Cos d’Agents Rurals.
D’altra banda, cal fer notar que la regulació de la L 4/2024 té aspectes que, segons
sembla, van més enllà del que és bàsic i sobta que s’estableixi un règim singular per
Anàlisi de legislació estatal
387
Navarra i País Basc sobre aquest col·lectiu adduint el règim foral a Navarra i la dis-
posició addicional primera CE en el cas basc, cosa que dona a entendre que la legis-
lació bàsica de l’Estat sobre aquest col·lectiu no és aplicable a aquestes CA, aspecte
certament discutible.
La L 5/2024 té per objecte, d’una banda, regular les funcions pròpies del personal
professional que fa tasques de bomber forestal i, d’altra banda, establir-ne els drets
i obligacions.
Quant a la L 5/2024, s’estableix que la norma es dicta a l’empara de les competènci-
es exclusives de l’Estat previstes a l’art. 149.1.7 CE —legislació laboral, sense perjudici
de la seva execució pels òrgans de les CA—; l’art. 149.1.17 CE —legislació bàsica i règim
econòmic de la Seguretat Social, sens perjudici de la seva execució pels òrgans de les
CA—; l’art. 149.1.18 CE —bases del règim jurídic de les AP i del règim estatutari dels
seus funcionaris—; i l’art. 149.1.23 CE —legislació bàsica sobre protecció del medi
ambient, sense perjudici de les facultats de les CA d’establir normes addicionals de
protecció i legislació bàsica sobre muntanyes i aprotaments forestals.
D’acord amb el preàmbul de la norma, l’Estat ha considerat que s’ha de fer front a
la disparitat de mitjans materials i humans, tipologies de recursos, requisits de forma-
ció i qualicació professional, i que aquest col·lectiu disposi de prou grau de cohesió
en la seva naturalesa, operativitat i règim a tot l’Estat. Respecte del col·lectiu regulat a
la llei cal recordar que la Generalitat disposa de la competència exclusiva en matèria
de protecció civil, que inclou, en tot cas, la regulació, planicació i execució de mesu-
res relatives a les emergències i la seguretat civil, i també la direcció i coordinació dels
serveis de protecció civil, que inclouen els serveis de prevenció i extinció d’incendis,
respectant el que estableixi l’Estat en exercici de les seves competències en matèria
de seguretat pública (art. 132.1 EAC). En tal sentit, la Generalitat disposa de regulació
pròpia en matèria dels serveis de prevenció i extinció d’incendis i de salvaments a
Catalunya mitjançant la Llei 5/1994, de 4 de maig, de regulació dels serveis de pre-
venció i extinció d’incendis i de salvaments de Catalunya.
Finalment, cal apuntar que sobta que la lletra e de l’art. 2.3 de la L 5/2024 indiqui
que s’exclou de l’àmbit d’aplicació de la norma, els bombers dels serveis de preven-
ció i extinció d’incendis del País Basc, a banda de la previsió similar sobre Navarra,
que dona a entendre que la legislació bàsica de l’Estat sobre aquesta matèria no és
aplicable a aquestes dues CA, cosa que, com en el cas de la L 4/2024, és discutible.
El Reial decret llei 3/2024, de 4 de juny, de mesures de promoció de l’ús del transport
públic col·lectiu terrestre per part dels joves per als viatges fets en el període estival
del 2024 (RDL 3/2024), va establir un seguit de descomptes aplicables als transports
públics terrestres entre l’1 de juliol de i el 30 de setembre de 2024 de les persones
nascudes entre l’1 de gener de 1994 i el 31 de desembre de 2006, que tinguessin na-
cionalitat espanyola o estrangera amb residència legal a l’Estat.
388
Informe autogovern 2024
Pel que fa a la regulació d’aquest RDL 3/2024, cal destacar que en relació amb els
serveis que presta Renfe Viajeros, SME, SA a Catalunya i que són competència de la
Generalitat es condiciona l’aplicació del descompte del 90% a les tarifes de mitjana
distància convencional i la compensació per l’entitat mercantil esmentada, al fet que
la Generalitat remeti una sol·licitud al ministeri competent en la matèria.
L’Estat addueix dos títols competencials: l’art. 149.1.13 i 21 CE, el primer del qual
atribueix a l’Estat la competència exclusiva en matèria de bases i coordinació de la
planicació general de l’activitat econòmica i, el segon, en matèria de ferrocarrils i
transports terrestres que transcorrin pel territori de més d’una CA.
El preàmbul dedica un apartat sencer a justicar l’ús de l’instrument normatiu
del decret llei per regular aspectes que poden incidir en les competències autonò-
miques i esmenta la doctrina de la STC 23/1993, de 21 de gener —FJ 2— que habilita
l’ús d’aquesta tècnica en l’àmbit de la competència legislativa que correspon a l’Estat
per regular matèries en les quals les CA tinguin competències, sempre que aquesta
regulació no tingui com a nalitat atribuir competències o delimitar positivament
l’esfera de les competències de les CA.
Aquest RDL 3/2024 fou convalidat el 20 de juny de 2024 i se’n va decidir la trami-
tació com a projecte de llei pel procediment d’urgència.
Aquest any s’han adoptat diverses mesures en matèria tributària que s’han inclòs en
el Reial decret llei 4/2024, de 26 de juny, pel qual es prorroguen determinades me-
sures per afrontar les conseqüències econòmiques i socials derivades dels conictes
a Ucraïna i Pròxim Orient i s’adopten mesures urgents en matèria scal, energètica i
social (RDL 4/2024).10
D’entre les diverses mesures preses pel RDL 4/2024 es poden destacar els següents.
Aspectes relatius al nançament de les CA de règim comú i entitats locals, i altres
mesures nanceres:
• S’actualitza, durant el 2024, del sistema de càlcul dels lliuraments a compte
dels recursos subjectes a liquidació del sistema de nançament de les CA de
règim comú i el de les entitats locals. Segons el preàmbul, si no s’actualitzessin
es podrien generar tensions de tresoreria en algunes CA a nals d’any, cosa que
podria incidir en el pagament de despeses relacionades amb serveis públics
fonamentals, com ara els de farmàcia o dependència.
• S’inclouen subvencions a les CA per a l’ampliació d’ajudes a la transformació de
otes de transport de viatgers i mercaderies prestadores de serveis de transport
per carretera. La quantia és de 50 milions d’€ i es pot distribuir a les CA que
10 També hi havia mesures en aquest àmbit material al Real decret llei 9/2024, de 23 de de-
sembre, el qual no fou convalidat.
Anàlisi de legislació estatal
389
ho sol·licitin i tinguin sol·licituds de subvenció en llista d’espera i sense prou
pressupost per atendre-les.
Aspectes relatius a mesures de caràcter ambiental i social:
Es crea un fons denominat Fons d’impacte social —amb una dotació de ns a
400milions d’€, adscrit al ministeri competent en matèria d’inclusió i gestionat per
una societat mercantil estatal— que té com a objectiu cobrir reptes socials i mediam-
bientals insucientment atesos pels mercats privats de capitals per generar impacte
addicional i atreure inversors privats per impulsar la inversió i nançament «d’acti-
vitats econòmiques amb impacte».
El RDL 4/2024 fou convalidat el 23 de juliol de 2024 i es va decidir tramitar la ini-
ciativa com a projecte de llei pel procediment d’urgència.
Una segona norma en matèria tributària és la Llei 7/2024, de 20 de desembre, que
recull diversos impostos nous (L 7/2024).
Aquesta norma estableix tres nous impostos i el règim jurídic que els és aplicable:
l’impost complementari per garantir un nivell mínim global d’imposició per als grups
multinacionals i els nacionals de gran magnitud; l’impost sobre el marge d’interessos i
comissions de determinades entitats nanceres i l’impost sobre els líquids per a cigar-
retes electròniques i altres productes relacionats amb el tabac. També s’introdueixen
modicacions tributàries en l’impost sobre la renda de les persones físiques, en el
de successions i donacions, en el de societats, en l’IVA i en la normativa en matèria
de Seguretat Social.
Quant al títol competencial, l’Estat addueix l’art. 149.1.14 CE —competència en
matèria d’hisenda general.
En darrer lloc, pel que fa a la pensió de jubilació, s’ha dictat el Reial decret llei
11/2024, de 23 de desembre, per a la millora de la compatibilitat de la pensió de
jubilació amb el treball (RDL 11/2024). D’aquesta manera es pretén fomentar que
els treballadors voluntàriament puguin continuar al seu lloc de treball més enllà de
l’edat ordinària de jubilació.
Aquest RDL 11/2024 fou convalidat el 22 de gener de 2025 i es va decidir tramitar
la iniciativa com a projecte de llei pel procediment d’urgència.
Entre el 2023 i el 2024, diversos grups parlamentaris van presentar sengles pro-
posicions de llei a les Corts Generals amb l’objectiu de millorar l’atenció de les
persones amb esclerosi lateral amiotròfica i malalties neurodegeneratives. Aques-
tes iniciatives, finalment, han confluït amb una de sola que s’ha impulsat amb
un consens parlamentari ampli i que s’ha aprovat per unanimitat: la Llei 3/2024,
de 30 d’octubre, per millorar la qualitat de vida de persones amb esclerosi lateral
amiotròfica (ELA) i altres malalties o processos d’alta complexitat i curs irrever-
sible (LELA).
390
Informe autogovern 2024
Aquesta llei s’aplica a les persones diagnosticades amb ELA i en el cas d’altres
malalties o processos neurològics irreversibles i d’alta complexitat quan es complei-
xin un seguit de criteris: la irreversibilitat i reducció signicativa de la supervivència;
quan el tractament no ha estat efectiu i no hi hagi alternatives terapèutiques; quan
calguin cures socials i sanitàries complexes amb un gran impacte entorn dels afectats;
i quan sigui un procés de progressió ràpida. També es pot aplicar a altres processos o
malalties no neurològiques amb les mateixes característiques. El Govern de l’Estat, per
reglament, ha de desenvolupar els criteris esmentats i determinar a quins processos
o malalties esdevindrà aplicable aquesta llei (disposició nal setena).
Quant al títol competencial, l’Estat addueix l’art. 149.1.1 CE —condicions bàsi-
ques d’igualtat dels espanyols en els drets i deures constitucionals—; l’art. 149.1.13
CE —bases i coordinació de la planicació general de l’activitat econòmica—; l’art.
149.1.16 CE —bases i coordinació general de la sanitat—; l’art. 149.1.17 CE —legis-
lació bàsica i règim econòmic de la Seguretat Social—; i l’art. 149.1.25 CE —bases de
règim energètic.
El Govern de l’Estat ha dictat 3 reials decrets llei en els quals s’han inclòs nombroses
mesures urgents per fer front dels danys produïts per la DANA en diferents muni-
cipis de diverses CA: el Reial decret llei 6/2024, de 5 de novembre, el Reial decret
llei 7/2024, d’11 de novembre (RDL 7/2024); el Reial decret llei 8/2024, de 28 de
novembre (RDL 8/2024).11 Entre aquestes mesures, hi ha ajudes directes als afectats
i a les corporacions locals, suspensió de terminis de liquidació de tributs, benecis
scals, aspectes en matèria d’ocupació i Seguretat Social, i en l’àmbit hipoteca-
ri, judicial, notarial i registral, exibilització de contractes de consums recurrents
(electricitat, gas...).
A banda de les mesures de suport especíques per a l’àmbit territorial afectat, les
normes esmentades modiquen aspectes concrets de la normativa de règim local,
de consum i laboral.
• La possibilitat de modicar, d’oci o a instància dels interessats, els contractes
o autoritzacions d’exercici de l’activitat de transport regular terrestre de viatgers
per carretera i per a la prestació de les obligacions de servei públic ferroviàries
en casos de força major quan es compleixin determinades condicions (dispo-
sició nal segona RDL 7/2024).
• En els contractes a distància i fora d’establiment, el comerciant ha d’oferir de
forma clara i comprensible informació sobre el preu, quan sigui personalitzat
sobre la base d’una presa de decisions automatitzada. La personalització no
pot implicar increments del preu nal de venda quan s’augmenta la demanda
11 També hi havia mesures en aquest àmbit material al Real decret llei 9/2024, de 23 de de-
sembre, el qual no fou convalidat.
Anàlisi de legislació estatal
391
arran de contextos d’urgència, risc o necessitat dels consumidors12 (disposició
nal primera RDL 8/2024).
• Es crea un nou permís retribuït per als treballadors de ns a quatre dies si no
poden accedir al centre de treball o transitar per les vies de circulació arran de
les recomanacions, limitacions o prohibicions al desplaçament establertes per
les autoritats competents, o quan hi hagi situació de risc greu i imminent, inclo-
ses les derivades de catàstrofes o fenomen meteorològic advers. Durant aquest
temps, l’empresa pot establir la feina a distància. Si s’ha d’estendre aquest perío-
de, l’empresa pot sol·licitar un expedient de regulació temporal d’ocupació i els
convenis col·lectius han d’incloure protocols d’actuació sobre les mesures de
prevenció de riscos enfront de catàstrofes i fenòmens meteorològics adversos
(disposició nal segona RDL 8/2024).
• S’estableix un doble mandat al Govern de l’Estat en el sentit de modicar el Re-
glament general de conductors per incloure en la formació teòrica per obtenir
autoritzacions i llicències administratives de conduir, continguts en matèria
de protecció civil (disposició nal desena RDL 7/2024) i aprovar un reglament
sobre la protecció dels treballadors enfront dels efectes del canvi climàtic en
l’àmbit laboral (disposició nal cinquena RDL 8/2024).
Mitjançant la Llei 6/2024, de 20 de desembre, per a la millora de la protecció de les
persones donants vives d’òrgans o teixits per al trasplantament posterior, es modica
diversa normativa en matèria de Seguretat Social, laboral i de règim dels funciona-
ris públics a de millorar el sistema de protecció de les persones que, de manera
altruista, cedeixen un òrgan o teixit que serveix per salvar la vida o millorar-ne les
condicions d’una altra persona.
Entre les mesures més rellevants cal destacar que s’estableix per als treballadors
per compte d’altri i els funcionaris públics un permís retribuït pel temps indispen-
sable per a l’assistència a sessions d’informació, realització dels informes i exàmens
clínics previs a la determinació de la idoneïtat del donant i dels seus òrgans o teixits
i per prestar el consentiment, quan s’hagi de produir dins de la jornada de treball
(art. 2 i s.).
Quant al títol competencial, l’Estat n’addueix diversos: articles 149.1.4 —defensa i
forces armades—; 149.1.5 —Administració de justícia—; 149.1.17 —legislació bàsica
i règim econòmic de la Seguretat Social, sens perjudici de l’execució dels seus ser-
veis per les CA—; i 149.1.18 —bases del règim jurídic de les AP i del règim estatutari
dels seus funcionaris que, en tot cas, han de garantir als administrats un tractament
12 L’obligació d’informar els consumidors en els contractes esmentats del preu personalitzat
en la presa de decisions automatitzada ja estava prevista a la lletra e bis de l’art. 6.1 de la
Directiva 2011/83/UE, sobre drets dels consumidors, arran de la redacció que en feu l’art.
6 de la Directiva (UE) 2019/2161.
392
Informe autogovern 2024
comú davant aquelles; el procediment administratiu comú, sens perjudici de les es-
pecialitats derivades de l’organització pròpia de les CA; legislació sobre expropiació
forçosa; legislació bàsica sobre contractes i concessions administratives i el sistema
de responsabilitat de totes les AP—. La norma legal no fa cap esment a les competèn-
cies de les CA en l’àmbit material de la Seguretat Social, treball i relacions laborals i
funció pública.
393
Anàlisi de legislació catalana
Josep Martí Pons
Responsable d’Estudis i Iniciatives Autonòmiques Institut d’Estudis de l’Autogovern
Durant el 2024, l’activitat normativa amb rang legal a Catalunya ha estat molt minsa
i s’ha centrat en l’aprovació de tres lleis —una de les quals a iniciativa del Govern1
i les altres dues mitjançant proposicions de llei de grups parlamentaris—,2 un de-
cret legislatiu3 dictat d’acord amb les previsions de l’art. 63 de l’Estatut d’Autonomia
de Catalunya (EAC) i dotze decrets llei dictats a l’empara de l’art. 64 EAC. Per tant,
aquestes dades posen de manifest que, aquest any, l’exercici de l’activitat legislativa
extraordinària del Govern ha estat rellevant i que l’activitat normativa s’ha centrat,
essencialment, en la legislació d’urgència.
Pel que fa a l’activitat legislativa ordinària, el Govern presidit pel M. Hble. Sr. Pere
Aragonès va trametre al Parlament de Catalunya, durant el 2024, cinc iniciatives,4 una
de les quals —el Projecte de llei de pressupostos de la Generalitat per al 2024— fou
rebutjada, cosa que va provocar que el president de la Generalitat, d’acord amb els
art. 66 i 75 EAC i l’art. 10.c de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de
la Generalitat i del Govern, decidís convocar eleccions al Parlament el 12 de maig de
2024. Arran del rebuig pel Parlament de la norma esmentada, la iniciativa que hi era
estretament vinculada —el Projecte de llei de mesures scals, nanceres, administra-
tives i del sector públic per al 2024— fou retirada de la tramitació a sol·licitud del Go-
vern. De les altres, a causa de la convocatòria d’eleccions, en va decaure la tramitació.
1 La Llei 1/2024, del 3 de gener, de composició del Consell d’Educació de Catalunya.
2 La Llei 2/2024
-
Catalunya, d’11 de desembre de 2024, però no s’ha publicat al
Llei 1/2025, de 8 de gener, del Fons Agrari i Ramader.
3 El Decret legislatiu 1/2024, de 12 de març, pel qual s’aprova el llibre sisè del Codi tributari
de Catalunya, que integra el text refós dels preceptes legals vigents a Catalunya en matèria
de tributs cedits (DLeg 1/2024).
4 Els projectes de llei següents: de l’Agència d’Atenció Integrada Social i Sanitària de Cata-
lunya; el relatiu a l’organització de l’Administració de la Generalitat i del seu sector públic
institucional; de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2024; el relatiu a les
1/2009, del 22 de desembre, d’ordenació dels equipaments comercials.
394
Informe autogovern 2024
Des de la constitució del nou Govern sorgit arran de les eleccions al Parlament de
Catalunya del 12 de maig de 2024, el Govern presidit pel M. Hble. Sr. Salvador Illa ha
tramès al Parlament set iniciatives legislatives. D’aquestes iniciatives, dues ja s’havien
tramès al Parlament durant l’anterior legislatura5 i les altres s’havien tramitat amb
l’anterior Govern.6
La manca d’iniciatives legislatives ordinàries del Govern durant el 2024 semblaria
que vindria donada tant per les dicultats de tirar-les endavant en seu parlamentària
durant la legislatura anterior —cosa que no es pot desvincular del fet que no hi havia
una majoria parlamentària sòlida i estable que donés suport al Govern— com també
arran del fet que la convocatòria i celebració de les eleccions van afectar l’exercici de
l’activitat legislativa del Parlament de Catalunya.
En relació amb aquesta activitat legislativa durant el 2024, des del punt de vista
material de les normes aprovades, es poden diferenciar tres grans blocs:
• Normes vinculades a aspectes de caràcter economiconancer, pressupostari
i tributari. Dins d’aquest bloc hi podem trobar dos àmbits: el primer vinculat
estrictament a aspectes de caràcter economiconancer i pressupostari que es
materialitza en quatre decrets llei7 i, el segon, referit a previsions en matèria de
tributs cedits que es concreta en un decret llei8 i en un decret legislatiu.9
• Mesures vinculades amb la sequera. Dins d’aquest bloc hi trobaríem tres de-
crets llei.10
5 Els projectes de llei següents: el de l’Agència d’Atenció Integrada Social i Sanitària de Ca-
i del Decret llei 1/2009, de 22 de desembre, d’ordenació dels equipaments comercials.
6 -
cació del Codi Civil de Catalunya en matèria de suports a l’exercici de la capacitat jurídica de
les persones; el referent a l’erradicació de l’amiant; en matèria de memòria democràtica de
de la Carta municipal de Barcelona.
7 El Decret llei 2/2024, de 26 de març, de concessió d’un suplement de crèdit als pressupos-
-
ceres i de gestió per pal·liar els efectes de la sequera i l’emergència climàtica; el Decret llei
3/2024, de 9 d’abril, de concessió d’un suplement de crèdit i d’un crèdit extraordinari als
pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2023 prorrogats per al 2024 i d’altres
Decret llei 8/2024, de 30 de juliol, de concessió d’un
suplement de crèdit als pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2023 prorrogats
per al 2024 en l’àmbit de la salut i una mesura administrativa; i el Decret llei 11/2024, de
les prestacions socials.
8 El Decret llei 10/2024, de 26 de novembre, de mesures urgents en l’àmbit de l’impost sobre
el patrimoni.
9 El DLeg 1/2024.
10 El Decret llei 4/2024, de 16 d’abril, pel qual s’adopten mesures urgents per pal·liar els efectes
de la sequera en l’àmbit del districte de conca fluvial de Catalunya; el Decret llei 5/2024, del
24 d’abril, pel qual s’estableixen mesures extraordinàries i urgents de suport al sector agrari
afectat greument per la situació de sequera i s’adopten altres mesures urgents de caràcter
Anàlisi de legislació catalana
395
• Normativa que afecta diversos àmbits sectorials que van des de mesures apli-
cables als ajuts socials, la caça i la fauna cinegètica, als serveis de prevenció i
extinció d’incendis, en matèria educativa, i a la funció pública, contingudes en
quatre normes —tres decrets llei i dues lleis.11
En darrer lloc, mentre que l’activitat legislativa extraordinària vinculada amb l’àm-
bit economiconancer i pressupostari, i la sequera, ha rebut l’aval del Parlament de
Catalunya, no ha succeït el mateix amb la vinculada a l’habitatge atès que, durant el
2024, l’únic decret llei12 no convalidat pel Parlament13 ha estat el de mesures urgents
en matèria d’habitatge.
El Govern presidit pel M. Hble. Sr. Salvador Illa va aprovar el seu Pla normatiu per al
2025, el 23 de desembre de 2024, que fou publicat al Diari Ocial de la Generalitat
de Catalunya (DOGC) de 27 de desembre de 2024.14 Segons el Pla, el Govern pretén
aprovar l’any 2025, 47 iniciatives: 16 en forma d’avantprojectes de llei i 31 projectes
de decret. Quant a les iniciatives respecte de les quals es preveu iniciar la tramitació,
sense tenir-ne prevista l’aprovació, n’hi ha 87: 30 avantprojectes de llei i 57 projectes de
decret. El Pla normatiu inclou les iniciatives ordenades pels departaments promotors,
i diferencia entre les que es preveu aprovar, les que es preveu iniciar la tramitació i les
actuacions de revisió de l’ordenament i avaluació ex post.
econòmic i administratiu; i el Decret llei 12/2024
l’article 29 bis del text refós de la legislació en matèria d’aigües de Catalunya, aprovat pel
Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novembre.
11 El Decret llei 1/2024
Catalunya (IRSC) per mitigar situacions de necessitat i privació econòmica de la ciutadania
de Catalunya; el Decret llei 5/2024, del 24 d’abril, pel qual s’estableixen mesures extraor-
dinàries i urgents de suport al sector agrari afectat greument per la situació de sequera i
s’adopten altres mesures urgents de caràcter econòmic i administratiu; el Decret llei 9/2024,
-
tat – Mossos d’Esquadra, i també mesures en matèria educativa mitjançant la Llei 1/2024,
del 3 de gener, de composició del Consell d’Educació de Catalunya, mesures relatives a la
formalització del document de voluntats anticipades recollides a la Llei 2/2024, del 6 de
l’autonomia del pacient, i la documentació clínica.
12 El Decret llei 6/2024, de 24 d’abril, de mesures urgents en matèria d’habitatge. Aquesta
Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a
l’habitatge; de la Llei 13/1996
Decret llei 1/2015,
de 24 de març, de mesures extraordinàries i urgents per a la mobilització dels habitatges
provinents de processos d’execució hipotecària, relatiu als drets de tanteig i retracte.
13
2024, va sotmetre’n a votació la validació, la qual no fou superada; el dia 27 el DOGC en va
14 L’Acord GOV/265/2024
la Generalitat de Catalunya per a l’any 2025.
396
Informe autogovern 2024
Entre les iniciatives amb rang de llei que es preveu aprovar, el Pla n’ha volgut des-
tacar 30 que considera que tenen més rellevància com a «reformes transformadores».
En concret serien els avantprojectes de llei següents: d’economia social i solidària; de
territori; d’incorporació del contracte d’arrendament de béns al llibre sisè del Codi
Civil de Catalunya; de prevenció i gestió dels residus i d’ús ecient dels recursos; de
producció agrària sostenible; de drets culturals; de mecenatge; de l’esport; d’universa-
lització del cicle inicial d’educació infantil; de simplicació de procediments i tràmits
administratius; d’organització de l’Administració de la Generalitat i del seu sector
públic institucional; de l’ocupació pública catalana; de governs locals de Catalunya;
de nançament local, i d’accions contra el racisme.15
El Pla normatiu, de la mateixa manera que preveia l’anterior, recull que en cas que
es tramiti un avantprojecte de llei, un projecte de decret legislatiu o un projecte de
decret que no hi estigui inclòs, la unitat promotora ha de justicar-ho en l’expedient
de tramitació, amb l’explicació dels motius pels quals la iniciativa no es va incloure.
Dins d’aquest primer bloc de mesures s’han dictat cinc decrets llei i un decret le-
gislatiu. En l’àmbit pressupostari: el Decret llei 2/2024, de 26 de març, de concessió
d’un suplement de crèdit als pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2023
prorrogats per al 2024 i de mesures nanceres i de gestió per pal·liar els efectes de
la sequera i l’emergència climàtica (DL 2/2024); el Decret llei 3/2024, de 9 d’abril, de
concessió d’un suplement de crèdit i d’un crèdit extraordinari als pressupostos de la
Generalitat de Catalunya per al 2023 prorrogats per al 2024 i d’altres mesures nan-
ceres i administratives (DL 3/2024); el Decret llei 8/2024, de 30 de juliol, de concessió
d’un suplement de crèdit als pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2023
prorrogats per al 2024 en l’àmbit de la salut i una mesura administrativa (DL 8/2024);
i el Decret llei 11/2024, de 17 de desembre, de necessitats nanceres del sector públic
en pròrroga pressupostària, d’increment de l’indicador de renda de suciència de
Catalunya i de mesures en l’àmbit de les prestacions socials (DL 11/2024).
En l’àmbit dels tributs cedits, cal tenir en compte les previsions del Decret llei
10/2024, de 26 de novembre, de mesures urgents en l’àmbit de l’impost sobre el pa-
trimoni (DL 10/2024) i del Decret legislatiu 1/2024, de 12 de març, pel qual s’aprova
el llibre sisè del Codi tributari de Catalunya, que integra el text refós dels preceptes
legals vigents a Catalunya en matèria de tributs cedits (DLeg 1/2024).
15 D’aquestes iniciatives, ja estaven previstes al els avantprojectes de
llei següents: el relatiu a l’economia social i solidària; el de territori; el referent a la regula-
ció dels contractes d’arrendament de béns per incorporar-ho al llibre sisè del Codi Civil de
en matèria drets culturals; el relatiu al mecenatge; el referent a l’organització de l’Adminis-
tració i del seu sector públic institucional; el de governs locals de Catalunya; i en matèria
d’antiracismes.
Anàlisi de legislació catalana
397
En aquest àmbit, dins d’aquest primer bloc de mesures, hi trobem, d’entrada, el DL
2/2024. Aquest decret llei, com també els posteriors que s’esmentaran, es dicten a
l’empara de l’art. 211 EAC el qual recull que la Generalitat té competència exclusiva
per ordenar i regular les seves nances.
El preàmbul de la norma fa avinent que en la mesura que el pressupost prorrogat
no preveu mesures per actuar enfront de la sequera excepcional en la qual es trobava
el país i que aquesta situació implica la necessitat de fer inversions destinades a com-
batre-la, es va considerar imprescindible actuar via decret llei. En concret, es poden
destacar les mesures següents:
• Es concedeix als pressupostos prorrogats un suplement de crèdit (art. 1) i es
recull que la despesa derivada del suplement es nança amb els ingressos de
més previstos en l’estat d’ingressos de la Generalitat (art. 2).
• S’autoritza un increment d’endeutament de l’Ens d’Abastament d’Aigua Ter-Llo-
bregat (ATL), durant el 2024, per atendre despeses i projectes de rehabilitació
de l’estació de tractament d’aigua del Ter, la canonada de desdoblament de la
Trinitat i l’ampliació de la planta de tractament del Llobregat (art. 3).
• L’entitat Ens d’Abastament d’Aigua Ter-Llobregat assumeix la gestió d’explotació
del canal principal Segarra-Garrigues que correspongui a la Generalitat, cosa
que inclou les tasques d’operació, manteniment i conservació (art. 4).
Aquest decret llei es va publicar al DOGC el 27 de març de 2024, va entrar en vigor
l’endemà de publicar-se i fou validat per la Diputació Permanent del Parlament de
Catalunya,16 en la sessió tinguda el 19 d’abril de 2024.
En segon lloc, en aquest àmbit d’aquest primer bloc de mesures, hi trobem el DL
3/2024. La situació de partida és, de fet, la mateixa que a la norma anterior, és a dir,
la de pròrroga pressupostària.
En relació amb aquest decret llei convé apuntar el següent:
• Es concedeix un suplement de crèdit als pressupostos (art. 1) i es recull que la
despesa derivada del suplement es nança amb els ingressos més alts previstos
en l’estat d’ingressos de la Generalitat (art. 2).
• Es concedeix un crèdit extraordinari als pressupostos vinculat amb el nan-
çament del centre LEITAT —entitat privada sense ànim de lucre que genera
coneixement tecnològic i innovació en l’àmbit industrial—, el qual es troba en
una situació nancera compromesa que ha comportat que perdés competiti-
vitat (art. 3). Per això, s’ha considerat urgent una intervenció mitjançant una
subvenció directa que permeti que el centre recuperi la seva capacitat compe-
titiva.
• S’autoritza que Fira 2000, SA —societat mercantil en la qual la Generalitat té
una participació del 52,42%— es pugui endeutar i prestar-li un aval (art. 6).
16 Resolució 957/XIV
398
Informe autogovern 2024
• Es regula el règim aplicable a la societat mercantil amb participació indirecta
del 100% de la Generalitat mitjançant l’Empresa de Promoció i Localització
Industrial de Catalunya, SA (AVANÇSA), anomenada Comercial de la Forja, SA
(art. 7). Aquesta entitat no estava inclosa en el sector públic atès que l’interès de
la Generalitat, d’entrada, era mantenir-hi una participació temporal. Tanmateix,
atesa la rellevància de l’activitat que desenvolupa ha decidit romandre-hi. Per
assolir la integració efectiva com a entitat del sector públic se n’estableix el pla
d’actuació i un règim transitori de personal.
Aquest decret llei es va publicar al DOGC d’11 d’abril de 2024, va entrar en vigor
l’endemà de publicar-se i fou validat per la Diputació Permanent del Parlament de
Catalunya17 en la sessió tinguda el 19 d’abril de 2024.
En tercer lloc, dins d’aquest primer bloc de mesures, hi trobem el DL 8/2024.
Aquest decret llei, d’una banda, recull mesures en matèria de nançament de ser-
veis assistencials vinculats amb la salut i, d’altra banda, actualitza les pensions del
personal al servei de la Generalitat en el període anterior al 1939.
La situació de partida és la mateixa que als dos decrets llei anteriors; és a dir, la de
pròrroga pressupostària. El preàmbul de la norma palesa que cal atendre i nançar
despesa recurrent de l’any 2024 que no es pot ajornar. Aquesta despesa ve motivada
per la necessitat de nançar actuacions essencials en la compra de serveis assisten-
cials dels centres concertats per millorar l’equitat territorial i la qualitat assistencial,
l’accessibilitat als serveis sanitaris i l’adequació de la contractació de les entitats pro-
veïdores a les necessitats poblacionals.
El segon aspecte objecte de regulació és l’increment de les pensions reconegudes
per la Llei 18/1984, del 20 de març, sobre el personal eventual, contractat i interí al
servei de la Generalitat en el període anterior al 1939. Es recull l’increment d’aquestes
pensions en el percentatge que s’estableixi per a les pensions del sistema de la Segu-
retat Social per a l’any 2024 (art. 3).
Aquest decret llei es va publicar al DOGC del primer d’agost de 2024 i va entrar en
vigor l’endemà de publicar-se. Fou validat pel Ple del Parlament de Catalunya18 en la
sessió tinguda el 5 de setembre de 2024.
En quart lloc, dins d’aquest primer bloc de mesures, hi trobem el DL 11/2024. La
situació de partida deriva de la manca de pressupost per al 2025 i, en conseqüència,
la situació de pròrroga pressupostària. El preàmbul de la norma indica que hi ha si-
tuacions nanceres vinculades a l’endeutament públic que no es poden ajornar. En
aquest sentit, convé destacar les mesures següents:
• S’autoritza el Govern a fer ús d’operacions d’endeutament amb les limitacions
dels programes d’endeutament que s’aprovin en aplicació de la normativa d’es-
tabilitat pressupostària (art. 1.1).
17 Resolució 956/XIV
18 Resolució 5/XV
Anàlisi de legislació catalana
399
• S’autoritzen operacions d’endeutament de l’Institut Català de Finances i de l’em-
presa pública Energies Renovables de Catalunya, SAU (L’Energètica) i es limiten
a les entitats que, segons el Sistema Europeu de Comptes, s’hagin classicat en
el sector de l’Administració pública de la Generalitat (art. 1.2).
• S’autoritza al Govern des del primer de gener de 2025 i mentre duri la situació de
pròrroga pressupostària a la prestació d’avals en determinades operacions, com
ara, infraestructures, cooperatives o energia i a prestar garantia per actuacions
en determinats sectors: empreses d’economia social, industrials i de serveis,
recerca i projectes culturals (art. 1.3 i 4).
Aquest decret llei es va publicar al DOGC el 19 de desembre de 2024 i va entrar
en vigor el primer de gener de 2025. El Parlament l’ha validat en sessió tinguda el 28
de gener.
En aquest àmbit, dins d’aquest primer bloc de mesures, hi trobem el DL 10/2024.
Aquest decret llei es dicta de conformitat amb l’art. 203 EAC que regula les compe-
tències nanceres de la Generalitat i d’acord amb la lletra b apartat primer de l’art.
47 de la Llei estatal 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de
nançament de les comunitats autònomes de règim comú i ciutats amb estatut d’au-
tonomia i es modiquen determinades normes tributàries.
Es modica la disposició transitòria primera del Codi tributari de Catalunya relatiu
als tributs cedits que regula la tarifa de l’impost de patrimoni (art. únic).
Les CA tenen delegada la capacitat normativa per regular determinats elements
d’aquest impost. A Catalunya, l’escala de gravamen de l’impost es va determinar pel
Decret llei 7/2012, de 27 de desembre. Arran de la creació per l’Estat de l’impost tem-
poral de solidaritat sobre grans fortunes, la Generalitat va aprovar una nova tarifa a
l’impost sobre el patrimoni, amb vigència limitada als exercicis 2022 i 2023, a que
la quota tributària meritada pels contribuents residents a Catalunya pel nou impost
estatal romangués al nostre país.
La STC 149/2023, de 7 de novembre, va declarar ajustat al marc constitucional
l’impost temporal de solidaritat de grans fortunes. Posteriorment, l’Estat mitjançant
el Reial decret llei 8/2023, de 27 de desembre, va prorrogar la vigència d’aquest impost
mentre no es revisi la tributació en el marc de la reforma del sistema de nançament
autonòmic. Així doncs, s’ha considerat que cal mantenir la vigència de la tarifa de
l’impost sobre el patrimoni aprovada el 2022, perquè tingui una vigència coincident
amb la de l’impost estatal, més enllà dels exercicis 2022-2023.
Aquest decret llei es va publicar el 28 de novembre de 2024 i va entrar en vigor
l’endemà de publicar-se. Fou validat pel Ple del Parlament de Catalunya19 en la sessió
tinguda l’11 de desembre de 2024.
19 Resolució 30/XV
400
Informe autogovern 2024
En darrer lloc, dins d’aquest primer bloc de mesures, hi trobem el DLeg 1/2024.
Aquest decret legislatiu es dicta a l’empara de l’art. 203 EAC, el qual recull que
la Generalitat participa en el rendiment dels tributs estatals cedits a Catalunya.
L’apartat tercer de l’art. 203 EAC preveu que, en el marc de les competències de
l’Estat i de la UE, l’exercici de la capacitat normativa inclou la participació en la
fixació del tipus impositiu, exempcions, reduccions i bonificacions sobre la base
imposable i deduccions sobre la quota. L’apartat quart disposa que corresponen
a la Generalitat la gestió, recaptació, liquidació i inspecció dels tributs estatals ce-
dits totalment, i també aquestes funcions respecte als cedits parcialment, d’acord
amb l’art. 204.
L’aprovació d’aquest decret llei té l’origen en la disposició nal tercera de la Llei
3/2023, del 16 de març, de mesures scals, nanceres, administratives i del sector pú-
blic per al 2023 que va autoritzar el Govern perquè, per decret legislatiu i en el termini
de dotze mesos des de l’entrada en vigor de la llei de mesures esmentada —el 18 de
març de 2023—, aprovés el llibre sisè del Codi tributari de Catalunya (CTC), relatiu
als tributs cedits, que havia d’integrar el text refós dels preceptes que tinguessin per
objecte els tributs cedits continguts al CTC i en una vintena de disposicions amb rang
de llei —del 1998 ns al 2023— reguladores de diversa tipologia de tributs.
L’art. 2 de la Llei 17/2017, de l’1 d’agost, del Codi tributari de Catalunya i d’apro-
vació dels llibres primer, segon i tercer, relatius a l’Administració tributària de la Ge-
neralitat manifesta que el CTC s’estructura en llibres i, en concret, el llibre VI, regula
els tributs cedits.
El Decret legislatiu 1/2024, de 12 de març, aprova el llibre sisè CTC i deroga les
disposicions amb rang de llei, que van des del 1998 ns al 2023, reguladores de diversa
tipologia de tributs.
Aquesta norma es va publicar al DOGC, el 14 de març de 2024 i va entrar en vigor
l’endemà de publicar-se.
En aquest segon bloc de normes, hi trobem tres decrets llei: el Decret llei 4/2024, de
16 d’abril, pel qual s’adopten mesures urgents per pal·liar els efectes de la sequera en
l’àmbit del districte de conca uvial de Catalunya (DL 4/2024); el Decret llei 5/2024,
del 24 d’abril, pel qual s’estableixen mesures extraordinàries i urgents de suport al
sector agrari afectat greument per la situació de sequera i s’adopten altres mesures
urgents de caràcter econòmic i administratiu (DL 5/2024); i el Decret llei 12/2024, de
23 de desembre, pel qual es modica l’article 29 bis del text refós de la legislació en
matèria d’aigües de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novembre
(DL 12/2024).
Aquestes normes es dicten a l’empara de l’art. 117 EAC, el qual estableix que cor-
respon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria d’aigües que pertanyin a
les conques hidrogràques intracomunitàries, que inclou, entre d’altres, l’ordenació
Anàlisi de legislació catalana
401
administrativa, la planicació i la gestió de l’aigua supercial i subterrània, dels usos
i dels aprotaments hidràulics, i les mesures extraordinàries en cas de necessitat per
garantir el subministrament d’aigua.
En relació amb les previsions que es recullen al DL 4/2024 convé destacar les
següents:
• Es modica la redacció del Pla especial d’actuació en situació d’alerta i eventual
sequera i s’estableixen uns llindars d’ús d’aplicables a l’abastament domiciliari
i als establiments d’allotjament turístic (art. 1.1).20
• S’incorpora la possibilitat de fer servir aigua procedent d’instal·lacions de des-
salinització d’aigua de mar de titularitat privada, quan es compleixin determi-
nades condicions (art. 1.2).
• S’introdueixen, en el règim sancionador per incompliment del Pla, criteris per
determinar la tipologia d’infracció tant als usuaris nals com als ens locals, la
supressió d’indemnitzacions associades a les sancions i l’atribució de la potestat
sancionadora a la direcció de l’Agència Catalana de l’Aigua (art. 2).
El DL 4/2024 es va publicar al DOGC del 17 d’abril de 2024 i va entrar en vigor el
mateix dia de la publicació. Fou validat per la Diputació Permanent del Parlament de
Catalunya, en la sessió tinguda el 23 de maig de 2024.21 El Parlament va votar a favor
de tramitar la iniciativa com a projecte de llei que arran de la convocatòria d’eleccions
va acabar caducant.
En segon lloc, en aquest segon bloc de mesures, hi trobem el DL 5/2024. Aquest
decret llei, d’una banda, introdueix mesures en l’àmbit de les explotacions agrícoles i
seccions de crèdit de les cooperatives afectades greument per la sequera i, d’altra banda,
regula aspectes en àmbits sectorials vinculats a la caça i fauna cinegètica, la prevenció,
extinció d’incendis i salvaments, la funció pública, i els serveis socials bàsics.
En aquest bloc, comentem les mesures en l’àmbit de les explotacions agrícoles i
les seccions de crèdit de les cooperatives afectades per la sequera.
Pel que fa als títols competencials convé tenir presents:
• L’art. 116 EAC estableix que la Generalitat, respectant el que estableixi l’Estat en
l’exercici de les competències que li atribueix l’art. 149.1.13 i 16 CE, té compe-
tència exclusiva en matèria d’agricultura i ramaderia, que inclou, entre d’altres,
la regulació i desenvolupament de l’agricultura, la ramaderia i el sector agroali-
mentari i el desenvolupament integral i protecció del món rural. L’art. 114 EAC
preveu que correspon a la Generalitat, en les matèries de la seva competència,
l’exercici de l’activitat de foment. Amb aquesta nalitat, pot atorgar subvencions
amb càrrec a fons propis.
• L’art. 117 EAC disposa que la Generalitat té, en matèria d’aigües que pertanyin
a conques hidrogràques intracomunitàries, competència exclusiva, que in-
20 l’Acord del Govern de 8 de gener de 2020.
21 Resolució 958/XIV
402
Informe autogovern 2024
clou, entre d’altres, mesures extraordinàries en cas de necessitat per garantir el
subministrament d’aigua.
• L’art. 124 EAC recull que la Generalitat té competència exclusiva en matèria de
cooperatives.
Quant a les mesures que s’hi recullen convé destacar:
• S’estableixen ajudes adreçades a diverses tipologies d’explotacions agrícoles i
els elements generals que les regeixen, i se’n determina l’import màxim. (art. 2
a 5 i 9).
• Es recull, en cada tipologia d’ajut, qui en pot ser beneciari i els requisits per
esdevenir-ne, el procediment de sol·licitud i acreditació dels requisits, i el de
concessió i pagament, com també la justicació i vericació (art. 7, 8 i 10).
• En matèria aigües, es recull que mentre durin els estats d’alerta, excepcionalitat i
emergència del Pla especial s’estableix una bonicació del 100% de la quota de la
taxa per a la tramitació d’autoritzacions per a la derivació temporal de cabals pre-
vista al text refós de la Llei de taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya,
aprovat pel Decret legislatiu 3/2008, de 25 de juny (disposició addicional primera).
• Quant a les cooperatives amb secció de crèdit, s’estableixen diverses mesures
excepcionals arran del reconeixement de l’existència de causes de força major
i de circumstàncies excepcionals en casos de catàstrofe natural o fenomen me-
teorològic greu que afectin seriosament les explotacions dels socis (disposició
nal primera).
El preàmbul de la norma indica que la situació de sequera ha generat un im-
pacte negatiu a les explotacions agràries d’aquests socis que han vist minvades llurs
produccions. Això ha generat pèrdues en l’activitat cooperativa i n’afecta la viabilitat
econòmica.
Aquest decret llei es va publicar al DOGC de 25 d’abril de 2024, i va entrar en vigor
el mateix dia de publicar-se. Fou convalidat en la sessió tinguda el 23 de maig de 2024
per la Diputació Permanent del Parlament de Catalunya.22
En tercer lloc, dins d’aquest segon bloc de mesures, hem de tenir en compte les
previsions del DL 12/2024. Aquesta norma deroga la tipicació de la infracció apli-
cable en el cas del lliurament de volums per a abastament de població que superin
els valors màxims mensuals establerts al Pla especial d’actuació en situació d’alerta
i eventual sequera, els criteris de graduació de les infraccions comeses per les admi-
nistracions locals i la determinació de la responsabilitat de la infracció.
En aquest sentit, el preàmbul de la norma explicita que es considera innecessari
mantenir un règim sancionador per incompliment dels municipis dels límits mà-
xims de dotació per a abastament de poblacions, a banda que mantenir la tipicació
d’aquesta conducta com a infracció i sancionar-la pot ser contraproduent en petits
municipis amb recursos econòmics limitats i en situació d’especial vulnerabilitat,
22 Resolució 959/XIV
Anàlisi de legislació catalana
403
cosa que els pot dicultar que executin mesures de millora d’infraestructures de sub-
ministrament.
El DL 12/2024 es publicà al DOGC del 23 de desembre de 2024. El Parlament l’ha
validat en sessió tinguda el 28 de gener.
En relació amb tercer bloc de normes, dins de l’àmbit sectorial dels ajuts socials s’han
dictat dos decrets llei: el Decret llei 1/2024, de 13 de febrer, d’increment de l’indicador
de renda de suciència de Catalunya per mitigar situacions de necessitat i privació
econòmica de la ciutadania de Catalunya (DL 1/2024); i el Decret llei 11/2024, de 17
de desembre, de necessitats nanceres del sector públic en pròrroga pressupostària,
d’increment de l’indicador de renda de suciència de Catalunya i de mesures en
l’àmbit de les prestacions socials (DL 11/2024).
Les dues normes regulen aspectes vinculats a l’indicador de renda de suciència
de Catalunya (IRSC) i a la prestació de la renda garantida de ciutadania (RGC).
La regulació de l’IRSC i de la RGC es dicta a l’empara de l’art. 166 EAC que atribu-
eix a la Generalitat la competència exclusiva en serveis socials. Dins d’aquest àmbit
material, s’hi inclouen, entre d’altres, les prestacions tècniques i econòmiques amb
nalitat assistencial o complementàries d’altres sistemes de previsió pública.
Pel que fa a aquest àmbit material convé palesar que la Llei 13/2006, de 27 de juliol,
de prestacions socials de caràcter econòmic (LPSCE) regula les aportacions dineràries
fetes per l’Administració de la Generalitat i els ens locals que tenen la nalitat d’aten-
dre determinades situacions de necessitat. Aquestes prestacions no s’integren dins
de les prestacions de la Seguretat Social, però se’n poden beneciar persones que hi
són incloses. La prestació social de RGC té una regulació pròpia a la Llei 14/2017, del
20 de juliol, de la renda garantida de ciutadania.
La LPSCE recull que la valoració de la situació de necessitat de les persones és
l’element denitori bàsic per poder tenir dret o accés a les prestacions socials i que
els factors determinants d’aquesta valoració són els ingressos econòmics amb rela-
ció a l’IRSC. Aquest indicador es determina periòdicament mitjançant les lleis de
pressupostos.
La disposició addicional dissetena de la Llei 2/2023, del 16 de març, de pressu-
postos de la Generalitat per al 2023 va establir que aquest indicador, per al 2023,
seria de 614,65€ mensuals i 8.605,15€ anuals. Arran del fet que el projecte de llei de
pressupostos de la Generalitat per a l’exercici del 2024 fou rebutjat pel Parlament i,
en conseqüència, el pressupost de l’exercici 2023 es va prorrogar durant el 2024,23 no
es va poder actualitzar l’IRSC.
23 Decret le-
gislatiu 3/2002
404
Informe autogovern 2024
El DL 1/2024 va augmentar l’IRSC que va passar a 755,82€ mensuals i 9.069,83€
anuals, amb efectes des del primer de gener de 2024. Aquesta norma també va recollir
que l’IRSC es mantindria vigent ns que se n’establís l’increment denitiu als pressu-
postos de la Generalitat. Tanmateix, atès que el projecte de llei de pressupostos per al
2025 tampoc s’ha presentat al Parlament dins de termini24 s’ha dictat el DL 11/2024
que incrementa l’IRSC un 3% de manera que passa a 778,49€ mensuals i 9.341,92€
anuals, amb efectes des del primer de gener de 2025. Aquest IRSC es mantindrà vigent
ns que la llei de pressupostos n’estableixi l’increment denitiu.
El DL 11/2024 també incorpora previsions respecte de la gestió de la prestació de
RGC. En concret, recull que la hisenda de la Generalitat no pot exigir les quantitats
no satisfetes pels beneciaris en concepte de prestació de RGC o de complement
econòmic a la prestació de l’ingrés mínim vital —sempre que no superin la quantia
del 50% de la quantia mensual de l’IRSC aplicable a la data d’efectes econòmics de
la modicació de la quantia o d’extinció de la prestació— derivades de l’obligació
de reintegrament per haver estat percebudes indegudament. D’aquesta manera, els
crèdits no satisfets a la hisenda de la Generalitat per quantitats superiors percebu-
des indegudament que compleixin les condicions esmentades no són exigibles a les
persones que al primer de gener de 2025 són beneciàries de la prestació de RGC,
de l’ingrés mínim vital o de pensions no contributives per trobar-se en situació de
vulnerabilitat o que, durant el 2023, hagin tingut ingressos inferiors a 2 vegades el
salari mínim interprofessional.
El preàmbul de la norma justica aquesta mesura en termes de justícia social,
atès que la reclamació del deute pot comportar un empitjorament de la situació de
vulnerabilitat dels beneciaris i comprometre la nalitat de la prestació.
El DL 1/2024 es va publicar al DOGC de 14 de febrer de 2024, va entrar en vigor
l’endemà de publicar-se i fou validat pel Ple del Parlament de Catalunya25 en la sessió
tinguda el 6 de març de 2024. El DL 11/2024 —que deroga el DL 1/2024— publicat al
DOGC de 19 de desembre de 2024, va entrar en vigor el primer de gener de 2025. El
Parlament de Catalunya l’ha validat en sessió tinguda el 28 de gener de 2025.
En relació amb aquest àmbit sectorial s’ha dictat un decret llei: el DL 5/2024.
L’art. 119 EAC destinat a regular les competències, entre d’altres, de caça, estableix
que la Generalitat en té competència exclusiva, que inclou: la planicació i regulació,
i la regulació dels règims d’intervenció administrativa.
motiu, el pressupost no resultés aprovat, es considera automàticament prorrogat el de
24
l’exercici corresponent.
25 Resolució 947/XIV
Anàlisi de legislació catalana
405
En relació amb les mesures aplicables cal destacar:
• Estableix que el departament competent en matèria cinegètica ha d’habilitar un
sistema telemàtic de recollida d’informació relativa a danys agrícoles, ramaders
i forestals causats per espècies cinegètiques (art. 11).
• Faculta el departament competent esmentat per a l’aprovació d’un Pla de con-
trol poblacional si en una àrea de distribució cal gestionar d’una manera global
una o més espècies cinegètiques (art. 12).
• Determina els elements que conguren les declaracions d’emergència cine-
gètica: són temporals, es limiten a un àmbit territorial, correspon declarar-les
l’òrgan competent en matèria cinegètica sempre que no s’assoleixin els objectius
previstos en el Pla de control poblacional i es mantinguin les circumstàncies
que en van motivar l’aprovació, afecta els titulars d’aprotaments cinegètics i
preval sobre els drets d’aprotament existents (art. 13).
• Preveu la possibilitat d’autoritzar excepcionalment actuacions de control po-
blacional d’espècies cinegètiques en horari nocturn o amb mètodes de captura,
instruments o armes prohibits si qui ho fa és personal qualicat (art. 14).
Dins d’aquest tercer bloc de mesures, pel que fa a l’àmbit material de la prevenció i
extinció d’incendis, s’ha dictat un decret llei: el DL 5/2024.
Aquestes mesures es dicten a l’empara de l’art. 132 EAC, el qual estableix que
correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de protecció civil, que
inclou, entre d’altres, els serveis de prevenció i extinció d’incendis.
S’introdueixen dues tipologies de compensacions aplicables als bombers volun-
taris: d’una banda, que tinguin dret a rebre compensacions que indemnitzin la seva
dedicació i, d’altra banda, aquells que arran de la seva actuació en servei vegin altera-
da permanentment la seva condició física i siguin declarats en situació d’incapacitat
permanent total, absoluta o gran invalidesa tinguin dret a percebre una compensació
per un import complementari al de la pensió reconeguda per l’Institut Nacional de
la Seguretat Social (disposició nal segona).
Arran d’aquesta modicació s’han iniciat negociacions en el marc de la Subco-
missió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conictes de la Comissió
Bilateral Generalitat-Estat per resoldre les discrepàncies competencials suscitades
amb l’Estat.26
26 Resolució , de 29 de juliol, per la qual es disposa la publicació en el Diari
de l’Acord de la Subcomissió de Seguiment Normatiu,
el Decret llei 5/2024, de 24 d’abril, pel qual s’estableixen mesures extraordinàries i urgents
de suport al sector agrari afectat greument per la situació de sequera i s’adopten altres
mesures urgents de caràcter econòmic i administratiu.
406
Informe autogovern 2024
En aquest àmbit, dins d’aquest tercer bloc de mesures, s’han dictat tres decrets llei: el
DL 5/2024; el Decret llei 9/2024, de 29 d’octubre, de modicació de la Llei 10/1994,
d’11 de juliol, de la Policia de la Generalitat – Mossos d’Esquadra (DL 9/2024) i el DL
11/2024.
Pel que fa a la perspectiva de l’empara competencial d’aquestes normes, l’art. 136
EAC recull que la Generalitat té, entre d’altres, competència exclusiva sobre el règim
estatutari del personal al servei de les administracions públiques catalanes i sobre
l’ordenació i l’organització de la funció pública, i compartida per al desenvolupament
dels principis ordenadors de l’ocupació pública, sobre l’adquisició i la pèrdua de la
condició de funcionari, les situacions administratives i els drets, els deures i les in-
compatibilitats del personal al servei de les administracions públiques.
El DL 5/2024 estableix les mesures següents:
• Amplia deu setmanes la possibilitat de gaudir del permís per naixement per a
la mare biològica o per a l’altre progenitor, i el permís per adopció, per guarda
amb nalitats d’adopció, o acolliment, tant temporal com permanent, en fa-
mílies monoparentals quan tinguin la guarda legal exclusiva, amb una durada
màxima de vint-i-sis setmanes (art. 8). D’aquesta manera s’acaba amb el règim
diferenciat que tenien les famílies amb dos progenitors i les monoparentals i
iguala entre ambdues la durada del permís.
• Es crea una nova escala dins del cos superior d’Administració de la Generalitat:
l’escala estadística i d’anàlisi (art. 9).
• Es recull la forma d’integració a l’escala d’ambientòlegs del cos de titulació su-
perior del grup A, de personal que ja n’exerceix funcions.
El DL 9/2024 introdueix mesures que canvien el règim d’accés a la condició a la
categoria de mosso de l’escala bàsica del cos de Mossos d’Esquadra als aspirants que
superin el període de pràctiques i no obtinguin cap de les places convocades. S’ha-
bilita la inclusió en les convocatòries d’accés per concurs oposició a l’escala bàsica,
per raons justicades de necessitat del servei públic, de la incorporació a la fase de
pràctiques als aspirants que hagin superat la fase d’oposició i el curs de formació de
l’Institut de Seguretat Pública del procés selectiu i que no obtinguin cap de les places
convocades inicialment.
Aquest decret llei es va publicar al DOGC del 31 d’octubre de 2024 i va entrar en
vigor el mateix dia de publicar-se. Fou validat pel Parlament de Catalunya27 en la sessió
tinguda el 27 de novembre de 2024.
En darrer lloc, pel que fa a aquest àmbit material, el DL 11/2024 incorpora una
mesura en matèria de personal vinculada a habilitacions relatives al compliment
de funcions de determinats cossos de funcionaris per membres d’altres cossos.
S’introdueix que es poden prorrogar fins a un màxim de cinc anys, les habili-
27 Resolució 23/XV
Anàlisi de legislació catalana
407
tacions de les funcions atribuïdes al cos superior específic tributari perquè les
puguin exercir funcionaris del cos superior general i cossos i escales del subgrup
A1 d’altres administracions, i que les funcions atribuïdes al cos tècnic específic
tributari les poden exercir funcionaris del cos de gestió general i cossos i escales
del subgrup A2 d’altres administracions, com també que les funcions atribuïdes a
l’escala superior les puguin exercir funcionaris de l’escala tècnica, i que les funci-
ons atribuïdes a l’escala tècnica les puguin exercir funcionaris de l’escala superior
del cos superior general.
En aquest apartat, dins d’aquest tercer bloc de mesures, hem de tenir en compte les
previsions de dos decrets llei: el DL 5/2024 i el DL 7/2024.
En relació amb aquest àmbit material, l’art. 166 EAC disposa que en serveis
socials, la Generalitat té la competència exclusiva que inclou, entre d’altres, la
regulació i l’ordenació de l’activitat de serveis socials, les prestacions tècniques
i econòmiques amb finalitat assistencial o complementàries d’altres sistemes de
previsió pública.
En primer lloc, el DL 5/2024 suprimeix que la Cartera de serveis socials sigui el
segon element que s’hagi de tenir en compte, a banda del Pla estratègic de serveis
socials, per xar l’aportació de la Generalitat al nançament dels serveis socials bàsics,
i es determina quin contingut ha de tenir el conveni quadriennal.
En segon lloc, el DL 7/2024 modifica diversos instruments normatius: la Llei
12/2007, d’11 d’octubre, de serveis socials (LSS); la Llei 14/2010, del 27 de maig, dels
drets i les oportunitats en la infància i l’adolescència (LDOIA); el Decret llei 2/2023,
de 17 d’octubre, de mesures extraordinàries de caràcter social, i una norma reglamen-
tària: el Decret 69/2020, de 14 de juliol, d’acreditació, concert social i gestió delegada
en la Xarxa de Serveis Socials d’Atenció Pública (D 69/2020).
Per entendre el perquè d’aquestes modicacions normatives, cal tenir present
que el 5 d’agost de 2024 va nir el termini de quatre anys que va establir la disposició
transitòria (DT) del D 69/2020. La DT va recollir que les entitats de serveis socials pri-
vades acreditades per prestar serveis de la Xarxa de Serveis Socials d’Atenció Pública
mantenien la seva condició i continuaven acreditades per ser entitats proveïdores de
la Xarxa en el règim jurídic previst al D 69/2020, durant el període de quatre anys des
de l’entrada en vigor del decret.. També es preveia que arribat aquest termini —el 5
d’agost de 2024— es podria prorrogar tàcitament aquesta situació cada dos anys, ns
a un màxim de deu. Un cop transcorregut aquest termini s’havia de començar amb
un nou procediment d’acreditació.
L’arribada del termini i el fet que aquesta previsió afecta la majoria d’entitats sot-
meses a concert social implica que calgui modicar les condicions en què les sanci-
ons en matèria de serveis socials o d’infància i adolescència puguin tenir efectes per
obtenir una nova acreditació.
408
Informe autogovern 2024
Arran d’aquesta situació s’estableixen les mesures següents:
• Incorporar, com a sanció aplicable per a la comissió d’infraccions greus, la pèr-
dua de l’acreditació o prohibició d’obtenir-la per un període de ns a dos anys
i, en les molt greus, per un període d’entre dos i quatre anys (art. 2).
• Establir que, a banda de les sancions econòmiques, també es pugui imposar
una accessòria de pèrdua de l’acreditació i la impossibilitat d’obtenir-la de nou
per un període de ns a dos anys, en infraccions greus i, de 2 a 4 anys, a les molt
greus (art. 3).
• Determinar que per obtenir l’acreditació com a proveïdores de la Xarxa de Ser-
veis Socials d’Atenció Pública, les entitats de serveis socials privades interessa-
des i llurs representants legals i responsables no poden haver estat sancionades
amb caràcter executiu, administrativament o penalment, amb una sanció que
comporti la inhabilitació per a l’exercici de l’activitat o la pèrdua o prohibició
d’obtenir l’acreditació, durant el període establert a la sanció (art. 4).
• Recollir que el requisit de no haver estat sancionat és exigible ns al transcurs
dels terminis de prescripció de les sancions, s’hagi fet efectiva i s’hagin aplicat
les mesures correctores prescrites (art. 4).
• Establir que respecte de l’incompliment dels requisits d’acreditació només es
pot revocar en cas de resolució anticipada o si no s’han prorrogat 2 o més con-
certs o gestions delegades, no s’ha fet efectiva la sanció i no s’han aplicat les
mesures correctores prescrites (art. 4).
• Regular la integració de serveis socials en el règim jurídic del concert social que
afecta entitats d’iniciativa privada acreditades les quals a l’entrada en vigor del
Decret llei 2/2023, de 17 d’octubre —el 4 de juliol de 2024— prestin serveis soci-
als de la Xarxa de Serveis Socials d’Atenció Pública, en virtut de convenis, reso-
lucions o altres instruments jurídics amb nançament públic (art. 5). Aquestes
entitats havien de passar a prestar els serveis sota el règim jurídic del concert
social, mitjançant un acord de provisió directa. La durada d’aquest acord podia
arribar ns que es complís el termini de dos anys a comptar des de l’entrada en
vigor del Decret llei 2/2023, de 17 d’octubre.
En aquest sentit, les entitats que ja no tinguin acreditació o no formalitzin el con-
cert dins del termini que tenen per fer-ho, ja no poden rebre assignacions de nous
usuaris, però les persones assignades poden continuar essent-hi ateses.
Aquest any 2024 s’ha aprovat la Llei 1/2024, del 3 de gener, de composició del Con-
sell d’Educació de Catalunya (L 1/2024) dictada a l’empara de l’art. 131 EAC, que
recull les competències de la Generalitat en l’educació. L’apartat segon de l’art. 131
preveu que a la Generalitat correspon, en ensenyament no universitari, amb relació
als ensenyaments obligatoris i no obligatoris que condueixen a l’obtenció d’un títol
acadèmic o professional amb validesa a tot l’Estat i amb relació als ensenyaments
Anàlisi de legislació catalana
409
d’educació infantil, la competència exclusiva que inclou, entre d’altres, la regulació
dels òrgans de participació i consulta dels sectors afectats en la programació de
l’ensenyament.
L’apartat primer de l’art. 171 de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació (LEC) va
regular el Consell Escolar de Catalunya (CEC) i va establir que el CEC és l’organisme
superior de consulta i de participació dels sectors afectats en la programació general
de l’ensenyament no universitari de la Generalitat. L’apartat segon de l’art. 171 LEC
en va delimitar les funcions i el tercer en va determinar els supòsits en els quals ha
de ser consultat preceptivament.
La L 1/2024 introdueix les mesures següents:
• El CEC passa a denominar-se Consell d’Educació de Catalunya amb una com-
posició màxima de 75 membres en tres àmbits: el sector de l’Administració
—19 membres—; la comunitat educativa —30 membres—; i altres sectors —26
membres— (art. 2 i 3).
• La composició de cadascun dels sectors es xa per àmbits: l’administratiu (Ad-
ministració de la Generalitat, local...) i la societat civil (moviments de renovació
pedagògica, col·lectius professionals, entitats que treballen contra l’abandona-
ment escolar, segregació escolar i pobresa infantil...); i per la forma de designa-
ció (art. 3).
• Integren l’estructura orgànica del Consell la presidència —que exerceix el titular
del departament competent en educació—, la vicepresidència, les vocalies —
nomenats pel titular del departament esmentat per un període de quatre anys,
prorrogable a dos mandats més, llevat de les vocalies nomenades per raó del
càrrec— i la secretaria (art. 4 a 9).
Aquesta llei es va publicar al DOGC el 4 de gener de 2024 i va entrar en vigor al
cap de vint dies de publicar-se —el 24 de gener de 2024.
Aquest any 2024 s’ha aprovat la Llei 2/2024, del 6 de febrer, de modicació de la Llei
21/2000, sobre els drets d’informació concernent la salut i l’autonomia del pacient, i
la documentació clínica (L 2/2024) que fou fruit d’una Proposició de llei conjunta de
diversos grups parlamentaris.28
La L 2/2024 s’emmarca en l’àmbit de les competències de la Generalitat en matèria
de salut. En concret, l’art. 162.3 EAC recull que correspon a la Generalitat la compe-
tència compartida en l’ordenació, planicació, determinació, regulació i execució de
les prestacions i serveis sanitaris, sociosanitaris i de salut mental de caràcter públic
en tots els nivells i per a tots els ciutadans.
La L 2/2024, modica parcialment la Llei 21/2000, sobre els drets d’informació
concernent la salut i l’autonomia del pacient i incorpora una nova lletra, la c, a l’apar-
28 -
dem.
410
Informe autogovern 2024
tat segon de l’art. 8 per introduir un nou sistema de formalització del document de
voluntats anticipades. En concret, s’introdueix la possibilitat que es pugui formalitzar
davant d’un professional sanitari de l’àmbit de l’atenció primària, hospitalària o soci-
osanitària, preferentment dels centres de referència per al pacient.
La L 2/2024 es va publicar al DOGC el 7 de febrer de 2024 i va entrar en vigor al
cap de dos mesos de publicar-se —el 7 d’abril de 2024.
informe autogovern 2024
informe autogovern
2024
Informe autogovern 2024 és una obra a cura de diferents acadèmics i experts
en què, per tal d’analitzar el desenvolupament de l’autogovern de Catalunya, es fa
balanç de l’activitat del conjunt del sistema institucional de la Generalitat, inclòs
el govern local, i també de la de l’Estat i de la Unió Europea que incideix en aquest
sistema. Així mateix, aquesta publicació, de periodicitat anual, inclou una valoració
especíca de les principals polítiques públiques desplegades i un minuciós recull
de la legislació catalana i l’estatal, i de la doctrina constitucional més assenyalada.
En conjunt, les dades i reflexions que s’hi contenen ens permeten disposar d’una
valoració ajustada del funcionament de la descentralització territorial del poder
a l’Estat i, més en concret, del nivell real d’autogovern de Catalunya.
9772938 422001
02024
informe autogovern 2024
informe autogovern
2024
Informe autogovern 2024 és una obra a cura de diferents acadèmics i experts
en què, per tal d’analitzar el desenvolupament de l’autogovern de Catalunya, es fa
balanç de l’activitat del conjunt del sistema institucional de la Generalitat, inclòs
el govern local, i també de la de l’Estat i de la Unió Europea que incideix en aquest
sistema. Així mateix, aquesta publicació, de periodicitat anual, inclou una valoració
especíca de les principals polítiques públiques desplegades i un minuciós recull
de la legislació catalana i l’estatal, i de la doctrina constitucional més assenyalada.
En conjunt, les dades i reflexions que s’hi contenen ens permeten disposar d’una
valoració ajustada del funcionament de la descentralització territorial del poder
a l’Estat i, més en concret, del nivell real d’autogovern de Catalunya.
9772938 422001
02024
